封麗霞

（中共中央黨校 政法教研部，北京 海淀 100091）

黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2015年新修訂的《立法法》將“人大主導(dǎo)立法”從執(zhí)政黨政治主張上升為國家憲法性法律并將其規(guī)范為新時期國家立法工作的基本要求。該法專門強(qiáng)調(diào)，“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”。顯然，實(shí)現(xiàn)有立法權(quán)的人大對立法過程的主導(dǎo)已經(jīng)成為新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的關(guān)鍵要點(diǎn)。

一、“人大主導(dǎo)立法”的認(rèn)識誤區(qū)

由于“人大主導(dǎo)立法”一詞并不是一個嚴(yán)格的法律專業(yè)術(shù)語，又缺乏與之相配套、明確精細(xì)的制度規(guī)范，實(shí)踐當(dāng)中，就難以界定和表達(dá)人大在立法過程中的具體職責(zé)與功能。而且，人民民主立法、人民主導(dǎo)立法的豪情又使得我們?nèi)菀讓θ舜笾鲗?dǎo)立法的追求過于理想主義、帶上某種不切實(shí)際的浪漫情緒。有鑒于此，首先應(yīng)對當(dāng)前理論界關(guān)于人大主導(dǎo)立法的諸多認(rèn)識誤區(qū)進(jìn)行清理和糾偏，并以此來廓清人大立法主導(dǎo)權(quán)之邊界，以期獲得一個關(guān)于人大主導(dǎo)立法的盡可能科學(xué)的理解。

（一）“人大主導(dǎo)立法”并不意味著人大對于全部立法環(huán)節(jié)事無巨細(xì)、大權(quán)獨(dú)攬，人大立法應(yīng)該“有所為”也應(yīng)該“有所不為”

有許多人把“人大主導(dǎo)立法”理解為，有立法權(quán)的人大應(yīng)當(dāng)參與從立法準(zhǔn)備到正式立法再到立法完善的全部過程，而政府部門和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格排除在立法過程之外。人大要發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，那么提出立法議案、起草法律法規(guī)草案的工作就都應(yīng)當(dāng)由其來實(shí)際承擔(dān)，如果由政府提出議案、起草法案就不是人大主導(dǎo)立法。人大主導(dǎo)立法的過程，就是逐步把政府部門的行政立法權(quán)與司法解釋權(quán)逐步收回全國人大的過程[1]。之所以會產(chǎn)生以上認(rèn)識，深究其因，主要有：一是對當(dāng)前各級人大的立法能力認(rèn)識不足，尤其是大大低估了政府部門在立法過程中的正面作用；二是對“人大主導(dǎo)立法”的理解過于理想主義和浪漫主義。從當(dāng)前人大立法實(shí)際的運(yùn)作情況來看，各級人大并不具備也不可能具備提出所有立法議案、起草所有法律法規(guī)草案的能力，也根本做不到禁止政府部門、司法機(jī)關(guān)染指相關(guān)立法。

在當(dāng)前歷史條件下，人大主導(dǎo)立法并不意味著人大要事必躬親、統(tǒng)管統(tǒng)抓、大包大攬、滲透到立法工作的各個細(xì)節(jié)。人大在行使立法權(quán)時，不應(yīng)事無巨細(xì)、大權(quán)獨(dú)攬，不是要把立法提案、法案起草、審議、修改與解釋等重要立法職權(quán)都集中在人大手中，而應(yīng)該是有所選擇、有所偏重。有時候“眉毛胡子一起抓”，反而可能喧賓奪主、“撿了芝麻，丟掉西瓜”。在當(dāng)前政府部門提出大量立法提案以及承擔(dān)大部分法律法規(guī)起草工作的狀況之下，人大的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)為在法案立項(xiàng)、起草、審議等立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，積極主動行使對相關(guān)提案或法案的選擇權(quán)與最終意義上的決定權(quán)。職是之故，充分實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法首先必須對各級人大的立法事項(xiàng)范圍和相應(yīng)程序進(jìn)行明確。我們所言之“人大主導(dǎo)立法”，是要實(shí)現(xiàn)有立法權(quán)的人大在一些“必要”和“必須”的立法事項(xiàng)上充分行使立法職能、主導(dǎo)立法過程。換言之，只有在人大立法“有所不為”的前提下，才能真正保證其“有所為”。各級人大才能集中時間、人員、精力等有限的立法資源用于必須由人大立法加以解決的全局性、基礎(chǔ)性、綜合性問題。

（二）“人大主導(dǎo)立法”并不意味著人大在立法過程中“唱獨(dú)角戲”的“一家立法”

人大主導(dǎo)立法，在某種意義上是針對有立法權(quán)的人大與其他立法主體之間的關(guān)系而言的。當(dāng)前，關(guān)于人大主導(dǎo)立法有一種比較極端的認(rèn)識，即認(rèn)為人大主導(dǎo)立法就意味著立法工作是人大的“一畝三分地”，人大在立法過程中要“一枝獨(dú)秀”“唱獨(dú)角戲”。對此，我們應(yīng)充分認(rèn)識到，立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性和綜合性工程，單靠人大未必就能有效完成。人大主導(dǎo)立法過程必然會受到黨委、政府、政協(xié)等多個重要主體的直接或間接影響。正確認(rèn)識“人大主導(dǎo)立法”，務(wù)必將其放在與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府配合、政協(xié)參與的諸多關(guān)系中加以理解和把握，必須理順和建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、政協(xié)參與的中國特色社會主義立法工作關(guān)系格局，形成各個立法主體之間相互支撐、相互促進(jìn)的立法協(xié)同局面，最大限度提高立法的質(zhì)量。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的前提和保障，也是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者統(tǒng)一的必然要求。一方面，人大在立法過程中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是指黨把握立法工作的政治方向。人大立法工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心要求就是堅(jiān)持人大立法工作正確的政治方向。人大主導(dǎo)立法，是指人大主導(dǎo)具體的立法工作與立法過程。另一方面，人大主導(dǎo)立法是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本途徑和合法化渠道。黨要善于通過人大立法將其政策和主張上升為國家意志、變成全體人民的共識和共同行動。這不僅是各級黨組織實(shí)現(xiàn)黨的主張和政策的主要方式，也是黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系的重要方面。在此基礎(chǔ)上，才可能把黨的主張與人民意志統(tǒng)一起來，把黨的決策與人大立法權(quán)的行使統(tǒng)一起來。惟此，才能既加強(qiáng)黨對于立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于保證人大對立法過程的主導(dǎo)。

第二，人大主導(dǎo)立法，并不意味著政府部門無權(quán)提出立法提案或參與立法起草。人大主導(dǎo)立法離不開政府部門的有力配合。這是因?yàn)?，政府部門有其特有的專業(yè)、信息、人才方面的優(yōu)勢，在提升立法效率和立法的針對性、可操作性方面有相當(dāng)大的作用空間。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，人大立法與政府立法之間是一種統(tǒng)領(lǐng)與從屬、主導(dǎo)與配合的關(guān)系。人大立法機(jī)關(guān)既要借助政府部門的資源優(yōu)勢與立法智慧，又要擺脫強(qiáng)勢政府部門的掣肘與部門利益的狹隘思維，通過強(qiáng)化人大對政府參與立法的規(guī)劃、審議和監(jiān)督來加大對各項(xiàng)政府部門立法權(quán)的制約與統(tǒng)領(lǐng)。

第三，人大主導(dǎo)立法也應(yīng)重視發(fā)揮人民政協(xié)的立法協(xié)商職能。人大主導(dǎo)立法的核心要義就是以人大的廣泛民意代表性在立法過程中推動社會共識的凝聚與形成。在我國政治體制內(nèi)，人民政協(xié)享有政治協(xié)商與參政議政等重要職能。各界別的政協(xié)委員既具有廣泛代表性、能夠充分匯集和表達(dá)民意，又擁有專業(yè)優(yōu)勢、能就法案發(fā)表一些專業(yè)意見。據(jù)此，十八屆四中全會明確提出，要進(jìn)一步“開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。這就要求，有立法權(quán)的人大在主動行使立法權(quán)的同時，不僅要充分發(fā)揮人大代表的作用，還要善于借助民主黨派與政協(xié)委員的立法智慧，要充分與政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商、處理好人大主導(dǎo)立法與政協(xié)參與立法之間的關(guān)系。

（三）“人大主導(dǎo)立法”并不意味著將民主立法僅限于人大立法活動范圍之內(nèi)的“關(guān)門立法”

在現(xiàn)代社會多元復(fù)雜的利益格局之下，在所有的政治參與中，立法的民主參與最具有實(shí)質(zhì)性意義。民主立法旨在通過民意代表機(jī)關(guān)的立法過程表達(dá)人民意愿、化解社會難題，將各利益相關(guān)方的偏好整理歸納為人民的整體偏好并以制度形式確定下來，保證立法意圖與人民利益的高度契合并實(shí)現(xiàn)二者的最大公約數(shù)。在各國立法實(shí)踐當(dāng)中，由人民代表組成的代議機(jī)構(gòu)是進(jìn)行民主立法的主要場所。通過代議機(jī)關(guān)立法過程中的博弈與互動，在立法者、執(zhí)法者與守法者，在政治精英與“沉默的大多數(shù)”，在分屬不同利益階層的人民之間達(dá)成共識，從而防止社會矛盾的激化以及各階層的過度分化與撕裂。這樣，“法律產(chǎn)品”才能最大限度符合人民利益、獲得社會大多數(shù)成員的內(nèi)心認(rèn)同。在我國，有立法權(quán)的人大既是匯聚民意的主要場所，也是將人民意志轉(zhuǎn)化為具體法律法規(guī)的專門機(jī)構(gòu)。相較于其他國家機(jī)關(guān)，各級人大是代表人民行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，具有“人民利益”代表者和“人民意志”表征者的法定身份，這是其最大的政治優(yōu)勢和立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)。事實(shí)上，立法權(quán)也是當(dāng)下有立法權(quán)的人大行使得最充分的權(quán)能。“社會對人大地位的感知往往是通過人大的立法權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。”[2]

然而，我們并不能就此認(rèn)為“人大主導(dǎo)立法”意味著人民民主的立法過程僅限于有立法權(quán)的人大活動范圍之內(nèi)，而是理應(yīng)包括依托人民代表大會這個制度平臺有序推動社會力量參與立法的內(nèi)涵要求。這是因?yàn)椋殡S著中國社會格局日益多元分化的現(xiàn)實(shí)，尤其是在當(dāng)前我國人大代表非專職化、民意代表性不夠充分、履職不夠積極、參政議政能力有限的狀況下，僅憑人民代表機(jī)關(guān)參與社會權(quán)利義務(wù)的調(diào)整與分配，難以滿足社會各階層對民主立法的期冀。在當(dāng)前利益群體多元復(fù)雜、公眾又缺乏長期民主訓(xùn)練的條件之下，盲目、激進(jìn)的立法民主參與又有可能引發(fā)社會分裂和混亂、給執(zhí)政者帶來一系列社會管理的難題。為此，人大主導(dǎo)立法亦要求充分運(yùn)用人大這個民主代議機(jī)構(gòu)的平臺，有序推進(jìn)我國的社會力量民主參與立法過程以增強(qiáng)立法的公共性與合法性。在人大主導(dǎo)立法的前提之下，應(yīng)廣泛推行法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，大力強(qiáng)化人大與社會公眾的對話溝通，拓寬公民有序參與立法的途徑。

（四）“人大主導(dǎo)立法”并不意味著人大立法是不受任何外部監(jiān)督的“至上立法”

在現(xiàn)代政治與法治實(shí)踐中，任何一種權(quán)力都必須接受來自其他權(quán)力的制約與監(jiān)督。在接受制約和監(jiān)督方面，立法權(quán)并沒有天然的豁免權(quán)。從本性上說，任何一種立法權(quán)在行使的過程中，都有可能與制度設(shè)定的目的以及人民的意愿發(fā)生背離，因此都需要對之進(jìn)行必要的制約與監(jiān)督。故此，人大主導(dǎo)立法并不意味著人大立法永遠(yuǎn)不會犯錯誤、人大立法權(quán)無須受到制約和監(jiān)督。毋庸諱言，要推動人大主導(dǎo)立法工作模式的有效運(yùn)作，建構(gòu)一個高效權(quán)威的中國特色立法監(jiān)督體系至為關(guān)鍵。從西方國家的立法經(jīng)驗(yàn)來看，盡管二戰(zhàn)之后各國立法發(fā)展中心在不同程度上都出現(xiàn)了由議會立法轉(zhuǎn)向行政立法、地方立法的現(xiàn)象，但是通過不同組織形式與措施加強(qiáng)對行政立法、地方立法的合憲性、合法性審查和監(jiān)督成為西方國家的普遍應(yīng)對措施。

從立法監(jiān)督實(shí)踐來看，我國缺乏一個專門立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，備案審查、批準(zhǔn)、改變、撤銷等立法監(jiān)督手段的權(quán)威性不足、力度不夠，而且整個立法監(jiān)督制度缺乏有效的啟動程序。在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)要求之下，完善我國立法監(jiān)督體系，首先要強(qiáng)化人大對政府各項(xiàng)立法權(quán)以及司法解釋權(quán)的審查監(jiān)督；其次，還要強(qiáng)化人民代表大會對于其常委會立法權(quán)行使的審查監(jiān)督。建議在條件成熟之時，在人民代表大會之下設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會。這將大大改變?nèi)珖舜蟊O(jiān)督權(quán)弱化、監(jiān)督能力不足的狀況，有助于提升人大立法監(jiān)督的權(quán)威性、獨(dú)立性與有效性；對于克服人大立法自我監(jiān)督不足以及建立對政府立法、司法解釋的常態(tài)化監(jiān)督，提高我國法律法規(guī)規(guī)章等各類規(guī)范性文件的質(zhì)量，維護(hù)全國人大的立法主體地位有著極其重要的意義。

二、“人大主導(dǎo)立法”的內(nèi)涵解析

在對當(dāng)前關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”的諸多認(rèn)識誤區(qū)進(jìn)行澄清與糾偏之后，我們才有可能在此基礎(chǔ)上對其概念內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的分析與界定。這主要包括“什么是人大主導(dǎo)”“誰來主導(dǎo)人大立法”以及“人大主導(dǎo)什么”三個方面的內(nèi)容。

（一）從概念內(nèi)涵上對“什么是人大主導(dǎo)”進(jìn)行界定

“人大主導(dǎo)立法”中的“主導(dǎo)”一詞，一般被解釋為“主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展”“起主導(dǎo)作用的事物”[3]；在漢語當(dāng)中，“主導(dǎo)”一詞賦予特定主體在諸多主體當(dāng)中“最重要”“最基本”和“負(fù)主要責(zé)任”的地位與要求[4]。顯然，“人大主導(dǎo)立法”并不意味著人大是唯一立法主體，也不要求人大對于立法事務(wù)事必躬親，親自操刀立法提案、法案起草、審議、表決、法律修改和立法解釋等全部立法事項(xiàng)，而主要是在制定立法規(guī)劃、法案內(nèi)容、審議結(jié)果等立法過程中享有“最重要”“最基本”的立法職權(quán)以及立法決策的主要“話語權(quán)”與最終決定權(quán)。在人大立法、政府立法、司法解釋構(gòu)成的整個立法體系當(dāng)中，相較于行政立法權(quán)和司法解釋權(quán)來說，人大立法權(quán)具有明顯的優(yōu)勢地位，并且能夠?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)的立法規(guī)劃、立法指導(dǎo)性原則、重大立法內(nèi)容的確定以及法案審議結(jié)果發(fā)揮決定性作用。一言以蔽之，所謂“人大主導(dǎo)立法”，就是有立法權(quán)的人大對立法選項(xiàng)與規(guī)劃、立法過程、立法結(jié)果具有真正實(shí)質(zhì)意義上的決定權(quán)。

在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)要求之下，人大不僅要成為立法程序上不可或缺的立法主體，也要成為對立法實(shí)體內(nèi)容具有最終決定意義的立法主體。人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)有立法權(quán)的人大實(shí)際成為立法過程的組織者、主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者，成為相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的真正決策者。具體來說，人大主導(dǎo)立法，意味著有立法權(quán)的人大能夠完整地實(shí)現(xiàn)其法定立法權(quán)能、能夠自主表達(dá)立法意圖。它不僅要求有立法權(quán)的人大在憲法法律制度上享有應(yīng)然的“立法權(quán)力能力”，而且在實(shí)踐當(dāng)中具備實(shí)然的“立法行為能力”。就如有學(xué)者所總結(jié)的，人大主導(dǎo)立法的實(shí)質(zhì)意味是“只要滿足民主的正當(dāng)性，即便有其他法定公權(quán)力機(jī)關(guān)的反對，仍能自行立法”[2]。換言之，政府部門盡管起草了大量法律法規(guī)草案，但是草案能否進(jìn)入審議程序要經(jīng)過人大代表人民進(jìn)行的甄別與“拷問”。對于政府立法和各種司法解釋，人大能夠進(jìn)行高效權(quán)威的審查監(jiān)督，能夠自行撤銷與憲法法律相抵觸的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件或者直接宣布其無效，從而實(shí)現(xiàn)有立法權(quán)的人大在同級立法體系中的主導(dǎo)地位與作用。

（二）從主體上對“誰來主導(dǎo)人大立法”進(jìn)行界定

1.“大會立法”與“常委會立法”之區(qū)分

“人大主導(dǎo)立法”到底應(yīng)該是人民代表大會主導(dǎo)還是人大常委會主導(dǎo)，如何處理“大會立法”與“常委會立法”之間的關(guān)系，是科學(xué)認(rèn)識“人大主導(dǎo)立法”內(nèi)涵的一個關(guān)鍵問題。盡管全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)已成為憲法文本的明確要求和社會的普遍共識，但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并非一成不變、亦步亦趨。隨著我國改革開放進(jìn)程的深入，人大與其常委會之間的關(guān)系也在漸漸發(fā)生著“結(jié)構(gòu)性”的變化?！皯椃ㄎ谋旧系娜珖舜髲牧⒎?quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等幾個方面遇到未必具有合法性的‘政治現(xiàn)實(shí)’的沖擊，造成‘最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)’地位的不確定性，甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)削弱的現(xiàn)象?！盵5]毋庸置疑的是，“人大的內(nèi)部結(jié)構(gòu)正悄然變革，憲法的文本規(guī)定與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之間發(fā)生了日益嚴(yán)重的一些沖突。大會的實(shí)質(zhì)最高地位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾问阶罡叩匚唬Ｎ瘯Υ髸膹膶傩灾饾u轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｎ瘯闹鲗?dǎo)性。這種結(jié)構(gòu)性變革的背后是民主正當(dāng)性的薄弱化”[5]。

多年以來，全國人大常委會立法職能的高調(diào)彰顯與全國人大立法職能的低調(diào)沉寂，深刻反映了我國最高立法機(jī)關(guān)工作效率及其民主性和代表性之間的矛盾與緊張關(guān)系。眾所周知，全國人大常委會在工作時間、會議規(guī)模、智力資源和立法人員的素質(zhì)方面，有著全國人大所不可比擬的優(yōu)勢①六屆、七屆、八屆、九屆全國人大常委會的組成人員都是155人，十屆之后全國人大常委會組成人數(shù)基本確定在175人左右。這個規(guī)模使得委員們有可能就具體立法事項(xiàng)暢所欲言、展開討論，又能獲得全國人大立法難以企及的速度和效率。。顯然，在現(xiàn)行人民代表大會制度之下，全國人大常委會立法成為緩解最高立法機(jī)關(guān)立法效率與立法民主矛盾的一種“必需”或曰“必然”。然而，我們應(yīng)該深刻認(rèn)識到，盡管人大與人大常委會形似一體，但畢竟是兩個不同的機(jī)關(guān)。二者在存在形態(tài)、開會方式、法律地位、民意基礎(chǔ)方面都截然不同。常委會只是大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會要向大會負(fù)責(zé)[5]。因此，二者在立法過程中的地位與職能不能簡單并列起來。相對而言，常委會構(gòu)成人員少、代表性不足、民主性欠缺等諸多因素都決定了常委會難以擔(dān)當(dāng)“實(shí)質(zhì)上的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的職責(zé)。盡管經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜性與立法專業(yè)性要求，使得全體大會不可能專屬行使國家立法權(quán)，但是當(dāng)前全國人大實(shí)際承擔(dān)的立法權(quán)能與其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位是明顯不相當(dāng)、不對稱的。“在立法方面，全國人大的最高地位日漸缺少了載體，又何以體現(xiàn)其‘最高性’呢？”[5]而且，如果國家法律制定主體在民意基礎(chǔ)方面存在重大缺憾的話，國家法律的正當(dāng)性與權(quán)威性勢必受到影響。為此，“人大主導(dǎo)立法”首先就要求充分保障和發(fā)揮全國人民代表大會在立法中的主導(dǎo)作用，在國家立法權(quán)內(nèi)部維護(hù)人大相對于常委會的最高地位。這是我們必須堅(jiān)持的人大主導(dǎo)立法的一個基本要求。

2.“全國人大”與“地方人大”之不同要求

十八屆四中全會對于“人大主導(dǎo)立法”的表述是：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！边@就意味著，“人大主導(dǎo)立法”是針對所有享有立法權(quán)的人大及其常委會而言的，是一項(xiàng)從全國到地方的整體要求。而在新修改的《立法法》中，“人大主導(dǎo)立法”很大程度上僅限于“全國人大及其常委會”的工作目標(biāo)與要求。

作為世界上人口最多、幅員遼闊的大國，我國各地方的自然地理?xiàng)l件、人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異必然折射出不同的立法需求。這也決定了各個地方在人大主導(dǎo)立法方面的思路與具體做法存在差異。一方面，我們需要地方人大發(fā)揮“船小好調(diào)頭”、制度試錯成本低的優(yōu)勢，克服“坐等中央”的觀望態(tài)度，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r創(chuàng)新人大主導(dǎo)地方立法的路徑；另一方面，由于立法人力資源不足、技術(shù)支持不夠、經(jīng)濟(jì)保障困難等方面條件的限制，有立法權(quán)的地方人大難以在短時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對立法過程的主導(dǎo)。有鑒于此，當(dāng)前人大主導(dǎo)立法的工作重點(diǎn)很大程度應(yīng)放在全國人大及其常委會立法層面。

（三）從立法過程上對“人大主導(dǎo)什么”進(jìn)行梳理

1.人大主導(dǎo)立法關(guān)鍵在于人大能夠代表人民防止部門利益主導(dǎo)立法

如前所述，有立法權(quán)的人大既無必要也無可能承擔(dān)全部立法事項(xiàng)和參與全部立法過程②從世界各國立法實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)立法權(quán)擴(kuò)張是一個普遍現(xiàn)象。以英國為例，英國政府1978年至1982年共向議會提出497項(xiàng)法案，議會通過472項(xiàng)，通過率為95％；而同期議員共提出632項(xiàng)法案，議會通過122項(xiàng)，通過率為19％[6]。以日本戰(zhàn)后（1947－1988）為例，在議會通過的2646件法案中，有2231件是由內(nèi)閣擬定的，占84％，只有415件是由議會提出的，占16％[7]。德國1949年至1969年間，聯(lián)邦議會共通過2395部法律，其中由聯(lián)邦政府提出的法案有1826部，占76.2％[8]。。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，作為專門立法機(jī)構(gòu)的議會也同樣無法完全承擔(dān)法律法規(guī)草案的起草工作?！懊绹鴩鴷墓ぷ鳈C(jī)構(gòu)及其立法助手在交流中，非常明確地告訴我們，美國國會85％以上的立法，都是由政府部門提出草案的?！盵9-1]因此，我們必須拋棄“人大主導(dǎo)”與“部門主導(dǎo)”非此即彼的認(rèn)識，認(rèn)為政府部門起草的法律法規(guī)草案就一定體現(xiàn)政府部門的意志，而人大負(fù)責(zé)起草的草案就一定能夠代表民眾的普遍意志。法律法規(guī)草案能否代表人民的意志與利益，并不完全取決于立法起草的主體是人大立法機(jī)關(guān)還是政府部門，而取決于人大及其常委會的人員組成是否具有足夠的民意代表性，是否有相應(yīng)機(jī)制保證有立法權(quán)的人大最終能根據(jù)人民的意愿進(jìn)行立法抉擇。

言下之意，即使一部法律法規(guī)草案是由某強(qiáng)勢政府部門起草并對法案內(nèi)容起到實(shí)質(zhì)性決定作用，如果人大在審議和通過法律法規(guī)的過程中，有效地進(jìn)行刪改、變動、把關(guān)，剔除草案中可能隱藏的部門利益或部門色彩，實(shí)際上就能夠?qū)崿F(xiàn)人大對立法過程的主導(dǎo)。正如沈國明教授所言，“如果人大沒有這個能力，反責(zé)怪政府部門起草導(dǎo)致立法中的部門利益傾向，那是打錯了板子”，“能夠發(fā)現(xiàn)并剔除部門利益，能夠?qū)Σ莅钢械倪@些內(nèi)容行使否決權(quán)，就是人大在主導(dǎo)立法?！盵9-2]反之，一部法律法規(guī)草案即使是由人大相關(guān)專門委員會或常委會法制工作機(jī)構(gòu)起草的，如果起草部門的組成人員也存在“部門化”傾向、充當(dāng)某些部門或利益集團(tuán)的代言人，那也難以解決立法的民主性、正當(dāng)性問題[10]。那種認(rèn)為由人大起草的法案就一定持不偏不倚的中立立場、能夠超脫于各種部門利益，也是一種理論推導(dǎo)的“想當(dāng)然”。畢竟，相當(dāng)一部分專門委員會委員和法制工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)來自政府及其相關(guān)部門。這種人員構(gòu)成也容易使得立法起草過程帶上濃厚的部門本位色彩。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，社會各界對我國立法過程中的“部門主導(dǎo)”多有詬病。其實(shí)這并不是批評政府部門操刀起草了大部分的法律法規(guī)草案，而主要是著眼于在法律法規(guī)草案提交人大審議時人大沒有足夠的權(quán)威與智慧剔除法律草案中的部門利益、否決相關(guān)的法律議案，而常常是過分遷就政府部門的意志、過度依賴政府部門的智慧，對同級政府尊重過多、受制過多，對自身權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和應(yīng)發(fā)揮的立法主導(dǎo)作用意識不夠，對法案的審議多流于形式，甚至某些時候甘于充當(dāng)負(fù)責(zé)“拼盤子”的文字“編輯”①以全國人大及其常委會為例，國務(wù)院向全國人大及其常委會提出的法律草案，只要進(jìn)入審議和表決程序，基本上都能獲得通過。自十一屆三中全會全國人大及其常委會恢復(fù)立法工作以來，迄今為止大概只有《公路法》和《城市居民委員會組織法》兩部法律草案未獲得通過[11]。。顯然，人大實(shí)現(xiàn)對立法過程的主導(dǎo)，就是要下大力氣解決如何擺脫政府部門的掣肘、有效剔除部門利益、提高對部門起草法案的鑒別力問題；是要解決能否代表人民站在立法第一線、敢于“在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”的問題。如果人大做不到這一點(diǎn)，人大及其常委會即使承擔(dān)了大部分的法律法規(guī)起草工作，仍然發(fā)揮不了在立法過程中的主導(dǎo)作用。

2.人大主導(dǎo)立法應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在立法規(guī)劃、重大法案起草、法案審議和立法監(jiān)督環(huán)節(jié)

盡管有立法權(quán)的人大既無必要也無可能參與全部立法過程，但是要充分實(shí)現(xiàn)對立法過程的主導(dǎo)，就必須在立法規(guī)劃（立法準(zhǔn)入）、重大法案起草（重大法案內(nèi)容的形成）、法案審議（法律法規(guī)草案的通過）以及審查監(jiān)督（立法的監(jiān)督與評估）等環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用。簡言之，判斷人大是否實(shí)現(xiàn)了對立法過程的主導(dǎo)，關(guān)鍵看其是否能夠有效通過制定立法規(guī)劃、起草重大法案、審議法案和立法監(jiān)督等環(huán)節(jié)主導(dǎo)相關(guān)立法的走向、進(jìn)程和最終決定立法提案與法律草案的“命運(yùn)”，而不在于人大是否比政府部門等其他立法主體承擔(dān)了更具體、細(xì)致和繁多的立法工作。

制定立法規(guī)劃、把握立項(xiàng)的主動權(quán)是實(shí)現(xiàn)人大立法主導(dǎo)權(quán)的前提性環(huán)節(jié)。這是因?yàn)?，它在很大程度上決定了“人大將立什么法”這一首要問題。實(shí)踐當(dāng)中，強(qiáng)化人大對立法過程的主導(dǎo)，首先就必須加強(qiáng)人大在制定五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃過程中的主動性和權(quán)威性。人大常委會組成人員和專門委員會應(yīng)發(fā)揮人大代表、常委會委員密切聯(lián)系群眾、利益超脫的優(yōu)勢，對于一些調(diào)整內(nèi)容廣泛、協(xié)調(diào)難度大、法律關(guān)系復(fù)雜、社會普遍關(guān)注的立法項(xiàng)目應(yīng)積極主動向人大常委會提出立法議案，避免消極“等米下鍋”、“等菜上桌”、單方面受政府及其部門提案牽制而導(dǎo)致立法規(guī)劃權(quán)旁落。其次，由于人大立法工作方式的特點(diǎn)以及各方面條件限制，在制定立法規(guī)劃和形成法律法規(guī)草案的過程中，人大必須借助政府部門在人力、財(cái)力和信息方面的優(yōu)勢資源。除了人大常委會和專門委員會行使的提案權(quán)之外，對于政府及其部門提出的立法提案，人大應(yīng)本著民主性科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)、統(tǒng)籌安排。由人大來全面掌握立法的輕重緩急和推進(jìn)節(jié)奏，督促落實(shí)立法調(diào)研和法案起草等工作，通過立法規(guī)劃與立法計(jì)劃的制定來增強(qiáng)人大的立法工作協(xié)調(diào)能力及其在同級立法體系中的主導(dǎo)地位。

人大主導(dǎo)立法，既要求有立法權(quán)的人大積極主動行使立法規(guī)劃權(quán)以及對各項(xiàng)法案的認(rèn)可權(quán)與否決權(quán)，也要求適當(dāng)增加人大自行起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重大法律法規(guī)草案的比重，還需要強(qiáng)化人大在法案審議和立法監(jiān)督方面的主導(dǎo)地位。人大法案審議權(quán)的行使，直接關(guān)系到法案能否進(jìn)入以及以什么樣的方式和內(nèi)容進(jìn)入法案表決階段，關(guān)系到法案能否獲得通過從而成為真正意義上的法律法規(guī)。在此過程中，人大立法機(jī)關(guān)組成人員的意見和態(tài)度至關(guān)重要。人大能夠高效權(quán)威地行使立法監(jiān)督權(quán)也是實(shí)現(xiàn)其立法主導(dǎo)作用的重要保障與體現(xiàn)。即使是已經(jīng)通過的法律法規(guī)，如果不再符合社會發(fā)展需要或是與上位法相抵觸，人大應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行及時清理、糾正或直接終止其效力。

三、通過提升立法行為能力實(shí)現(xiàn)“人大主導(dǎo)立法”

人大主導(dǎo)立法不僅是憲法法律賦予的法定資格，也應(yīng)該是人大立法的實(shí)踐能力。要真正實(shí)現(xiàn)有立法權(quán)的人大對立法過程的主導(dǎo)，就必須從提升人大立法“行為能力”的高度對人大立法工作機(jī)制進(jìn)行改革與完善。換言之，人大要能夠真正有效地管好立法權(quán)、用好立法權(quán)，防止人民在立法過程中“形式上有權(quán)、實(shí)質(zhì)上無權(quán)”，遏制國家立法權(quán)的行政化、司法化趨勢，的確不是一件能夠一蹴而就的事情。除了要正確處理人大立法與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府配合、政協(xié)參與等外部關(guān)系之外，有立法權(quán)的人大必須通過加強(qiáng)自身建設(shè)、匯集豐富的立法資源，建立高效的立法組織、立法運(yùn)行體系和龐大的立法保障供給機(jī)制，迅速提高自身的立法本領(lǐng)、彌補(bǔ)自身的能力短板。一言以蔽之，“打鐵還需自身硬”。

（一）強(qiáng)化“人民代言人”的責(zé)任感

長期以來，我國立法實(shí)踐中人大主導(dǎo)立法的外部環(huán)境欠佳。但除了外部諸多因素的限制之外，人大沒有發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的另一個很重要的原因就是，人大對其自身在立法過程中的主導(dǎo)意識不強(qiáng)、主動性不夠，有時表現(xiàn)出不愿主導(dǎo)、不敢主導(dǎo)、不會主導(dǎo)以及沒有能力主導(dǎo)的狀況。在當(dāng)前立法權(quán)高度行政化的情形之下，有立法權(quán)的人大在行使立法權(quán)時必須強(qiáng)化其“人民代言人”地位的認(rèn)識，明確樹立其代表人民立法的榮譽(yù)感與責(zé)任感，擯棄在立法過程中“走走程序”“無事可為”的消極觀念。要充分發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用，人大必須首先在立法過程中養(yǎng)成“非我莫屬”“舍我其誰”的自信與底氣，大膽主動全面承擔(dān)起主導(dǎo)立法的責(zé)任，強(qiáng)化其在同級立法體系中的主導(dǎo)意識，正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合與政協(xié)協(xié)商之間的關(guān)系，防止人大立法主導(dǎo)權(quán)的旁落和虛化。

（二）擁有適度的立法規(guī)模、足夠的立法時間以及高效的立法輔助手段

立法是高度依賴人力資源與信息支撐的國家政治行為。長期以來，我國人大及其常委會面臨突出的工作時間不足、信息不對稱、立法本領(lǐng)不強(qiáng)、能力不足的問題，這在相當(dāng)程度上束縛了人大在立法過程中主導(dǎo)地位與作用的實(shí)現(xiàn)[12]。為實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性與高效性，人大立法必須擁有適度的立法規(guī)模和充分的工作時間，才能保證對相關(guān)法案的深思熟慮、充分審查與論證；只有配備發(fā)達(dá)的信息收集與數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，才能最大限度地了解各種事實(shí)情況，才能充分利用國內(nèi)外各種立法信息與背景資料，在立法決策與社會需求之間建立一種良好的互動聯(lián)系。為保障人大立法的統(tǒng)一性與權(quán)威性，人大立法還必須建立強(qiáng)大高效的立法控制、監(jiān)測、評估機(jī)制，不斷提高統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力。惟此，人大立法主體才能對政府部門、司法機(jī)關(guān)的各種立法行為進(jìn)行及時甄別、審查和糾正，才能獲得在同級立法體系中的主導(dǎo)話語權(quán)。

（三）充分發(fā)揮人大代表和常委會委員的作用

在現(xiàn)代代議民主制度之下，人民能否真正成為國家的主人，取決于他們選出的代表是否真正代表人民。而代表們的能力和素質(zhì)直接決定了他們能否很好地履行立法、理財(cái)、監(jiān)督等職責(zé)。在我國，人大代表是人民代表大會的組織細(xì)胞，是人民權(quán)力的受托者和人民意志的表達(dá)者。從法律角色來說，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與專門立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成主體，是將人民意志轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)的直接責(zé)任人。

在人民代表大會制度的運(yùn)行現(xiàn)狀之下，應(yīng)該以公開、公正為原則改革和完善人大代表選舉制度，適當(dāng)增強(qiáng)人大代表產(chǎn)生的競爭性因素和“民意代言人”的主體角色意識，增加專職代表數(shù)量，精簡各級人大代表的總數(shù)量和控制會議規(guī)模，從而進(jìn)一步增強(qiáng)人民代表大會的工作效率和立法能力。此外，在具體立法過程中，應(yīng)健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度、適當(dāng)增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)、更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。這些都是保障人大立法主導(dǎo)地位的有效途徑。換言之，如果人大代表的整體立法能力得不到有效提升，人大主導(dǎo)立法很可能成為空談。從常委會立法的現(xiàn)狀來看，人大主導(dǎo)立法必然要求進(jìn)一步落實(shí)人大常委會組成人員的專職化要求，提高有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委會組成人員的比例，大力提升常委會組成人員的履職實(shí)效。同時，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大各專門委員會和人大常委會法制工作委員會建設(shè)，探索建立常委會委員立法助理制度，為提高委員立法履職能力提供必要的時間、經(jīng)費(fèi)保障和人員支持。

（四）建立專業(yè)化、高素質(zhì)的立法工作隊(duì)伍

不管在國內(nèi)還是國外，立法工作都是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的法治工作。說到底，立法質(zhì)量問題很大程度上就是立法者素質(zhì)和能力問題。加強(qiáng)人大自身立法能力建設(shè)，提升人大主導(dǎo)立法的能力，關(guān)鍵在人、在隊(duì)伍[13]。立法人員既需要全面淵博的法律專業(yè)知識，又要有良好的政治敏銳性和社會洞察力，還要有深厚嫻熟的文字功底和寫作能力?！傲⒎ㄈ瞬偶仁菍＜矣质请s家，需要的是復(fù)合型人才?！盵14]正如美國憲法之父麥迪遜所言：“一個人除正直的意圖和正確的判斷以外，對他要為之立法的問題不具有某種程度的知識，決不能成為一個合格的立法者?！盵15]

從當(dāng)前人大立法工作的現(xiàn)狀來看，尤其是在地方人大，“立法工作人員數(shù)量明顯不足，知識結(jié)構(gòu)不盡合理，缺乏兼通法律、經(jīng)濟(jì)管理和社會管理的復(fù)合型人才和能獨(dú)擋一面，牽頭起草、修改、研究法規(guī)的業(yè)務(wù)骨干，人才進(jìn)不來、留不住的問題非常突出。”[16]在地方人大立法實(shí)踐當(dāng)中，普遍存在繁重復(fù)雜的立法任務(wù)與立法者的立法能力、立法力量不相適應(yīng)、不相匹配的問題。以在地方立法方面居于全國領(lǐng)先地位的上海市人大為例，負(fù)責(zé)立法的專門委員會委員最多不超過10人，專門委員會辦公室工作人員最多不超過10人，而一個專門委員會要對口20個左右的政府部門，主要聯(lián)系某項(xiàng)立法的往往是一位專門委員會委員和一位工作人員，力量明顯不足[17]。這種情況在設(shè)區(qū)的市、自治州等地級市人大立法當(dāng)中表現(xiàn)更為突出[18]。

鑒于此，很多地方把加強(qiáng)人大立法隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)做實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法工作的當(dāng)務(wù)之急。全國人大常委會著眼于人大立法隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，提出要“著力培養(yǎng)一批國家級立法工作領(lǐng)軍人才、專家級立法工作骨干人才、素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才”①截至2016年6月，273個新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中，已有243個設(shè)立了人大常委會法制工作委員會。從這243個法制工作委員會的人員配備情況來看，最多的只有12人，少的只有1人。273個設(shè)區(qū)的市、自治州、地級市共有法制工作委員會工作人員1133人，其中具有法律工作經(jīng)歷的719人，僅占64％[18]。。實(shí)踐當(dāng)中，提升立法工作隊(duì)伍的素質(zhì)與能力，首先要把住人才引進(jìn)關(guān)，把法律專業(yè)知識背景設(shè)定為立法人才引進(jìn)的必要條件②徐顯明在一次談話中指出，除了法官、檢察官、法學(xué)教授、律師這四支隊(duì)伍之外我們還有一個職業(yè)的立法者隊(duì)伍。在全國人大有法工委，在國務(wù)院有法制辦，他們是職業(yè)的立法家，所以這支隊(duì)伍也應(yīng)該進(jìn)入中國的法律職業(yè)共同體。那么這些人應(yīng)該有統(tǒng)一的門檻，這個統(tǒng)一的門檻就是國家級的法律職業(yè)資格考試，這個應(yīng)該走向統(tǒng)一[19]。，廣泛從優(yōu)秀的律師、法學(xué)專家中公開選拔立法工作者[20]；其次，通過提高立法工作人員的經(jīng)濟(jì)保障和職業(yè)尊榮感留住人才，通過增加立法技能培訓(xùn)等方式來增強(qiáng)立法工作人員的立法實(shí)務(wù)操作技能、增強(qiáng)其履職能力；再次，可以在人大增設(shè)一些事業(yè)性質(zhì)的立法研究機(jī)構(gòu)，譬如立法研究中心、立法智庫或立法研究所等，為人大立法工作人員提供高效迅捷的立法查詢和立法研究等立法輔助服務(wù)。此外，還可以聘請立法專家顧問來充實(shí)立法力量、拓寬立法專家參與立法過程的渠道，把各種積極的社會力量納入人大立法過程。這些舉措將大大增強(qiáng)人大立法的民意基礎(chǔ)，淡化當(dāng)前人大立法過程中的行政化和官僚化傾向。