雷望紅

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

依附型農(nóng)民合作社的運(yùn)作機(jī)制及其后果
——對(duì)成都W村土地示范合作社的考察

雷望紅

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

全國(guó)存在大量由政府介入甚至主導(dǎo)的合作社，依賴政府產(chǎn)生和發(fā)展的合作社可稱之為依附型合作社。依附型合作社在其產(chǎn)生與發(fā)展的各個(gè)階段依賴于政府力量，并在很大程度上為政府服務(wù)。此類合作社的運(yùn)作過程由多方力量決定，政府強(qiáng)勢(shì)控制，合作社策略應(yīng)對(duì)，農(nóng)民主體虛化，多方主體的卸責(zé)使得其發(fā)展呈現(xiàn)生存有余、發(fā)展不足的狀況，由此導(dǎo)致了一系列的政治社會(huì)后果。對(duì)依附型合作社的考察，有利于認(rèn)清政府介入合作社的方式與界限。

依附型合作社；政府介入；農(nóng)民參與；運(yùn)作機(jī)制

一、問題的提出

2006年，全國(guó)人大常委會(huì)頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《合作社法》），于2007年7月1日正式生效?！逗献魃绶ā返某雠_(tái)，將合作社的組織和發(fā)展納入到國(guó)家的法律體系中。此后，農(nóng)民合作社的發(fā)展速度驚人。根據(jù)全國(guó)工商總局的數(shù)據(jù)顯示，2008年，全國(guó)實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社僅為11.09萬戶，到2014年農(nóng)民合作社的數(shù)量已逾百萬，達(dá)到121.43萬家，2015年則達(dá)到147.9萬。

農(nóng)民合作社迅猛發(fā)展引起了學(xué)界對(duì)其的廣泛關(guān)注。有學(xué)者將合作社作為經(jīng)濟(jì)組織來看待，從企業(yè)性質(zhì)、資本問題、交易成本、博弈論等角度對(duì)其進(jìn)行考察[1～2]，偏重于組織性質(zhì)與理念的組織實(shí)踐討論。更多學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討農(nóng)民合作社的功能與實(shí)踐效果。從功能角度來講，農(nóng)民專業(yè)合作社可以優(yōu)化農(nóng)村資源要素的配置，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民收入，是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的一種政策安排[3]。就其實(shí)踐效果而言，學(xué)界看法不一。一部分學(xué)者持問題取向，即一方面肯定合作社發(fā)展取得的成果，另一方面承認(rèn)合作社在發(fā)展中存在問題[3～4]。但另一部分學(xué)者則對(duì)合作社的性質(zhì)提出質(zhì)疑，一些研究人員認(rèn)為全國(guó)八成以上的合作社都是假的，這些假合作社使用合作社名義以獲得國(guó)家對(duì)合作社的政策扶持[5～6]。

國(guó)家扶持合作社具有必然性。小農(nóng)由于其分散、弱小的特性，決定了他們難以維護(hù)自身的利益，農(nóng)民組織起來成為壯大小農(nóng)力量的必然途徑。由于種種原因，小農(nóng)自身難以組織，國(guó)家的力量則與小農(nóng)的組織發(fā)展如影隨形。熊萬勝認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的小農(nóng)組織方案總是具有強(qiáng)烈的國(guó)家主導(dǎo)色彩[7]。而在《合作社法》的條例中，國(guó)家就表露出通過支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目以支持合作社發(fā)展的意圖。合作社成為國(guó)家支持三農(nóng)領(lǐng)域發(fā)展的一個(gè)重要切入口，國(guó)家力量的滲入，影響甚至決定了農(nóng)民合作社的性質(zhì)與走向。

政府（國(guó)家）在合作社的發(fā)展中應(yīng)扮演何種角色值得思量。目前，全國(guó)存在大量的“假合作社”，合作社的異化無不與政府的扶持相關(guān)。仝志輝、溫鐵軍發(fā)現(xiàn)，隨著資本和（政府）部門化的資本下鄉(xiāng)，專業(yè)合作社往往容易發(fā)展成“大農(nóng)吃小農(nóng)”的合作社[8]，也就是說，小農(nóng)成為了合作社發(fā)展的犧牲品，政府不是小農(nóng)的保護(hù)者而是侵害者。部分合作社被包裝，成為下鄉(xiāng)資本的謀利工具、政府招商引資的政策優(yōu)惠包和鄉(xiāng)村精英投機(jī)資本包裝的載體，導(dǎo)致了合作社的異化[9]。當(dāng)前合作社普遍存在項(xiàng)目依賴、效益弱化、動(dòng)力不足等問題，萬江紅、管珊將合作社的發(fā)展置于“國(guó)家-社會(huì)”的視野之下，結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)分析政府干預(yù)與缺位對(duì)合作社發(fā)展的制約性影響[10]。趙曉峰等人從合作社相關(guān)主體之間的利益分化與競(jìng)爭(zhēng)博弈角度，來看合作社制度表達(dá)與制度實(shí)踐的背離[11～12]。合作社發(fā)展的異化，既脫離不了鄉(xiāng)村社會(huì)這一場(chǎng)域，也無法擺脫政府的干預(yù)。

政府對(duì)合作社的滲入程度存在差異，上述學(xué)者均是將合作社本身作為核心分析主體進(jìn)行考察，政府只是其中的一個(gè)影響變量。但全國(guó)目前存在大量由政府推進(jìn)乃至主導(dǎo)的合作社，分析政府的控制邏輯，并由此展開對(duì)合作社相關(guān)主體的分析，將更加全面深刻地理解合作社發(fā)展的異化機(jī)制。本文以成都C縣W村的土地示范合作社為例，對(duì)依附型合作社的特征、運(yùn)作機(jī)制及其后果進(jìn)行全面的考察，以期深化對(duì)合作社相關(guān)主體行為邏輯的認(rèn)識(shí)，并力圖開拓對(duì)合作社發(fā)展異化邏輯的另一種解釋路徑。研究資料來源于2015年9月23日至10月15日在成都W村為期20天的調(diào)研，調(diào)研以半結(jié)構(gòu)式訪談為主，訪談對(duì)象包括村干部（包括合作社的管理人員）、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。

二、政府力量導(dǎo)入下土地合作社的發(fā)展過程

（一）“誰來種田”：合作社作為一種解決之道

隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，大批中青年農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，造成鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力弱化，留守在村的老年人、婦女和少量的青壯年成為農(nóng)村種田的主力。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域還未完全實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較大，且收益低，農(nóng)民更愿意進(jìn)城成為產(chǎn)業(yè)工人。在此背景下，社會(huì)各界出現(xiàn)了一種擔(dān)憂，即按照這種趨勢(shì)下去，中國(guó)未來可能會(huì)出現(xiàn)無人種田的困境，進(jìn)而引發(fā)未來該如何種田的思考。

賀雪峰及其研究團(tuán)隊(duì)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前農(nóng)村不是無人種田而是無田可種的觀點(diǎn)[13]，但學(xué)界多堅(jiān)持“無人種田”的認(rèn)識(shí)，并據(jù)此推行一系列農(nóng)村政策，認(rèn)為要解決明天誰來種田以及怎樣種田的問題，要從根本上深化農(nóng)村改革，加速現(xiàn)代化的進(jìn)程，通過以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。就農(nóng)業(yè)本身而言，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、組織企業(yè)化、生產(chǎn)規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)營(yíng)專業(yè)化、服務(wù)社會(huì)化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“六化”的重要途徑之一就是建立合作社，一方面通過合作社作為承接主體來承接國(guó)家的涉農(nóng)政策，另一方面則是通過合作社凝結(jié)農(nóng)村既有力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。此外，隨著糧食安全被提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度，合作社成為了切實(shí)有效保障糧食安全的重要途徑。W村土地合作社就是在此認(rèn)識(shí)和背景下成立的。

W村地處成都平原，村內(nèi)人均耕地為一畝左右，由于戶均土地少，村莊離城區(qū)近，村民們多選擇就近務(wù)工，土地留給在家的老人耕種，或者低價(jià)甚至倒貼肥料錢流轉(zhuǎn)給村內(nèi)其他需要土地的村民耕種?？傮w而言，年輕村民種田的意愿不強(qiáng)，但該地卻從未出現(xiàn)過拋荒現(xiàn)象，在村種地的村民們反而惜土如金，在田壟上都要種上農(nóng)作物。中青年村民們不愿種田的意愿與政府部門中彌漫的無人種田的擔(dān)憂正相契合，當(dāng)?shù)卣块T正好借此機(jī)會(huì)大力發(fā)展合作社，通過成立合作社來解決農(nóng)民和政府的擔(dān)憂。

（二）政府介入：W村土地合作社的成立

成都自2003年實(shí)施以“三個(gè)集中”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略以來，著力探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，合作社是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的一大方向。2010年，C縣成立了第一個(gè)農(nóng)民合作社，隨后倡導(dǎo)各鄉(xiāng)村創(chuàng)辦自己的農(nóng)民合作社。在合作社創(chuàng)辦的大氣候下，W村積極響應(yīng)政府號(hào)召，于2011年開始進(jìn)行合作社的試驗(yàn)。由于村內(nèi)缺乏創(chuàng)辦合作社的社會(huì)基礎(chǔ)，普通村民沒有參與積極性，縣市領(lǐng)導(dǎo)則鼓勵(lì)村干部自愿聯(lián)合組建合作社，幾位村組干部進(jìn)行了小規(guī)模的嘗試，將30多畝土地流轉(zhuǎn)后集中耕種，取得了初步的成果。

2012年，在前一年的試驗(yàn)基礎(chǔ)和政府的繼續(xù)號(hào)召下，W村成立了土地合作社。上文提到，W村土地合作社成立前，村內(nèi)形成了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，沒有出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序穩(wěn)定，因此，村民們自身缺乏組織起來的動(dòng)力。土地合作社的產(chǎn)生，仍然不是農(nóng)民的自發(fā)行為，而是政府與村委會(huì)主導(dǎo)的結(jié)果。

W村土地合作社發(fā)展的方向是逐步將村民土地集中，由集體統(tǒng)一種植，村民為主要的利益分享主體，合作社代行土地管理之責(zé)，與村委會(huì)實(shí)行政經(jīng)分離，但管理人員多是新老村干部。2012年，合作社以三個(gè)主職村干部為主，三個(gè)干部拉小組長(zhǎng)和其他村干部加入他們的陣營(yíng)，形成三個(gè)經(jīng)營(yíng)小組，總共流轉(zhuǎn)了44戶村民的土地，總面積193畝，每畝租金200斤大米，按市場(chǎng)價(jià)折合成現(xiàn)金400元。此時(shí)，政府為了扶持合作社的發(fā)展，給予合作社每畝土地60元的補(bǔ)貼。

2013年，W村被評(píng)為貧困村，市里的重要領(lǐng)導(dǎo)到該村掛點(diǎn)，感到該村大有可為。為了改變?cè)摯宓呢毨婷玻蓄I(lǐng)導(dǎo)“建議”合作社實(shí)行整村推進(jìn)。當(dāng)年，合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的戶數(shù)增加，面積達(dá)到1006.7畝，同年被評(píng)為全縣的示范合作社。2014年流轉(zhuǎn)的土地面積達(dá)到1438畝，在縣政府的指示下二次流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司400多畝，最終由合作社經(jīng)營(yíng)的土地只剩下958畝。隨著土地流轉(zhuǎn)面積的增多，政府補(bǔ)貼和流轉(zhuǎn)金也相應(yīng)增多，政府給予W村合作社的補(bǔ)貼達(dá)到300元/畝，而支付給村民的流轉(zhuǎn)金達(dá)到300斤大米/畝。

在政府的積極介入下，W村的合作社初見雛形。大多數(shù)村民將土地自愿流轉(zhuǎn)給合作社進(jìn)行集中耕種，當(dāng)然，其中不乏一些村民雖然不愿加入合作社，但由于相鄰的土地加入合作社后，自家的土地成了被合作社包圍的“插花地”，導(dǎo)致耕種不便，不得不加入合作社。不論是自愿還是被迫自愿，合作社取代小農(nóng)生產(chǎn)方式的選擇不可逆，合作社在W村開啟了規(guī)?；?、機(jī)械化耕作的歷史。

（三）依附政府：W村土地合作社的發(fā)展

合作社的開支部分包括合作社自身運(yùn)轉(zhuǎn)的管理費(fèi)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)金，由于多出人工費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)金的開支，合作社的畝均收益不如小農(nóng)生產(chǎn)的收益。在合作社的管理下，兩季土地種植的畝均成本是1100元，而小農(nóng)種植成本只需500元左右，按照畝均（兩季）產(chǎn)出1900元的最大值計(jì)算，同等收益的情況下，合作社的純利潤(rùn)要少600元。如果規(guī)?；N植的主體是單個(gè)個(gè)體，通過規(guī)?？梢蕴嵘傮w收益，但W村的種植主體是合作社，代表全體農(nóng)戶行使土地管理之責(zé)，其利潤(rùn)要支付土地租金，土地集中管理顯然并未提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。從經(jīng)濟(jì)理性的角度來看，對(duì)農(nóng)戶而言，合作社生產(chǎn)不如小農(nóng)生產(chǎn)的收益高，但由于不投入任何成本，所以大部分農(nóng)戶也愿意將土地交予合作社管理。

合作社的運(yùn)作不同于小農(nóng)生產(chǎn)，其自身的運(yùn)作本身附帶一筆費(fèi)用，組織管理和生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的開支大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純利潤(rùn)實(shí)際上無法維持合作社的發(fā)展，必須依靠政府的扶持，政府的政策支持和現(xiàn)金補(bǔ)貼成為合作社的一大筆收入來源。合作社的運(yùn)轉(zhuǎn)資金通過集資獲得，常用兩種方式：一種是職業(yè)經(jīng)理人與村干部帶頭墊支，一種是老百姓拿錢出資，稱之為互助金，政府貼息，月息6厘。2014年，共集資17萬元，用于購(gòu)買肥料和人工，政府貼息為合作社的運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

合作社的收益分為三部分，每部分的收益有專門的用途：一部分是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，用于支付村民流轉(zhuǎn)金，剩余用于維持合作社的運(yùn)作；一部分是國(guó)家補(bǔ)貼，按照3：3：4的比例進(jìn)行分配，農(nóng)民總分紅金額占3成，合作社的公積金占3成，職業(yè)經(jīng)理人的工資占4成；還有一部分是循環(huán)養(yǎng)殖場(chǎng)（國(guó)家投資140萬建設(shè)）的租金，每年9～10萬元，同樣按照上述 3：3：4的比例進(jìn)行分成。政府的資金補(bǔ)貼政策使得合作社獲得穩(wěn)定的收益以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府補(bǔ)貼成為合作社正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的一部分。

當(dāng)遇到意外狀況需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的大額投資時(shí)，同樣需要尋找政府援助。以烘儲(chǔ)加工中心的建設(shè)為例。合作社將農(nóng)戶的土地集中耕種之后，原本由小農(nóng)種植容易克服的問題，在規(guī)?；N植之后就變成了難題。合作社在谷物收割季節(jié)，連續(xù)兩年出現(xiàn)連續(xù)陰雨，天氣原因?qū)е率崭詈土罆窭щy，不僅導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，還增加了人工晾曬搶收的費(fèi)用。合作社設(shè)法建立烘儲(chǔ)加工中心，以解決自然天氣導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)問題。但建立該中心花費(fèi)巨大，大大超出合作社的承受范圍，合作社理事長(zhǎng)只好向政府申請(qǐng)?jiān)?xiàng)目，政府投入近300萬，由合作社籌資100萬，于2015年將烘儲(chǔ)加工中心建成并投入使用。

僅僅依靠合作社管理之下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，根本無法負(fù)擔(dān)農(nóng)民、職業(yè)經(jīng)理人與合作社管理人員的流轉(zhuǎn)金與報(bào)酬，也無法完成大型設(shè)備項(xiàng)目建設(shè)，政府的資金支持與政策支持，成為了合作社維持發(fā)展的最大動(dòng)力。合作社在政府的倡導(dǎo)下成立，其發(fā)展也依附于政府的支持與投入，這也就意味著，離開了國(guó)家的扶持，合作社就成為了無源之水、無本之木。顯然，合作社異化為典型的依附型組織。

三、依附型合作社的運(yùn)作機(jī)制分析

一個(gè)組織的運(yùn)作，取決于與之有關(guān)主體的行為。與依附型合作社相關(guān)的主體包括政府、合作社管理人員與農(nóng)民。合作社的發(fā)展?fàn)顩r與這三方主體的力量發(fā)揮和作用密切相關(guān)。

依附關(guān)系顯示的是一種層級(jí)關(guān)系，反方向來看則是一種支配關(guān)系。合作社依附于政府而存在，政府則處于對(duì)合作社的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與支配地位，政府通過對(duì)合作社的行政控制主導(dǎo)著合作社的發(fā)展。合作社管理人員由于合作社本身的發(fā)展困境而顯得動(dòng)力不足，但由于存在一定的激勵(lì)，因此對(duì)合作社的發(fā)展態(tài)度曖昧，選擇了策略性的行動(dòng)。農(nóng)民本應(yīng)是合作社發(fā)展的主體，但合作社成立并未明確社員義務(wù)，農(nóng)民享受合作社的利益分成，卻缺乏主體參與，其主體地位被虛化。在三方力量的強(qiáng)弱較量下，合作社的發(fā)展呈現(xiàn)奇異的景象。

（一）行政控制：政府在合作社中的主導(dǎo)作用

1.政府的動(dòng)力來源

農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，一方面是分散的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)謀求組織化的需要，另一方面也是下鄉(xiāng)的部門和資本的需要。部門和資本支持農(nóng)民組織起來的動(dòng)力在于合作社可以提高資本和資本化的部門實(shí)現(xiàn)收益的效率，以此減少同農(nóng)民交易的交易成本[8](p17)。張曉山早在2005年就指出，對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)部門來說，倡導(dǎo)和支持（干預(yù)）合作社的發(fā)展，甚至動(dòng)手來辦合作社，里邊有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)[14]。

W村土地合作社幾乎完全依靠政府的財(cái)政投入與政策支持得以維持發(fā)展。政府的行為選擇對(duì)合作社的發(fā)展具有決定性意義，如果政府撤出對(duì)合作社的現(xiàn)金補(bǔ)貼，合作社就無法繼續(xù)維持下去。地方政府主導(dǎo)成立示范合作社，盡管有響應(yīng)政策、樹立典型、打造亮點(diǎn)之嫌，但此邏輯太過簡(jiǎn)單，不能全面解釋政府的行為。實(shí)際上，政府有其理性考慮，即通過控制合作社來建立與土地的直接聯(lián)系。

已有研究多關(guān)注國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，土地只是作為理解兩者關(guān)系的中介[15～16]。但現(xiàn)實(shí)發(fā)生了變化，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系變得相對(duì)簡(jiǎn)單，兩者的關(guān)系從治理關(guān)系變?yōu)榉?wù)關(guān)系，而國(guó)家或政府與土地的關(guān)系變得復(fù)雜起來。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，鄉(xiāng)村逐漸被納入到城市規(guī)劃的視野中，對(duì)于土地的規(guī)劃也成為其中的重要事項(xiàng)。由于農(nóng)村土地的權(quán)屬性質(zhì)較為復(fù)雜，地方政府與農(nóng)民打交道的成本較高，但地方政府發(fā)展的欲望強(qiáng)烈，城市發(fā)展的空間有限，農(nóng)村的發(fā)展空間廣闊，因此地方政府想盡辦法改變與農(nóng)村土地的關(guān)系，將與土地的間接關(guān)系變?yōu)橹苯雨P(guān)系。

成都市所實(shí)施的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，要求“工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”，三個(gè)集中的實(shí)現(xiàn)都依賴于政府對(duì)于土地的調(diào)控，客觀上要求政府增強(qiáng)對(duì)土地的控制能力以實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。政府通過取得合作社的主導(dǎo)地位，可以高效使用集中的土地，一方面可以控制土地的功能，另一方面可以進(jìn)行土地的調(diào)配，大大減輕了與農(nóng)民的溝通成本與經(jīng)濟(jì)成本。

政府對(duì)土地的控制可以通過兩方面來實(shí)現(xiàn)：一是通過對(duì)合作社管理人員的控制，合作社雖然獨(dú)立于村委會(huì)，但人員是從村委會(huì)中分離出去或交叉任職的干部，政府可以通過行政命令的直接下達(dá)實(shí)現(xiàn)對(duì)合作社核心力量的控制；二是合作社極度依賴政府的財(cái)政投入與政策支持，合作社若不按照上級(jí)政府的要求辦事，政府可實(shí)現(xiàn)對(duì)其的“制裁”。因此，政府極易控制合作社，通過控制合作社來控制土地，通過控制土地進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其城鄉(xiāng)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

2.行政任務(wù)中的土地控制

為了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合。2013年，C縣舉辦油菜花節(jié)，以此吸引城市居民到農(nóng)村旅游觀光與消費(fèi)，提升鄉(xiāng)村土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的積極互動(dòng)。為此，C縣設(shè)定了專門的旅游線路，要求沿線公路兩邊200米以內(nèi)的土地必須種上油菜花，政府補(bǔ)貼油菜籽，W村被規(guī)劃至旅游線路內(nèi)。

由于種油菜的效益不高，一是本地多雨天氣不適合種植油菜，種出來的菜籽質(zhì)量差；二是工序麻煩，費(fèi)人工。菜籽收入抵不上付出的勞動(dòng)投入，因此，此前村民們普遍不愿意種油菜。在土地分散的小農(nóng)耕作時(shí)期，政府要辦油菜花節(jié)必然辦不成，因?yàn)榕c單個(gè)農(nóng)民打交道的成本太高。成立合作社之后，土地管理由合作社全權(quán)負(fù)責(zé)，盡管合作社理事長(zhǎng)從經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮種油菜不合算，但迫于政治壓力不得不執(zhí)行上級(jí)政策，以助推油菜花節(jié)成功舉辦。筆者在湖北S縣調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)匾才e辦油菜花節(jié)，由于土地沒有集中，政府難以控制單個(gè)的村民，盡管積極號(hào)召村民種油菜，鄉(xiāng)村干部入戶做工作，將油菜籽送到村民家中，但村民們基于經(jīng)濟(jì)理性的考慮拒絕種油菜，結(jié)果油菜花節(jié)開辦后設(shè)定的路線沒有油菜花，最后只能臨時(shí)轉(zhuǎn)移到其他地方。

上文提及，在2014年W村流轉(zhuǎn)的土地面積已達(dá)到1438畝，但流轉(zhuǎn)來的土地隨后又轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司400多畝，最終由合作社經(jīng)營(yíng)的土地只有958畝。與W村相關(guān)的公司有三家，三家公司在當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)和旅游業(yè)，公司均是由縣市政府招商引資而來，政府承諾給予土地和貸款等便利條件。因此，在合作社整村推進(jìn)流轉(zhuǎn)土地時(shí)，合作社將近三分之一的土地二次流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)。同樣，土地若掌握在村民手中，農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地的成本必然較大，而政府招商引資的成功率就會(huì)降低。土地二次流轉(zhuǎn)以及非農(nóng)使用，再次證明了合作社的成立增強(qiáng)了政府對(duì)土地的控制與支配。

政府類似的控制方式很多，除了直接下達(dá)行政命令外，還可以進(jìn)行政策上的調(diào)整與引導(dǎo)。2015年成都市進(jìn)行了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱為“農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼”）合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，根據(jù)土地質(zhì)量和不同主體的土地規(guī)模選擇補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，意在支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此政策的導(dǎo)向非常明顯，即從扶持小農(nóng)到扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶或合作社，其直接后果就是加速合作社的發(fā)展，擴(kuò)大合作社流轉(zhuǎn)的土地面積，政府則便于掌握更多的土地。

依附于政府的合作社，由政府全面主導(dǎo)，政府可以通過行政命令與政策引導(dǎo)，改變合作社發(fā)展的方向。當(dāng)前，地方政府對(duì)于合作社的興趣不在于其是否能夠真正解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困境，而在于如何有效地使用可支配土地，如何加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在政府的主導(dǎo)意志下，合作社的發(fā)展方向發(fā)生偏離。

（二）策略主義：管理人員的被動(dòng)選擇

1.權(quán)威、情感與利益的多重誘導(dǎo)

為了便于合作社開展工作，合作社建立了完整的組織架構(gòu)，成立理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)，理事長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)合作社的工作，監(jiān)事長(zhǎng)則對(duì)合作社的工作進(jìn)行監(jiān)督。合作社的管理人員以村兩委新老干部為主，兩任理事長(zhǎng)分別是現(xiàn)任民兵連長(zhǎng)和前任村主任，監(jiān)事長(zhǎng)是現(xiàn)任書記。土地由職業(yè)經(jīng)理人分包管理時(shí)期，所聘請(qǐng)的職業(yè)經(jīng)理人也多為村干部。合作社與村兩委在名義上政經(jīng)分離，實(shí)際上在一定程度上重合。村兩委與黨政的上下級(jí)關(guān)系，輕易地移植到合作社之上，加上政府對(duì)合作社各方面的大力支持，合作社管理人員在權(quán)威和情感兩方面服從于政府的支配。

合作社監(jiān)事長(zhǎng)的監(jiān)事職責(zé)是義務(wù)性的，理事長(zhǎng)沒有固定的工資，有一定的報(bào)酬，但報(bào)酬的額度與其能力不匹配。他們的積極性在于，合作社管理人員的身份與工作具有較強(qiáng)的政治性，他們代表合作社在縣市走動(dòng)，可以獲得隱性的關(guān)系資源和顯性的榮譽(yù)。比如，理事長(zhǎng)ZSF經(jīng)常要到縣市各個(gè)政府部門要資源，認(rèn)識(shí)了不少政府官員，為他辦理公、私事提供了諸多便利，而認(rèn)識(shí)重要的政府官員也讓他感覺到倍有面子。去年合作社被評(píng)為省級(jí)示范合作社，并吸引了國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人前來視察，管理人員的底氣更足了。這在一定程度上給予了他們經(jīng)營(yíng)管理合作社的動(dòng)力。合作社管理人員尤其是理事長(zhǎng)，在合作社具體管理事務(wù)上盡心盡責(zé)，保持著政府部門對(duì)該合作社的好感和支持。

2.合作社的發(fā)展困境與管理無力

從行政關(guān)系、政策支持和利益享有等多個(gè)角度來看，合作社的管理人員具有積極發(fā)展合作社的動(dòng)力。但問題在于，合作社由于成立的條件不成熟，其運(yùn)行充滿障礙。從小農(nóng)耕作到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，管理人員面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要有三個(gè)方面的困難：

一是耕作管理的問題。合作社在耕田、插秧、施肥、除草、收割等各個(gè)環(huán)節(jié)都要請(qǐng)工，勞動(dòng)力成本是一筆大的負(fù)擔(dān)，農(nóng)藥、種子、化肥與機(jī)器等各方面的開支與農(nóng)民自己耕種相差不大，但購(gòu)置機(jī)器的成本高。結(jié)果是，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成本提高了，但農(nóng)業(yè)收益卻沒有得到相應(yīng)的提高，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的赤字。以2014年為例，合作社無法依靠自身實(shí)現(xiàn)收支平衡，總收入129.6萬元，總支出卻達(dá)到135.6萬元，凈虧損6萬元。

二是組織管理的問題。盡管合作社有完善的組織架構(gòu)，但規(guī)范的管理無助于完成繁重瑣碎的工作，甚至?xí)哟蠊芾韷毫?。管理人員的常規(guī)工作是進(jìn)行各種報(bào)表和材料的填寫，定期向上級(jí)部門匯報(bào)工作，并在年終對(duì)監(jiān)事會(huì)與村民匯報(bào)工作。瑣碎的文牘主義侵占了管理人員的大量時(shí)間。此外，合作社要訂立長(zhǎng)、短期計(jì)劃，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的安排與監(jiān)督，在熟人社會(huì)中與熟識(shí)的雇傭農(nóng)民打交道，由于礙于面子無法解決村民磨洋工等問題，管理難度大，勞動(dòng)效率低。

三是組織方向的問題。合作社成立的意圖在于解決無人種田的問題，成立之后受到政府的影響，甚至由政府主導(dǎo)，其發(fā)展方向既與其目標(biāo)相背離，又不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，合作社管理人員無法明白其意義何在，故而無法確立合作社發(fā)展的方向，因此在合作社發(fā)展的推進(jìn)上顯得消極被動(dòng)。

合作社管理人員處于尷尬的位置，一方面合作社的自我發(fā)展舉步維艱，存在著組織管理與方向的問題，管理人員缺乏積極發(fā)展的動(dòng)力；另一方面，合作社客觀上要接受上級(jí)政府的監(jiān)督與管理，按照政府的安排不得不維持合作社，主觀而言，管理人員能夠從中獲益，他們也不愿意合作社倒閉。

3.管理人員的策略選擇

歐陽靜在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作邏輯的分析中提出策略主義的概念。策略主義的邏輯是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏穩(wěn)定、抽象和普遍主義的運(yùn)作規(guī)則，而是功利主義地將各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略作為運(yùn)作的規(guī)則，該邏輯著眼于某個(gè)暫時(shí)的或階段性的目標(biāo)，缺乏對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的謀劃[17]。合作社的管理人員在合作社的運(yùn)營(yíng)管理上遵循的正是策略主義的邏輯。

管理人員要投入大量的時(shí)間和精力到合作社的管理上，但合作社的發(fā)展卻并不明朗。經(jīng)過反復(fù)的衡量，管理人員作出了策略性的選擇，2015年，W土地合作社決定將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的工作外包，改變了由職業(yè)經(jīng)理人種田的做法，請(qǐng)來專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司幫忙種田，他們只負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。一方面能夠減輕自身的投入壓力，另一方面又能夠完成上級(jí)的任務(wù)，維持合作社運(yùn)轉(zhuǎn)。

遺憾的是，強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)公司科學(xué)種田，農(nóng)作物長(zhǎng)勢(shì)還不如職業(yè)經(jīng)理人種田時(shí)的長(zhǎng)勢(shì)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出并不理想，第一年產(chǎn)量就未達(dá)標(biāo)。盡管擅長(zhǎng)機(jī)械化操作，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本卻未見降低，在不能使用機(jī)械的環(huán)節(jié)，必須請(qǐng)工，農(nóng)業(yè)公司種田面臨著作為外地人在本地請(qǐng)工的問題，不僅請(qǐng)工難，而且更易出現(xiàn)磨洋工的現(xiàn)象，這在無形中增加了用工成本。但農(nóng)業(yè)公司的表現(xiàn)，并未讓合作社急于將土地的管理權(quán)收回，2016年仍然計(jì)劃由農(nóng)業(yè)公司耕種。對(duì)于合作社管理人員而言，他們身上的政治責(zé)任甚于經(jīng)濟(jì)利益，W村土地合作社被評(píng)為省級(jí)示范合作社，并接受過國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)的視察，成為當(dāng)?shù)氐恼蚊恋赜烧l種與農(nóng)業(yè)利潤(rùn)多少，與他們的關(guān)系并不大，其責(zé)任只在于保障合作社能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，他們相信，在出現(xiàn)問題時(shí)，政府會(huì)出面對(duì)其進(jìn)行“兜底”。

趙曉峰曾研究過合作社內(nèi)骨干成員與普通成員的關(guān)系，在合作社中處于邊緣位置的普通成員，采取策略性的選擇享受依附性利益[18]。但小農(nóng)的保守與合作社管理人員的保守邏輯存在差異，前者是純粹的盈利者，后者還肩負(fù)著政治使命，其邏輯更為復(fù)雜，其保守表現(xiàn)也不一樣，前者是謀利的看客，后者是消極的建設(shè)者。

總而言之，合作社的管理人員由于政府的監(jiān)督管理及自身利益的驅(qū)動(dòng)，使得他們不得不動(dòng)，但由于合作社發(fā)展困境等問題，他們自身又缺乏足夠的動(dòng)力積極行動(dòng)，由此促使他們選擇一個(gè)萬全之策來應(yīng)對(duì)這一困境。但他們的選擇方案能夠維持多久還有待繼續(xù)考察。

（三）主體虛化：農(nóng)民的利益獲得與參與缺位

1.成員權(quán)的確定與利益獲得

按照《合作社法》規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十，成員享有一定的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民可以通過土地、資金、技術(shù)等各種方式入社，以確立其成員權(quán)。W村村民以土地入股的方式加入到合作社，以家庭為單位，全村最終有361戶加入到合作社，成為合作社的成員。

W村村民加入合作社的積極性來源于明確的收益享有，一是能夠解除高強(qiáng)度勞動(dòng)力付出的壓力，二是能夠獲得一定的現(xiàn)金收益。在成都平原，由于人均土地少，機(jī)械化耕作發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)幾乎都要依靠人工操作，勞動(dòng)強(qiáng)度大。而打工經(jīng)濟(jì)逐漸瓦解了傳統(tǒng)的幫工體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)于勞動(dòng)力付出的集中度要求高。農(nóng)民把土地交給合作社之后，每年每畝地在不付出任何勞動(dòng)的情況下，能夠獲得1000元左右的純利潤(rùn)，這部分收入低于自己耕種所得，但由于不需要成本，所以大部分農(nóng)民尤其是中青年農(nóng)民愿意加入合作社。

合作社的成員權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，即在換屆選舉時(shí)參與理事長(zhǎng)與監(jiān)事長(zhǎng)等管理人員的選舉；二是獲得經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)利益包括多個(gè)方面，與合作社相關(guān)的有土地流轉(zhuǎn)金和二次分紅，以及地方政府補(bǔ)貼的耕保基金與國(guó)家的糧食直補(bǔ)，即上述1000元的利潤(rùn)。選舉權(quán)與被選舉權(quán)以及經(jīng)濟(jì)利益的獲得與合作社收益的分成，在一定程度上表明農(nóng)民的主體地位。

2.義務(wù)模糊與參與缺位

合作社在農(nóng)民不知覺的情況下成立，只是通過強(qiáng)化農(nóng)民的利益吸引農(nóng)民加入合作社，以此獲得農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而未充分調(diào)動(dòng)起他們的主體性，因此缺乏群眾基礎(chǔ)。合作社通過一勞永逸的辦法取消了農(nóng)民自身的種田難題，農(nóng)民能夠嘗到甜頭，合作社輕松獲得農(nóng)民的土地，看似一舉兩得，實(shí)際上農(nóng)民只享受了權(quán)利，卻并未在制度和行動(dòng)上對(duì)其義務(wù)作出規(guī)定，農(nóng)民成為合作社發(fā)展的旁觀者。因此，在合作社出現(xiàn)問題時(shí)，不能通過充分調(diào)動(dòng)群體力量來解決問題。

W 村土地合作社在2013年遇到晾曬難題之后，向政府尋求幫助建立烘儲(chǔ)加工中心。政府承諾298萬元的資金扶持，但剩下的100萬元需要合作社自籌。合作社按照500元/股的價(jià)格向社員籌資，社員的積極性不高，鄉(xiāng)村干部不得不入戶動(dòng)員，利用各種關(guān)系說服村民購(gòu)買股份，盡管最終有206戶村民入股，但70～80%的村民只是看在村干部的面子上才勉強(qiáng)購(gòu)買1股，主要的股份還是村干部和村內(nèi)富人被迫掏錢購(gòu)買，理事長(zhǎng)本人極不情愿地拿出10萬元購(gòu)買了200股。村民在合作社發(fā)展問題上，抱持的是冷眼旁觀的態(tài)度，在義務(wù)上完全摒棄了其主體地位，他們并不關(guān)心合作社發(fā)展的結(jié)果，只關(guān)心能否及時(shí)地拿到每年應(yīng)得的收益。

3.社員主體地位的虛化

合作社是基于人們自愿聯(lián)合，實(shí)行集體互助和自我服務(wù)的組織。合作社的旗號(hào)是為農(nóng)民服務(wù)，意圖解決傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)的問題，強(qiáng)調(diào)的主體是農(nóng)民，因此，在利益的分配上農(nóng)民占據(jù)優(yōu)先地位。問題在于，合作社并未將農(nóng)民的主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)民不勞動(dòng)，卻享有相對(duì)高額利益，本質(zhì)上是一種食利行為。

在理念設(shè)計(jì)上，合作社與農(nóng)民的關(guān)系是一種服務(wù)關(guān)系，是一個(gè)利益聯(lián)合體，但在農(nóng)民的印象中，兩者的關(guān)系是一種市場(chǎng)關(guān)系，即農(nóng)民將土地作價(jià)租給合作社耕種，合作社理應(yīng)給予農(nóng)民充分的流轉(zhuǎn)金。農(nóng)民不會(huì)考慮到，如若按照市場(chǎng)價(jià)格，土地租金不會(huì)如此之高。因此，在合作社的運(yùn)作出現(xiàn)問題急需農(nóng)民出力時(shí)，農(nóng)民會(huì)冷眼旁觀。農(nóng)民社員的行為，正是趙曉峰所描述的“看客”角色的行為[18]，他們通過土地流轉(zhuǎn)獲得了一些好處，但由于沒有投資，沒有參與管理，因此對(duì)合作社的發(fā)展沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的期待，即使合作社倒閉，也不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。

在合作社的發(fā)展中，農(nóng)民的主體作用未充分體現(xiàn)，表現(xiàn)出農(nóng)民社員主體地位的虛化。主體虛化要從兩個(gè)方面尋找原因：一是合作社成立之初就未對(duì)社員進(jìn)行準(zhǔn)確明晰的定位，以致于在出現(xiàn)問題尋求農(nóng)民支持時(shí)，缺乏有力的說服工具，農(nóng)民也缺乏承擔(dān)義務(wù)的心理預(yù)期；二是農(nóng)民天生的保守性使得他們?cè)诹x務(wù)付出時(shí)保持謹(jǐn)小慎微的態(tài)度，合作社發(fā)展預(yù)期的不確定性，使得他們更加不愿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投入上的冒險(xiǎn)。在合作社與農(nóng)民自身的雙重作用下，農(nóng)民的主體性被湮沒。

（四）多方主體的卸責(zé)

與合作社相關(guān)的主體很多，政府在方向上主導(dǎo)，進(jìn)行政策和資金上的扶持，但不參與具體的管理工作，通過行政指令來控制合作社的發(fā)展方向。合作社管理人員承擔(dān)具體工作的安排，但在合作社發(fā)展遭遇困境時(shí)，不顧經(jīng)濟(jì)效益果斷將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理工作轉(zhuǎn)讓給公司運(yùn)作。農(nóng)民社員只是參與利益分享，而不履行任何義務(wù)。每一個(gè)主體都有其利益考慮，在發(fā)展任務(wù)的承擔(dān)上各有避讓，無法積極推動(dòng)合作社的有效發(fā)展，合作社呈現(xiàn)出生存有余、發(fā)展不足的狀況。合作社自成立起，就通過依賴政府的政策補(bǔ)貼保持運(yùn)轉(zhuǎn)，目前政府仍然繼續(xù)投入，只要政府不取消補(bǔ)貼，合作社還能夠勉強(qiáng)維持下去，但一旦將政府的力量撤出，合作社就失去了拐杖，立馬面臨著解體的危險(xiǎn)。

四、控制與依附的后果

農(nóng)民合作社本應(yīng)是農(nóng)民自發(fā)組建的合作社組織，以解決農(nóng)民自身最迫切的問題。許建明指出，真正的合作社是社團(tuán)組織，其目的應(yīng)該是為社團(tuán)的成員服務(wù)，而不是為一個(gè)被認(rèn)作企業(yè)的合作社來爭(zhēng)取最大的利潤(rùn)[19]。合作社的性質(zhì)決定合作社的目標(biāo)與方向，然而，W村土地合作社自始至終沒有定位清晰，盡管該合作社是以入股的形式成立，但又不純粹是股份合作社，農(nóng)民仍是其定位的服務(wù)主體，由此看來，合作社既不是合作組織，也不是營(yíng)利組織。政府力量的強(qiáng)勢(shì)介入，決定著合作社的性質(zhì)與方向，合作社管理人員和農(nóng)民社員無法主動(dòng)掌控合作社的發(fā)展，使得政府介入下的合作社成為了政府的依附組織。政府的控制與合作社的依附，會(huì)帶來一系列的后果。

首先，政府資金投入內(nèi)卷化?！皟?nèi)卷化”是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象。一些學(xué)者將“內(nèi)卷化”拓展運(yùn)用到各個(gè)領(lǐng)域，本文中政府對(duì)于依附型合作社的投入也陷入了“內(nèi)卷化”的困境。政府助推了合作社的啟動(dòng)，資金補(bǔ)貼成為了合作社得以運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，這筆現(xiàn)金補(bǔ)貼成了政府支出與農(nóng)民盈利的常規(guī)項(xiàng)目。合作社在發(fā)展過程中需要大規(guī)模投資的項(xiàng)目，只能依靠政府出資，政府平均每年對(duì)合作社的投入達(dá)上百萬。然而，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的收益有限，政府投入不能提升土地的經(jīng)濟(jì)效益，最終只能陷入無效投入的循環(huán)中。

其次，地方政府過度滲入合作社，將損害國(guó)家和農(nóng)民的利益。合作社將土地集中之后，按照政府指令隨即將三分之一的土地轉(zhuǎn)讓給公司經(jīng)營(yíng)。此后，政府一面繼續(xù)保持合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局，維持合作社的外殼，一面計(jì)劃在流轉(zhuǎn)的土地上進(jìn)行第三產(chǎn)業(yè)的設(shè)計(jì)與打造，農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)即將悄然改變。國(guó)家對(duì)于改變農(nóng)地性質(zhì)的政策嚴(yán)格，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合增減掛鉤政策騰讓出村民的宅基地，以宅基地為主進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)的打造，但必然會(huì)牽涉到相鄰的農(nóng)地。合作社將村民土地集中進(jìn)行一三產(chǎn)業(yè)的融合，一方面在土地上做文章，悄然改變土地性質(zhì)，一方面剝奪了入社村民的退出權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)自家的承包地完全失去控制，最終損害的是國(guó)家和農(nóng)民的利益。

再次，村民對(duì)基層組織的政治信任弱化。合作社通過利益刺激將農(nóng)民的土地集中，給予農(nóng)民一定的流轉(zhuǎn)金和二次分紅，這部分利益成為農(nóng)民手中不可撼動(dòng)的一部分。村民們期待每年流轉(zhuǎn)金有所增長(zhǎng)，且會(huì)與鄰近公司土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格進(jìn)行比較，村內(nèi)另外三家公司流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于合作社。盡管農(nóng)民“不勞而獲”獲得的土地收益并不低，但村民們?cè)诒容^中產(chǎn)生被剝奪感。村民的被剝奪感與政府的大力支持對(duì)照，必然引發(fā)村民對(duì)村組織和主導(dǎo)合作社的政府強(qiáng)烈不滿，這種不滿轉(zhuǎn)化成了對(duì)基層政府的不信任。

綜上所述，依附型合作社產(chǎn)生了一系列不良后果，合作社未來的發(fā)展前景黯淡，政府為實(shí)現(xiàn)自身目的，不斷地被卷入到對(duì)合作社的持續(xù)投入中。政府借助優(yōu)勢(shì)地位掌控了合作社，將合作社的土地納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃的圖景中，土地的性質(zhì)悄然發(fā)生改變，國(guó)家和農(nóng)民的利益面臨被損害的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民在利益享有的不均與失去土地的恐慌中，產(chǎn)生對(duì)政府的不滿，逐步弱化對(duì)政府的信任。

五、結(jié)論與討論

從當(dāng)前全國(guó)合作社發(fā)展的態(tài)勢(shì)來看，政府扶持的合作社不計(jì)其數(shù)，且樹立了大量示范和典型，但存在著大量名不副實(shí)的合作社。合作社之“假”，不只是合作社成立主體的惡意為之，政府在其中的主導(dǎo)作用不可忽視。

地方政府在合作社的發(fā)展中扮演重要作用，政府力量的強(qiáng)勢(shì)滲入，一方面能夠有效有力地控制土地，降低城鄉(xiāng)建設(shè)的成本，且能夠使得多方主體通過政府的經(jīng)濟(jì)扶持獲得眼前的經(jīng)濟(jì)收益；但另一方面，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和政治負(fù)擔(dān)也在不斷加重。由于忽視了農(nóng)民自身的主體性，農(nóng)民缺乏參與，成為合作社乃至城鄉(xiāng)發(fā)展中的旁觀者而非積極建設(shè)者，農(nóng)民對(duì)于政府的依賴與要求愈深，政府的壓力在自我設(shè)定的責(zé)任中愈強(qiáng)。

國(guó)家支持發(fā)展合作社的目的，在于引導(dǎo)農(nóng)民解決其自身發(fā)展面臨的問題，農(nóng)民合作社若缺乏農(nóng)民自身的充分參與，就失去了合作社的本質(zhì)意義。政府的作用不在于取代農(nóng)民的主體地位，扭曲合作社的發(fā)展方向，而在于引導(dǎo)農(nóng)民將自身組織起來，為農(nóng)民組織提供條件和平臺(tái)，并保障農(nóng)民利益不受損害。因此，政府在介入合作社的過程中，要明確界限，適當(dāng)介入，而不能反客為主。

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責(zé)任編輯：徐慧楓

F321.4

A

1008-4479（2017）06-0107-10

2016-04-23

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD030）、華中科技大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目（CX15-070）。

雷望紅（1991-），女，湖北荊州人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)、行政管理和社會(huì)心理學(xué)。