莊德水

（北京大學(xué) 廉政建設(shè)研究中心，北京 海淀 100871）

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，確定了國家監(jiān)察體制改革思路。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，這代表著國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)正式啟動。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。作為一項(xiàng)新的改革戰(zhàn)略，國家監(jiān)察體制改革背后的政治動因是什么呢？改革啟動的歷史條件是什么呢？國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展方向是什么呢？這些問題都是本文所要研究的。

一、國家監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)

“問題就是時(shí)代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲?！盵1]問題是創(chuàng)新的起點(diǎn)，也是改革的動力源。問題導(dǎo)向是國家監(jiān)察體制改革的原動力。根據(jù)制度創(chuàng)新理論，中國國家監(jiān)察體制改革之所以啟動，有其深刻的政治動因、有利條件和現(xiàn)實(shí)需要，源自于對現(xiàn)行監(jiān)察體制問題的新認(rèn)識和對改革條件的新把握。國家監(jiān)察體制改革的重大決策是對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和時(shí)代需要的適應(yīng)性反應(yīng)。

（一）現(xiàn)行監(jiān)察體制的不適應(yīng)性

中國監(jiān)察體制經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。新中國成立初期，政務(wù)院曾設(shè)有人民監(jiān)察委員會。1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。1959年4月之后，由于種種原因，監(jiān)察部被撤銷。改革開放之后，全國人大常委會于1986年12月2日作出《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，恢復(fù)并重新確立了行政監(jiān)察體制。隨后，在1987年，監(jiān)察部及縣以上各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相繼建立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢判斷，“目前，違反黨紀(jì)者有黨的紀(jì)律檢查委員會管，違反國法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀(jì)者卻沒有一個機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國家行政體制，充分發(fā)揮國家效能方面，是一個缺陷”[2]。在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)恢復(fù)并重新確立的初始，其職能具有專門性，重在履行監(jiān)察職能。1992年10月，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，共同履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，這種管理體制一直保持至今。隨著反腐敗的深入，現(xiàn)行監(jiān)察體制已越來越不能適應(yīng)工作需要。

國家監(jiān)察體制是反腐敗必不可少的制度設(shè)計(jì)，一個健全完善的國家監(jiān)察體制是有效開展反腐敗的制度保證。國家監(jiān)察體制改革是超越體制困境的現(xiàn)實(shí)策略?，F(xiàn)行監(jiān)察體制面臨著體制壓力，體制壓力既是結(jié)構(gòu)性的，也是功能性的。“從實(shí)際情況看，影響反腐敗成效的問題主要是，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。解決存在的問題，必須依靠改革和制度創(chuàng)新?！盵3]出現(xiàn)這些問題，與監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制滯后是相關(guān)的。另外，從國際反腐實(shí)踐來看，獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)是國家廉政體系的制度支柱之一[4]，在反腐敗中發(fā)揮著監(jiān)督、懲處和預(yù)防等作用。當(dāng)前，中國反腐敗機(jī)構(gòu)具有多樣性，包括黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，行政系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)以及檢察系統(tǒng)的反貪部門、反瀆部門、預(yù)防職務(wù)犯罪部門等。這些反腐敗機(jī)構(gòu)各有其職能特點(diǎn)，但又陷入“機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力”的困境。

（二）結(jié)構(gòu)性改革壓力

在結(jié)構(gòu)性壓力方面，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）的規(guī)定，“國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國的監(jiān)察工作?？h級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。“監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國務(wù)院同意?！痹谶@種體制下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)直接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府容易因地方保護(hù)主義而干擾、干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)難免受到其他政府部門的牽制而難以開展工作。另外，政府領(lǐng)導(dǎo)對行政監(jiān)察案件的態(tài)度往往也會影響監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。結(jié)構(gòu)性壓力讓現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)陷入多頭管理和領(lǐng)導(dǎo)的窘境，難以完成法律所賦予的監(jiān)督職責(zé)和任務(wù)。

從監(jiān)督地位來說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督最具權(quán)威性，處于主導(dǎo)地位。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。加強(qiáng)人大監(jiān)督，是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。人大監(jiān)督依法行使監(jiān)督權(quán)，可以促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。但受結(jié)構(gòu)性因素限制，現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于政府部門，難以對“一府兩院”實(shí)行有效監(jiān)督，更無法成為人大監(jiān)督的具體化和延伸?，F(xiàn)行人大監(jiān)督還存在著監(jiān)督弱化、監(jiān)督不力、監(jiān)督效果不明顯等突出問題，具體表現(xiàn)為人大及其常委會在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，較多采用聽取匯報(bào)、審議、執(zhí)法檢查、視察等程序性的手段，對于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督手段運(yùn)用較少。人大及其常委會的監(jiān)督范圍有限，往往限定于對本級“一府兩院”及其選舉、任命的國家機(jī)關(guān)工作人員，而對其他政府部門的監(jiān)督不夠。

基于此，除了強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)本身的運(yùn)行外，還必須借鑒國際社會的通行做法，在國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，由它來承擔(dān)和行使人大監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察體制改革無疑是強(qiáng)化人大監(jiān)督的必由之路。監(jiān)察委員會將改變現(xiàn)行人大監(jiān)督“有權(quán)無能、有權(quán)無效”的現(xiàn)狀，變間接監(jiān)督為直接監(jiān)督、變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，從而強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，進(jìn)而推動國家權(quán)力機(jī)關(guān)的改革。

（三）功能性改革壓力

在功能性壓力方面，根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)具有執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察以及政務(wù)公開工作、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)等職責(zé)。具體而言，包括檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為；受理國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴等。監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、決定權(quán)和其他一些權(quán)力。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對監(jiān)察對象遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題進(jìn)行檢查；對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行專門的調(diào)查核實(shí)；向被監(jiān)察部門和人員提出處理問題及改進(jìn)工作的建議；向被監(jiān)察部門和人員作出處理決定。但在實(shí)際工作中，由于行政監(jiān)察范圍過于廣泛、行政監(jiān)察運(yùn)行缺乏透明度，除了執(zhí)行中央專項(xiàng)治理要求外，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際只履行受理申訴和舉報(bào)等職責(zé)，而對法律執(zhí)行、政策落實(shí)、政令暢通等事項(xiàng)缺乏有效監(jiān)督。并且，現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)過多承擔(dān)了與其職責(zé)無關(guān)的事務(wù)，以致主要職責(zé)不清，產(chǎn)生監(jiān)督越位或缺位問題。

要化解以上這些體制性壓力，有必要結(jié)合大部制改革思維進(jìn)行改革，要改變現(xiàn)行反腐敗機(jī)構(gòu)的隸屬地位，整合不同的反腐敗職能，使之成為一個集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的反腐敗機(jī)構(gòu)，由單獨(dú)一個機(jī)構(gòu)綜合履行監(jiān)察職權(quán)。要協(xié)調(diào)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會的關(guān)系，使之對所有公職人員形成監(jiān)督全覆蓋，包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，國有企事業(yè)單位、群眾和自治組織的管理人員以及其他依法行使公共職務(wù)的人員等。

二、國家監(jiān)察體制改革：政治改革突破口

“政治改革是政治實(shí)踐的重要形式。與政治革命不同，政治改革是以現(xiàn)存政治制度的基本框架為前提，通過政治體制和政策體系的調(diào)整與革新，來提高政治權(quán)力實(shí)際效能的政治實(shí)踐活動?！盵6]在中國特定的話語體系中，政治改革一般等同于政治體制改革。根據(jù)改革試點(diǎn)方案，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，即國家監(jiān)察體制改革也是政治改革的重要內(nèi)容。

根據(jù)理論和實(shí)踐總結(jié)，改革開放以來，政治改革突破口的選擇大致有以下觀點(diǎn)：一是黨內(nèi)民主，認(rèn)為黨內(nèi)民主能夠觸及政治體制的核心[7]。二是基層民主，認(rèn)為基層民主建設(shè)為政治體制改革提供了廣泛的參與主體和堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)[8]。三是司法改革，認(rèn)為司法體制改革有助于政治體制改革的平穩(wěn)進(jìn)行[9]。除以上代表性觀點(diǎn)之外，還有人提出把領(lǐng)導(dǎo)體制民主化、政府機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、公共預(yù)算制度改革、政府管理體制改革、財(cái)稅體制改革、建立人大旁聽制度等作為政治改革的突破口。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)后，人們更加關(guān)注中國政治改革會走向何處、關(guān)注政治改革如何與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)等問題，所有這些思考都要求在既有改革路徑基礎(chǔ)上選擇新的發(fā)展方向。

選擇政治改革的突破口，必須圍繞改革所要解決的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題和所要實(shí)現(xiàn)的政治發(fā)展目標(biāo)，采取一些必要的改革原則[10]：比如聯(lián)動性原則，即作為政治改革突破口的內(nèi)容，必須能起到“牽一發(fā)”而“帶全身”的功效；風(fēng)險(xiǎn)較小原則，即不會影響政治穩(wěn)定和發(fā)展，且推進(jìn)起來阻力不大；相對獨(dú)立性原則，即不被更深層的問題所牽制而能夠單獨(dú)突破。這些原則對于政治改革突破口的選擇都是必要的。把國家監(jiān)察體制改革作為當(dāng)前政治改革的突破口恰恰滿足以上這些原則，由這些原則產(chǎn)生相應(yīng)的改革優(yōu)勢。

（一）聯(lián)動優(yōu)勢

政治改革是涉及各個方面改革的整體工程，在這個整體改革過程中，權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置是核心問題。近年來，基層政府所進(jìn)行的改革探索，主要集中于微觀層面上的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如“一把手”不直接分管人財(cái)物重要事項(xiàng)、權(quán)力清單制度等?？陀^地說，這些改革探索尚未完全觸動整個權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置體系。政治改革是對舊有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系、權(quán)力關(guān)系規(guī)范、權(quán)力配置格局的變革性重構(gòu)，旨在改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)狀，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督與制約。在聯(lián)動性方面，國家監(jiān)察體制改革具有實(shí)質(zhì)性，涉及國家權(quán)力監(jiān)督制約體系和運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革到位后，各級監(jiān)察委員會將成為一個獨(dú)立的監(jiān)督組織，專門履行監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)、行使監(jiān)察權(quán)，讓監(jiān)察權(quán)從現(xiàn)行行政系統(tǒng)的束縛中獨(dú)立出來，形成行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)相互獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系以及國家政權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)。這樣，將改變監(jiān)察權(quán)受制于被監(jiān)督對象甚至受被監(jiān)督對象領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的現(xiàn)狀。因此，不能把國家監(jiān)察體制改革簡單地理解成提升監(jiān)察委員會的政治地位，要看到，國家監(jiān)察體制改革不是對舊有政治體制的外圍突擊，而是實(shí)行內(nèi)部突破，先配置權(quán)力資源，再調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系，進(jìn)而改變舊有的政治運(yùn)行方式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)較小優(yōu)勢

改革開放以來，中國政治改革已經(jīng)從最初的艱辛探索過渡到穩(wěn)步推進(jìn)和逐步深化。進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇期，政治改革比其他任何改革都要困難和復(fù)雜，“政治體制改革的內(nèi)容現(xiàn)在還在討論。這個問題太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事”?！罢误w制改革很復(fù)雜，每一個措施都涉及千千萬萬人的利益?！盵11]中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，政治改革必然要涉及改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。改變權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，防止專斷權(quán)力和個人凌駕于組織之上，仍然是新的歷史條件下推進(jìn)政治改革躲不開也繞不過的任務(wù)。在新時(shí)期，應(yīng)著力提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化和制度化，通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。國家監(jiān)察體制改革一方面讓國家政權(quán)機(jī)關(guān)擁有專門的監(jiān)督組織，解決了黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系；另一方面通過合署辦公體制，堅(jiān)持黨對各級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察權(quán)仍屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇，黨通過監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)對全部公職人員的監(jiān)督管理。這樣，既不避諱地觸及政治改革的核心問題，又巧妙地提供了可行的解決方案，不僅沒有削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，革新了黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制。黨對監(jiān)察委員會具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)察委員會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，正確區(qū)分違反國法與違反黨紀(jì)的行為界限，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公實(shí)際上可視為執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相結(jié)合的一種工作方式，為新時(shí)期探索黨政職能分開、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了借鑒。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)較小原則，國家監(jiān)察體制改革與政治改革在改革策略上是一致的，堅(jiān)持穩(wěn)步的漸進(jìn)改革方式，不會對現(xiàn)行政治體制和政治穩(wěn)定造成沖擊。

（三）相對獨(dú)立優(yōu)勢

國家監(jiān)察體制改革具有相對獨(dú)立性，不會受到其他領(lǐng)域改革的限制，并且與之最為密切的紀(jì)檢體制和司法體制已先行啟動并取得成果，為國家監(jiān)察體制改革提供了外部制度支持，包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整合并、建立完善司法人員分類管理制度、檢察官員額制改革等。在國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)結(jié)束、改革全面推開前，需要修訂《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《中華人民共和國憲法》?！白鳛橥瑯佑杀炯壢舜螽a(chǎn)生的中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)，各級監(jiān)察委員會的名稱、產(chǎn)生方式、職權(quán)和工作原則等將來如果沒有規(guī)定在憲法中，那是難以想象的，也會違背建設(shè)社會主義法治國家之基本要求?！盵12]國家監(jiān)察體制改革不僅會推動反腐敗法的創(chuàng)制（國家監(jiān)察法本身屬于反腐敗法范疇），而且會倒逼進(jìn)一步健全完善國家法律體系，讓國家監(jiān)察體制改革成為法治反腐的推動力。

國家監(jiān)察體制改革與其他領(lǐng)域改革一樣離不開特定的改革資源支持。國家監(jiān)察體制改革所需的改革資源包括：思想性資源、規(guī)范性資源和環(huán)境性資源。思想性資源能讓國家監(jiān)察體制改革在意識形態(tài)方面獲得合法性，能讓作為第一行動主體的中央決策層、作為第二行動主體的試點(diǎn)地區(qū)以及社會公眾對改革達(dá)成共識，共同推動改革的深入。規(guī)范性資源能讓國家監(jiān)察體制改革沖破部門利益和地方保護(hù)主義，把不同部門和領(lǐng)域的權(quán)力收上來，對相關(guān)組織的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)隸，讓權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系納入規(guī)范化和制度化軌道。環(huán)境性資源能讓國家監(jiān)察體制改革獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和方法借鑒，獲得制度移植和政策創(chuàng)新的能力。從目前實(shí)踐情況來看，國家監(jiān)察體制改革已具備這些改革資源?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革已觸及中國政治改革的核心，包括政治制度、政治關(guān)系和政治觀念，隨著試點(diǎn)推進(jìn)以及相應(yīng)法律規(guī)范的建立實(shí)施，將會進(jìn)一步撬動整個政治發(fā)展格局。

三、國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐特征

國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，此項(xiàng)改革的決策和執(zhí)行過程具有鮮明的實(shí)踐特征。

（一）政治權(quán)威的主導(dǎo)模式

國家監(jiān)察體制改革是政治權(quán)威主導(dǎo)的成果。這里的政治權(quán)威主體主要表現(xiàn)為三個層次：一是中央政府的權(quán)威；二是執(zhí)政黨中央的權(quán)威；三是執(zhí)政黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威[13]。在中國政治改革過程中，執(zhí)政黨是核心的政治權(quán)威力量，主導(dǎo)著政治改革的性質(zhì)和方向，決定著政治改革的進(jìn)程和水平。經(jīng)過法定程序，使黨的主張變成國家意志，是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)政治改革的重要途徑。這是由中國特定的歷史發(fā)展和政治邏輯所決定的。政治權(quán)威是國家監(jiān)察體制改革的第一行動主體，主導(dǎo)了整個改革決策、目標(biāo)設(shè)定和政策選擇，為改革提供了最基本的發(fā)展動力。國家監(jiān)察體制改革所面臨的問題與常規(guī)意義的政治改革一樣，都是對現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的重新調(diào)整，必然要觸動相關(guān)利益主體的利益，若處理不當(dāng)，可能引起各種社會質(zhì)疑和反對。從改革內(nèi)容來看，國家監(jiān)察體制改革涉及監(jiān)察權(quán)力結(jié)構(gòu)、檢察權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與此相關(guān)，涉及這些部門工作人員的根本利益。如何統(tǒng)一思想，形成反腐共識，離不開政治權(quán)威加以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，賦予改革正當(dāng)性并選擇一條正確的改革路徑。特別是政治權(quán)威必須調(diào)配所有相關(guān)的改革資源，優(yōu)先配置給國家監(jiān)察體制改革，讓國家監(jiān)察體制改革率先進(jìn)入政策議程。

政治權(quán)威的政治立場和價(jià)值取向決定了國家監(jiān)察體制改革方向和頂層設(shè)計(jì)。國家監(jiān)察體制改革之所以能夠進(jìn)入試點(diǎn)議程，其關(guān)鍵在于政治權(quán)威對國家監(jiān)察體制改革本身的關(guān)注。政治權(quán)威的意志和創(chuàng)新意愿直接決定國家監(jiān)察體制改革的方向，這樣一種主導(dǎo)模式具有縱向推進(jìn)、試點(diǎn)推廣和利用已有改革資源推進(jìn)改革等優(yōu)勢。十八屆中央紀(jì)委六次全會提出，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，并要求研究修改《行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的國家監(jiān)察體系，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套，依法治國和依規(guī)治黨相互促進(jìn)、相得益彰。十八屆中央紀(jì)委七次全會強(qiáng)調(diào)，“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接”。“扎實(shí)推進(jìn)監(jiān)察體制改革，完善黨和國家自我監(jiān)督?！睋?jù)公開報(bào)道，中央政治局、中央政治局常委會和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后6次專題研究，審議通過改革和試點(diǎn)方案；成立中央深化國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由全國人大常委會作出相關(guān)決定，在北京市、山西省、浙江省部署開展改革試點(diǎn)[14]。

（二）“試點(diǎn)政治”的改革方式

政治權(quán)威決定了國家監(jiān)察體制的改革方式?！霸圏c(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、蹚出路子，直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動作用?！盵15]試點(diǎn)政治是中國政治運(yùn)行的一種特殊表現(xiàn)形式，契合了中國政治改革的漸進(jìn)性和合理性。消除不確定性是“試點(diǎn)政治”的重要特征。試點(diǎn)通常是政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革計(jì)劃發(fā)展的先期步驟，它強(qiáng)調(diào)特定的因素與預(yù)期效果之間的關(guān)系[16]。從中國改革來看，一些重大改革包括經(jīng)濟(jì)改革、醫(yī)療改革、教育改革、稅制改革等都是采取先試點(diǎn)后推廣方式進(jìn)行的，這種改革方式可以消除不確定性，特別是政策后果的不確定性。局部性的試點(diǎn)符合中國特定的國情和政策規(guī)律，可以在有限理性、知識不足、信息不足的情況下隨時(shí)修訂改革內(nèi)容和調(diào)整改革節(jié)奏，避免出現(xiàn)重大失誤和陷入某種陷阱，有效化解可能出現(xiàn)的危機(jī)。在實(shí)踐中，一些好的政策初衷受具體條件和外部環(huán)境限制并不一定會產(chǎn)生正面的政策后果，甚至?xí)鹭?fù)面的政策評價(jià)和意想不到的政策影響，嚴(yán)重的還會使整個政策失去公信力。

國家監(jiān)察體制改革既然是一項(xiàng)重大的政治改革，那么有必要盡量降低其改革的風(fēng)險(xiǎn)。試點(diǎn)政治一方面可以選擇合適的國家監(jiān)察體制改革地區(qū)，由這些地區(qū)提供改革經(jīng)驗(yàn)，減少后期其他地區(qū)改革的成本；另一方面可以進(jìn)行“試錯”，對改革過程中可能出現(xiàn)的不確定性問題提出解決方案，這些方案完全可以供推廣階段其他地區(qū)采用。根據(jù)改革試點(diǎn)決定，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。國家監(jiān)察體制改革在這些地區(qū)的試點(diǎn)將為全國其他地區(qū)和國家層面監(jiān)察體制改革提供經(jīng)驗(yàn)。這些試點(diǎn)地區(qū)的確定，本身是試點(diǎn)政治運(yùn)行的結(jié)果，同時(shí)也是政治權(quán)威決策的結(jié)果，體現(xiàn)政治權(quán)威對試點(diǎn)政治策略的運(yùn)用。更重要的是，試點(diǎn)政治具有協(xié)調(diào)性，可以把政治權(quán)威的改革意愿和政策意圖轉(zhuǎn)化成具體實(shí)踐，協(xié)調(diào)解決改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的合法性問題，避免試點(diǎn)對現(xiàn)行法律體系的沖擊。

（三）“于法有據(jù)”的改革要求

改革于法有據(jù)，是新時(shí)期推進(jìn)各項(xiàng)改革的基本要求，更是國家監(jiān)察體制改革的政治要求。在相關(guān)法律規(guī)定尚未進(jìn)行修訂的情況下，能否讓國家監(jiān)察體制改革在法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行是一個現(xiàn)實(shí)問題。換言之，國家監(jiān)察體制改革既要突破現(xiàn)行個別法律內(nèi)容的具體規(guī)定，又要使整個改革試點(diǎn)具有法律依據(jù)，不能讓改革本身超越法律的界限。客觀地說，一方面國家監(jiān)察體制改革不能隨意地違反現(xiàn)行的法律規(guī)定，包括行政監(jiān)察法、相關(guān)組織法等內(nèi)容甚至憲法的具體規(guī)定，另一方面，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)必然會挑戰(zhàn)現(xiàn)行的法律體系，進(jìn)而助推立法程序的啟動，這兩者之間的矛盾對國家監(jiān)察體制改革本身構(gòu)成制度壓力。能否突破這個壓力限制，直接關(guān)系國家監(jiān)察體制改革到底能夠獲得多大的行為空間。

“改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進(jìn)改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’?！盵17]“對實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革?！盵18]按照這個思路，國家監(jiān)察體制改革每個時(shí)期都要體現(xiàn)人民代表大會制度的權(quán)威性。全國人大常委會根據(jù)法定職權(quán)，對北京市、山西省、浙江省三地的國家監(jiān)察體制改革作出特別授權(quán)，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國檢察官法》第六條第三項(xiàng)，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五項(xiàng)關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使。如此，通過最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定的形式，全國人大常委會賦予國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的合法性地位，各個試點(diǎn)地方的人大也出臺相應(yīng)的具體措施讓整個試點(diǎn)改革于法有據(jù)?？梢钥闯觯瑖冶O(jiān)察體制改革是黨的權(quán)威和國家權(quán)威共同決策的成果，是在依法治國前提下進(jìn)行試點(diǎn)的。

四、國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐方向

國家監(jiān)察體制改革作為一場深刻的政治改革，是一個長期的、動態(tài)的過程，需要隨著中國政治發(fā)展而不斷深化。中國正處于大變革時(shí)代，各個領(lǐng)域改革需同時(shí)推進(jìn)，國家監(jiān)察體制改革作為其中重要一項(xiàng)，需要相關(guān)領(lǐng)域改革的配套支持?！氨仨殘?jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)。改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項(xiàng)改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，形成推進(jìn)改革開放的強(qiáng)大合力。”[19]這決定了國家監(jiān)察體制改革不可能單兵推進(jìn)，必須與其他相關(guān)領(lǐng)域改革形成協(xié)同推進(jìn)局面。國家監(jiān)察體制改革可以為其他領(lǐng)域改革提供保障力，其他領(lǐng)域改革可以為國家監(jiān)察體制改革提供支持力，國家監(jiān)察體制改革需要從其他領(lǐng)域獲得改革策略，拓展改革思路，更好地融入整個改革格局。

（一）實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的適應(yīng)性

國家監(jiān)察體制改革具有適應(yīng)性特點(diǎn)，在政治改革漸進(jìn)的同時(shí)，國家監(jiān)察體制改革既不能脫離政治改革的規(guī)律和發(fā)展方向，又要主動適應(yīng)政治改革的目標(biāo)、任務(wù)、步驟和策略等要求。適應(yīng)性是衡量國家監(jiān)察體制改革成效的過程性標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家監(jiān)察體制改革要提升適應(yīng)性能力，與中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度價(jià)值相適應(yīng)，與人大、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)等運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)，讓監(jiān)察委員會真正成為一個實(shí)體性的權(quán)力組織。

中國古代監(jiān)察制度經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。它起源于周朝，興于秦漢，隋唐時(shí)期更加完備，明清時(shí)期一直延續(xù)。中國古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)從御史臺到都察院，相對于行政機(jī)構(gòu)來說是獨(dú)立的，御史監(jiān)督各級官員，不受行政管轄，御史劾奏不受任何機(jī)關(guān)的限制；監(jiān)察官是監(jiān)察制度的主體[20]。這些傳統(tǒng)監(jiān)察價(jià)值雖然受王權(quán)體制限制存在諸多缺點(diǎn)，但其為民請命、伸張正義、懲治貪腐的精神卻是為社會公眾所認(rèn)可的。國家監(jiān)察體制改革要善于吸收中國古代監(jiān)察智慧及合理做法，提升社會公眾對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的政治認(rèn)同與心理期望。

監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，委員會主要領(lǐng)導(dǎo)成員和委員由人民代表大會選舉或者常委會任命，要主動接受人民代表大會的監(jiān)督，人民代表大會有權(quán)質(zhì)詢或罷免委員會成員。人民代表大會有權(quán)通過聽取和審議報(bào)告、制度備案、個案指導(dǎo)等方式對監(jiān)察委員會實(shí)施監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會后，監(jiān)察委員會不會削弱檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)的行使。監(jiān)察委員會應(yīng)對涉嫌犯罪人員依法調(diào)查完畢后及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)處理，仍由檢察機(jī)關(guān)提起公訴。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，做好權(quán)力銜接工作。與此相適應(yīng)，監(jiān)察委員會需進(jìn)一步規(guī)范立案審查、案件審理、案件移送等程序，要厘清與檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分和職能分工，避免出現(xiàn)職責(zé)沖突問題。

監(jiān)察委員會要與紀(jì)檢機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)。根據(jù)設(shè)計(jì)，監(jiān)察委員會與紀(jì)檢機(jī)關(guān)將保持合署辦公體制，二者依法依紀(jì)對不同監(jiān)督對象開展工作，相互分工，各有側(cè)重。監(jiān)察委員會與紀(jì)檢機(jī)關(guān)要根據(jù)法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象與紀(jì)檢對象的統(tǒng)一、監(jiān)察行為與紀(jì)檢行為的協(xié)調(diào)，理順問題線索與案件查辦的銜接、紀(jì)檢人員與監(jiān)察人員雙重身份的管理。

（二）實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的自主性

國家監(jiān)察體制改革有其特定的實(shí)踐邏輯，其改革行動具有相應(yīng)的自主性。自主性越高，說明改革的制度化程度越高。自主性要求國家監(jiān)察體制不要受到外界因素的過度影響，能夠解決改革自身所帶來的挑戰(zhàn)和問題。國家監(jiān)察體制改革的成敗，在很大程度上取決于能否建立一個統(tǒng)一高效的反腐敗機(jī)構(gòu)。實(shí)踐表明，國際社會反腐敗機(jī)構(gòu)成功運(yùn)行的基本條件包括：擁有獨(dú)立地位、人員具有專業(yè)性、擁有廣泛的權(quán)力以及能夠保持可持續(xù)性[21]，每一個要素都至關(guān)重要。國家監(jiān)察體制改革與其他領(lǐng)域改革的路徑不一樣，不是實(shí)現(xiàn)分權(quán)或下放權(quán)力，而是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的集中統(tǒng)一。這決定國家監(jiān)察體制改革要先改變分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把分散于各組織的監(jiān)督權(quán)力整合起來，再調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新的機(jī)構(gòu)、新的職能和新的權(quán)力的相適應(yīng)。監(jiān)督權(quán)配置可以說是國家監(jiān)察體制改革的重心，關(guān)乎整個國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。監(jiān)督權(quán)配置主要體現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)的權(quán)威化和規(guī)范化，既表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使，也表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)對其他權(quán)力的制約。根據(jù)改革試點(diǎn)決定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，為履行職權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。經(jīng)國際比較，監(jiān)察委員會所擁有的權(quán)力資源在世界范圍內(nèi)是充分而全面的。比如權(quán)力最全面的反腐敗機(jī)構(gòu)當(dāng)屬香港廉政公署、新加坡防止貪污處，二者均擁有調(diào)查公共部門腐敗權(quán)（Investigate Abuses in Public Sector）、調(diào)查私營部門腐敗權(quán)（Investigate Abuses in Private Sector）、逮捕權(quán)（Make Arrests）、搜查和扣押權(quán)（Search and Seizure）以及行為監(jiān)視權(quán)（Conduct Surveillance Operations）等權(quán)力[22]。與這些機(jī)構(gòu)相比，監(jiān)察委員會不直接參與調(diào)查私營部門的腐敗問題，也缺乏行為監(jiān)視權(quán)，但有相似職能的留置權(quán)。

國家監(jiān)察體制改革必然會涉及并需要跟進(jìn)解決組織結(jié)構(gòu)和人員管理等具體設(shè)計(jì)問題。在組織結(jié)構(gòu)方面，監(jiān)察委員會要根據(jù)監(jiān)督權(quán)的行使特點(diǎn)和程序要求設(shè)計(jì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并使之能夠相互制約、相互協(xié)調(diào)。有必要制定類似于《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的程序性制度，比如監(jiān)察委員會監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)則，既要規(guī)范監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，又要加強(qiáng)對委員會內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其人員的廉政管理。要以監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)為中心，根據(jù)工作規(guī)則和監(jiān)督權(quán)的行使過程，科學(xué)設(shè)置監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，比如預(yù)防部門、監(jiān)督部門、受理部門、審查部門、審理部門、案件管理部門等，要明確各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工和人員配置，形成機(jī)構(gòu)之間相互銜接相互監(jiān)督的工作機(jī)制。特別是要適應(yīng)科技發(fā)展趨勢，建立專門的信息支持部門，為監(jiān)督和調(diào)查工作提供后臺數(shù)據(jù)支持、調(diào)查情報(bào)分析、心理行為分析以及相關(guān)大數(shù)據(jù)收集等服務(wù)，并適時(shí)進(jìn)行社會輿情分析，為管理層提供決策支持。對人員要實(shí)行分類管理，提出不同的專業(yè)知識、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力等要求，實(shí)行監(jiān)察官制度。擔(dān)任監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的政治思想條件、專業(yè)條件和資格條件，比如要求具有法律專業(yè)、會計(jì)專業(yè)、審計(jì)專業(yè)、工程管理專業(yè)等知識或工作經(jīng)驗(yàn)，初任監(jiān)察官要取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格等。

國家監(jiān)察體制改革要實(shí)現(xiàn)中國本土性資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，著力建立一個具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督和制約體系。中國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制不同于其他國家，同樣，由之產(chǎn)生的監(jiān)察委員會的運(yùn)行機(jī)制也會不同于其他國家的反腐敗機(jī)構(gòu)，包括議會主導(dǎo)模式的反腐敗機(jī)構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革深深地嵌入中國政治體制，其實(shí)踐方式和方向不可能脫離中國政治“母體”，也正是這個“母體”賦予其特有的改革資源和政治優(yōu)勢。下一步，關(guān)鍵要看國家監(jiān)察體制改革能否在試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上形成自主能力和制度自信。