王春光

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 東城區(qū) 100732）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、社會(huì)處于轉(zhuǎn)型之際，中國(guó)社會(huì)治理變得日益突出，各地紛紛進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐。如何看待如此實(shí)踐呢？它們?cè)诙啻蟪潭壬暇哂小皠?chuàng)新性”呢？它們的驅(qū)動(dòng)力來自哪里呢？它們將如何影響社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制和變遷方向呢？目前對(duì)這些問題的思考和討論，還是相當(dāng)不夠的。本文從國(guó)內(nèi)外社會(huì)治理轉(zhuǎn)向以及相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景出發(fā)，結(jié)合中國(guó)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，以揭示地方社會(huì)治理實(shí)踐的深層邏輯機(jī)制。

一、國(guó)內(nèi)外社會(huì)治理轉(zhuǎn)向和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

治理這個(gè)詞不論在中文還是希臘文中早已存在，但作為當(dāng)代公共管理和服務(wù)概念，是在上世紀(jì)80年代才提出來的，而在中國(guó)，治理作為學(xué)術(shù)研究對(duì)象，始于20世紀(jì)90年代后期，其理論基本上引自國(guó)外尤其是西方，真正成為社會(huì)流行語則是最近幾年的事，其中最根本的原因是2012年黨的十八大報(bào)告中的一個(gè)重要概念就是治理。為什么一個(gè)古老的詞在最近30年成為一個(gè)熱門的概念并廣被采用，成為時(shí)尚的學(xué)術(shù)和政治語言呢？這不是人們一時(shí)的偏好使然，而是折射出當(dāng)今時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷需要。正如法國(guó)社會(huì)學(xué)家讓-皮埃爾·戈丹所說的，進(jìn)入上世紀(jì)90年代，柏林墻倒塌，東西方冷戰(zhàn)結(jié)束，中央與地方分權(quán)，公私部門界線模糊，全球化和信息化等等，世界變得更不確定，由此提出了治理問題和治理理論。[1]

（一）西方語境下的治理問題

在歐美等西方國(guó)家，治理（governance）的最初含義與社會(huì)控制沒有什么區(qū)別?！爸卫淼膫鹘y(tǒng)含義基本上是作為國(guó)家統(tǒng)治（行為）來使用的?！盵2]這與我們現(xiàn)在所說的含義大不相同，現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)合作、協(xié)商和參與。之所以有這樣的轉(zhuǎn)換，跟現(xiàn)代公共管理的變化直接有關(guān)，按詹姆斯·羅西瑙的看法，現(xiàn)代公共管理不應(yīng)是強(qiáng)力的使用，而更注重協(xié)商合作。因此他把治理內(nèi)涵加以修改，引入公共管理，以區(qū)別于統(tǒng)治。全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）和世界銀行都采用這一含義，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性；羅伯特·羅茲（Rhodes）提出的“治理”六種用法或含義明確地顯示，治理可以廣泛地應(yīng)用到政府、企業(yè)、社會(huì)各領(lǐng)域，而且其主體、方式是多種多樣的，可以構(gòu)筑成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)善治。

俞可平對(duì)西方學(xué)者有關(guān)治理的觀點(diǎn)進(jìn)行概括后，認(rèn)為迄今主要有五種治理觀點(diǎn)：一是“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”。二是“治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性”。三是“治理明確肯定了在涉及集體行動(dòng)的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴”。四是“治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)”。五是“治理意味著，辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威”。[3]這五種觀點(diǎn)與羅茲的概括大同小異?？追北笳J(rèn)為，治理概念的核心是，治理的載體發(fā)生了根本變化，不局限于政府組織，公民積極參與非常重要，形成了公民與政府相互依賴和合作的關(guān)系，意味著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了明顯的重組。（孔繁斌，2008）

西方學(xué)者之所以對(duì)一個(gè)傳統(tǒng)含義的治理概念賦予新意，一方面是用于更好地解釋西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，另一方面表明西方現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)管理和統(tǒng)治的進(jìn)步。二戰(zhàn)后特別是上世紀(jì)70年代西方遭遇石油危機(jī)、80年代出現(xiàn)福利國(guó)家危機(jī)，新自由主義和新保守主義盛行，它們極力主張減少國(guó)家福利，減輕政府負(fù)擔(dān)，讓社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體在福利生產(chǎn)上發(fā)揮更多的作用，由此涌現(xiàn)了新公共管理思想。新公共管理理論提出了企業(yè)型政府的理念，主張將更多的公共服務(wù)交由市場(chǎng)去生產(chǎn)和提供，讓社會(huì)組織在治理中扮演更大的角色。有研究發(fā)現(xiàn)，到上世紀(jì)90年代末期，西方國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)兩個(gè)非常明顯的特殊變化：一個(gè)是公共服務(wù)供給從過去由國(guó)家負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)移到一組更復(fù)雜的安排，涉及其他供應(yīng)者，特別是志愿者和私營(yíng)部門，另一個(gè)變化是以市場(chǎng)原則為核心建構(gòu)福利供給，而不再遵循科層制或?qū)I(yè)原則。當(dāng)然對(duì)此有不同的爭(zhēng)論。所有這些變化源自上世紀(jì)70年代資本主義發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，新右派開始崛起，“新右派政府企圖解散福利國(guó)家機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造福利市場(chǎng)，并由引進(jìn)私營(yíng)部門的新管理方法，推行‘師法企業(yè)’（becoming businesslike）的作風(fēng)”。[4-1]在這樣的背景下，當(dāng)代治理理論和理念應(yīng)運(yùn)而生。

在主張治理的學(xué)者看來，治理是不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，“‘治理’（governance）一詞（而不是政府，此詞暗示一種由上而下的模式）愈來愈常用來描述‘差異化政體’的運(yùn)作”，[4-2]治理與統(tǒng)治的差異至少有這么幾點(diǎn)：第一，目的不一樣。統(tǒng)治的目的與被統(tǒng)治的目的是不同的，缺乏共同的目標(biāo)，而治理是基于共同的目標(biāo)或者共同的事務(wù)的，或者說要實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。在治理理論看來，這些共同目標(biāo)是可以在治理過程中達(dá)成和實(shí)現(xiàn)的，而統(tǒng)治過程往往很難找到共同目標(biāo)，更有可能出現(xiàn)目標(biāo)相悖，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者各自追求自己的目標(biāo)而采取不同的乃至沖突的行動(dòng)。第二，治理主體是多元的，而統(tǒng)治主體是單一的。治理是社會(huì)的共同行為，不限于政府行為，而且還有企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)群體、個(gè)體行動(dòng)者等，而政府是統(tǒng)治的唯一主體。第三，治理方法更多訴諸協(xié)商、合作、法律等手段和技術(shù)，其前提是社會(huì)治理各主體是平等參與的，而統(tǒng)治更依賴于國(guó)家暴力或強(qiáng)制手段，其前提是不平等的。當(dāng)然，治理有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“失效”或“失敗”，甚至也會(huì)出現(xiàn)耗時(shí)、扯皮等不好的問題，因此在治理基礎(chǔ)上就有了善治理論?！案爬ǖ卣f，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[4-3]也就是說，善治是最佳的治理狀態(tài)。

西方語境下的治理概念對(duì)我們觀察中國(guó)地方社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要的參考價(jià)值。雖然西方的治理理論沒有區(qū)分社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理、市場(chǎng)治理等，但在談及治理主體時(shí)，社會(huì)顯然是重要的主體，由此社會(huì)治理不免也是治理理論的重要內(nèi)容。當(dāng)然，我們需要的是深化社會(huì)治理內(nèi)涵的探討。在以前的研究中，沒有區(qū)分社會(huì)作為治理主體和作為治理對(duì)象的不同含意，但是對(duì)理解中國(guó)社會(huì)情景來說，區(qū)分就顯得十分必要和重要。在社會(huì)實(shí)踐中，各地是否更偏重于把社會(huì)作為治理的對(duì)象來看待，而不是作為主體來對(duì)待呢？就治理理論而言，社會(huì)作為主體的意含對(duì)中國(guó)來說更為重要。

（二）中國(guó)語境下的管理與治理

雖然在上世紀(jì)90年代后期，中國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始介紹和探討社會(huì)治理問題和社會(huì)治理理論，但各級(jí)政府的官方表述一直使用“社會(huì)管理”，而非社會(huì)治理。2014年后，社會(huì)治理成為重要的官方表述，“治理”與“管理”雖一字之差，內(nèi)涵卻有著很大不同。

在過去30多年中，中國(guó)社會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而發(fā)生巨大變化，突出體現(xiàn)在利益多樣化、價(jià)值觀念多元化、人口頻繁流動(dòng)、社會(huì)不斷開放、收入差距擴(kuò)大、工業(yè)化和城市化加快，等等。單一的、自上而下的社會(huì)管理模式至少存在信息不對(duì)稱、需求定位不準(zhǔn)、認(rèn)同度低下（或者說合法性低）等缺陷，難以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)，因此，盡管政府在社會(huì)管理上投入了大量人力物力，但是并沒有獲得預(yù)期的效果，反而出現(xiàn)應(yīng)接不暇、社會(huì)矛盾不減反增等預(yù)料外的問題。在這種情況下，社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。在這一點(diǎn)上與西方國(guó)家的治理演變有著驚人的相似性。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)展、社會(huì)越來越多樣以及社會(huì)力量不斷成長(zhǎng)，市場(chǎng)和社會(huì)的影響是不可低估的，原來政府可以獨(dú)家解決的問題現(xiàn)在變成不是政府一家所能解決的，市場(chǎng)、社會(huì)與政府三者如何有效互動(dòng)、合作共贏就成為當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)巨大的治理挑戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理與社會(huì)管理至少存在三方面的差異：一是范圍不同，社會(huì)管理覆蓋范圍廣泛，甚至無所不包，而社會(huì)治理則聚焦于激發(fā)社會(huì)組織活力、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾；二是社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與，而不是如社會(huì)管理那樣強(qiáng)調(diào)政府管控；三是社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，以依法治理思維和方式化解矛盾和維護(hù)秩序，而不是一味強(qiáng)調(diào)行政手段等。[5]當(dāng)然，如何從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，不僅僅是個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。

結(jié)合中外社會(huì)治理理論和變遷實(shí)踐，我們看到，社會(huì)治理的核心問題是政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間如何建構(gòu)成合作共贏的關(guān)系，多元參與和共享共贏是最核心的價(jià)值理念。在中國(guó)的語境下，政府依舊強(qiáng)大，在建構(gòu)與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系上如何改變過去的行政路徑依賴、激發(fā)社會(huì)力量和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)，則成為中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。當(dāng)然，這并不意味著政府像過去那樣有著很大的自由空間，相反，情勢(shì)變化已經(jīng)大大壓縮了這樣的空間。只是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和思想觀念不同的影響，社會(huì)治理出現(xiàn)不同的方式和做法?？梢哉f，當(dāng)前中國(guó)處在社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)探索時(shí)代，各地爭(zhēng)相創(chuàng)新，方式多樣，呈競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

二、中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐

從中外的社會(huì)治理脈絡(luò)中，更容易看清楚中國(guó)各地在社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐上的相似性和獨(dú)特性，以及未來可能演變的方向和路徑。

（一）中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的總體邏輯

雖然不能說中國(guó)社會(huì)是一個(gè)與其他社會(huì)完全不同的特殊社會(huì)，但也不能說它沒有自己的特點(diǎn)。中國(guó)雖然比西方國(guó)家晚一些邁入社會(huì)治理時(shí)代，但畢竟已經(jīng)開啟這個(gè)時(shí)代，這說明中國(guó)無法置身于整個(gè)人類社會(huì)從過去的統(tǒng)治模式、演進(jìn)到管治或管理模式、再演化到當(dāng)今的治理或服務(wù)模式這一運(yùn)行規(guī)律之外。在這個(gè)前提下，有必要去透視中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一些獨(dú)特性以及對(duì)中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐難以置身事外的影響因素，更好地把握各地社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的價(jià)值以及面臨的困難。

在當(dāng)代社會(huì)，最核心的一組關(guān)系就是國(guó)家（或政府）、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。雖然世界各國(guó)都要處理好這組關(guān)系，但是由于不同國(guó)家有著不同的情況，所以，其關(guān)系組合、運(yùn)行機(jī)制以及變化節(jié)奏參差不齊，呈現(xiàn)出一定的特殊性。

有學(xué)者認(rèn)為，改革前的中國(guó)社會(huì)屬于總體性社會(huì)，①總體性社會(huì)是對(duì)改革前中國(guó)社會(huì)的一個(gè)解釋概念，即1949年以后，通過對(duì)生產(chǎn)資料的改造和組織的重建，國(guó)家壟斷了絕大部分稀缺的資源和結(jié)構(gòu)性的社會(huì)活動(dòng)空間，從而使社會(huì)各個(gè)部分形成了高度的關(guān)聯(lián)性。在這樣的狀態(tài)中，社會(huì)、市場(chǎng)基本上失去了存在的制度性空間。詳見孫立平,王漢生等.改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994（2）.改革后到上世紀(jì)90年代后期進(jìn)入市場(chǎng)社會(huì)，21世紀(jì)初出現(xiàn)某種程度的“行政社會(huì)”現(xiàn)象。改革開放實(shí)際上是一定程度上將市場(chǎng)、社會(huì)從國(guó)家高度壟斷和控制的空間中釋放出來，形成新的自由的流動(dòng)資源和社會(huì)空間，中國(guó)開始了像波蘭尼所說的市場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型。在這個(gè)階段，市場(chǎng)被視為解決一切問題的手段和“靈丹妙藥”，一些地方政府將一些公益事業(yè)、公共服務(wù)交給市場(chǎng)來解決，放棄了其應(yīng)該承擔(dān)的公共職責(zé)和功能，還采用市場(chǎng)的手段收取各種的費(fèi)用（在農(nóng)村表現(xiàn)為各種收費(fèi)，在城鎮(zhèn)表現(xiàn)為各種行政審批費(fèi)等）。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，加上國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制使得大量職工下崗，引發(fā)一些社會(huì)矛盾和問題。正如波蘭尼所指出的，過度追求甚至崇拜市場(chǎng)的作用，勢(shì)必會(huì)損害社會(huì)生活秩序和機(jī)體健康，從而招致社會(huì)的“反向”運(yùn)動(dòng)（如罷工、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等），下崗工人上訪、靜坐和農(nóng)民抗議就是這樣的“反向”行動(dòng)。[6]由于國(guó)家的巨大控制力，社會(huì)“反向”運(yùn)動(dòng)沒有形成大的氣候，但也對(duì)國(guó)家造成巨大的刺激。為了緩解社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，特別是為了抑制社會(huì)“反向”行動(dòng)，除了加強(qiáng)控制外，遏制市場(chǎng)的侵害以及調(diào)整利益關(guān)系勢(shì)在必行。政府開始走到了社會(huì)建構(gòu)的前臺(tái)，提出“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)建設(shè)”“新農(nóng)村建設(shè)”等理念，由此展開一系列社會(huì)新秩序的建構(gòu)。

與市場(chǎng)社會(huì)過于倚重市場(chǎng)邏輯一樣，“行政社會(huì)”過于倚重行政邏輯，特別是在一些本應(yīng)由市場(chǎng)邏輯或社會(huì)邏輯主導(dǎo)的領(lǐng)域恰恰由行政邏輯來左右，造成了行政過渡干預(yù)社會(huì)，“深陷”社會(huì)而不拔或不能拔?！靶姓鐣?huì)”的優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)大的行政動(dòng)員能力和集中的資源投入，可以緩解市場(chǎng)社會(huì)中出現(xiàn)的一些問題，也可以彌補(bǔ)過去政府不到位的問題，“由于存在著公地悲劇，環(huán)境問題無法通過合作解決……所以具有較大強(qiáng)制權(quán)力的政府的合理性，是得到普遍認(rèn)可的?！盵7]像環(huán)境問題，沒有政府的到位是難以解決的。但是，“行政社會(huì)”在資源配置上存在效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重、供需錯(cuò)位等問題。并不是在所有領(lǐng)域行政邏輯和方式都是有效的，這已是共識(shí)，然而現(xiàn)實(shí)中這樣的共識(shí)難以得到落實(shí)，行政的力量還在不斷加強(qiáng)。

“行政社會(huì)”與總體性社會(huì)的相同點(diǎn)是過于倚重行政力量和邏輯，但不同點(diǎn)是：首先“行政社會(huì)”是在市場(chǎng)改革后出現(xiàn)的，由于市場(chǎng)力量已經(jīng)形成，具有很強(qiáng)的動(dòng)力，因此，不可能像在總體性社會(huì)那樣完全被扼殺和馴服，當(dāng)然，“行政社會(huì)”反過來會(huì)利用市場(chǎng)力量為自己服務(wù)，在某些領(lǐng)域出現(xiàn)某種程度的合作甚至“合謀”。其次，由于市場(chǎng)社會(huì)發(fā)展為社會(huì)的自主性和自治性奠定了一定的制度和觀念基礎(chǔ)，因此，人們不會(huì)像在總體性社會(huì)那樣離開行政力量和邏輯就無法生存，相反人們也可以憑借自己在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)而獲得生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。最后，傳統(tǒng)的社會(huì)力量也獲得了再生和發(fā)展的空間，在某些方面滿足了人們的自主、互助和合作的需要。由此可見，經(jīng)歷了市場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型后，行政力量和邏輯已無法像在總體性社會(huì)那樣成為唯一的主導(dǎo)社會(huì)的機(jī)制，但是，總體性社會(huì)時(shí)代存在的行政主導(dǎo)習(xí)慣配以強(qiáng)大的財(cái)政資源、社會(huì)需求和政治意愿，將市場(chǎng)社會(huì)推向“行政社會(huì)”。

所以，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系處在不平衡狀態(tài)：市場(chǎng)已經(jīng)有了很大的空間，但時(shí)常受到行政干預(yù)；社會(huì)已經(jīng)有了一定的發(fā)育，卻不時(shí)地被行政邏輯所左右。合理的國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是各行其是、相互合作和相互監(jiān)督，但目前中國(guó)沒有達(dá)到這種合理的狀態(tài)，國(guó)家是三者中最為強(qiáng)勢(shì)的主體。因此，在我們看來，中國(guó)的社會(huì)管理與西方國(guó)家的社會(huì)治理還有很大的不同，不僅要促進(jìn)各管理主體之間的合作和協(xié)商，更重要的是建構(gòu)三者間新的合理的關(guān)系。對(duì)中國(guó)來說，什么樣的關(guān)系才是合理的呢？如何能建立這樣合理的關(guān)系呢？在過去的30多年中，中國(guó)經(jīng)過了從總體性社會(huì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)社會(huì)，又出現(xiàn)某種程度的“行政社會(huì)”現(xiàn)象。在“行政社會(huì)”狀態(tài)中，國(guó)家是最強(qiáng)勢(shì)的治理主體，其優(yōu)勢(shì)是可以集中力量辦一些大事，但其劣勢(shì)在于往往忽視了民眾的基本需求和意愿，政府做的一些事情并沒有獲得民眾認(rèn)可，社會(huì)的自主能力得不到發(fā)展，甚至出現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的緊張，群體性事件、突發(fā)事件乃至惡性事件時(shí)有發(fā)生，損害了社會(huì)和諧。習(xí)近平指出，“在我國(guó)現(xiàn)有發(fā)展水平上，社會(huì)上還存在大量有違公平正義的現(xiàn)象?！薄疤貏e是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)不公問題反映越來越強(qiáng)烈?！盵8]這也是最近幾年中央強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理創(chuàng)新的社會(huì)政治背景。

在我們看來，社會(huì)治理創(chuàng)新的方向是重構(gòu)合理的國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，以改變服務(wù)方式和內(nèi)容作為手段和載體，培育社會(huì)自主能力，建立合理有效的合作和協(xié)商機(jī)制。既然當(dāng)前國(guó)家是最強(qiáng)勢(shì)的主體，那么創(chuàng)新和改革的路徑首先從國(guó)家職能的調(diào)整以及相應(yīng)體制的改革開始，即改革公共服務(wù)體制，構(gòu)建新的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)模式，重塑國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系。這就是黨的十八屆三中全會(huì)提出的社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，其中關(guān)鍵的是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、社會(huì)組織的發(fā)展和社區(qū)治理。國(guó)家推進(jìn)行政審批的減少、下放以及建立行政負(fù)面清單制度，就是走向社會(huì)治理現(xiàn)代化的一種努力。

顯然，從我國(guó)過去的社會(huì)運(yùn)行軌跡中可以看出，過度地依賴市場(chǎng)或者政府，都會(huì)產(chǎn)生許多社會(huì)問題和矛盾，即社會(huì)治理問題。解決這些問題的視角還是社會(huì)治理理論所提供的多元而平衡的合作關(guān)系。從宏觀上看，這種多元平衡的合作關(guān)系體現(xiàn)在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間，也就是構(gòu)建三角平衡的合作關(guān)系；從中觀或微觀層面看，多元平衡體現(xiàn)在政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)群體、社區(qū)、家庭、個(gè)人之間，也就是形成多方的一種合力。在這里，平衡的方式和機(jī)制也是多樣的：既有合作關(guān)系，又有制衡、監(jiān)督關(guān)系，蘊(yùn)含著各種各樣的博弈，但是這種博弈不是破壞性的，而是建設(shè)性的，結(jié)果應(yīng)該是增強(qiáng)政府的合法性、企業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，增進(jìn)社會(huì)福利、社區(qū)團(tuán)結(jié)、家庭和睦、個(gè)人幸福。基層社會(huì)治理和服務(wù)就體現(xiàn)在多元平衡的關(guān)系和運(yùn)行之中。

（二）建構(gòu)新關(guān)系的地方社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐

改革開放以來中國(guó)社會(huì)關(guān)系經(jīng)歷了巨大的變遷，新舊關(guān)系變遷更替以及轉(zhuǎn)換迅速，也面臨著許多挑戰(zhàn)，其中最大的挑戰(zhàn)就是斷裂后的關(guān)系得不到有效的重建和整合。人口流動(dòng)，特別是大量農(nóng)村人口進(jìn)城，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)留守兒童、留守老人、留守婦女“三留守”問題，家庭關(guān)系開始斷裂，而城市則出現(xiàn)單身流動(dòng)人口；國(guó)家單位改革，促成了單位制的削弱，許多“單位人”變成了“社會(huì)人”，實(shí)際上是失去單位聯(lián)系而沒有建立社會(huì)聯(lián)系的人，隨之而來的是失業(yè)、婚姻解體等問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，在很大程度上惡化了農(nóng)村干群關(guān)系、農(nóng)民與政府的關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突增多。新的社會(huì)關(guān)系能否彌補(bǔ)舊社會(huì)關(guān)系斷裂所帶來的缺陷呢？新的社會(huì)關(guān)系不但做不到，而且面臨新的整合問題。所以，社會(huì)治理改革和創(chuàng)新似乎是沒有選擇的選擇。從上世紀(jì)80年代末開始，國(guó)家在農(nóng)村推動(dòng)村民自治，而在城市推行社區(qū)建設(shè)，由此各地涌現(xiàn)出各種的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐。

由于我國(guó)長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)二元狀態(tài)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)在體制、政策以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)乃至文化上存在著顯著差異，因此，它們?cè)谏鐣?huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐上也存在不同的內(nèi)容和邏輯。從農(nóng)村來看，目前主要有三個(gè)基本創(chuàng)新取向：一個(gè)是從制度上約束村干部行為（如山西陽泉郊區(qū)、浙江寧波寧海等）；一個(gè)是為村民參加村莊公共事務(wù)提供機(jī)會(huì)，激發(fā)他們的公共參與積極性（成都等）；三是為村民提供更多的公共服務(wù)，如網(wǎng)格化服務(wù)（浙江舟山等）。而城鎮(zhèn)社區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新更為多樣復(fù)雜，也更有個(gè)性，概括起來有三種比較有影響的模式。一個(gè)是沈陽社區(qū)建設(shè)和治理模式，它以鼓勵(lì)社區(qū)自治為特點(diǎn)，理清政社關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)自治功能。另一個(gè)是武漢社區(qū)建設(shè)模式，它是在借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政社合作，也就是說，政府以契約的方式向社區(qū)居委會(huì)購(gòu)買服務(wù)，解決社區(qū)與政府的行政隸屬關(guān)系，建立平等的合作關(guān)系。第三個(gè)就是上海的社區(qū)建設(shè)模式，即“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的政府主導(dǎo)型模式，建立街道社區(qū)，以黨建為核心，與城市管理高度統(tǒng)一，依靠行政力量，發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)，推進(jìn)文明社區(qū)建設(shè)，解決了社區(qū)建設(shè)資源投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)不到位等問題。①這里引用的治理案例，有的是基于我們的實(shí)地調(diào)查整理出來的，如上海模式、武漢模式、深圳模式、貴州模式、成都模式、廈門模式、太倉(cāng)模式、順德模式（更確切地說，是做法）等，有的是從他人的研究中獲得的。至于農(nóng)村的案例，都是我們自己調(diào)查獲得的，當(dāng)然也參考過其他人相關(guān)的研究。

上述三種城市社區(qū)模式出現(xiàn)得比較早，并首先在社會(huì)上產(chǎn)生明顯的影響，不過并沒有遮蔽其他地方的探索。目前在其他地方開展的探索雖然很多，但它們沒能完全脫離這三種模式所揭示的三條各具特色的運(yùn)行邏輯：社區(qū)自治邏輯、政社合作邏輯、黨建統(tǒng)領(lǐng)整合邏輯。如果還有其他什么運(yùn)行邏輯的話，那就是貴陽等地探索的撤銷街道改為社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)邏輯。貴陽市可以說是全國(guó)最早撤銷街道辦事處、建立社區(qū)綜合服務(wù)中心、讓社區(qū)居委會(huì)回歸《居民委員會(huì)組織法》所要求的自治功能的城市；北京市也在弱化街道行政職能，特別是街道的經(jīng)濟(jì)功能，強(qiáng)化社區(qū)的自治功能。成都市劃小社區(qū)，在居民小區(qū)推進(jìn)“微治理”，并引進(jìn)社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，提供各種社會(huì)服務(wù)，基本上走的也是服務(wù)運(yùn)行邏輯。而江蘇太倉(cāng)市倡導(dǎo)“政社互動(dòng)、三社聯(lián)動(dòng)”，力求在責(zé)權(quán)利上劃清政府與社區(qū)的邊界，建立合作關(guān)系，被民政部上升為全國(guó)性政策，則是遵循政社合作邏輯。深圳市在社區(qū)推進(jìn)“一核多元”治理模式，以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，建構(gòu)黨務(wù)、政務(wù)、居委多元運(yùn)行的模式，無疑與上海模式異曲同工。廣東順德區(qū)建立了社會(huì)創(chuàng)新聯(lián)合中心，向政府申請(qǐng)財(cái)政支持，也可以向企業(yè)申請(qǐng)贊助，還可以向社會(huì)募捐，多方籌集資源，然后向社會(huì)組織招標(biāo)，讓社會(huì)組織牽頭推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，可以說在社會(huì)自主運(yùn)行上走出了一條新的路子，即利用社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)治理。廈門市在全市范圍借鑒臺(tái)灣社區(qū)營(yíng)造經(jīng)驗(yàn)，提出“美麗廈門、共同締造”理念，在各級(jí)政府成立締造辦，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)參與社會(huì)締造，遵循的也是政社合作的運(yùn)行邏輯，其特點(diǎn)是引進(jìn)企業(yè)參與，激發(fā)了企業(yè)參與社會(huì)的積極性。

由此可見，上述別具特色的社會(huì)治理探索，很像上世紀(jì)80年代各地探索本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展模式一樣，可以說，當(dāng)前中國(guó)正處在社會(huì)建設(shè)和治理模式的探索階段，相比經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后了20年左右，這也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)之一。

盡管各地有不同的叫法、做法，但是目前各地的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐基本上停留在社區(qū)、村莊層面，試圖要處理好這樣幾種關(guān)系：一是政府與社會(huì)的關(guān)系。從目前各地的做法來看，有的地方采用政府主導(dǎo)方式推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，有的地方則更多地讓社區(qū)自治，有的地方則實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)、社會(huì)組織合作等等。這些做法無關(guān)對(duì)錯(cuò)、優(yōu)劣，而是基于本地情況進(jìn)行的有益探索，因?yàn)橹袊?guó)各地差異大、情況復(fù)雜，不是一種模式、一種做法所能解決和勝任的。但是有一點(diǎn)非常重要的是，最終目的是造福老百姓，提高老百姓的生活質(zhì)量和幸福感，實(shí)現(xiàn)共享、共樂。就目前而言，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍欠發(fā)達(dá)，社區(qū)自治不足，居民參與不夠。因此，在基層社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)中，政府應(yīng)該認(rèn)清這一點(diǎn)，以多種方式激發(fā)和培育社會(huì)組織和社區(qū)自治的功能和機(jī)制。二是企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系，或者說市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。在國(guó)外，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任非常受重視，而我國(guó)在這方面剛剛起步。事實(shí)上，企業(yè)在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)中有很大的發(fā)揮空間，這也是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。少數(shù)企業(yè)目前還停留在捐錢的低層次上，當(dāng)然有一些企業(yè)已經(jīng)設(shè)立了基金，如南都基金會(huì)，在新市民學(xué)校建設(shè)上發(fā)揮了重要的影響力。企業(yè)內(nèi)部的社會(huì)建設(shè)和治理也未受到關(guān)注。在基層社會(huì)建設(shè)與社區(qū)建設(shè)中如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，也是需要深入探討和實(shí)踐的。三是個(gè)人與社會(huì)關(guān)系?；鶎由鐣?huì)建設(shè)、社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)需要每個(gè)公民積極參與其中，公眾參與既是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任，他們的參與方式對(duì)提升社會(huì)治理的合法性有著根本性的作用。目前公眾參與的積極性并不高，參與渠道比較單一，參與動(dòng)機(jī)和激勵(lì)不足。志愿者服務(wù)、慈善行動(dòng)、民主協(xié)商等都有待發(fā)展，各地都在進(jìn)行多樣的探索。我國(guó)志愿服務(wù)不論從制度還是從行動(dòng)上還有很多工作要做。四是社會(huì)治理、社區(qū)建設(shè)的專業(yè)化問題。專業(yè)化服務(wù)、治理是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要要求之一。我國(guó)社會(huì)工作隊(duì)伍雖然發(fā)展很快，但社會(huì)工作的職業(yè)化建設(shè)還比較滯后，社工機(jī)構(gòu)的生存空間比較??；養(yǎng)老服務(wù)人才體系建設(shè)嚴(yán)重滯后；其他諸如社會(huì)心理咨詢、家庭護(hù)理技術(shù)等新的社會(huì)服務(wù)職業(yè)發(fā)展緩慢等，在很大程度上制約了基層社會(huì)治理、社區(qū)建設(shè)。

總而言之，社會(huì)治理、社區(qū)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜、專業(yè)化的社會(huì)建設(shè)工程，其難度不亞于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)，而且在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中有著迫切的需要。雖然各地已經(jīng)取得豐富有益的社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但還不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和變遷中所發(fā)生的關(guān)系斷裂、關(guān)系缺失和空白、關(guān)系扭曲以及由此帶來的各種新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也未有效滿足人們?nèi)找嬖龆嗟亩鄻拥纳鐣?huì)需求。

三、地方社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的價(jià)值取向

如何判斷地方社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，取決于我們對(duì)社會(huì)治理價(jià)值取向的認(rèn)識(shí)。社會(huì)治理之所以不同于過去的社會(huì)管理以及統(tǒng)治、管制、管控，關(guān)鍵在于其價(jià)值取向的差距。隨著國(guó)家民主發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、科技變化以及人們的思想多樣化，傳統(tǒng)的純粹自上而下的統(tǒng)治、管制、管控、管理，不足以回應(yīng)和解決民眾、社會(huì)的需要和想法，也不足以獲得他們的支持和認(rèn)可。

（一）社會(huì)治理價(jià)值取向

社會(huì)治理包含兩層含義：一是治理社會(huì)，二是社會(huì)治理。前者指社會(huì)屬于治理對(duì)象，而主體是政府（代表國(guó)家）、企業(yè)（代表市場(chǎng)），關(guān)鍵主體是政府。目前討論最多的是政府如何治理社會(huì)，實(shí)際上還停留在社會(huì)管理層面。這個(gè)層面當(dāng)然重要，特別是在中國(guó)的政治體制背景下，政府一直有著主導(dǎo)作用，而政府做得如何，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)治理。當(dāng)然，政府可以采取與社會(huì)管理時(shí)代不同的一些方式做法，也可以改革體制、機(jī)制等以提升管理的效率、效益。

在第二層含義中，社會(huì)是作為主體出現(xiàn)的，又可能是治理對(duì)象，即社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我治理或管理，同時(shí)，社會(huì)也可以管理或治理其他對(duì)象，即政府和企業(yè)，也就是說，社會(huì)治理政府和企業(yè)。對(duì)社會(huì)自我治理，比較容易理解，在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)確實(shí)存在著自我運(yùn)行、自我協(xié)調(diào)、自我修復(fù)這樣的機(jī)制、能力；與此同時(shí)，社會(huì)既具有監(jiān)督、制約政府和企業(yè)的功能，又具有與政府和企業(yè)合作的空間和重要性，不論在政府和企業(yè)治理上還是對(duì)社會(huì)治理上，政府和企業(yè)都需要與社會(huì)開展合作，甚至要借助于社會(huì)的力量去運(yùn)作，同樣，社會(huì)也需要與政府和企業(yè)的合作，才能獲得資源、政策、技術(shù)等方面的支持，得以增強(qiáng)自身的能力。

這里就存在兩個(gè)學(xué)理問題：一是如何判斷社會(huì)治理的成功或好壞？用善治來評(píng)判，則是最基本的要求。在中國(guó)古代，有善政與善治相對(duì)應(yīng)，但是善政偏重于政府的治理，指有個(gè)好的政府用好的方式去治理國(guó)家，但是善治還有另外一層含義，就是社會(huì)多元參與，而不限于政府，至于“善”如何體現(xiàn)呢？有人認(rèn)為，善治體現(xiàn)在五方面：公民安全得到保證，法律得到尊重，有效的行政管理，責(zé)任制，政治透明性。[9]而另有人列出了善治的十方面內(nèi)容：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正等。[10]這些內(nèi)容，主要還是針對(duì)政府而言的。

就社會(huì)治理的兩方面內(nèi)容，如何判斷它們屬于善治呢？應(yīng)該體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一個(gè)好政府和一個(gè)好社會(huì)。有研究者認(rèn)為，衡量一個(gè)政府是否是個(gè)好政府，就看是否具有效率、效益和回應(yīng)的能力建設(shè)?！靶逝c產(chǎn)生一個(gè)給定結(jié)果所需要的時(shí)間和資源有關(guān)；效益與產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的行動(dòng)的適當(dāng)性有關(guān)；回應(yīng)性則與需求的溝通和處理這些需求的能力之間的聯(lián)系有關(guān)?！盵11]按此理解，效率高、效益好、回應(yīng)快是衡量好政府的三要素。效率高，意味著政府浪費(fèi)現(xiàn)象不嚴(yán)重；效益好，意味著政府做事比較公正；回應(yīng)快，意味著政府與民眾有很好、快捷的溝通渠道。但是，并不是每個(gè)政府都有這樣的能力，官僚主義、貪污腐敗、浪費(fèi)資源以及不關(guān)心民眾疾苦等等，都成為政府被經(jīng)常批評(píng)和指責(zé)的主要問題和原因。因此，效率高、效益好、回應(yīng)快的政府意味著不具有這些問題，無疑是個(gè)好政府。

好政府自然會(huì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，同樣也需要有個(gè)好社會(huì)來支撐和幫助，也就是說有什么樣的社會(huì)，就有什么樣的政府。怎么衡量和判斷一個(gè)社會(huì)才是好社會(huì)呢？在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初、20世紀(jì)30年代和60年代，美國(guó)曾經(jīng)發(fā)動(dòng)過進(jìn)步社會(huì)運(yùn)動(dòng)、美好社會(huì)運(yùn)動(dòng)和偉大社會(huì)運(yùn)動(dòng)，目的在于消除貧困、饑餓、犯罪、腐敗、愚昧等問題，正如1965年就任美國(guó)總統(tǒng)的約翰遜在就職演說中所說的：在一塊豐饒的土地上，家家都不容生活于絕望的貧困中。在一塊收獲豐盛的土地上，孩童不容挨餓受凍。在一塊充滿進(jìn)步奇跡的土地上，鄰人不至于痛苦、死亡而無人問津。在一塊知識(shí)普及、學(xué)者眾多的偉大土地上，年紀(jì)輕的國(guó)民必須接受讀和寫的訓(xùn)練……我們必須努力提供能增加每個(gè)公民成功機(jī)會(huì)的知識(shí)和環(huán)境。迄今為止，有各種衡量社會(huì)進(jìn)步或現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，比如美國(guó)社會(huì)學(xué)家英格爾斯在上世紀(jì)70年代提出衡量現(xiàn)代化社會(huì)的十大指標(biāo)，還有社會(huì)進(jìn)步指數(shù)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的人類人文指數(shù)、歐盟的社會(huì)質(zhì)量指標(biāo)等等。這些指數(shù)或指標(biāo)體系都提到受教育水平、預(yù)期壽命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。歐盟的社會(huì)質(zhì)量理論和指數(shù)比較系統(tǒng)地探討了社會(huì)質(zhì)量問題，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)好社會(huì)有著重要的參考價(jià)值。歐盟的社會(huì)質(zhì)量體現(xiàn)在四個(gè)維度：社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)包容、社會(huì)凝聚和自治或賦權(quán)，其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和生活機(jī)會(huì)問題，社會(huì)凝聚體現(xiàn)在社會(huì)基本關(guān)系強(qiáng)弱上，而公民權(quán)是否得到實(shí)施，體現(xiàn)社會(huì)包容性，而社會(huì)賦權(quán)則直指不斷擴(kuò)大的人類選擇范圍。[12]歐洲的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)高于中國(guó)，其提出的社會(huì)質(zhì)量要求顯然也高于中國(guó)，而且這對(duì)歐洲自身也是一種需要通過努力才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)或計(jì)劃。當(dāng)然，好社會(huì)也是一種目標(biāo)或理想，但是具有標(biāo)桿性和方向性的指引作用?？偫ìF(xiàn)有的相關(guān)理論、指標(biāo)體系以及對(duì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)查和了解，我們認(rèn)為，一個(gè)好社會(huì)必須要實(shí)現(xiàn)這樣的價(jià)值：安全、公正、合作、參與、團(tuán)結(jié)和責(zé)任。安全是一個(gè)社會(huì)得以運(yùn)行的最基本要求，包含經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)秩序兩方面。公正是一個(gè)社會(huì)的靈魂，一個(gè)好社會(huì)必然是公正得到普遍維護(hù)和實(shí)施的社會(huì)，否則，如果連公正都不存在，社會(huì)矛盾就會(huì)頻繁發(fā)生，也談不上安全了。人的根本屬性是社會(huì)性，體現(xiàn)在其參與社會(huì)、與其他人合作上，這也是每個(gè)人的責(zé)任，如果每個(gè)人只關(guān)心自己的好處而不顧及他人，我行我素，那么社會(huì)就難以存在，反過來說，人也不成其為人了，因?yàn)槭チ松鐣?huì)性，除此之外，沒有社會(huì)團(tuán)結(jié)，社會(huì)性也就無從談起。當(dāng)然社會(huì)團(tuán)結(jié)比之合作、參與，會(huì)有更高的要求。

好政府與好社會(huì)在實(shí)踐中是相輔相成的，從好政府體現(xiàn)的效率、效益、回應(yīng)性這三大價(jià)值與好社會(huì)體現(xiàn)的安全、公正、參與、合作、團(tuán)結(jié)和責(zé)任六大價(jià)值，彼此有著許多相通性的。好政府的三大價(jià)值都是為好社會(huì)的六大價(jià)值服務(wù)的，否則的話，就難以體現(xiàn)政府的“好”，而好社會(huì)的六大價(jià)值一方面是自己內(nèi)在本質(zhì)的體現(xiàn)，另一方面也是對(duì)政府的要求，至少說政府在運(yùn)行中不但不能破壞這些價(jià)值，而且還要為這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而努力。社會(huì)治理實(shí)踐雖然不是塑造好政府和好社會(huì)的唯一路徑，但是必須以此為價(jià)值取向，有效地提升政府的效率、效益和回應(yīng)性，更重要的是要通過提高社會(huì)成員的參與和合作水平，改善社會(huì)安全、公正和團(tuán)結(jié)。

（二）地方社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的價(jià)值

全國(guó)各地的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐在做法、解決問題以及價(jià)值追求上存在一定的差距，如果從價(jià)值取向來分析，至少存在三種類型：一種是行政統(tǒng)合型。這種類型依然是以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)合作用，目的是提高政府的行政效率，更好地回應(yīng)民眾對(duì)公共服務(wù)的需求，力求做到“好政府”。這些做法大多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)比較普遍。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)力雄厚，有更多的資源投向民生領(lǐng)域，但是面臨的問題是效率和效益問題，所以強(qiáng)化黨政對(duì)社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)的整合，既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又有可行的結(jié)構(gòu)支持。但是，這與社會(huì)治理的多元合作和平衡發(fā)展存在一定的差異。社會(huì)治理創(chuàng)新更需要激發(fā)社會(huì)多元主體的發(fā)展和參與，以配合好政府的實(shí)踐。由此可以說，這種類型的地方社會(huì)治理實(shí)踐在創(chuàng)新上是不足的，還是要向著行政社會(huì)或總體性社會(huì)方向行進(jìn)，盡管不可能完全進(jìn)入總體性社會(huì)狀態(tài)。

另一類地方治理創(chuàng)新實(shí)踐旨在厘清政府與社會(huì)邊界，實(shí)現(xiàn)政社合作。太倉(cāng)的政社互動(dòng)做法獲得民政部的認(rèn)可，并在全國(guó)得以推行。這類實(shí)踐首先解決了政府與社會(huì)的邊界問題，防止行政干預(yù)社會(huì)運(yùn)行，讓社會(huì)自主運(yùn)行，與此同時(shí)，政府可以通過契約的方式與社會(huì)進(jìn)行合作，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。顯然，這一實(shí)踐確實(shí)朝著多元共治的社會(huì)治理創(chuàng)新路徑進(jìn)行。但是這個(gè)實(shí)踐依然存在著兩個(gè)問題：一是政府依然有著強(qiáng)勢(shì)影響，原來的行政社會(huì)路徑?jīng)]有改變。雖然一些地方將政府的職權(quán)作了劃分，社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)回歸自治，但在實(shí)踐中政府依然依靠社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)，很多行政性事務(wù)難以減少。另一方面，社會(huì)則顯得非常弱小，或者想作為而缺乏空間，或缺乏能力、資源和手段等，即使政府讓渡出一些空間，社會(huì)也難以承接。結(jié)果是，政社互動(dòng)回歸到以政為主的狀態(tài)。

第三類實(shí)踐是以行政手段培育社會(huì)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)治理。廈門的“美麗廈門、共同締造”實(shí)踐，實(shí)際上是突破原先的治理格局、激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)參與的一次機(jī)制創(chuàng)新。在這個(gè)創(chuàng)新中，政府依然還是處于主動(dòng)、主導(dǎo)位置，因?yàn)樯鐣?huì)本身原來比較弱小，組織化程度不高，民眾對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注熱情由于長(zhǎng)期不受重視而趨于冷淡，靠社會(huì)本身很難激活，而企業(yè)更多地專注于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也沒有時(shí)間、精力和動(dòng)力參與社會(huì)，反而覺得參與社會(huì)將影響它們追求最大利潤(rùn)的能力等。政府在多大程度上能激發(fā)社會(huì)力量、培育社會(huì)主體呢？可以從兩個(gè)維度進(jìn)行觀察：第一個(gè)維度是政府的創(chuàng)新機(jī)制：從政策、制度改革，到資源配置變化乃至行為改變等，看政府是否對(duì)自己在社會(huì)治理中的角色進(jìn)行調(diào)整和重塑。第二個(gè)維度就是社會(huì)和企業(yè)的參與程度以及自主性、可持續(xù)性：在多大程度上社會(huì)和企業(yè)被調(diào)動(dòng)起來？它們是否有了參與的空間？能力水平是否有了提高？動(dòng)力機(jī)制是否得到建構(gòu)？當(dāng)政府退出的時(shí)候它們是否還能保持活力、動(dòng)力和能力？等等。對(duì)此類創(chuàng)新效果還有待進(jìn)一步觀察和研究。

總而言之，社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)不可避免，這是適應(yīng)時(shí)代變遷的需求，中國(guó)難以置身事外，中國(guó)各地的治理實(shí)踐顯然是回應(yīng)這樣的時(shí)代變遷需求。但是，在建構(gòu)新的政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系中，由于價(jià)值取向的選擇不同以及面臨的具體情境不同，因此各地的實(shí)踐路徑和效果也明顯不同。但忽視社會(huì)主體性的實(shí)踐顯然不屬于社會(huì)治理創(chuàng)新之要求。在這里，黨委和政府需要進(jìn)一步改革領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和培育社會(huì)組織，激發(fā)民眾和企業(yè)參與社會(huì)公益活動(dòng)的積極性，帶動(dòng)社會(huì)福利的自我生產(chǎn)、自我服務(wù)和自我管理，從而實(shí)現(xiàn)和諧、互助、參與和公平的“好社會(huì)”目標(biāo)，進(jìn)而也能實(shí)現(xiàn)“好政府”之理想。