唐亞林

（復旦大學 國際關(guān)系與公共事務學院，上海 楊浦區(qū) 200433）

2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爆F(xiàn)代國家治理的一個重大制度基礎(chǔ)就是現(xiàn)代財政制度的建立。本文試圖從財政權(quán)制約這一全新視角來探討現(xiàn)代國家權(quán)力劃分的新型范式以及現(xiàn)代國家治理的財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計與實現(xiàn)路徑問題，以期為探索有中國特色的權(quán)力制約之路，提供新的理論分析范式與制度建構(gòu)路徑。

一、財政權(quán)成為現(xiàn)代組織的基礎(chǔ)性權(quán)力之一

在現(xiàn)代社會里，決定一個組織生存與發(fā)展的基本要素，無外乎人、財、物、事四個基本要素，而財、物可歸結(jié)到錢這一基本要素之上?，F(xiàn)代組織的權(quán)力可以用用人權(quán)、花錢權(quán)（財政權(quán)）與治事權(quán)三大權(quán)力來概括。具體到一個國家來說，作為一定地域范圍內(nèi)具有最高主權(quán)的最大組織，人們對其權(quán)力劃分的方式存在不同的認識。關(guān)于權(quán)力類型劃分的經(jīng)典分類方法，是馬克斯·韋伯從整體性視角關(guān)于“權(quán)力來源”的認識，即權(quán)力來源有三種，第一種是通過繼承與世襲方式而獲得的傳統(tǒng)型權(quán)力，第二種是通過個人非凡人格魅力而獲得的超凡魅力型權(quán)力，第三種是通過法律的程序、理性的選擇而獲得的法理型權(quán)力。

實際上，在西歐資本主義戰(zhàn)勝封建主義登上歷史舞臺的歷史實踐中，受部分啟蒙思想家的影響，對國家權(quán)力的認識則是從分散化視角進行的，即從對掌握在君主手中缺乏制約的完整權(quán)力進行分散性限制的視角，將國家權(quán)力從橫向?qū)用鎰澐譃榻挥刹煌块T與人員分別行使的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三大權(quán)力。需要特別指出的是，這種從整體性視角并從橫向?qū)用鎸覚?quán)力所作出的分散化劃分方式，并輔之以分權(quán)制衡、公開競爭、法治保障等價值原則，其主要目的是從宏觀制度架構(gòu)層面建構(gòu)體現(xiàn)政治制度性質(zhì)的現(xiàn)代資本主義制度體系。[1]

然而，關(guān)于民族國家建立過程中，發(fā)揮作用的權(quán)力類型并不是如前所述的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力劃分類型。邁克爾·曼在馬克思和韋伯的權(quán)力分類基礎(chǔ)上，將社會權(quán)力的來源分為意識形態(tài)、經(jīng)濟、軍事和政治四種根本來源，從而回答了民族國家建立的權(quán)力來源問題?！鞍衍娛聶?quán)力與政治權(quán)力分開，然后提出了社會權(quán)力的意識形態(tài)、經(jīng)濟、軍事和政治四種根本來源的模型?！鼻宜J為，“這個模型意味著，任何人在探討社會科學中或歷史上的宏觀問題時，都應該明確考慮四種權(quán)力來源對總體結(jié)合所起的作用?！盵2-1]將“軍事權(quán)力與政治權(quán)力分開”的做法并不新鮮，因為早在井岡山時期，毛澤東就已經(jīng)看到以軍事實力為基礎(chǔ)的政治權(quán)力在近代中國社會所占的總體性支配地位與核心作用。故在1928年11月寫給中共中央的報告中強調(diào)，“以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟的中國的革命，以軍事發(fā)展暴動，是一種特征。我們建議中央，用大力做軍事運動?！盵3]并由此走出了一條用暴力革命的方式，通過農(nóng)村包圍城市的方法，引領(lǐng)中國新民主主義革命走向勝利的新路。

此外，邁克爾·曼還特別強調(diào)了現(xiàn)代國家興起的財政基礎(chǔ)作用：“如果我們想解釋現(xiàn)代國家的興起，應該首先考察此前的政治，因為現(xiàn)代國家主要源于圍繞著財政——軍事開發(fā)展開的斗爭，而不是主要源于生產(chǎn)方式直接導致的開發(fā)?！盵2-2]他關(guān)于現(xiàn)代國家興起的財政基礎(chǔ)問題，實際上進入到了問題的另一個層次，即現(xiàn)代國家運行的稅收基礎(chǔ)，而且這關(guān)涉到了現(xiàn)代組織生存與發(fā)展的前提條件問題。

從上面的對比分析中，我們可以看出現(xiàn)代國家興起與運行的兩大基本規(guī)律：

一是在現(xiàn)代國家興起的過程中，財政權(quán)與軍事權(quán)力既是推力，又是基礎(chǔ)。這一點在現(xiàn)代西方國家政治制度建構(gòu)的歷史實踐中表現(xiàn)得最為明顯：直接推動由君主掌握的完整權(quán)力向各部門不同人員掌握分散化的權(quán)力體系轉(zhuǎn)變，并助推國家權(quán)力橫向?qū)用娴姆至?，就是由政治上的“無代表不納稅”的稅收征收權(quán)而演化過來的財政權(quán)所促成的，并形成了當今國家權(quán)力得以有效運行與現(xiàn)代國家得以有效治理的財政基礎(chǔ)。

二是體現(xiàn)國家治理日常運作過程的權(quán)力類型已經(jīng)轉(zhuǎn)向了用人權(quán)、財政權(quán)與治事權(quán)這三大權(quán)力類型，而財政權(quán)又是這三權(quán)中的基礎(chǔ)性權(quán)力。也就是說，從現(xiàn)代國家權(quán)力的整體性視角，并從國家治理日常實際運作過程視角來看，現(xiàn)代國家一方面要決定讓什么樣的人進入到各級組織體系之中來從事公務活動，另一方面要通過有效的事務決策，讓以財政權(quán)為基礎(chǔ)的各種資源得到有效配置，從而滿足國家發(fā)展和社會進步的實際需求。由此，形成了整體性視角下國家治理日常運作過程的一種新型權(quán)力劃分方式，即用人權(quán)、財政權(quán)與治事權(quán)三大權(quán)力的一體化運作與有效運行。

二、財政權(quán)成為當代中國國家治理的重要支柱

財政權(quán)成為現(xiàn)代國家興起的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代國家權(quán)力有效運行的基礎(chǔ)，并不是偶然的。隨著人類社會從孤立時代走向一體化時代以及從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會，國家對社會各類機構(gòu)、人員、群體的服務、安全和秩序的“兜底式”保障作用愈來愈明顯，基于稅收的財政權(quán)就愈來愈成為國家權(quán)力運作的基礎(chǔ)。

一般來說，財政權(quán)的內(nèi)容由稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預算分配權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)構(gòu)成，并通過政府預算的制度化、規(guī)范化、技術(shù)化與精細化等方式，使之與國家權(quán)力中的立法權(quán)與行政權(quán)二者有機地貫通起來，并建構(gòu)一種決定與執(zhí)行、監(jiān)督與協(xié)調(diào)的制度化關(guān)系。從現(xiàn)代政府預算制度的產(chǎn)生過程來看，一般都以1921年美國通過的《預算會計法》為標志，由此形成了包括一體化編制預算、高效性執(zhí)行與有效性監(jiān)督等環(huán)節(jié)的現(xiàn)代政府預算制度體系。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對財政的國家治理作用做了一個總的概括：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。[4-1]為何財政權(quán)開始成為當代中國國家治理的重要支柱？可以從理論價值、制度價值與范式價值三個方面來總結(jié)。

第一，從理論價值來說，財政權(quán)是一種政治過程，建構(gòu)現(xiàn)代國家治理的形象。

財政權(quán)的核心通過政府預算來反映，而政府預算在本質(zhì)上是一個政治過程?！罢A算是一種以貨幣形式表現(xiàn)的政府活動。如果將政治部分地看作是決定國家政策的各種偏好之間的沖突，那么，預算則是這些斗爭結(jié)果的記錄。如果某人要問：‘政府將資源都給了誰？’那么答案就記錄在那些預算里。如果人們將政治看作是政府動員資源解決緊迫問題的過程，那么預算就集中反映了這一努力?！盵5]如果說政治是決定誰得到什么、何時得到的過程，那么財政權(quán)就是決定誰得到多少資源的過程；在此過程中，為何某個部門或人員所獲得的資源比另外的部門或人員要更多些或更少一些，這么做是否公平，公共資源是否最大限度地用來保障公民的福利和權(quán)利，有關(guān)各方是否有機地參與到了資源的分配過程，等等，均涉及政治過程的公開性、公平性、正義性這些國家治理的基本價值，即財政權(quán)關(guān)涉正義分配這一基本倫理問題。

財政權(quán)還肩負著“分配政府資源的工作”，而且還肩負著“塑造公共生活、國家制度、公眾與國家關(guān)系的文化建設(shè)”的使命。政府預算“界定政府行為的公共領(lǐng)域，并因此成為政治問題公開討論中不可或缺的標志。通過系統(tǒng)分析政府行為的范圍和特征，公共預算改革運動不僅改變了行政管理實踐，它還改變了人們理解政府、認識自身與政府關(guān)系的方式”。[6]因此，財政權(quán)不僅是一個簡單的技術(shù)性管理過程問題，而且是一個鮮明的政治過程，涉及一國民眾對國家治理的制度結(jié)構(gòu)、政治行動者、社會價值觀等眾多深層次問題的想象與寄托，是民眾對國家治理績效的認可以及對國家形象的認同的主要途徑之一。

第二，從制度價值來看，財政權(quán)是推進當代中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)的有效突破口。

當代中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)涉及政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度與文化制度等方面。從當代中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)的現(xiàn)實邏輯來看，筆者認為目前遵循的發(fā)展之路是通過民生建設(shè)來逐漸推進民主建設(shè)，即遵循先經(jīng)濟制度（經(jīng)濟權(quán)利）后社會制度（社會權(quán)利）再文化制度（文化權(quán)利）最后政治制度（政治權(quán)利）的建構(gòu)邏輯，其根本原因在于，“在發(fā)展政策上，保障人民的義務教育、基本醫(yī)療和住房，改變財富分配的不合理狀況，提供更多更好的公共服務，約束政府權(quán)力的專橫，建立公平的利益分配機制，是民生政治的基本要義。在中國這樣的國家，成功地解決了經(jīng)濟社會權(quán)利問題，實際上等于解決了大部分的政治問題?！盵7]

具體到經(jīng)濟制度上，除了將經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制外，最為重要的就是現(xiàn)代財政制度的建立?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》主要從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度三個方面對現(xiàn)代財政制度的建立做出了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。

對政府預算制度背后的民主價值有比較深入研究的韋森教授，一方面從預算民主的西方歷史經(jīng)驗視角，另一方面從中國民主政治制度建設(shè)的可行路徑視角，強調(diào)了財政權(quán)對于當代中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)的突破口價值，有較強的參考價值。世界近代史表明，“民主政治，其核心并不是‘人民的統(tǒng)治’或‘民’選‘主’的問題，而是個政府稅收問題，是個民主預算問題，或簡單說來政府的征稅權(quán)要有限制以及政府財政支出要受到民選代表的實質(zhì)性審議和制約問題。”從世界上一些國家現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗中，可以推知，如果我們未來的政治體制改革沒有一個明確的“有限政府”（即權(quán)力——尤其是征稅權(quán)——是受限的）目標，而僅僅是把民主政治想象為只是在形式上采取一些西方國家通行的“普選制”，這將非但不能保持我們國家的社會安定和經(jīng)濟的長期增長，還有可能出現(xiàn)像“文革”那樣的“大民主”甚至會出現(xiàn)多數(shù)人的“民主暴力”或“多數(shù)暴政”。對于這一點，我們必須有一些清醒認識。[8]

從財政權(quán)的核心——政府預算制度——的國外演進史與國內(nèi)實踐邏輯雙重視角來看，財政權(quán)的建立具備了作為當代中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)的有效突破口之制度價值。

第三，從范式價值來說，財政權(quán)可以成為中國共產(chǎn)黨治國理政的一種新型權(quán)力劃分類型之一，進而形成中國國家治理的權(quán)力三分與監(jiān)督新范式。

在現(xiàn)代國家興起的過程中，財政權(quán)一方面與軍事權(quán)力一起發(fā)揮了基礎(chǔ)性推力作用，另一方面又在現(xiàn)代國家運行的過程中，起到了將立法權(quán)與行政權(quán)有機連接的基礎(chǔ)性橋梁作用，由此一躍而成為現(xiàn)代組織與現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力。更值得引起我們注意的是，當初成為體現(xiàn)現(xiàn)代西方政治制度性質(zhì)的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三權(quán)分立與制衡架構(gòu)日益退隱到現(xiàn)代國家制度框架體系的幕后，而讓體現(xiàn)國家治理日常運作過程的財政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)（決策權(quán)）走到了前臺，成為國家經(jīng)濟發(fā)展、社會福利建設(shè)、國家安全保障等事關(guān)民眾基本福祉不斷增益的直接推動力。現(xiàn)代國家治理的“幕后”制度權(quán)力框架與“前臺”治理權(quán)力過程的新型分野模式，是由現(xiàn)代國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展與國家利益競爭、社會事務復雜性與不確定性急劇匯聚與增加、民眾對基礎(chǔ)性福祉需求不斷增長等綜合因素而催生的新型國家權(quán)力運行方式與國家權(quán)力類型劃分方法。

在當代中國，由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著事實上的公共權(quán)力，各級黨委均按照民主集中制原則實行集體領(lǐng)導與分工負責制，而黨委常委會或黨組的日常權(quán)力運作模式是按照“集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，對重大問題進行集體討論，然后按照少數(shù)服從多數(shù)原則做出決定。關(guān)于重大問題的內(nèi)涵界定，目前均是按照“三重一大”的方式來規(guī)定，即重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。[9]在“三重一大”等重大問題中，重大項目與大額度資金均屬于“錢”的范疇，即財政的范疇。也就是說，各級黨委常委會或黨組的日常權(quán)力主要由治事權(quán)（重大事項決策）、用人權(quán)（重要人事任免）、財政權(quán)（重大項目安排和大額度資金運用）三大權(quán)力構(gòu)成，這就形成了當代中國公共權(quán)力日常運作的基本形態(tài)。

2012年11月中共十八大后，黨中央就以改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定以及經(jīng)過細化的六項禁令來集中整治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風“四風”，而且以嚴控各級機關(guān)“三公”經(jīng)費支出和公款吃喝為重點，嚴管“桌子邊的腐敗”“車輪上的腐敗”，堅持“蒼蠅老虎一起打”。幾年一過，收效極其明顯，社會反響極好，并由此開創(chuàng)了從財政權(quán)入手，用責任制約束亂決策以及跑官買官行為，建構(gòu)財政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)的中國式國家治理的權(quán)力三分與監(jiān)督新范式?！跋乱徊剑P(guān)鍵是要抓住制度建設(shè)這個重點，以完善公務接待、財務預算和審計、考核問責、監(jiān)督保障等制度為抓手，努力建立健全立體式、全方位的制度體系，以剛性的制度約束、嚴格的制度執(zhí)行、強有力的監(jiān)督監(jiān)察、嚴厲的懲戒機制，切實遏制公款消費中的各種違規(guī)違紀違法現(xiàn)象?！盵10]

三、當代中國財政權(quán)改革的總體部署與控權(quán)機制改革實踐

自2013年11月中共十八屆三中全會以來，當代中國財政權(quán)改革的總體部署可以用“一個總綱、一個方案、一個指導意見”來概括，其主線是圍繞建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的財政權(quán)而展開的，貫穿在其中的控權(quán)機制改革實踐主要是圍繞以控制三公經(jīng)費支出為先導來構(gòu)建公開透明機制、監(jiān)督約束機制、權(quán)責對等機制、立法保障機制等而展開的，其價值取向在于建設(shè)陽光政府責任政府法治政府。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對財政權(quán)改革做了如下總體部署，形成了財政權(quán)改革的“總綱”，其核心是6句話、24個字——“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率”，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。財政權(quán)改革的主要任務包括三大方面：一是改進預算管理制度，重點是實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，建立跨年度預算平衡機制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制；二是完善稅收制度，重點是深化稅收制度改革，推進增值稅改革，推進消費稅、個人所得稅制、房地產(chǎn)稅等改革與立法工作；三是建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，重點是對中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)進行合理劃分，理順中央和地方收入劃分。[4-2]財政權(quán)改革三大任務之間的邏輯關(guān)系，遵循先易后難、整體部署、分頭推進的原則，首先是預算管理制度的改革，這是財政權(quán)改革的基礎(chǔ)，要先行一步；其次是相關(guān)稅種稅制改革，這是財政權(quán)改革的重點，是中央與地方收入劃分的前提；最后是建立事權(quán)與支出責任相適應的制度，這是財政權(quán)改革的一大最終目標，目的是為制度化的央地關(guān)系建立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的財政基礎(chǔ)。

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。此方案是按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定的6句話、24個字的財政權(quán)改革“總綱”所做的關(guān)于財政權(quán)整體性改革設(shè)計。從制度設(shè)計視角可以看出這一方案的兩大特色：一是從立法權(quán)視角，圍繞到2020年建立現(xiàn)代財政制度這一財稅體制改革目標，樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道，其立法工作主要圍繞增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅六大稅種進行立法或法律修訂工作。二是從行政權(quán)視角，圍繞建立陽光政府、責任政府、法治政府這一現(xiàn)代政府治理體系目標，主要通過改進預算管理制度、建立中央和地方事權(quán)與支出責任相適應制度兩大制度建設(shè)，逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度，推進民主理財，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。

2016年8月16日，在前述“總綱”“方案”的總體部署與整體設(shè)計下，國務院根據(jù)建立事權(quán)和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權(quán)和支出責任、推進各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化的要求，發(fā)布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）。該指導意見的基本指導思想是立足全局、著眼長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，形成中央領(lǐng)導、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各級政府更好履職盡責。該指導意見的改革內(nèi)容主要分為三塊：一是推進中央與地方財政事權(quán)劃分；二是完善中央與地方支出責任劃分；三是加快省以下財政事權(quán)和支出責任劃分。

從制度化視角看該指導意見，最值得肯定的做法是為新型央地關(guān)系的重構(gòu)提供了一個基本的參照系：加強中央在保障國家安全、維護全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)，提出逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權(quán)；加強地方政府公共服務、社會管理等職責，將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權(quán)，要逐步將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務確定為地方的財政事權(quán)；考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求，需要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務方面的作用，因此應保有比成熟市場經(jīng)濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權(quán)，要逐步將義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。與此同時，對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權(quán)，如跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。

如果從財政權(quán)的四大內(nèi)容——稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預算分配權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)，以及立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)于財政權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容來看，財政權(quán)改革的“總綱”“方案”“指導意見”中，與廣大民眾的認知和認可密切相關(guān)的最有成效做法，就是以控制“三公”經(jīng)費支出為先導來構(gòu)建公開透明機制、監(jiān)督約束機制、權(quán)責對等機制、立法保障機制等系列財政權(quán)控權(quán)機制體系。

2011年開始，中央政府（中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位）首次公開“三公”經(jīng)費（公務接待費、因公出國（境）費、公務用車及購置費），隨后各地方政府也緊隨中央步調(diào)，開始公布“三公”預算。2012年底新一屆中央領(lǐng)導集體登臺執(zhí)政后，繼續(xù)壓縮和嚴控“三公經(jīng)費”支出，其中，2013年“全面貫徹中央八項規(guī)定精神，開展群眾路線教育實踐活動，堅決反對‘四風’，嚴格執(zhí)行‘約法三章’。中央國家機關(guān)‘三公’經(jīng)費減少35％，31個省份本級公務接待費減少26％”。[11]到2014年后，從中央到地方的“三公經(jīng)費”得到有效控制，并開始不再成為社會關(guān)注的熱點問題之一。

與此同時，與“三公”經(jīng)費同時公開的是中央各部門預決算。中央各部門預決算公開呈現(xiàn)三大特點：[12]一是預算公開范圍擴大。除涉密部門外，中央和地方所有使用財政撥款的部門一般都向社會公開了本部門預決算。二是部門預算支出細化。在2013年教育、科學、技術(shù)等7個重點支出細化公開到項級科目的基礎(chǔ)上，2014年除涉密內(nèi)容外，中央部門預算全部公開到支出功能分類的項級科目。三是“三公”經(jīng)費亮細賬。在原有“五張表”（公共預算收支總表、公共預算收入表、公共預算支出表、公共預算財政撥款支出表和政府性基金預算支出表）的基礎(chǔ)上，新增了《“三公”經(jīng)費財政撥款預算表》，并將當年度“三公”經(jīng)費財政撥款預算數(shù)與前一年度預算數(shù)、預算執(zhí)行數(shù)分別列示，以方便社會公眾進行對比，更好地實施輿論監(jiān)督；并將“公務用車購置費與運行費”拆分為“公務用車購置費”和“公務用車運行費”。

控制“三公”經(jīng)費支出、公開部門預決算，其目的是通過社會監(jiān)督之手，倒逼政府為建立公開透明的政府預算制度、陽光政府建設(shè)、責任政府建設(shè)、法治政府建設(shè)奠定制度基礎(chǔ)，由此開創(chuàng)具有當代中國特色的財政權(quán)控權(quán)機制建設(shè)之路。

在建立全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度方面，除了建立公開透明機制，最重大的立法成果是2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈預算法〉的決定》，并決定于2015年1月1日起施行。至此，《中華人民共和國預算法》在出臺20年后，完成了首次修改，并付諸實施。在經(jīng)過修訂的《預算法》中，一方面確認了部門預算、決算及報表，機關(guān)運行經(jīng)費安排與使用情況，政府采購情況等必須及時向社會公開，接受來自人大及其常委會、上級政府、審計部門以及社會與公民的多方監(jiān)督，另一方面具體界定了違反法律所必須承擔的包括行政責任、刑事責任在內(nèi)的責任追究情形。此外，在2013年以后的財政權(quán)控權(quán)機制改革實踐中，通過推進全口徑預算管理機制與跨年度預算平衡機制，實施中央和地方事權(quán)與支出責任相適應的權(quán)責對等機制，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重等，有力地推動了財政權(quán)改革的實際績效，有效地推動了包括監(jiān)督約束機制、權(quán)責對等機制、立法保障機制等在內(nèi)的財政權(quán)控權(quán)機制的長效化、制度化與法制化進程。

四、當代中國財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的戰(zhàn)略安排與路徑選擇

從整體性視角看國家治理日常運作過程的權(quán)力劃分方式，可以將國家權(quán)力劃分為用人權(quán)、財政權(quán)與治事權(quán)這三大權(quán)力。從這三大權(quán)力的最終決策權(quán)來看，均屬于執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。比如“用人權(quán)”，各級人大、政府與政協(xié)機關(guān)、企事業(yè)單位的主要負責人均由中國共產(chǎn)黨負責推薦（各級黨委機關(guān)的負責人則按照黨內(nèi)程序規(guī)定選舉與任免），按照一定的法律程序進行任免；比如“財政權(quán)”，主要由各級黨委和政府、企事業(yè)單位的黨委、黨組、黨政聯(lián)席會議等先根據(jù)黨的長遠政治理想與當前奮斗目標，再根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要，同時按照正確處理積累和消費的關(guān)系、發(fā)展與民生的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等原則，科學制定適合本地區(qū)本部門的資源總體分配規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上由各級政府編制預算決算草案，再由各級人大審查批準、改變撤銷、監(jiān)督實施（各部門、各單位按照各自的法律授權(quán)實施），最后由各級政府負責組織執(zhí)行；比如“治事權(quán)”，事關(guān)國家與社會發(fā)展的大政方針的最高決策權(quán)在中國共產(chǎn)黨，再通過法定途徑變成國家意志以及治理國家和社會的政策體系，而各地區(qū)各部門各單位中重大事務決策權(quán)同樣也在各級黨組織手中，之后按照各自的法律程序變?yōu)楦骷壵木唧w執(zhí)行計劃。

從國家治理日常運作過程視角，對國家權(quán)力進行用人權(quán)、財政權(quán)、治事權(quán)的三分與監(jiān)督范式，蘊含著關(guān)于當代中國財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的戰(zhàn)略安排與路徑選擇的內(nèi)在邏輯與策略體系。

在當代中國財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的戰(zhàn)略安排方面，核心是理順黨、人民代表大會與政府三者的關(guān)系，具體就是發(fā)揮黨（黨委、黨組等）的“方向性作用”、發(fā)揮人大及其常委會的“審查性作用”、發(fā)揮政府的“績效性作用”，而“黨的方向性作用”“人大的審查性作用”與“政府的績效性作用”又是一個“三位一體”作用發(fā)揮過程。

具體說來，可以從財政權(quán)的現(xiàn)實運作流程來分析。首先，黨發(fā)揮“方向性作用”在于管方向、管長遠、管統(tǒng)籌，決定財政資源的總體分配規(guī)劃，即雖然政府預算是以年度預算為單位的，但黨卻需要統(tǒng)籌積累和消費的關(guān)系、發(fā)展和民生的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等事關(guān)國家與社會發(fā)展方向的重大關(guān)系議題，統(tǒng)籌長遠政治理想與當前奮斗目標的內(nèi)在關(guān)系議題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展與群團發(fā)展的互動關(guān)系議題，不能“寅吃卯糧”“坐吃山空”，只顧眼前，只是為迎合民意而草率決策、輕率施政。黨委部門需要廣泛地汲取民意，整合社會各方面需求，擴大公民參與范圍與方式，并結(jié)合國家、地區(qū)和單位長遠與當前發(fā)展目標，制定好中長期發(fā)展規(guī)劃與年度發(fā)展計劃有機銜接的科學規(guī)劃體系。

其次，人大發(fā)揮“審查性作用”在于管資源分配的合規(guī)性、項目設(shè)置的合理性、計劃的可執(zhí)行性，決定預算決算的審查批準、改變撤銷與監(jiān)督實施。人大部門要對政府編制的預算決算草案進行嚴格的審查批準，改變、撤銷與調(diào)整不適當?shù)男姓ㄒ?guī)、決定、命令和預算安排，并在實際執(zhí)行中加強監(jiān)督檢查，這是財政權(quán)控權(quán)機制改革設(shè)計戰(zhàn)略安排的最重要環(huán)節(jié)，而且這一環(huán)節(jié)可以起到保障“決策與執(zhí)行高效互動”、“立法權(quán)、行政權(quán)與財政權(quán)一體化運作”的重要作用。從以往的財政權(quán)控權(quán)機制實際績效來看，人大部門對政府編制的預算決算的審查批準等行為，落實得最差，社會批評的聲音也最多，所做的監(jiān)督也往往“流于形式”，這也是財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計改革最需要努力的方向。

最后，政府發(fā)揮“績效性作用”在于管預算的有效執(zhí)行、高效率利用和必要的審計督察。各級政府部門負責組織執(zhí)行預算過程中，將預算規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的年度績效計劃與可細化的具體操作方案，并通過及時的績效評估與有效的改進完善，不斷提高各種預算項目與轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行績效。[13]與此同時，既接受來自政府系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，又接受政府外的黨委、人大、社會、民眾、媒體的多方面監(jiān)督。

在當代中國財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的路徑選擇方面，依據(jù)財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的戰(zhàn)略安排內(nèi)容，綜合中央的戰(zhàn)略部署、既有財政權(quán)改革實踐經(jīng)驗以及民眾對財政權(quán)改革績效與方向的認同度等因素，遵循財政權(quán)所內(nèi)蘊的內(nèi)容體系，走制度化統(tǒng)率漸進化、分層化與立體化的改革路徑，形成有關(guān)財政權(quán)控權(quán)機制的漸進式、立體式、全方位的機制與制度體系。正如習近平總書記在中央要求厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費的號召取得初步成效的時候，對后續(xù)改革方向提出了以制度建設(shè)為重點的要求，“下一步，關(guān)鍵是要抓住制度建設(shè)這個重點，以完善公務接待、財務預算和審計、考核問責、監(jiān)督保障等制度為抓手，努力建立健全立體式、全方位的制度體系，以剛性的制度約束、嚴格的制度執(zhí)行、強有力的監(jiān)督監(jiān)察、嚴厲的懲戒機制，切實遏制公款消費中的各種違規(guī)違紀違法現(xiàn)象?！盵14]

在筆者看來，這種財政權(quán)控權(quán)機制設(shè)計的路徑選擇可以從以下三個方面著手：一是從財政權(quán)改革內(nèi)容的先易后難程度出發(fā)，并結(jié)合廣大民眾對財政權(quán)改革最為關(guān)心的問題，實行“先嚴控并公開政府三公經(jīng)費支出”—“再全面推進政府部門預算公開”—“后整體推進黨委政府等部門預算公開”的推進順序。與此同時，還需要加強對廣大民眾關(guān)心的如工資保險福利、稅種設(shè)置、資金與項目分配、資金使用績效評估等社會熱點問題的跟蹤評估與及時調(diào)整，確保廣大人民群眾和廣大市場主體的獲得感和幸福感隨著國家經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢而同步增長。

二是從財政權(quán)內(nèi)容體系中的獨特內(nèi)容出發(fā)，緊緊抓住起到承上啟下作用的“資源分配規(guī)劃權(quán)”進行重點改革，發(fā)揮其獨具的“牽一發(fā)而動全身作用”與“四兩撥千斤作用”。當代中國與西方國家有一個顯著不同的地方，就是在通常所說的財政權(quán)的稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預算分配權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)四大內(nèi)容外，還有一個“資源整體使用規(guī)劃權(quán)”，它起到了把“稅種設(shè)置權(quán)”與“稅收使用權(quán)、預算分配權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)”有機連接和實際統(tǒng)領(lǐng)的作用。在科學設(shè)置了“稅種設(shè)置權(quán)”之后，由執(zhí)政黨、人大和政府共同對財政權(quán)的稅收來源進行“資源整體使用規(guī)劃權(quán)”的戰(zhàn)略設(shè)計與整體部署，為做好后續(xù)的“稅收使用權(quán)、預算分配權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)”奠定可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，也為堵塞財政權(quán)漏洞，防治財政權(quán)腐敗，確保國家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會公平與國家長治久安等提供科學的健康的可持續(xù)的資源分配指導意見。

三是從財政權(quán)的功能性內(nèi)容劃分出發(fā)，重點做好對占據(jù)預算核心的一般公共預算的規(guī)劃、分配、執(zhí)行與評估工作。當代中國預算的來源主要有一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四大類，它們各自承擔不同的功能，而一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，是預算的主體結(jié)構(gòu)，其基本功能在于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面。做好了一般公共預算的整體設(shè)計和有效執(zhí)行，也就抓好了財政權(quán)改革的重心，進而為國家權(quán)力的用人權(quán)、財政權(quán)、治事權(quán)的三分與監(jiān)督范式的形成奠定了結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)。

當代中國財政權(quán)控權(quán)機制的戰(zhàn)略安排與路徑選擇是相輔相成的關(guān)系，一方面為當代中國國家治理日常運作過程提供了國家權(quán)力的財政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)三分與監(jiān)督新型理論解釋范式，另一方面又從財政權(quán)制約這一全新視角為探索有中國特色的權(quán)力制約之路提供了新的發(fā)展路徑。