申靜文

（中共江陰市委黨校，浙江江陰214431）

推進(jìn)行政審批改革轉(zhuǎn)變地方政府職能
——江陰市行政審批改革的創(chuàng)新與實(shí)踐

申靜文

（中共江陰市委黨校，浙江江陰214431）

江陰市為實(shí)現(xiàn)行政審批“權(quán)責(zé)清單依法公開、職能歸并集中到位、項(xiàng)目審批提速增效、配套措施科學(xué)規(guī)范”的改革目標(biāo)，緊緊圍繞簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能的工作要求，以構(gòu)建簡政放權(quán)“517”改革框架為抓手，在“十二五”期間創(chuàng)新實(shí)施模擬審批，進(jìn)一步優(yōu)化了審批程序、縮短了審批時(shí)限，加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管，拓展了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式，有力有序地推進(jìn)了全市行政審批制度改革。面對(duì)“十三五”時(shí)期的新形勢、新任務(wù)，江陰市需要完善行政審批監(jiān)督體系，提升審批中介服務(wù)效能，扎實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的政府治理架構(gòu)。

行政審批制度；改革；優(yōu)化服務(wù)

行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容,是政府的“自我革命”,是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié),同時(shí)也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措?！笆濉睍r(shí)期，江陰實(shí)施了商事制度、五張清單管理制度等一系列制度改革，進(jìn)一步優(yōu)化了審批程序、縮短了審批時(shí)限、加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管、拓展了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式，政府行政效能得到極大地提升。

一、江陰市行政審批改革的做法與成效

（一）優(yōu)化審批程序，提高服務(wù)效率

1.持續(xù)推進(jìn)流程再造。一是審批流程再優(yōu)化。將原8類基本建設(shè)項(xiàng)目審批流程整合成更為簡潔、清晰的4張審批流程圖，即：工業(yè)園區(qū)備案類工業(yè)項(xiàng)目審批流程圖，工業(yè)園區(qū)核準(zhǔn)類工業(yè)項(xiàng)目審批流程圖，集體撥用類、國有劃撥類政府投資項(xiàng)目審批流程圖，國有出讓招拍掛類政府投資項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目審批流程圖。二是審批時(shí)間再壓縮。四大類項(xiàng)目的審批時(shí)間在2011年壓縮40%的基礎(chǔ)上再次壓縮21.5%，其中工業(yè)集中區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目（備案）審批再次壓縮42.2%。三是優(yōu)化建設(shè)類項(xiàng)目統(tǒng)一收費(fèi)機(jī)制。市行政服務(wù)中心印制了統(tǒng)一的繳費(fèi)單，開發(fā)了繳費(fèi)單的打印系統(tǒng)，并與財(cái)政局協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)與財(cái)政非稅系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，建設(shè)類項(xiàng)目行政事業(yè)收費(fèi)憑中心統(tǒng)一的繳費(fèi)單在經(jīng)信委、房管局、民防局、氣象局等窗口繳納后，再到規(guī)劃窗口辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證副本。四是進(jìn)一步完善項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)審批機(jī)制。市基本建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)投入試運(yùn)行，基建審批涉及的部門能夠按照要求，所有辦件信息進(jìn)入動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，方便了部門聯(lián)動(dòng)、項(xiàng)目跟蹤和監(jiān)察。

2.創(chuàng)新實(shí)施模擬審批。江陰市在全省率先出臺(tái)了模擬審批辦法和操作細(xì)則。為保證模擬審批的順利施行，江陰市召開了多次專項(xiàng)協(xié)調(diào)會(huì)，專門印發(fā)了《江陰市重點(diǎn)重大項(xiàng)目模擬審批辦法》《江陰市重點(diǎn)項(xiàng)目模擬審批操作細(xì)則》，并開辦了模擬審批的輔導(dǎo)培訓(xùn)，加強(qiáng)了模擬審批的協(xié)調(diào)工作，加快了項(xiàng)目的審批進(jìn)度，為重點(diǎn)項(xiàng)目早日開工節(jié)約了大量時(shí)間。2012-2014年，共對(duì)投資額累計(jì)230億元的83個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了模擬審批。這些項(xiàng)目中，除部分企業(yè)投資項(xiàng)目外，拆遷安置房項(xiàng)目在其中占了很高的比例。通常情況下，辦理用地手續(xù)所花時(shí)間為4-6個(gè)月，以往其它各項(xiàng)審批只能在手續(xù)完成后才能辦理，而模擬審批可以在此期間預(yù)先辦理，在用地手續(xù)批下后再進(jìn)行轉(zhuǎn)換，大大加快了項(xiàng)目建設(shè)步伐，緩解了拆遷安置過渡的壓力。

3.推進(jìn)商事制度、工商登記制度改革。2014年，江陰市實(shí)施企業(yè)注冊(cè)登記“一窗式”辦理改革。出臺(tái)并實(shí)施《江陰市企業(yè)設(shè)立“一窗式”辦理暫行辦法》，對(duì)工商營業(yè)執(zhí)照、國地稅稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證以及刻制公章備案等辦理事項(xiàng)，實(shí)行“一窗受理、一表登記、證照同發(fā)”。這是江陰市服務(wù)企業(yè)設(shè)立登記的一項(xiàng)便民措施，它以企業(yè)需求為導(dǎo)向，通過發(fā)揮行政服務(wù)中心的窗口集聚優(yōu)勢，便利快捷整合窗口服務(wù)資源，大大提升了企業(yè)設(shè)立登記的辦理效率。2015年，江陰市推進(jìn)企業(yè)注冊(cè)登記“三證合一”改革工作，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，簡化準(zhǔn)入手續(xù)，最大限度降低社會(huì)成本和行政成本。制定印發(fā)《江陰市“三證合一”登記管理實(shí)施辦法（試行）》以及制定實(shí)施方案，組建“三證合一”綜合窗口，統(tǒng)一收件、數(shù)據(jù)錄入和發(fā)證工作，并在原有審批平臺(tái)上開發(fā)了流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了附件的電子流轉(zhuǎn)和信息共享。在“三證合一”成功運(yùn)行后，江陰市又開始實(shí)施“一證一碼”，極大地方便了企業(yè)。

（二）健全權(quán)責(zé)清單制度，有效促進(jìn)政務(wù)公開

2012年，江陰市制定下發(fā)《關(guān)于開展行政審批（服務(wù)）事項(xiàng)清理和進(jìn)駐工作的通知》，按照“減少一批、合并一批、調(diào)整一批、提速一批、進(jìn)駐（中心）一批”的要求，對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，最后審核確認(rèn)行政許可229項(xiàng)，非許可審批73項(xiàng)，服務(wù)事項(xiàng)（上報(bào)、專報(bào)）71項(xiàng)，給付事項(xiàng)14項(xiàng)，獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)8項(xiàng)，征用事項(xiàng)1項(xiàng)，行政確認(rèn)37項(xiàng)，其它事項(xiàng)127項(xiàng)。2014年，制定下發(fā)《關(guān)于全面清理行政權(quán)力建立權(quán)力清單管理制度的通知》，按照“清理范圍、清理對(duì)象和行政權(quán)力”三個(gè)明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市政府各部門上報(bào)的6700多項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行全面梳理。成立審核小組，通過部門反饋、網(wǎng)站公示、專家咨詢、合法性審查等步驟，著力做好“減權(quán)”工作。最終形成行政權(quán)力事項(xiàng)5851項(xiàng)（不含保密事項(xiàng)），其中常用權(quán)力3838項(xiàng)，3年以上未行使的權(quán)力2013項(xiàng)。2015年，江陰市又編制了部門責(zé)任清單，將部門責(zé)任清單的內(nèi)容分為部門職責(zé)、行政權(quán)力運(yùn)行流程、涉及中介機(jī)構(gòu)及收費(fèi)三個(gè)方面。逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)《江陰市政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單》，重點(diǎn)明確交叉重疊職責(zé)的主體責(zé)任，完成了集中審核、法制辦審核和各單位部門確認(rèn)。

（三）建立網(wǎng)上動(dòng)態(tài)審批管理系統(tǒng)，加強(qiáng)審批監(jiān)督力度

投資項(xiàng)目審批涉及部門多，環(huán)節(jié)多，審批時(shí)間長，審批手續(xù)復(fù)雜，導(dǎo)致少數(shù)項(xiàng)目審批效率低、部門扯皮推諉多，企業(yè)意見大。2012年，江陰市建立了投資建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)來改善和推進(jìn)項(xiàng)目審批的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，提高項(xiàng)目審批效率。投資項(xiàng)目審批網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)依托市行權(quán)網(wǎng)，采用統(tǒng)一的項(xiàng)目代碼，采集各部門涉及建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)上審批的信息，跟蹤、分析、催辦江陰市投資項(xiàng)目行政審批服務(wù)。系統(tǒng)投運(yùn)以來，2013年辦理項(xiàng)目696個(gè)，2014年辦理685個(gè)，2015年辦理376個(gè)。為保障投資項(xiàng)目審批全面實(shí)施網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理，制定了投資項(xiàng)目審批“電子掛號(hào)”制度、審批跟蹤回訪制度、“一票制”收費(fèi)制度、投資項(xiàng)目申報(bào)網(wǎng)上聯(lián)動(dòng)制度和大數(shù)據(jù)分析制度等五項(xiàng)服務(wù)制度。在大廳實(shí)行項(xiàng)目審批“掛號(hào)”制度，派專人負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目申報(bào)的統(tǒng)一登記，實(shí)現(xiàn)了全部申請(qǐng)事項(xiàng)的一口受理、一口錄入，并通過建立批文證照數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享。同時(shí)管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)管控項(xiàng)目辦理的“入口”和“出口”，實(shí)現(xiàn)對(duì)異常項(xiàng)目自動(dòng)提醒，自動(dòng)進(jìn)行短信與電話回訪和滿意度統(tǒng)計(jì)。

二、江陰市行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

隨著我國行政管理制度改革的推進(jìn)和深入，江陰從實(shí)際出發(fā)，從自身出發(fā)，大刀闊斧地將這一改革進(jìn)行到底，下決心徹底地從過去“審批經(jīng)濟(jì)”的思想觀念中解放出來，不斷強(qiáng)化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)，增強(qiáng)改革大局意識(shí)以及服務(wù)人民的公仆意識(shí)，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，為江陰市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。為此江陰市嚴(yán)格落實(shí)中央、國務(wù)院和省市關(guān)于深化行政審批制度改革的決策部署，緊緊圍繞簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能的工作要求，以構(gòu)建簡政放權(quán)“517”改革框架為抓手，有力有序推進(jìn)全市行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)體系改革工作，為實(shí)現(xiàn)行政審批“權(quán)責(zé)清單依法公開、職能歸并集中到位、項(xiàng)目審批提速增效、配套措施科學(xué)規(guī)范”夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（一）江陰行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)

江陰市在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，有力地解決了政府行政審批鏈條過長、辦事效率低下等問題，進(jìn)一步理順了體制機(jī)制，促使政府由審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。

1.對(duì)項(xiàng)目審批流程進(jìn)行全面優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。通過將技術(shù)服務(wù)和行政審批并聯(lián)操作、改進(jìn)中介服務(wù)及實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目一票制收費(fèi)等改革舉措，大大加快了建設(shè)項(xiàng)目審批速度。實(shí)施新的審批流程后，工業(yè)項(xiàng)目審批時(shí)間不超過32個(gè)工作日，其它類建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間最長不超過57個(gè)工作日，建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工的辦理周期減少2個(gè)月以上。

2.加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，推行多樣化服務(wù)，保障行政審批制度改革的順利進(jìn)行。如果行政審批制度改革不能突破現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，就必須在制度層面予以規(guī)范，使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤徟榱吮ＷC新的審批流程得到有效落實(shí)，江陰市制定了一系列相關(guān)的配套制度。部門實(shí)行職能歸并，建立行政許可（服務(wù)）科，審批項(xiàng)目進(jìn)入市行政服務(wù)中心集中辦理；建立建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)代辦機(jī)制，鎮(zhèn)園街實(shí)行“包報(bào)批、包協(xié)調(diào)、包對(duì)接、包落地”的“四包”工作法，建立審批代辦員和審批聯(lián)絡(luò)員制度；推進(jìn)審批一次性告知制度，編制《江陰市建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)指南》，推出對(duì)基層和企業(yè)的定期批前輔導(dǎo)，建立審批協(xié)調(diào)會(huì)議制度，為企業(yè)提供業(yè)務(wù)咨詢、政策指引、重大疑難問題協(xié)調(diào)等全方位全過程服務(wù)；建設(shè)完善高度集成、部門聯(lián)網(wǎng)、信息共享、綜合性強(qiáng)的信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各審批部門之間實(shí)時(shí)資源共享；推進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，各有關(guān)部門在職能歸并和審批流程再造的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各審批事項(xiàng)的辦事指南、申請(qǐng)材料、技術(shù)規(guī)范、審批條件、審批規(guī)范、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理時(shí)限、審批運(yùn)作流程和操作方法等的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.加強(qiáng)對(duì)審批流程實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)督。為了防止違規(guī)操作、推諉扯皮，或者不按規(guī)定的流程、方法、時(shí)限實(shí)施審批以及拆分審批事項(xiàng)等行為的發(fā)生，江陰市探索建立了三個(gè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)審批流程的監(jiān)督。一是建立完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。由市行政服務(wù)中心依托基本建設(shè)項(xiàng)目審批動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審批的實(shí)時(shí)監(jiān)督、全程跟蹤、及時(shí)預(yù)警和有效反饋。二是建立完善審批流程問責(zé)機(jī)制。由監(jiān)察局督促檢查各級(jí)各有關(guān)部門審批提速工作的落實(shí)情況。對(duì)于造成工作延誤，或者造成重大損失、惡劣影響的，按照有關(guān)規(guī)定追究有關(guān)部門責(zé)任人的責(zé)任。三是建立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府行為的規(guī)范化。

（二）江陰市行政審批制度改革的啟示

1.必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。傳統(tǒng)審批制度是一種全能政府的管理體制，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，從根本上進(jìn)行改革，保留有限度審批事項(xiàng)。推進(jìn)政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，向事后監(jiān)督為主的管理轉(zhuǎn)變。通過行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府履行職能的內(nèi)容和方式，擺正政府職能的位置，強(qiáng)化政府的政策制定職能和執(zhí)法監(jiān)督職能，弱化政府審批職能。探索行政審批公開的途徑和方法，運(yùn)用科技手段，推進(jìn)政務(wù)公開。

2.積極主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念。樹立法治觀念，對(duì)行政審批行為進(jìn)行法律法規(guī)的有效制約，防止行政人員無所不審、無所不批。實(shí)行有限行政審批，凡是市場能解決的，政府決不審批，審批僅限于市場機(jī)制難以解決的事項(xiàng)。全面推行網(wǎng)上審批，推進(jìn)行政審批電子網(wǎng)絡(luò)一體化。建立統(tǒng)一使用的通用審批系統(tǒng)，建設(shè)網(wǎng)上審批服務(wù)大廳，最大限度地減少行政審批過程中的違法違規(guī)行為，真正提高政府公開透明度，實(shí)現(xiàn)行政審批有效性。

3.大力培育社會(huì)組織。積極探索相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，培育社會(huì)組織，提高社會(huì)組織自身的管理、規(guī)范及能力，發(fā)揮社會(huì)組織作用，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移部分行政審批職能，委托民間社會(huì)組織承接審批職能。

［1］魏禮群.中國行政體制改革報(bào)告［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015.

［2］沈榮華.推進(jìn)行政管理體制改革：回顧總結(jié)與前瞻思路［J］.中國行政管理，2006（1）.

［3］薄貴利.中國行政體制改革的最新進(jìn)展及趨勢［J］.新視野，2003（4）.

（責(zé)編:劉海琴）

D675

A

1008-8431（2017）01-0039-03

2016-12-25

申靜文（1984-）,女，中共江陰市委黨校市情研究室教師。