秦前紅

（武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義制度蘊(yùn)含的基本原則，也是我國憲法所確立的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”基本方略的政治保障和制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來，黨中央提出并協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，習(xí)近平總書記又強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，這為豐富發(fā)展依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨與黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的內(nèi)在聯(lián)系，把握依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基本邏輯，創(chuàng)新發(fā)展工作制度機(jī)制，提供了適切和深厚的思想淵源。

一、依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨與黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的關(guān)系

黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作是黨治國理政的重要內(nèi)容，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法權(quán)運(yùn)行、黨與立法機(jī)關(guān)的互動(dòng)關(guān)系，以及社會(huì)各方的有序參與等要素，關(guān)乎國家和社會(huì)的法治化水平。若將這些要素投射于管黨治國方略的層面，就會(huì)反映出黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的內(nèi)在關(guān)系，反映出黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作在依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)中的重要定位，這在理論和實(shí)踐上都是值得探究的。

第一，依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣。回溯歷史，中國共產(chǎn)黨探尋符合執(zhí)政規(guī)律和中國實(shí)際的治國方略歷經(jīng)了曲折前進(jìn)的演進(jìn)軌跡，其中既有脫離法制的慘痛教訓(xùn)，也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、健全法制等積極經(jīng)驗(yàn)。黨的十五大正式提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，并載入憲法。在此背景下，黨的十六大勾勒了“從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨”的轉(zhuǎn)換軌跡，提出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷提高依法執(zhí)政的能力”。憲法第五條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的各項(xiàng)活動(dòng)也都必須遵守憲法和法律。這就使依法執(zhí)政成為黨落實(shí)依法治國方略的邏輯必然、價(jià)值必然和制度必然。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。倘若脫離了依法執(zhí)政這個(gè)治國理政的基本方式，不能杜絕非法治的執(zhí)政方式，那么依法治國的基本方略自然也難以推進(jìn)。因此，十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）提出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，是依法治國的關(guān)鍵，要將依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來。

打鐵還需自身硬。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，除了恪守“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的黨章規(guī)定，還要通過和依據(jù)具體的制度規(guī)范從嚴(yán)管黨治黨，保持黨的先進(jìn)性，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。十八大以來，中央堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，集中整飭黨風(fēng)，嚴(yán)厲懲治腐敗，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也隨之進(jìn)入了快車道。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，屬于政黨規(guī)范和黨內(nèi)高級(jí)規(guī)范，對(duì)于規(guī)范黨的自身建設(shè)和執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)影響甚巨。鄧小平同志曾指出，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，深刻地點(diǎn)明了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于國家法治的政治保障作用。在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的背景下，依規(guī)治黨不僅為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化、執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)法治化提供了適宜的制度依據(jù)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也為依法治國、依法執(zhí)政配置了動(dòng)力機(jī)制。正如《決定》所指出，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障；依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。因此，依法治國、依法執(zhí)政與依規(guī)治黨不是相互孤立的，在邏輯和實(shí)踐等層面都是層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣的。易言之，推進(jìn)國家治理的法治化、現(xiàn)代化，必然要求依法治國，依法治國必然要求依法執(zhí)政，依法執(zhí)政又必然要求依規(guī)治黨。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨相輔相成、相互促進(jìn)?！包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的直接體現(xiàn)，也是依法治國和依法執(zhí)政的前提，為依法治國和依法執(zhí)政供給了法律規(guī)范依據(jù)。立法工作的政治性、理論性和專業(yè)性都很強(qiáng)，必須具備扎實(shí)可靠的理論和實(shí)踐支撐、明確的規(guī)范引導(dǎo)，因而在黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作中，不論是有關(guān)立法事項(xiàng)的黨內(nèi)決策過程，還是黨委同人大常委會(huì)黨組等黨組織、人大及其常委會(huì)等國家機(jī)關(guān)的互動(dòng)，以及同人民群眾的溝通聯(lián)系，都應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律、遵循黨內(nèi)法規(guī)，這是依法治國、依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的要求。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本保證，依規(guī)治黨作為堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨最具穩(wěn)定性的制度機(jī)制，有助于規(guī)范黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障依法治國，促進(jìn)依法執(zhí)政，確保黨的工作和活動(dòng)法治化，推動(dòng)形成良法善治的治理格局。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨是相輔相成、相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。

理解上述兩層關(guān)系的意義在于，重視黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的全局意義，明確其重要地位和功能作用，避免片面、機(jī)械地將其等同于一般的事務(wù)性工作，從而能夠更加準(zhǔn)確地把握依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯、路徑和制度機(jī)制。

二、依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基本邏輯

依規(guī)治黨是依法治國和依法執(zhí)政所蘊(yùn)含的法治價(jià)值和制度機(jī)制在管黨治黨領(lǐng)域的體現(xiàn)和發(fā)展，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作在依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的背景下，需要更加重視基礎(chǔ)問題的探究，同時(shí)，伴隨著管黨治國主客觀條件的變化，又生發(fā)出一些新的意蘊(yùn)，因而有必要從性質(zhì)、依據(jù)、主體和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面，梳理其中的基本邏輯。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)當(dāng)是法治意義上多重性質(zhì)行為的結(jié)合?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”是從革命年代就普遍使用的政治話語，“領(lǐng)導(dǎo)”覆蓋黨內(nèi)以及黨領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系的組織與個(gè)人。我們黨取得全國執(zhí)政地位后，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在范圍、事務(wù)和強(qiáng)度等方面都發(fā)生了巨大變化?，F(xiàn)行憲法在序言中以敘述四項(xiàng)基本原則的方式確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，《國防法》等法律以條款的形式規(guī)定黨在特定領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。按照政治語言的表述，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央1991年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》表述“中央對(duì)國家立法工作主要實(shí)行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”，2016年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》繼續(xù)闡明“堅(jiān)持主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即方針政策領(lǐng)導(dǎo)”。

近年來有學(xué)者對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行了法治意義上的再解讀，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)從概念到行為上進(jìn)行區(qū)分：領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)人民在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，是黨對(duì)人民群眾、其他黨派及其成員加以引導(dǎo)、組織、率先示范的帶領(lǐng)性活動(dòng)；執(zhí)政則是指黨的代表在合法地進(jìn)入和掌控國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下，以國家代表的名義行使國家權(quán)力，貫徹黨的治國主張，處理全國的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，謀求和實(shí)現(xiàn)全國人民的利益的活動(dòng)[1]。這種區(qū)分體現(xiàn)了從革命黨到執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變，與黨中央“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的思路相呼應(yīng)，也與國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略相契合?；谶@種區(qū)分，黨委在人大常委會(huì)設(shè)立黨組作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，首先屬于狹義的黨務(wù)行為，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)奠定基礎(chǔ)；黨委推薦的人選經(jīng)選舉成為人大代表、常委會(huì)組成人員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員，并在立法活動(dòng)中貫徹黨的主張，黨委經(jīng)由與人大常委會(huì)黨組、人大常委會(huì)之間的互動(dòng)，通過法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜刃袨?，都屬于?zhí)政行為，并且是領(lǐng)導(dǎo)立法工作的中心場(chǎng)域；而在此過程中，通過黨組成員、黨員代表或委員的示范、引導(dǎo)或說服，使非黨代表或委員認(rèn)同黨的主張，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志，再在法律實(shí)施過程中發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，使法律為絕大多數(shù)社會(huì)成員認(rèn)可和遵守，就在法治意義和政治意義上實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作固然為“主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即方針政策領(lǐng)導(dǎo)”，但黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的全過程在法治意義上是以執(zhí)政行為為中心，輔之以黨務(wù)行為和領(lǐng)導(dǎo)行為的活動(dòng)，在最終目的上實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行。依法執(zhí)政作為黨治國理政的基本方式，蘊(yùn)含著依法治國理政和依規(guī)管黨治黨的要求。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作是以執(zhí)政為中心的活動(dòng)，自然也必須以國家法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)。具體而言，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的全過程都必須遵守憲法、有關(guān)組織法、議事規(guī)則和立法法等法律，黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，也不能超越憲法和法律的規(guī)定，否則就與依法執(zhí)政的鄭重宣示背道而馳，損及執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威；黨委設(shè)立人大常委會(huì)黨組等黨組織、黨委與人大常委會(huì)黨組間的互動(dòng)、人大常委會(huì)黨組議事決策等黨組織的工作和活動(dòng)，也都必須依據(jù)黨章和《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（以下稱《地方委員會(huì)工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下稱《黨組工作條例（試行）》）等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行，這層基本邏輯是無須贅言的。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)當(dāng)是黨中央和有立法權(quán)地方的黨委的組織行為。就政權(quán)整體而言，領(lǐng)導(dǎo)立法工作的主體自然是中國共產(chǎn)黨，進(jìn)一步說，是作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。然而，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的“方針政策領(lǐng)導(dǎo)”不是空洞抽象的，需要具體研究、決策和推動(dòng)，并且我國實(shí)行“一元、兩級(jí)、多層次”的立法體制，除中央立法機(jī)關(guān)外，省級(jí)、州市級(jí)等地方也享有相應(yīng)的立法權(quán)，地方立法當(dāng)然要遵循黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但具體的指導(dǎo)方針政策卻不可能都由中央決策。在民主集中制的組織制度之下，地方黨委等黨組織的職權(quán)是中央通過制定黨內(nèi)法規(guī)等形式授予的?！兜胤轿瘑T會(huì)工作條例》第五條進(jìn)一步明確了地方黨委的“政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容和方式，其中就包括通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他政令，向地方國家機(jī)關(guān)等推薦重要干部，支持和保證人大等依法依章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，發(fā)揮其黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用等方面。當(dāng)然，不具立法權(quán)地方的黨委和其他基層黨組織，盡管沒有領(lǐng)導(dǎo)立法工作的職責(zé)，但仍然擔(dān)負(fù)著支持和保證立法機(jī)關(guān)工作、推進(jìn)法治建設(shè)的責(zé)任。此外，應(yīng)當(dāng)說明，黨委辦公廳（室）等黨委工作機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，無權(quán)代替地方黨委就本地區(qū)重大立法事項(xiàng)作出決策，因此不是領(lǐng)導(dǎo)立法的主體。

需要進(jìn)一步闡明的是，在實(shí)際工作中，黨委主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法工作發(fā)揮著一定的實(shí)際影響，那么這些個(gè)人是否也屬于領(lǐng)導(dǎo)立法工作的主體？在地方，有關(guān)立法工作的建議、要求多以黨委書記、副書記和常委批示的形式作出，較少以黨委的集體名義提出[2]，甚至存在個(gè)別地方黨委負(fù)責(zé)人不顧立法權(quán)限和立法條件，為地方人大任意“命題立法”的現(xiàn)象[3]。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨委集體討論，作出決定；黨委成員根據(jù)集體決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。立法是高度嚴(yán)肅和專業(yè)的事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)立法是執(zhí)政的重要方式，與國家權(quán)力的運(yùn)行高度關(guān)聯(lián)，當(dāng)然屬于黨章中規(guī)定的“重大問題”，必須堅(jiān)持集體討論決定，以組織行為的形式作出，黨委負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)也只能對(duì)有關(guān)立法事項(xiàng)在黨委集體決定的范圍內(nèi)加以督促推進(jìn)，而不能擅自以個(gè)人意志代替組織決定，這是黨委負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)立法工作中的行為限度，也體現(xiàn)于《地方委員會(huì)工作條例》和《黨組工作條例（試行）》有關(guān)組織原則、議事決策的規(guī)定中?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》提出，有立法權(quán)的地方黨委主要負(fù)責(zé)人是“領(lǐng)導(dǎo)立法工作第一責(zé)任人”，要做到“重點(diǎn)立法工作親自過問、重要立法項(xiàng)目親自推進(jìn)、重大立法問題親自協(xié)調(diào)”。應(yīng)當(dāng)注意，“過問”“推進(jìn)”和“協(xié)調(diào)”都必須遵循上述原則和限度，絕對(duì)不允許違反黨的紀(jì)律，更不允許以言代法、以言廢法。

此外，立法有法定的程序和特定的工作周期，其間一般不會(huì)發(fā)生需要黨委決定，但又無法召開會(huì)議決策而只能由黨委成員臨機(jī)處置的“緊急情況”，即便在人大及其常委會(huì)會(huì)議審議有關(guān)立法草案的過程中，因事項(xiàng)重要而突發(fā)、臨時(shí)動(dòng)議、會(huì)議日程限制等緣故，出現(xiàn)需要黨委盡快研究決策的情形，其緊急程度也與重大突發(fā)事件、搶險(xiǎn)救災(zāi)等《地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定的“緊急情況”不可相比，臨時(shí)召集黨委常委會(huì)等會(huì)議研究決策是現(xiàn)實(shí)可行的。因此，領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)當(dāng)是黨中央和有立法權(quán)地方的黨委的組織行為，這符合黨的組織原則，更是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的應(yīng)有之義。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)當(dāng)通過人大及其常委會(huì)具體實(shí)現(xiàn)，與人大主導(dǎo)立法不相沖突。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是黨行使執(zhí)政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并通過人大及其常委會(huì)立法權(quán)的運(yùn)行而得以實(shí)現(xiàn)的過程，黨的執(zhí)政能力相當(dāng)程度上體現(xiàn)于依據(jù)憲法法律，通過人民代表大會(huì)制度制定法律和帶頭遵守法律的能力。黨中央和有立法權(quán)地方的黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作重在為本級(jí)立法工作定原則、把方向，重在對(duì)立法工作中涉及的重大體制和重大政策調(diào)整、重大問題進(jìn)行討論和決定，不是事必躬親，不是事無巨細(xì)，不可以隨意干預(yù)甚至替代立法活動(dòng)，不可以黨內(nèi)程序代替立法程序，不允許侵?jǐn)_人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)。盡管人大代表或常委會(huì)委員在議事中并不以其黨派身份活動(dòng)，但在各級(jí)人大及其常委會(huì)中，中共黨員代表或委員占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，以全國人大代表為例，第八屆全國人大以來，中共黨員均占全國人大代表總數(shù)的70％左右[4]，黨員代表或委員按照黨的紀(jì)律應(yīng)當(dāng)擁護(hù)黨組織的決定，這為黨的主張經(jīng)法定程序順利轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)的決定奠定了政治和組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，在立法草案審議決定過程中，確實(shí)會(huì)發(fā)生黨員代表或委員不贊同地方黨委或人大常委會(huì)黨組意見的情形，本文無意討論這種情形是否必須作出黨紀(jì)處分，但應(yīng)當(dāng)說明，這種情形的出現(xiàn)及其處理實(shí)際上反映了黨應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和依法依規(guī)科學(xué)決策，如何以執(zhí)政黨的身份運(yùn)用法治思維和法治方式通過人民代表大會(huì)制度治國理政，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度發(fā)展，提升黨內(nèi)治理能力和國家治理能力的重要理論與實(shí)踐問題，而不宜孤立對(duì)待、簡(jiǎn)單處理。

十八屆四中全會(huì)《決定》提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)注意，人大主導(dǎo)立法是作為我國根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要意蘊(yùn)，是我國立法體制的基本原則和人大立法的重要價(jià)值追求。人大主導(dǎo)立法不是也不可能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是人大及其常委會(huì)獨(dú)自承攬法律法規(guī)草案的起草，而是在常委會(huì)委員專職化比例低、人大及其常委會(huì)內(nèi)部制度機(jī)制建設(shè)還不完備等情況下，通過增加議事能力強(qiáng)、法治經(jīng)驗(yàn)足的專職委員，提升人大及其常委會(huì)依法議事運(yùn)作、表達(dá)立法意志的能力；通過加強(qiáng)人大及其常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部的制度機(jī)制建設(shè)，提升法律草案立項(xiàng)、起草和審議等環(huán)節(jié)的程序化、專業(yè)化和精細(xì)化水平；通過發(fā)揮代表或委員的主體作用，提升人大及其常委會(huì)吸納和表達(dá)社會(huì)意見的能力，提升立法品質(zhì)等方面來實(shí)現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作注重形成和向立法機(jī)關(guān)表達(dá)黨的主張，人大主導(dǎo)立法則是立法機(jī)關(guān)依法行使法定職權(quán)并著力提升議事效能、立法質(zhì)量，最終貫徹黨的主張，二者體現(xiàn)出黨的執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大及其常委會(huì)立法權(quán)運(yùn)行的連接，以及人大及其常委會(huì)在黨委的支持下獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地履行法定職權(quán)，并不必然地存在矛盾和沖突。

三、依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的路徑和制度機(jī)制

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政近七十年，在領(lǐng)導(dǎo)立法工作方面積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)路徑、方式和程序等都需要遵循依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的要求進(jìn)一步規(guī)范化、制度化和程序化。在堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的背景下，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作還需要處理好國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，相關(guān)的體制機(jī)制也需要適應(yīng)時(shí)代的變化進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基本路徑

黨執(zhí)政以來特別是改革開放以來，逐步探索形成了領(lǐng)導(dǎo)立法的相應(yīng)途徑，主要可以歸結(jié)為提出憲法修改建議、審定立法規(guī)劃計(jì)劃和研究重大立法事項(xiàng)等方面[5]，這些屬于“傳統(tǒng)”的經(jīng)驗(yàn)做法，也體現(xiàn)于前述中共中央1991年和2016年印發(fā)的兩份《意見》中；在依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)視野下，探索形成憲法解釋建議提出機(jī)制，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，亦應(yīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作需要重點(diǎn)探究的新路徑。

第一，提出憲法修改和解釋建議。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。自五四憲法施行以來，我國歷次憲法全面修改或部分修改，都是由黨中央形成修改方案，然后以中共中央名義向全國人大常委會(huì)提出修改建議，再經(jīng)法定程序完成修改，事實(shí)上形成了憲法慣例。當(dāng)然，一個(gè)特例是1993年全國人大會(huì)議循上述慣例修改憲法時(shí)，部分民主黨派及其代表人士提出在憲法中規(guī)定多黨合作和政治協(xié)商制度的建議，但這并不在中共中央之前向全國人大常委會(huì)提出的建議范圍內(nèi)，中共中央經(jīng)研究后向大會(huì)主席團(tuán)提出了補(bǔ)充建議，而大會(huì)主席團(tuán)又無權(quán)提出憲法修改的議案，最終在大會(huì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)小組”主持下，以“北京市等32個(gè)代表團(tuán)2383名代表”的名義將中共中央的補(bǔ)充建議以《對(duì)中華人民共和國憲法修正案草案的補(bǔ)充修正案》的形式提請(qǐng)大會(huì)審議，并獲得通過。此事雖為特例，但整個(gè)過程仍然是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的?，F(xiàn)行憲法自2004年以來未再修改，在全面深化改革過程中，特別是國家監(jiān)察體制改革等事項(xiàng)，需要對(duì)憲法部分內(nèi)容進(jìn)行修改的，亦應(yīng)按上述慣例運(yùn)作。當(dāng)然，以往修憲之前由中共中央政治局及其常委會(huì)設(shè)立并直接領(lǐng)導(dǎo)的“中央憲法修改小組”，是否適宜改由中共中央批準(zhǔn)、通過全國人大常委會(huì)黨組在常委會(huì)內(nèi)設(shè)立，向中央政治局及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，這是可以進(jìn)一步探討的問題。

此外，憲法解釋有助于彌補(bǔ)憲法漏洞、闡明憲法規(guī)定、避免頻繁修憲和確保憲法實(shí)施，但我國長(zhǎng)期缺乏嚴(yán)格意義上的憲法解釋實(shí)踐，除了對(duì)憲法解釋的功能缺乏充分的關(guān)注以外，專門程序機(jī)制的缺失也是關(guān)鍵原因[6]。十八屆四中全會(huì)提出“健全憲法解釋程序機(jī)制”，對(duì)此，可以考慮借鑒憲法修改的慣例和相關(guān)制度機(jī)制，探索形成中共中央憲法解釋建議的提出機(jī)制，并健全全國人大常委會(huì)解釋憲法的制度機(jī)制，將憲法解釋相關(guān)程序制度化和法律化，推動(dòng)憲法解釋活動(dòng)經(jīng)?；头ㄖ位?，提升憲法實(shí)施的水平。

第二，審定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。黨中央和有立法權(quán)地方的黨委審定立法規(guī)劃計(jì)劃是黨領(lǐng)導(dǎo)立法規(guī)劃計(jì)劃編制活動(dòng)的重要方式。通常，人大常委會(huì)黨組會(huì)將立法規(guī)劃計(jì)劃報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委審批，經(jīng)過黨委審定的立法規(guī)劃計(jì)劃再經(jīng)常委會(huì)黨組提請(qǐng)委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議等審議通過并予落實(shí)，在福建省等一些地方，五年立法規(guī)劃報(bào)黨委研究同意后,則以省委名義印發(fā)。由于主客觀因素的變化，經(jīng)過黨委審定、人大常委會(huì)批準(zhǔn)的立法規(guī)劃計(jì)劃需要進(jìn)行修訂的，也按照上述程序進(jìn)行。例如，2015年6月，十二屆全國人大常委會(huì)調(diào)整立法規(guī)劃，將立法項(xiàng)目由原有的68件增加至102件，把黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定明確提出、需要在本屆完成的立法項(xiàng)目列入規(guī)劃，事先也是經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)的[7]。相應(yīng)地，黨委也會(huì)將立法規(guī)劃計(jì)劃中的重要項(xiàng)目列入其工作要點(diǎn)，比如中央政治局常委會(huì)工作要點(diǎn)就會(huì)將一些重要立法項(xiàng)目列為需要黨中央研究的事項(xiàng)，這種工作計(jì)劃的銜接使黨的執(zhí)政意圖能夠得到更有力的推進(jìn)，也使立法規(guī)劃計(jì)劃的編制成為以黨在特定時(shí)期的工作方向、任務(wù)和要求為指導(dǎo)，通過有意識(shí)、有步驟地開展立法工作，服務(wù)黨的工作大局、落實(shí)黨的各項(xiàng)政策，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的立法準(zhǔn)備和動(dòng)員活動(dòng)，為推進(jìn)立法有計(jì)劃地配置和供給政治資源。

第三，重大立法事項(xiàng)研究決策。在以往的實(shí)踐中，黨委對(duì)重大立法事項(xiàng)的研究決策主要表現(xiàn)為提出立法建議、審批重要法律法規(guī)草案或起草工作指導(dǎo)原則，以及原則決定法律法規(guī)制定修改涉及的重大問題等方面。中共中央1991年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》首次明確重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案起草和審議等重大立法中，黨中央予以研究決策的事項(xiàng)范圍和程序。十八屆四中全會(huì)《決定》提出，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。2016年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》進(jìn)一步明確，黨中央提出立改廢釋意見建議，討論同意政治方面立法和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法等，有立法權(quán)地方的黨委研究同意政治方面和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法。重大立法事項(xiàng)研究決策是黨委領(lǐng)導(dǎo)立法最為經(jīng)常性的工作，綜合而言包含提出重大立法的建議，確定重大立法的指導(dǎo)思想，保持對(duì)主題重大、政治敏感、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注高的重要立法的領(lǐng)導(dǎo)，決定立法涉及的重大體制和重大政策調(diào)整，協(xié)調(diào)解決重大立法爭(zhēng)議，保障重大立法通過后的貫徹實(shí)施等方面。在此層面，黨中央已經(jīng)形成了一定的經(jīng)驗(yàn)做法和制度機(jī)制，在地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的背景下，應(yīng)當(dāng)特別重視地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中,把握好“重大事項(xiàng)”的尺度和研究決策的權(quán)限，進(jìn)一步明確應(yīng)當(dāng)由其決策的事項(xiàng)范疇和程序機(jī)制。

第四，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系同時(shí)納入中國特色社會(huì)主義法治體系，并提出注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)既是宏大的命題，也涉及許多具體、細(xì)致的工作。在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)涉及兩個(gè)層面的意涵。其一，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的一種表現(xiàn)形式，必須遵循國家法律，同時(shí)保障國家法治建設(shè)，而鑒于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在發(fā)生規(guī)范沖突的可能及實(shí)例，以及國家法律在反腐敗、政黨活動(dòng)等特定領(lǐng)域尚不具備立法條件或者不宜立法，因而在兩種規(guī)范銜接協(xié)調(diào)的過程中，一方面要重視調(diào)處兩種規(guī)范之間不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的問題，另一方面要特別重視發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)特定領(lǐng)域國家立法的試驗(yàn)、示范和補(bǔ)充作用，對(duì)于原先由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)，已經(jīng)具備立法必要和條件的，應(yīng)當(dāng)考慮制定為國家法律，從而推動(dòng)兩個(gè)規(guī)范體系在整體和具體規(guī)范上的動(dòng)態(tài)銜接。其二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行，相關(guān)權(quán)限、議事決策也都必須遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的組織原則和程序，堅(jiān)持民主決策、集體領(lǐng)導(dǎo)，遵循黨內(nèi)重大決策程序規(guī)定，集體研究決定立法中的重大問題。在此方面，必須重視黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作涉及的黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范在實(shí)體和程序規(guī)范等層面的銜接協(xié)調(diào)。例如，《地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定地方黨委“對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策”，“討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題”；憲法則明確規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。那么，黨委的“決策”“決定”與人大常委會(huì)的“決定”是何關(guān)系？這兩則規(guī)范對(duì)地方重大事項(xiàng)或重大問題決定權(quán)的規(guī)定，看似文字表述層面的問題，實(shí)則反映了需要進(jìn)一步梳理黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作的權(quán)力秩序，培育法治思維特別是憲法思維的問題，若處理不好，對(duì)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和黨的執(zhí)政權(quán)威都會(huì)造成損傷。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的制度機(jī)制創(chuàng)新

依循上述黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的路徑，需要對(duì)相應(yīng)的工作制度機(jī)制進(jìn)行完善和創(chuàng)新，主要包括以下方面。

第一，健全重大立法事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告和工作匯報(bào)制度。民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度。黨章規(guī)定，黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題。十八屆四中全會(huì)要求，法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，包括全國人大常委會(huì)黨組在內(nèi)的黨組織要定期向黨中央報(bào)告工作；研究涉及全局的重大事項(xiàng)或作出重大決定要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報(bào)告；省級(jí)黨委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同級(jí)各個(gè)組織中的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)和重要情況及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。以全國人大常委會(huì)黨組為例，在立法重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告方面，一般是由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)請(qǐng)示常委會(huì)黨組，由常委會(huì)黨組向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，再根據(jù)中央的指示處理有關(guān)問題。階段上，一審之前、二審或者三審之后、審議決定之前,以及大會(huì)審議過程中均可請(qǐng)示，具體視提請(qǐng)審議的機(jī)關(guān)或需要請(qǐng)示的事項(xiàng)而定；事項(xiàng)上，重點(diǎn)集中于列入中央政治局常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的法律案，以及屬于立法中重大問題的事項(xiàng)[8]。在工作匯報(bào)方面，自2015年起，中央政治局常委會(huì)每年元月均安排會(huì)議聽取全國人大常委會(huì)黨組等國家機(jī)構(gòu)黨組的工作匯報(bào)，將其定義為“保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性安排”，“對(duì)全黨也具有十分重要的示范意義”[9]。人大常委會(huì)黨組向黨委請(qǐng)示報(bào)告和工作匯報(bào)制度既是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容，又是暢通黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作途徑的實(shí)際需要。對(duì)此，有必要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和中央原則要求，形成常態(tài)化、制度化的規(guī)范和機(jī)制：通過制度機(jī)制的建設(shè)，進(jìn)一步明確請(qǐng)示報(bào)告和工作匯報(bào)的主體、事項(xiàng)和程序，理順人大常委會(huì)黨組與委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議、常委會(huì)和代表大會(huì)之間的意見傳導(dǎo)關(guān)系，厘清相應(yīng)的權(quán)力邊界，確保各自依法依規(guī)盡職盡責(zé)又不包辦代替；通過黨內(nèi)信息傳遞渠道的規(guī)范化、機(jī)制化，保持人大常委會(huì)黨組與同級(jí)黨委之間的有效溝通，落實(shí)黨中央和有立法權(quán)地方的黨委對(duì)重大立法事項(xiàng)的決策。一些地方人大常委會(huì)黨組就此進(jìn)行了制度建設(shè)的探索，如云南省昭通市人大常委會(huì)黨組制定了《關(guān)于地方立法工作重大事項(xiàng)向市委請(qǐng)示報(bào)告的規(guī)定》。

第二，通過立法協(xié)商等形式，完善立法公眾溝通機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)各方有序參與立法。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。黨章規(guī)定，黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽取下級(jí)組織和黨員群眾的意見，及時(shí)解決他們提出的問題；立法法也明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)公民法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)提升，以及信息社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)下社會(huì)各方有序參與立法的制度機(jī)制。例如，《地方委員會(huì)工作條例》要求，地方黨委應(yīng)當(dāng)就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，廣泛協(xié)商、廣集民智、增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力；《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定，政黨協(xié)商的主要內(nèi)容包括憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議，支持民主黨派和無黨派人士參與人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商及其他方面的協(xié)商；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見》也指出，要“深入開展立法工作中的協(xié)商”。這些黨內(nèi)法規(guī)制度層面的規(guī)定，都為開展立法協(xié)商奠定了制度基礎(chǔ)，可以考慮探索形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會(huì)主導(dǎo)組織，以政協(xié)為主要渠道，相關(guān)主體積極聯(lián)動(dòng)，平等參與、形式多樣地開展協(xié)商”的制度機(jī)制[10]，創(chuàng)新公眾參與立法的方式，廣泛聽取社會(huì)各方面意見和建議，并帶動(dòng)黨的群眾工作、宣傳工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和人才工作的開展。此外，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作、人大主導(dǎo)立法的過程中，應(yīng)當(dāng)注意運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，采用多種形式特別是微信微博信息交互平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播等群眾易于接受和參與的渠道和形式，吸收社會(huì)各界對(duì)具體立法事項(xiàng)的意見建議，既給黨委決策提供充分和可靠的民意參照，降低決策偏差的風(fēng)險(xiǎn)，提高立法的“民意含金量”，同時(shí)也提升公眾在公共事務(wù)中的參與感、獲得感。

第三，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)應(yīng)前述推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)的重要途徑，應(yīng)當(dāng)考慮形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制?？傮w而言，可以考慮從以下方面建構(gòu)：其一，黨外事務(wù)、法律保留和其他應(yīng)由法律法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不作規(guī)定；確有必要予以規(guī)范的，可制定政策或向立法機(jī)關(guān)提出立法建議。其二，法律法規(guī)沒有規(guī)定也不宜規(guī)定，并且屬于黨內(nèi)事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；法律法規(guī)已經(jīng)作出具體規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不再重復(fù)規(guī)定。其三，需要在公權(quán)力系統(tǒng)或全社會(huì)范圍內(nèi)予以調(diào)整，但暫不具備立法條件的事項(xiàng)，可以制定為黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“先行先試”，待條件成熟后再立法。其四，黨內(nèi)法規(guī)已有規(guī)定，但可以由法律法規(guī)調(diào)整的，或者經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和探索，具備條件制定為法律法規(guī)適用于公權(quán)力系統(tǒng)或全社會(huì)的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)立法[11]。此外，具體到黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作中，需要重點(diǎn)推進(jìn)地方黨委工作條例、黨委議事規(guī)則、人大常委會(huì)黨組議事規(guī)則等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度，與憲法、全國人大組織法和地方組織法、立法法、人大及其常委會(huì)議事規(guī)則等法律規(guī)定的立法職權(quán)、立法程序之間的銜接協(xié)調(diào)。以程序規(guī)范為例，十八屆四中全會(huì)提出“完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序”，對(duì)此，可以考慮重點(diǎn)完善黨委重大立法事項(xiàng)決策程序、黨委建議決策傳遞和推進(jìn)程序、立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化程序等程序規(guī)范，并確保各部分程序規(guī)范的連貫和協(xié)調(diào)。

第四，建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。立法法確立的備案審查制度，在我國當(dāng)前的法治建設(shè)水平下，實(shí)際上發(fā)揮了相當(dāng)于憲法監(jiān)督制度的功能，成為全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法法律實(shí)施的重要方式。2012年5月施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，是否同憲法和法律不一致成為黨內(nèi)法規(guī)草案審核的重要內(nèi)容。同期施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在同憲法和法律不一致等問題的情形，規(guī)定了相應(yīng)的處理程序，同時(shí)要求“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。倘若黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中發(fā)生與國家法律相沖突的情形，的確會(huì)在相當(dāng)程度上抵消黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作取得的成績(jī)。然而現(xiàn)行立法備案審查并不涵蓋黨內(nèi)法規(guī)，倘若黨內(nèi)法規(guī)的備案審查以及可能發(fā)生的違憲違法情形的處理單純依循黨內(nèi)機(jī)制進(jìn)行，又面臨著審查專業(yè)能力和國家法治權(quán)威等方面的緊張，因而對(duì)此問題有必要在黨內(nèi)制度機(jī)制和國家法治建設(shè)的層面統(tǒng)籌考慮和推進(jìn)。

十八屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2015年，中共中央辦公廳落實(shí)中央精神和前述備案規(guī)定，印發(fā)了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，中央辦公廳、全國人大常委會(huì)辦公廳及法工委、國務(wù)院法制辦等共同參與組成了中央備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各地方按照中央要求建立了本地區(qū)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2016年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》要求“一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正，推動(dòng)建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，從邏輯上和制度功能上，明確將糾正一切違憲違法的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件同建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制相連接。顯然，建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)形成了包括黨內(nèi)法規(guī)和黨委規(guī)范性文件在內(nèi)的所有規(guī)范性文件的合憲性合法性審查機(jī)制，從更深層的意義上說，形成了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的保障機(jī)制，形成了依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。當(dāng)然，著眼提升憲法實(shí)施水平和國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，未來如何將法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制與憲法監(jiān)督制度、憲法解釋程序機(jī)制相融通，將是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要課題。

（三）適時(shí)制定黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的專門黨內(nèi)法規(guī)

遵循依法執(zhí)政這個(gè)治國理政的基本方式，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作同樣需要黨內(nèi)法規(guī)提供制度保障和行為指引?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》（1991年）和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》（2016年），明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法和組織保障等方面的內(nèi)容，但從規(guī)范意義上來說，這兩份重要文件屬于指導(dǎo)性的規(guī)范性文件，并不符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所載明的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式要求。2016年底印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，黨內(nèi)法規(guī)制度體系由黨章之下的黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，即“1+4”的基本框架構(gòu)成，其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證”[12]。按照該意見提出的“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則，有必要考慮依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，融通黨章和《地方委員會(huì)工作條例》《黨組工作條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，總結(jié)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》施行以來黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基本經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)研究和制定黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作方面的基礎(chǔ)性、主干性、支撐性的黨內(nèi)法規(guī)，使黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的活動(dòng)也受到黨內(nèi)法規(guī)的保障和指引，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，從而切實(shí)堅(jiān)持依規(guī)治黨、落實(shí)依法執(zhí)政、推進(jìn)依法治國。