張惠萍，劉兆征

（1.中國人民銀行太原中心支行會計財務處，太原 030001；2.中共山西省委黨校政治經(jīng)濟學教研部，太原 030006）

加快煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策創(chuàng)新
——學習貫徹習近平總書記視察山西重要講話精神

張惠萍1，劉兆征2

（1.中國人民銀行太原中心支行會計財務處，太原 030001；2.中共山西省委黨校政治經(jīng)濟學教研部，太原 030006）

習近平總書記在山西視察工作時指出，實現(xiàn)資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是山西經(jīng)濟發(fā)展需要深入思考和突破的重大課題。學習貫徹習總書記視察山西重要講話精神，推進山西等煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須通過深化改革不斷創(chuàng)新政策：一要推動財政政策創(chuàng)新，建立以橫向平衡為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度等；二要推進稅收政策創(chuàng)新，調(diào)整增值稅的稅率或分成比例等；三要推進金融政策創(chuàng)新；四要推動科技政策創(chuàng)新，加快科技創(chuàng)新主體培育等。

煤炭資源型地區(qū)；財政政策；稅收政策；金融政策；科技政策

2017年6月習近平總書記在山西視察工作時指出，實現(xiàn)資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是山西經(jīng)濟發(fā)展需要深入思考和突破的重大課題。山西作為煤炭資源型地區(qū)，轉(zhuǎn)型發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的根本途徑。推進山西等煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須通過深化改革，從財政、稅收、金融、科技等方面不斷創(chuàng)新政策。

一、深化財政改革，創(chuàng)新財政政策

（一）建立以橫向平衡為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度

新中國成立之后，煤炭資源型地區(qū)以大量煤炭資源支援國家經(jīng)濟建設，作出了巨大貢獻，但由于長期的資源開發(fā)，生態(tài)破壞嚴重，社會問題突出，加之較低的地方收入占比，需要國家財政加大支持。另外，煤炭資源型地區(qū)大都是欠發(fā)達地區(qū)，與一些發(fā)達地區(qū)相比，投資的邊際效用較大?；谝陨蟽牲c，國家應該從優(yōu)化投資的角度出發(fā)，建立以橫向平衡為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強預算資金在地區(qū)之間的調(diào)劑，采取轉(zhuǎn)移支付的辦法，加大對歷史貢獻大的欠發(fā)達煤炭資源型地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，不斷提高資金的邊際效益。與此同時，應幫助解決煤炭資源型地區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的困難，支持和推動煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）建立財政貼息制度

推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結構升級需要財政政策支持。一要建立轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)的政府貼息制度。在煤炭資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實踐中，可以對一些產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展?jié)摿哂袃?yōu)勢，又符合國家產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃，并能替代進口設備的替代產(chǎn)業(yè)，給以財政貼息政策，推動產(chǎn)品升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二要建立產(chǎn)業(yè)技術進步的財政貼息制度。為了加快煤炭資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級，對于企業(yè)技術改造項目、高精尖產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的流動資金貸款，可采用財政貼息政策加以推動。三是對于重點骨干企業(yè)、重點行業(yè)技術開發(fā)項目，應加大財政貼息的力度〔1〕。

（三）建立煤炭調(diào)入?yún)^(qū)對煤炭調(diào)出區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度

當前，全國煤炭流向總體上呈“北煤南運、西煤東調(diào)”、煤炭生產(chǎn)與消費逆向分布的格局。根據(jù)全國煤炭生產(chǎn)和消費情況，我們可以將煤炭消費區(qū)域叫做煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域，將煤炭生產(chǎn)區(qū)域叫做煤炭調(diào)出區(qū)域。煤炭資源型地區(qū)都屬于全國煤炭的調(diào)出區(qū)域。煤炭資源的開采和加工利用，造成了煤炭調(diào)出區(qū)域自然生態(tài)的巨大破壞和人居環(huán)境的嚴重污染，給煤炭調(diào)出區(qū)域的持續(xù)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活帶來了嚴重影響，同時，煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域由于有來自煤炭調(diào)出區(qū)域的大量煤炭資源作支撐而得到了比較快的發(fā)展。因此，可以探索建立煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域“反哺”煤炭調(diào)出區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付制度。這種從煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付，主要用于煤炭調(diào)出區(qū)域的自然生態(tài)修復和環(huán)境污染治理。在實際操作中，可以由中央政府主持制定有關轉(zhuǎn)移支付的制度和規(guī)定，煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付直接轉(zhuǎn)入煤炭調(diào)出區(qū)域，并由煤炭調(diào)入?yún)^(qū)域監(jiān)督，保證?？顚Ｓ谩?/p>

二、深化稅收改革，創(chuàng)新稅收政策

（一）調(diào)整增值稅的稅率或分成比例

國外礦業(yè)發(fā)達國家很少對資源型產(chǎn)品征收增值稅。我國不僅對資源型產(chǎn)品征收增值稅，而且稅負較重，采礦行業(yè)大約57%的稅收來自增值稅。礦產(chǎn)品增值稅稅率從2009年l月l日起由13%增加到17%，這一改革大大增加了煤炭資源型地區(qū)采礦業(yè)的增值稅稅負。稅負過重，不利于煤炭資源型地區(qū)采礦類企業(yè)的技術進步和轉(zhuǎn)型升級。為此，在大力加快煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，需要調(diào)整煤炭資源型地區(qū)采礦業(yè)的增值稅稅率，降低煤炭資源型地區(qū)采礦業(yè)稅負水平。

（二）研究設計和率先開征環(huán)境稅

煤炭資源型地區(qū)作為我國的能源基地，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)破壞問題突出，阻礙了經(jīng)濟社會的全面進步。開征環(huán)境稅有助于煤炭資源型地區(qū)節(jié)能減排和保護生態(tài)環(huán)境。當前開征環(huán)境稅，應根據(jù)不同情況采取多種方式。對于排放相對集中的污染物，可以其排放量作為稅基進行征稅；對于一些混合成分較多的污染物，無法有效、完全地檢測污染成分或檢測成本過高，可以在消費環(huán)節(jié)征稅。在稅率的設定上，對于可測量的污染物的稅率可采用累進稅率，排放越多，征稅越多；對于無法具體測量的污染物，可根據(jù)實際情況，設定有差別的固定稅額進行征收。環(huán)境稅稅款應專款專用，全部用于環(huán)境保護與生態(tài)治理。

（三）建立資源型企業(yè)所得稅優(yōu)惠制度

煤炭資源型地區(qū)資源型企業(yè)安全投入欠賬多，可讓資源型企業(yè)適當提取“安全基金”，并在稅前扣除，推動企業(yè)安全投入。資源型企業(yè)技術改造國產(chǎn)設備、技術改造確需從國外引進的國際尖端進口設備的投資可以抵免企業(yè)所得稅〔2〕。

三、深化金融改革，創(chuàng)新金融政策

（一）完善金融市場

一要加快股票市場建設。股票市場不僅可以改善企業(yè)的資金來源結構，更重要的是可以解決企業(yè)長期資金的來源問題。從當前來看，煤炭資源型地區(qū)的上市公司，大多集中在煤炭、鋼鐵、煤化工、電力等資源型行業(yè)或企業(yè)。應進一步推進高新科技企業(yè)、文化服務業(yè)和優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板、中小企業(yè)板上市，大力支持煤炭資源型地區(qū)優(yōu)質(zhì)企業(yè)在海外市場上市，加快煤炭、鋼鐵、煤化工、電力之外的其他類型公司的上市步伐。二要加快企業(yè)債券市場建設。債券市場不僅是企業(yè)融資的重要渠道，而且有利于資本市場結構的完善。和股票市場相比，煤炭資源型地區(qū)債券市場更加滯后。為此，要加快煤炭資源型地區(qū)債券市場建設，逐步放寬企業(yè)債券的發(fā)行管制約束，不斷創(chuàng)新債券品種；要培育更多的發(fā)行主體，加強債券發(fā)行公司的法人治理結構優(yōu)化，提高公司經(jīng)濟效益。三要加強投資基金市場建設。要加快能源產(chǎn)業(yè)投資基金建立步伐。煤炭資源型地區(qū)煤炭資源豐富，煤炭產(chǎn)業(yè)及其相關的煤化工企業(yè)眾多，發(fā)展迅速，實力雄厚，并在全國具有一定優(yōu)勢，為能源產(chǎn)業(yè)投資基金的設立提供了良好的投資者。與此同時，煤加工、煤轉(zhuǎn)化、煤煉油、煤層氣開發(fā)等煤炭加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)也能為能源產(chǎn)業(yè)投資基金的投向提供更多機會。

（二）加快金融機構改革

煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷推進，對金融服務提出了更高的要求，金融機構需要加快改革。要加強對城市商業(yè)銀行的改革，城市商業(yè)銀行作為煤炭資源型地區(qū)的地方性商業(yè)銀行，應以服務煤炭資源型地區(qū)地方經(jīng)濟為市場定位。煤炭資源型地區(qū)的城市商業(yè)銀行應利用開展金融業(yè)務的本土優(yōu)勢，加快產(chǎn)品創(chuàng)新，擴大業(yè)務范圍，開辦咨詢服務、租賃、保險代理、代客理財?shù)戎虚g業(yè)務。要加大煤炭資源型地區(qū)銀行機構的信貸投放力度。煤炭資源型地區(qū)各個銀行機構要根據(jù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，不斷改善金融服務，增加信貸資金投入，調(diào)整信貸結構，開發(fā)適應各類企業(yè)特別是中小企業(yè)經(jīng)營的信貸品種，支持煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。政府要出臺相應政策，鼓勵各銀行加大對低碳項目的“綠色信貸”力度。要推進融資租賃公司、典當行、擔保機構的發(fā)展。要發(fā)展金融控股公司，探索金融機構多元化經(jīng)營模式。從世界各國的發(fā)展實踐來看，混業(yè)經(jīng)營是提高金融體系運作效率的有效方式，為了提高煤炭資源型地區(qū)金融業(yè)的競爭力，發(fā)展金融控股公司是非常必要的。

四、深化科技改革，創(chuàng)新科技政策

（一）培育科技創(chuàng)新主體

要實施煤炭資源型地區(qū)科技型企業(yè)“孵化工程”“成長工程”，下大力氣培植和扶持一批有自主知識產(chǎn)權的科技創(chuàng)新型企業(yè)，不斷塑造企業(yè)自主創(chuàng)新的精神，增強企業(yè)創(chuàng)新的行動自覺?？梢赃x擇部分科技型企業(yè)進行試點，賦予其技術創(chuàng)新的權利和技術創(chuàng)新的空間。煤炭資源型地區(qū)政府要加快制定技術創(chuàng)新激勵政策和技術創(chuàng)新引導計劃，推動企業(yè)積極投資、投身于技術創(chuàng)新，不斷激發(fā)和提升企業(yè)技術創(chuàng)新的動力和活力。政府可以設立“企業(yè)技術創(chuàng)新獎”，對于取得技術創(chuàng)新和發(fā)明專利的企業(yè)要給予獎勵。要加快推進國家高新技術企業(yè)申報和認定工作，煤炭資源型地區(qū)政府應加強申報服務和協(xié)調(diào)工作，通過資金支持、政策引導等多種方式，推動煤炭科技型企業(yè)申報和創(chuàng)建國家高新技術企業(yè)。煤炭資源型地區(qū)政府要加強對現(xiàn)有煤炭高新技術企業(yè)的管理、指導和服務，推動其快速發(fā)展并盡快做大做強。要加快煤炭資源型地區(qū)企業(yè)科技資源整合，推動企業(yè)聯(lián)合引進先進技術，聯(lián)合建設技術研發(fā)中心，聯(lián)合進行技術、工藝和新產(chǎn)品的研究開發(fā)。

（二）提高科技創(chuàng)新能力

一要加強產(chǎn)學研結合〔3〕。國外科技創(chuàng)新成功的經(jīng)驗之一就是產(chǎn)學研的緊密結合。經(jīng)過近四十年的努力，美國斯坦福大學創(chuàng)造了硅谷工業(yè)園的奇跡，硅谷半導體的電子與信息產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為美國經(jīng)濟的龍頭。煤炭資源型地區(qū)科研機構要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，完善合作機制，與企業(yè)加強聯(lián)系，開展多種形式的科研合作，將研究探索重點轉(zhuǎn)向企業(yè)急需的技術。煤炭資源型地區(qū)政府要建設技術轉(zhuǎn)讓市場，完善相關政策，推動研究成果的轉(zhuǎn)化應用。二要加強區(qū)域間、企業(yè)間的科技協(xié)作。合作創(chuàng)新是實施技術創(chuàng)新的必然趨勢，所以，要改革科技體制，整合區(qū)域間、企業(yè)間的科技資源，建立科技協(xié)作機制。三要加強企業(yè)并購。實施企業(yè)并購、資產(chǎn)重組，推動企業(yè)規(guī)模擴大、實力增強，有助于提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。要引導煤炭資源型地區(qū)“全能型”的小企業(yè)向“小而精”“小而專”“小而高”的專業(yè)化企業(yè)發(fā)展，不斷提高小企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。

（三）營造科技創(chuàng)新環(huán)境

技術創(chuàng)新速度的快慢除了取決于創(chuàng)新主體自身的努力外，還有賴于外部創(chuàng)新環(huán)境的推動〔4〕。為此，必須著力營造科技創(chuàng)新的良好外部環(huán)境。一要加強以科技企業(yè)孵化器為核心的科技創(chuàng)新服務體系建設。政府要把科技創(chuàng)新孵化器納入中長期科技發(fā)展規(guī)劃，致力于科技創(chuàng)業(yè)和企業(yè)孵化工作。同時，要聯(lián)絡風險投資公司、擔保機構等，建設科技創(chuàng)新?lián)ｓw系。二要完善知識產(chǎn)權管理和保護制度。應完善知識產(chǎn)權保護機制，加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊各種侵權行為，維護創(chuàng)新者合法權益。對于知識產(chǎn)權侵權案件和知識產(chǎn)權爭議糾紛，相關部門要及時受理并進行公正處理?？梢跃幹脐P于煤炭資源型地區(qū)知識產(chǎn)權方面的產(chǎn)品目錄、技術目錄，并定期發(fā)布。還應建立知識產(chǎn)權交易中心，完善人才評價體系和預警機制。

（四）實施科技創(chuàng)新項目

煤炭資源型地區(qū)政府要加大科技投資規(guī)模。要重視科技投入，并將科技投入作為投資的重點，從預算上給予保障。探索建立財政科技投入的年增長幅度不低于甚至高于財政收入年增長幅度的硬性約束制度。在此基礎上，政府要積極動員組織煤炭資源型地區(qū)企業(yè)申報各級各類科技項目，特別要推動一批國家重點科技項目落戶煤炭資源型地區(qū)，以改變煤炭資源型地區(qū)科技資源不足的狀況，提高其科技水平，增強其經(jīng)濟發(fā)展后勁。煤炭資源型地區(qū)要積極實施科技成果產(chǎn)業(yè)化工程，對重大科技成果優(yōu)先支持成果孵化，不斷促進科技創(chuàng)業(yè)中心、科技服務中介機構和科技成果產(chǎn)業(yè)化示范基地的建設。可以考慮由高校研究機構、專業(yè)科研院所和企業(yè)研發(fā)中心聯(lián)合組成科技攻關項目組，實施重大科技成果項目建設，推動高校、研究院和企業(yè)之間的知識共享和技術協(xié)作。

〔1〕王彥明.資源型城市轉(zhuǎn)型的財政政策：介入機制與方式〔J〕.生產(chǎn)力研究，2011（1）：54-56.

〔2〕周平川，王久瑾.煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財稅政策研究〔J〕.稅務研究，2005（10）：50-52.

〔3〕杜俊慧，王文寅，蘇貴影.基于主成分分析的山西高?？萍紕?chuàng)新能力評價〔J〕.經(jīng)濟問題，2013（7）：111-114.

〔4〕史竹琴，薛耀文.山西科技創(chuàng)新能力研究〔J〕.理論探索，2007（1）：104-106.

責任編輯 梁華林

F124

A

1009-1203（2017）05-0052-03

2017-08-25

張惠萍（1965-），女，山西五臺人，中國人民銀行太原中心支行會計財務處高級會計師。劉兆征（1970-），男，山西臨縣人，中共山西省委黨校政治經(jīng)濟學教研部主任，教授。