石敏俊

(中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 海淀 100872)

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出了京津冀區(qū)域整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”，可見以首都為核心的世界級城市群是京津冀協(xié)同發(fā)展的終極目標(biāo)。

一、京津冀建設(shè)世界級城市群的現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟(jì)密度離世界級城市群有較大差距。當(dāng)前，國際公認(rèn)的世界級城市群有6個，分別是以紐約、波士頓等為主要城市的美國東北部大西洋沿岸城市群，以芝加哥、多倫多等為主要城市的北美五大湖城市群，以東京、大阪等為主要城市的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群，以巴黎為中心的歐洲西北部城市群，以上海為中心的中國長三角城市群。其中，紐約的經(jīng)濟(jì)密度為每平方公里10.27億美元，芝加哥為9.02億美元，東京為3.54億美元，倫敦為3.51億美元，上海為0.51億美元。雖然未能列為六大世界級城市群，洛杉磯的經(jīng)濟(jì)密度為每平方公里5.37億美元。

京津冀三省市地域面積21.6萬平方公里，包含2個直轄市和11個地級市、204個區(qū)縣，2015年常住人口1.1億人，地區(qū)生產(chǎn)總值6.94萬億元，人均GDP為6.1萬元。2015年京津冀三省市平均的經(jīng)濟(jì)密度為每平方公里3197萬元，按當(dāng)年匯率折合成美元為492萬美元。其中，北京和天津的經(jīng)濟(jì)密度均為每平方公里1.4億元，按當(dāng)年匯率折合成美元為2160萬美元。從經(jīng)濟(jì)密度上可以看到，京津冀區(qū)域離世界級城市群仍有較大的差距。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)松散。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是制約京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)密度提升的因素之一。近年來，北京的第三產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)提升，2013年達(dá)到77.5％，已進(jìn)入后工業(yè)化時代。天津和河北的第二產(chǎn)業(yè)比重一直高于第三產(chǎn)業(yè)，2013年天津和河北的第二產(chǎn)業(yè)比重均高于50％，仍處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)化仍然是經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。

在制造業(yè)內(nèi)部，金屬冶煉及壓延加工、石油加工和化學(xué)工業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造、通用設(shè)備制造等部門所占比例較大，特別是河北的金屬冶煉及壓延加工占制造業(yè)總產(chǎn)出的33％。與此同時，天津和河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度較高，雙方的支柱產(chǎn)業(yè)均為金屬冶煉、石油加工和化學(xué)工業(yè)、食品加工和制造、通用和專用設(shè)備制造，天津和河北在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、項(xiàng)目上存在著明顯的競爭關(guān)系。北京和天津在石油加工和化學(xué)工業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造、通信設(shè)備制造等方面也存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異過大。京津冀是城市群尺度上資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異最大的地區(qū)。一方面，首都北京中心城區(qū)人口過度集聚，通勤壓力大，地價房價過高，水資源短缺，環(huán)境污染難除，宜居水平降低，亟須緩解大城市病的困擾。與此同時，在河北的承德、張家口、保定等環(huán)繞首都的區(qū)域存在著一個貧困程度較深且集中連片的區(qū)域，被稱為環(huán)首都貧困帶。在如此近距離范圍之內(nèi)，存在如此之大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)落差，是京津冀地區(qū)的重要特征之一。特別是首都的近距離之處存在著環(huán)首都貧困帶，這也是北京作為大國首都和現(xiàn)代化大都市應(yīng)該深思的問題。

（四）資源環(huán)境壓力巨大。京津冀地區(qū)能源消費(fèi)量較大，是我國能源密集消費(fèi)區(qū)域之一。2013年，京津冀地區(qū)每平方公里的能源消費(fèi)量高達(dá)2042噸標(biāo)煤，比我國大多數(shù)區(qū)域高出一倍；人均能源消費(fèi)量4噸標(biāo)煤，高于全國平均水平。河北省萬元GDP的能源消費(fèi)量約1噸標(biāo)煤，超過全國平均水平。由于能源消費(fèi)量較大，特別是煤炭消費(fèi)量過大，環(huán)境污染物排放量較大，給大氣環(huán)境保護(hù)帶來了巨大壓力。2012年，京津冀地區(qū)每平方公里的SO2排放量為11.6千克，氮氧化物排放量為12.7千克，高于全國城市平均水平，更是歐美國家平均水平的10多倍。

環(huán)境污染物排放量過大導(dǎo)致環(huán)境空氣質(zhì)量惡化，霧霾污染加劇，環(huán)境污染物濃度超標(biāo)已成為常態(tài)。2013年，京津冀地區(qū)13個城市PM2.5年均濃度均未達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》要求的35微克，2014年有所下降，但除張家口、承德、秦皇島以外的10個城市PM2.5年均濃度超過80微克。京津冀地區(qū)已經(jīng)先于經(jīng)濟(jì)一體化形成了霧霾污染一體化的現(xiàn)實(shí)。2015年，京津冀13個城市平均的PM2.5、PM10日均值超標(biāo)率分別49.10％、54.98％。其中，天津的日均值超標(biāo)最嚴(yán)重，其次是北京、石家莊、保定、邢臺、衡水、邯鄲，張家口、承德和秦皇島的空氣污染物日均值超標(biāo)率普遍低于平均值。

二、京津冀建設(shè)世界級城市群的問題

（一）協(xié)同發(fā)展的思想認(rèn)識不到位，利益協(xié)調(diào)的長效機(jī)制尚未形成。2015年，中央政府制定了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，繪制了京津冀協(xié)同發(fā)展的藍(lán)圖，京津冀三方圍繞協(xié)同發(fā)展提高了思想認(rèn)識，出臺了諸多措施，譬如北京加快疏解非首都功能，天津加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)，河北積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但京津冀三方對于協(xié)同發(fā)展的思想認(rèn)識不到位，協(xié)同發(fā)展的長效機(jī)制仍未確立。

對于京津冀三方的利益訴求，尚未建立協(xié)調(diào)利益訴求的長效機(jī)制。規(guī)劃綱要的具體執(zhí)行細(xì)則及保障機(jī)制尚未充分落實(shí)。例如，非首都功能如何界定，非首都功能疏解的資金保障和后續(xù)保障措施，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的利益訴求如何協(xié)調(diào)，公共服務(wù)均等化如何落實(shí)等。分散競爭體制的殘余仍未消除。譬如，天津和河北之間由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)，兩地爭項(xiàng)目的問題時有發(fā)生。北京延慶與河北張家口毗鄰，兩地的財(cái)政支出水平和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入存在顯著的差異。京津冀三地的許多措施主要是基于領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識推出的。領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識固然重要，但有可能因人而異，政策措施容易受到人事調(diào)整的影響。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遭遇水土不服、非首都功能疏解受阻等問題，亟須建立京津冀協(xié)同發(fā)展的長效機(jī)制，協(xié)調(diào)好各方利益訴求。

（二）重政府、輕市場的傾向明顯，行政區(qū)劃藩籬難以打破。在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中，京津冀三方普遍存在著重政府、輕市場的傾向，政府和市場的關(guān)系尚未梳理清晰。由于過度強(qiáng)調(diào)政府的行政手段、輕視市場機(jī)制的作用，導(dǎo)致行政區(qū)劃藩籬難以打破。在非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，行政區(qū)劃藩籬的影響表現(xiàn)尤為顯著。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移本應(yīng)由政府和市場雙重驅(qū)動。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，轉(zhuǎn)移企業(yè)需要重新開拓市場、調(diào)整營銷策略、確定產(chǎn)品價格、迎合承接地居民消費(fèi)習(xí)慣、評估居民消費(fèi)潛力等，這些僅靠地方政府的產(chǎn)業(yè)疏解措施并不能有效解決；轉(zhuǎn)移企業(yè)還要評估轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境與企業(yè)經(jīng)營是否匹配，產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境匹配性包括轉(zhuǎn)入地的生產(chǎn)成本、勞動力供給、產(chǎn)業(yè)配套以及各種生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。地方政府可以在了解企業(yè)需求的基礎(chǔ)上，改善遷入地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，幫助企業(yè)盡快適應(yīng)遷入地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。政府只有尊重和利用市場機(jī)制，才能幫助企業(yè)更好成長，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。如果忽視市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用，則會增大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移取得成功的難度。

2014年以前制造業(yè)從北京向天津、河北的轉(zhuǎn)移是在政府和市場的雙重驅(qū)動下進(jìn)行的。自從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，為了加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，地方政府根據(jù)疏解非首都核心功能的要求，規(guī)劃了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目錄，但忽視了市場在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的重要作用。重政府、輕市場的做法，容易造成急于求成的心理，帶來對轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件考慮不足等問題。

（三）城市發(fā)展能力的梯度落差過大，阻礙著跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。演化經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論認(rèn)為，跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)作不僅需要地理鄰近，更重要的是認(rèn)知鄰近，認(rèn)知鄰近的基礎(chǔ)是技術(shù)水平和發(fā)展能力的相似性。自從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，京津冀三地之間表現(xiàn)出區(qū)域合作的意向，也做出了區(qū)域合作的努力，但城市發(fā)展能力的梯度落差過大，成為阻礙三地之間跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要制約因素。

把城市發(fā)展能力區(qū)分為要素聚集能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、福利改善能力、發(fā)展支撐條件等4個維度，對京津冀地區(qū)城市發(fā)展能力進(jìn)行考察的結(jié)果顯示（見表1），京津冀地區(qū)城市發(fā)展能力存在著較大的梯度落差。2013年城市發(fā)展能力指數(shù)綜合得分最高分為北京的90.49分，最低分為衡水的65.43分，兩者相差25分。依據(jù)城市發(fā)展能力指數(shù)得分，可以把京津冀地區(qū)13個城市分為3個梯隊(duì)。

表1 京津冀地區(qū)城市發(fā)展能力指數(shù)（2010-2013）

第一梯隊(duì)為北京和天津。2013年城市發(fā)展能力指數(shù)綜合得分高于80分。第二梯隊(duì)為石家莊、唐山、廊坊、秦皇島。綜合得分在70～80分之間。第三梯隊(duì)為承德、張家口、滄州、邯鄲、保定、邢臺、衡水。綜合得分在65～70分之間。

區(qū)分不同維度來看，要素聚集能力的得分差異最大。2013年要素聚集能力最高分為北京的93.79分，最低分為衡水的58.43分，兩者相差35分。其次是福利改善能力，最高分與最低分的差異為28分?？梢钥闯?，要素聚集能力和福利改善能力較低是制約河北南部三地市提升城市發(fā)展能力的關(guān)鍵因素。增強(qiáng)河北南部區(qū)域的發(fā)展能力，亟須提升其要素聚集能力和福利改善能力。

三、京津冀建設(shè)世界級城市群的發(fā)展方向

（一）深化體制機(jī)制創(chuàng)新，以世界級城市群建設(shè)推動京津冀協(xié)同發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展是中華民族偉大復(fù)興的時代訴求，是大國崛起過程中首都功能重構(gòu)的需要。京津冀地區(qū)北京大城市病和環(huán)首都貧困帶同時并存，是區(qū)域差異最大的城市化地區(qū)，又面臨霧霾污染治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的艱巨挑戰(zhàn)，京津冀地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀難以滿足民族復(fù)興的時代訴求，難以滿足大國崛起過程中首都功能的需要。因此，必須破除京津冀的行政藩籬，打造以北京為中心的首都圈，建設(shè)世界級城市群，提升和強(qiáng)化大國首都功能。

應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識京津冀是一個利益共同體，也是唇齒相依的命運(yùn)共同體。要以共同體的理念統(tǒng)一思想認(rèn)識，深化體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建以共同體為導(dǎo)向的發(fā)展機(jī)制，扭轉(zhuǎn)各自為戰(zhàn)、分散競爭的局面，將協(xié)同發(fā)展的理念落到實(shí)處。當(dāng)前，必須深刻理解并處理好以下三個關(guān)系。

一是強(qiáng)化北京首都功能與京津冀世界級城市群建設(shè)之間的關(guān)系。北京的功能定位已明確為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，為了更好地發(fā)揮大國首都的功能，需要天津、河北與北京協(xié)作，共同提供國際金融中心、全球信息中樞、交通運(yùn)輸樞紐、跨國公司總部基地等世界城市的功能。因此，京津冀各方不能獨(dú)善其身，更不能以鄰為壑，而是要把強(qiáng)化北京首都功能與京津冀世界級城市群建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，積極探索體制機(jī)制創(chuàng)新，沖破行政區(qū)劃的藩籬，打造分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、唇齒相依的京津冀世界級城市群。

二是北京大城市病治理、非首都功能疏解與世界級城市群建設(shè)之間的關(guān)系。京津冀地區(qū)之所以北京大城市病和環(huán)首都貧困帶同時并存，又面臨霧霾污染治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的艱巨挑戰(zhàn)，究其原因在于京津冀三方各自為戰(zhàn)，分散競爭。由于產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)松散、產(chǎn)業(yè)鏈整合程度低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合程度低、要素市場分割，在市場機(jī)制驅(qū)動下要素持續(xù)極化流動，阻礙了河北尤其是冀中南地區(qū)和冀北地區(qū)的發(fā)展能力提升和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，河北轉(zhuǎn)而發(fā)展鋼鐵工業(yè)等高耗能污染型產(chǎn)業(yè)，帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重工業(yè)化和能源消費(fèi)量的大幅度增長，也帶來了沉重的環(huán)境負(fù)荷，導(dǎo)致環(huán)境空氣質(zhì)量惡化。因此，京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)疏密有度、疏密結(jié)合的空間發(fā)展戰(zhàn)略，北京大城市病治理、非首都功能疏解與京津冀世界級城市群建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，重構(gòu)大國首都功能。與此同時，通過空間均衡發(fā)展，引導(dǎo)非首都功能疏解，加快河北環(huán)京津區(qū)域以及南部區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是京津冀三方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的唇齒關(guān)系。京津冀三省市山水相連，空氣相通，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上唇齒相依。壩上高原和冀北區(qū)域是首都圈乃至京津冀的天然生態(tài)屏障，為京津冀提供防風(fēng)固沙和水源涵養(yǎng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。從水資源利用及保護(hù)來看，冀北區(qū)域是首都圈的水源地，北京地區(qū)用水的83％和天津地區(qū)用水的94％均來自冀北區(qū)域內(nèi)的桑干河、洋河、潮白河和灤河四條河流。為保證京津用水質(zhì)量，張家口市先后關(guān)閉了污染企業(yè)600多家，停產(chǎn)治理280多家工業(yè)企業(yè)，放棄了20多個有污染的工業(yè)項(xiàng)目。河北還為京津提供森林及濕地生態(tài)服務(wù)、田園景觀生態(tài)服務(wù)、生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)。另一方面，京津冀地區(qū)面臨嚴(yán)重的霧霾污染，霧霾污染源存在相互之間的區(qū)域傳輸，在大氣污染防治方面更是唇齒相依，大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是京津冀地區(qū)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的制度保障?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求建立京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。近年來，京津冀三地之間已經(jīng)形成了若干橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要是水源地保護(hù)補(bǔ)償和大氣污染治理補(bǔ)償，但生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)服務(wù)尚不對應(yīng)，三地之間生態(tài)建設(shè)投入、污染控制程度仍存在較大差異。一方面，河北在提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的同時未能獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大限制；另一方面，河北的鋼鐵工業(yè)等高耗能污染型產(chǎn)業(yè)占比居高不下，制約著京津冀霧霾污染治理和空氣質(zhì)量改善。因此，京津冀地區(qū)應(yīng)積極探索生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償與環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)合，構(gòu)建首都圈綠色經(jīng)濟(jì)共同體，形成成本分?jǐn)?、利益共享、損益互補(bǔ)的利益分配和利益補(bǔ)償機(jī)制，通過生態(tài)共建共享共管，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建首都圈共同體，推動大國首都功能重構(gòu)。

1.樹立共建共享共管的首都圈共同體的思想認(rèn)識。京津冀地區(qū)尚處于空間極化的階段，各種要素向京津極化流動的格局仍在持續(xù)，近年來要素流動已開始轉(zhuǎn)向北京—廊坊—天津沿線區(qū)域。隨著北京空間發(fā)展重點(diǎn)向南部轉(zhuǎn)移，北京南部地區(qū)走上了發(fā)展的快車道。天津制造業(yè)發(fā)展迅速，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提高。河北的保定和廊坊地處京津發(fā)展軸，所轄10個縣（市、區(qū)）均與京津接壤，京津發(fā)展軸高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首都第二機(jī)場的建設(shè)和北京通州副中心的建設(shè)，均給保定和廊坊帶來了絕佳的發(fā)展機(jī)遇。因此，應(yīng)以北京、天津、廊坊、保定沿線區(qū)域?yàn)橹饕S線，發(fā)展以北京為核心的首都圈，使之成為大國首都的功能載體。京津冀協(xié)同發(fā)展中面臨的問題與困難，譬如北京大城市病治理、非首都功能疏解、強(qiáng)化首都功能等，也可以在首都圈發(fā)展中得到有益的探索與解決。當(dāng)前，首都圈發(fā)展的重點(diǎn)是雄安新區(qū)建設(shè)，使之盡快成為北京非首都功能疏解的集中承接地，并成為增強(qiáng)河北發(fā)展能力、帶動河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

首都圈地跨京津冀，應(yīng)當(dāng)按照責(zé)任共擔(dān)、利益共享、行為協(xié)同、利益協(xié)同的原則，構(gòu)建共建共享共管的首都圈共同體。首都圈共同體應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體、創(chuàng)新共同體、綠色經(jīng)濟(jì)共同體等三大發(fā)展機(jī)制，將京津冀協(xié)同發(fā)展理念落到實(shí)處。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是首都圈共同體的落腳點(diǎn)，通過區(qū)域合作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，把京津冀三方聯(lián)系起來，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。創(chuàng)新共同體是首都圈共同體和首都功能重構(gòu)的重要內(nèi)涵，對于京津冀協(xié)同發(fā)展將起到重要的推動作用。綠色經(jīng)濟(jì)共同體是首都圈共同體的重要組成部分，對于形成公平正義的利益分配和健全合理的利益補(bǔ)償機(jī)制具有不可或缺的作用。

2.構(gòu)建首都圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。構(gòu)建首都圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，就是要通過區(qū)域合作，把京津冀三方聯(lián)系起來，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，為打造世界級首都圈奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。構(gòu)建首都圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，要處理好政府和市場的關(guān)系，注意尊重和發(fā)揮市場機(jī)制的作用。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，有效利用市場機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

當(dāng)前，重點(diǎn)要加快新城新區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，注重產(chǎn)業(yè)鏈整合，培育區(qū)位優(yōu)勢要素。

一是加快首都圈新城新區(qū)建設(shè)。在以北京為核心的首都圈范圍內(nèi)，按照“一城多點(diǎn)”的思路，規(guī)劃建設(shè)若干個新城新區(qū)，作為首都圈的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過反磁力作用，承接北京非首都功能疏解，為首都功能重構(gòu)提供產(chǎn)業(yè)支撐。雄安新區(qū)是“一城多點(diǎn)”的核心，也是首都圈新城新區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。雄安新區(qū)建設(shè)要按照綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)和開放發(fā)展先行區(qū)四大功能定位，發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，吸納和集聚創(chuàng)新要素。除了雄安新區(qū)以外，首都圈的新城新區(qū)應(yīng)規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作的載體，通過產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)城融合，在加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作的同時，帶動人口集聚和城市功能完善。

二是創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制。首先，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合，通過京津冀三地共同建設(shè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作的平臺。其次，要建立互惠共贏的區(qū)域合作機(jī)制，積極探索利益分配、園區(qū)管理等體制機(jī)制創(chuàng)新。大膽嘗試績效考核機(jī)制、稅收分成機(jī)制等區(qū)域合作新機(jī)制，使京津冀三地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中能夠互利互惠、合作共贏。北京和天津作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出方，可以考慮適度讓利，讓出部分利益，讓出的利益可建立京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，用于支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展能力建設(shè)。包括雄安新區(qū)在內(nèi)，首都圈的新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)大膽嘗試園區(qū)管理體制的創(chuàng)新，試行京津冀三方共建共管或者以北京為主導(dǎo)的園區(qū)管理體制。

三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈整合。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，企業(yè)到轉(zhuǎn)入地之后，需要考慮原材料和中間產(chǎn)品供應(yīng)的便利性以及產(chǎn)品走向市場的便利條件，產(chǎn)業(yè)鏈整合程度高的區(qū)域供給鄰近和市場鄰近的條件較好，有利于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來越多地和產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)合起來。即使是在首都圈范圍內(nèi)，與北京和天津相比，河北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，河北與京津之間的產(chǎn)業(yè)鏈整合程度仍然較低。因此，各個產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身?xiàng)l件，因地制宜，選擇若干產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈整合，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使得轉(zhuǎn)移企業(yè)能夠及時融入轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。

四是培育區(qū)位優(yōu)勢要素。新城新區(qū)建設(shè)需要通過各種措施，培育區(qū)位優(yōu)勢要素，使之具備承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件。首先，要加快新城新區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把首都圈的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與新城新區(qū)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是首都圈共同體建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，必須加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為每個新城新區(qū)無縫融入首都圈提供交通運(yùn)輸?shù)谋Ｕ?。其次，要加快新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是企業(yè)根據(jù)梯度規(guī)律進(jìn)行空間重組的過程，這一空間重組過程不僅要求轉(zhuǎn)入地有足夠的生產(chǎn)要素，還要求具備各種生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，也即產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，一方面需要考慮第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同轉(zhuǎn)移，尤其是制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的匹配，也就是說，不但要向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地轉(zhuǎn)移制造業(yè)，還要向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地延伸生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；另一方面，需要建立轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)、相對接的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這樣才能改善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。改善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不能僅僅靠新城新區(qū)的調(diào)整適應(yīng)能力，還需要北京作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地對轉(zhuǎn)入地的扶持，雙方結(jié)合共同培育產(chǎn)業(yè)要素，才能使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移按照地區(qū)發(fā)展梯度順利進(jìn)行。

3.構(gòu)建首都圈創(chuàng)新共同體。構(gòu)建首都圈創(chuàng)新共同體，是京津冀世界級城市群建設(shè)的重要組成部分，也是首都功能重構(gòu)的實(shí)現(xiàn)途徑。目前，京津冀創(chuàng)新共同體尚處于小荷才露尖尖角的階段。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，北京原始創(chuàng)新、天津研發(fā)轉(zhuǎn)化、河北推廣應(yīng)用的定位不利于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，也不利于世界級城市群建設(shè)和首都功能重構(gòu)。應(yīng)該以雄安新區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加快首都圈創(chuàng)新共同體的建設(shè)步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化首都圈的創(chuàng)新能力建設(shè)，在首都圈范圍內(nèi)謀劃創(chuàng)新要素的空間布局優(yōu)化，打造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)，形成京津冀創(chuàng)新共同體的內(nèi)核。與此同時，推動創(chuàng)新要素向河北的空間轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)河北的創(chuàng)新能力，使河北具備與首都圈遙相呼應(yīng)的發(fā)展能力。

構(gòu)建首都圈創(chuàng)新共同體，重點(diǎn)要做好以下幾個方面：一是要從財(cái)政預(yù)算、人員編制、稅務(wù)審計(jì)等方面積極探索新體制新機(jī)制，鼓勵和支持北京和天津的高等院校和科研機(jī)構(gòu)到包括雄安新區(qū)在內(nèi)的首都圈新城新區(qū)設(shè)立分校和分部。二是要鼓勵和支持北京的科技園區(qū)到包括雄安新區(qū)在內(nèi)的首都圈新城新區(qū)設(shè)立科技園分園，構(gòu)建要素聚集、資源共享、上下游產(chǎn)業(yè)高效銜接、互利共贏的科技園區(qū)鏈，促進(jìn)創(chuàng)新要素流動和科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。三是鼓勵和支持北京和天津的部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)向包括雄安新區(qū)在內(nèi)的首都圈的新城新區(qū)轉(zhuǎn)移，增加承接京津中心城區(qū)科技輻射的載體，提升承接京津中心城區(qū)科技輻射的能力。

4.構(gòu)建首都圈綠色經(jīng)濟(jì)共同體。首都圈綠色經(jīng)濟(jì)共同體是指京津冀三方在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，以協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)向，堅(jiān)持“誰污染、誰付費(fèi)，誰保護(hù)、誰受益”的原則，通過組織和制度創(chuàng)新，構(gòu)建以水源地保護(hù)和大氣污染治理為重點(diǎn)的跨區(qū)域、跨部門的利益分配機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來，多元化支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型，形成首都圈綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制和保障體制。

構(gòu)建首都圈綠色經(jīng)濟(jì)共同體，重點(diǎn)要做好以下幾個方面：一是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償與環(huán)境損害補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、環(huán)境損害賠償相協(xié)調(diào)。二是擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，在水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，把大氣污染防治的利益補(bǔ)償機(jī)制納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是積極探索新的生態(tài)補(bǔ)償方式，將生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來，探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，改“輸血”為“造血”，鼓勵和支持河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型。四是創(chuàng)新綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，健全和完善大氣污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的政策設(shè)計(jì)，將大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和大氣污染防治的利益補(bǔ)償機(jī)制結(jié)合起來，使得責(zé)任和利益相匹配，推動京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“綠色化”。五是高度重視白洋淀流域綜合治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過流域綜合治理，改善白洋淀的水環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)好華北平原的明珠。

（三）增強(qiáng)河北的發(fā)展能力，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施仍然存在著過于依賴政府的行政手段等問題。需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，堵不如疏，疏不如引。增強(qiáng)河北的發(fā)展能力，推動公共服務(wù)均等化，有利于以引促疏，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)非首都功能疏解。

增強(qiáng)河北的發(fā)展能力，需從以下五個方面入手：一是增強(qiáng)河北的要素聚集能力，分散京津要素極化流動的壓力。要素聚集能力的核心是對人口、資金的吸引力，特別是對高端人才和民間資本的吸引力。二是加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，提升河北的福利改善能力。增強(qiáng)河北的要素聚集能力，必須加快改善河北尤其是冀中南地區(qū)公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。改善公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，主要靠政府引導(dǎo)和財(cái)政投入，同時要鼓勵社會資本進(jìn)入醫(yī)療、教育、文化、體育等領(lǐng)域，積極探索社會資本參與醫(yī)療、教育、文化、體育等社會事業(yè)的公共服務(wù)供給模式。三是加快構(gòu)建創(chuàng)新共同體的步伐，提升河北的創(chuàng)新能力和承接京津科技輻射的能力，改善河北的發(fā)展支撐條件。四是試行干部交流制度，推進(jìn)京津冀三地之間干部異地掛職任職，提升河北各級地方政府的管理能力，加快政府職能轉(zhuǎn)變。五是積極探索構(gòu)建京津冀公共財(cái)政基金，用于支持符合協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的公共服務(wù)改善和發(fā)展能力提升。