侯嘉斌

（解放軍南京政治學(xué)院 馬克思主義理論系； 江蘇 南京 210003）

功能主義與規(guī)范主義是英國(guó)當(dāng)代著名公法學(xué)家馬丁·洛克林在《公法與政治理論》一書中提出的公法研究的兩種理想類型[1]。本文借鑒功能主義與規(guī)范主義的劃分標(biāo)準(zhǔn)和語言表述，代指中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)生成與發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的兩種主導(dǎo)性價(jià)值導(dǎo)向。其中，功能主義導(dǎo)向采取一種目標(biāo)取向與工具主義的思維模式，傾向于將黨內(nèi)法規(guī)視為解決現(xiàn)實(shí)問題、完成政黨任務(wù)的工具或手段，以解決政黨建設(shè)過程中面臨的各種現(xiàn)實(shí)問題為首要目標(biāo)，更加注重黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制與便利功能。規(guī)范主義導(dǎo)向則將黨內(nèi)法規(guī)視為各級(jí)黨組織與全體黨員必須一體遵循的行為準(zhǔn)則，目的是全面系統(tǒng)地調(diào)整黨的建設(shè)、執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，以限制各級(jí)黨組織與領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力為首要目標(biāo)，更加注重黨內(nèi)法規(guī)的限權(quán)與控制功能。當(dāng)然，這種價(jià)值導(dǎo)向的劃分并非絕對(duì)，只是對(duì)特定歷史時(shí)期內(nèi)何種價(jià)值導(dǎo)向占據(jù)相對(duì)主導(dǎo)地位的一種概略描述。在黨的建設(shè)史上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主導(dǎo)價(jià)值導(dǎo)向有一個(gè)逐步演變的過程。具體來講，功能主義導(dǎo)向產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期，在社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期得到進(jìn)一步鞏固，改革開放后規(guī)范主義導(dǎo)向逐步萌芽，并于黨的十八大之后迅速?gòu)?qiáng)化，成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主導(dǎo)價(jià)值導(dǎo)向。

一、1921—1949年：功能主義導(dǎo)向的萌芽與發(fā)展

新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著帶領(lǐng)人民群眾推翻帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義壓迫，爭(zhēng)取新民主主義革命勝利的歷史重任。而“沒有一個(gè)全國(guó)范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的、布爾什維克化的中國(guó)共產(chǎn)黨，這樣的任務(wù)是不能完成的”[2-1]。這一時(shí)期，黨的各項(xiàng)建設(shè)包括黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都是以建成這樣一個(gè)鞏固的政黨為目標(biāo)。依托于以黨章為首的眾多黨內(nèi)法規(guī)，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸發(fā)展壯大，成功構(gòu)建起了黨內(nèi)各項(xiàng)制度與各級(jí)組織系統(tǒng)，并且創(chuàng)造了一支黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊(duì)。

作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨章在這一時(shí)期的制定與修改過程全面體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)中國(guó)革命和黨的自身建設(shè)規(guī)律的艱難歷程。黨的二大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（1922年7月）是第一部黨章，具體規(guī)定了黨員、黨的組織、黨的會(huì)議、黨的紀(jì)律、黨的經(jīng)費(fèi)等問題。黨的三大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一次修正章程》（1923年7月）、四大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次修正章程》（1925年2月）、五大后中央政治局會(huì)議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》（1927年6月）以及六大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（1928年7月），都是在二大黨章基礎(chǔ)上對(duì)黨的指導(dǎo)原則、各級(jí)組織架構(gòu)、會(huì)議制度等內(nèi)容進(jìn)行了修訂。作為黨獨(dú)立自主制定的第一部黨章，七大黨章（1945年6月）將毛澤東思想確定為黨的指導(dǎo)思想。上述各部黨章同時(shí)還規(guī)定了黨員入黨條件、入黨程序、權(quán)利義務(wù)以及紀(jì)律處分等內(nèi)容，是黨員隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的重要指南。除黨章外，黨中央還頒布了一系列涉及黨的組織、宣傳、干部與紀(jì)律工作的具體法規(guī)，如《中央巡視條例》（1931年5月）①該條例于1932年3月12日由中央組織局重新審查通過。、《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》（1938年11月）、《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》（1938年11月）等。但是受到所處時(shí)代與環(huán)境的局限，當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出了較為明顯的功能主義導(dǎo)向。

這種功能主義導(dǎo)向主要體現(xiàn)為這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終圍繞有效解決黨的建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題而展開。黨中央之所以如此重視黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)規(guī)制功能，一個(gè)重要原因是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)各級(jí)黨組織與全體黨員具有強(qiáng)制約束力。二大黨章第25條明確規(guī)定，黨員言論行動(dòng)違背本黨宣言章程及大會(huì)各執(zhí)行委員會(huì)之議決案時(shí)，所屬地方執(zhí)行委員會(huì)必須將其開除。黨所承擔(dān)的革命任務(wù)非常艱巨，而且革命形勢(shì)瞬息萬變，這就要求各級(jí)黨組織與全體黨員具備極強(qiáng)的紀(jì)律性，通過高效迅速地完成黨中央與其他上級(jí)黨組織賦予的任務(wù)，確保黨組織能夠始終發(fā)揮極強(qiáng)的戰(zhàn)斗力。在新民主主義革命時(shí)期的各個(gè)具體階段，因革命形勢(shì)與任務(wù)不同，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的重點(diǎn)也有所不同，下面以組織工作為例進(jìn)行具體說明。

建黨初期黨的組織力量較為薄弱，因此黨中央特別注重黨的生存發(fā)展問題。中共四大《對(duì)于組織問題之議決案》（1925年1月）明確提出，“組織問題為吾黨生存和發(fā)展之一個(gè)最重要的問題”[3]。這一時(shí)期黨中央不僅通過黨章對(duì)黨的各級(jí)組織與會(huì)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，而且頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》（1923年6月）、《教育宣傳委員會(huì)組織法》（1923年10月）等具體法規(guī)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了中央層面的組織制度，有效推動(dòng)了黨的壯大發(fā)展。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，反革命力量大大超過了黨領(lǐng)導(dǎo)的革命力量，黨面臨著被敵人瓦解和消滅的嚴(yán)重危險(xiǎn)，為此黨中央頻繁發(fā)布組織問題決議案，總結(jié)黨面臨的革命形勢(shì)以及組織工作取得的成就與遇到的困難，并確定開展下一步工作的原則政策與具體部署。如1929年6月六屆中央執(zhí)行委員會(huì)二次全會(huì)通過的《組織問題決議案》中，第三部分提出了當(dāng)前黨內(nèi)的主要組織任務(wù)，詳細(xì)規(guī)定了發(fā)展黨員、建立產(chǎn)業(yè)支部、加強(qiáng)地方黨部工作、健全黨內(nèi)民主化、強(qiáng)化黨的紀(jì)律、加緊巡視工作等多個(gè)方面的制度[4-1]，第七部分規(guī)定了黨在群眾中的各項(xiàng)組織任務(wù)[4-2]，為開展黨內(nèi)組織工作提供了全面詳實(shí)的制度依據(jù)。這些決議案尤其是其中關(guān)于黨內(nèi)組織工作基本原則與具體制度的規(guī)定，可以被視為黨內(nèi)法規(guī)的原初形態(tài)，在當(dāng)時(shí)惡劣的政治環(huán)境下為恢復(fù)和發(fā)展黨組織提供了制度基礎(chǔ)，一定程度上促進(jìn)了根據(jù)地建設(shè)與蘇維埃政權(quán)的發(fā)展。進(jìn)入全面抗戰(zhàn)時(shí)期后，組織法規(guī)不再體現(xiàn)為決議案或通告的形式，開始圍繞具體部門或制度來制定，規(guī)范性程度有所提升。這一時(shí)期組織工作的一大特點(diǎn)是依靠部隊(duì)來發(fā)展黨，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的緊迫需要。1942年9月，中央政治局通過《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，確立起黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，有助于克服抗日根據(jù)地黨政軍民關(guān)系中存在的諸多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，以更有力地爭(zhēng)取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，正如該決定所言，“加強(qiáng)各抗日根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一，是為了更順利的進(jìn)行反對(duì)日寇的戰(zhàn)爭(zhēng)”[5]。此外中央書記處還于1942年2月通過了《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)青委組織與工作暫行條例》與《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)婦委組織工作條例》，有效健全了這兩個(gè)部門的工作制度。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，組織法規(guī)的關(guān)注重點(diǎn)更加細(xì)化，一方面從健全黨委制、請(qǐng)示報(bào)告制度等方面強(qiáng)化了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，有效保證了黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，如《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的規(guī)定》（1948年6月）、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度的指示》（1948年8月）等；另一方面，從黨籍、黨費(fèi)、入黨辦法等角度加強(qiáng)了對(duì)黨員的管理，維護(hù)了黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性與純潔性，如《中央關(guān)于革命軍人入黨辦法的規(guī)定》（1948年5月）、《中央組織部關(guān)于入黨成份的解釋與規(guī)定》（1949年2月）等。這些法規(guī)的頒布執(zhí)行為實(shí)現(xiàn)黨的政治戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)變、挫敗國(guó)民黨軍隊(duì)的軍事進(jìn)攻奠定了組織基礎(chǔ)，也為黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)提供了制度準(zhǔn)備。

這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)還重點(diǎn)關(guān)注軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展問題，黨中央多次頒布決定、訓(xùn)令或指示明確軍隊(duì)主要任務(wù)，指導(dǎo)軍隊(duì)作戰(zhàn)與各項(xiàng)建設(shè)工作，建立起了黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。1929年12月通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會(huì)決議案》（又稱《古田會(huì)議決議》），從理論上闡明了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)原則，全面系統(tǒng)地規(guī)定了如何糾正黨內(nèi)各種錯(cuò)誤思想，以及如何開展紅軍的組織、教育、宣傳工作，是將以農(nóng)民為主要成分的軍隊(duì)建設(shè)成為無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的新型人民軍隊(duì)的重要依據(jù)。在六大黨章許多規(guī)定已經(jīng)不再適用或停止執(zhí)行的情況下，《古田會(huì)議決議》事實(shí)上發(fā)揮了臨時(shí)黨章的作用[6]。軍隊(duì)政治工作制度方面，政治委員制、軍政委員會(huì)制和黨委制的制度更替，也陸續(xù)通過一系列黨內(nèi)法規(guī)而實(shí)現(xiàn)，如《紅軍問題決議案》（1931年11月）、《中央組織部關(guān)于改編后黨及政治機(jī)關(guān)的組織的決定》（1937年8月）、《軍政委員會(huì)條例》（1941年2月）、《中國(guó)人民解放軍黨委員會(huì)條例草案（初稿）》（1947年7月）等。同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)還關(guān)注到了軍隊(duì)干部工作、對(duì)敵工作、后勤工作和正規(guī)化建設(shè)等方面，如《東北野戰(zhàn)軍入城紀(jì)律守則》（1948年6月中央軍委批轉(zhuǎn)）、《關(guān)于統(tǒng)一全軍組織及部隊(duì)番號(hào)的規(guī)定》（1948年11月）等。正是有上述一系列強(qiáng)有力的黨內(nèi)法規(guī)作保障，黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命軍隊(duì)才能摒棄歷史和傳統(tǒng)糟粕，與舊軍隊(duì)劃清界限，逐步成長(zhǎng)為一支聽黨指揮、能打勝仗、紀(jì)律嚴(yán)明的革命軍隊(duì)。

功能主義導(dǎo)向?qū)е曼h內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性有所欠缺。面對(duì)瞬息萬變的革命形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性和規(guī)范性的追求往往讓位于對(duì)法規(guī)實(shí)際效果的追求，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)難以滿足法規(guī)的規(guī)范性要件：一是沒有明確制定主體、解釋主體和修改主體，以及制定日期、頒布日期和生效日期等要素；二是從法規(guī)名稱來看，直接以“法”“條例”或“規(guī)定”命名的法規(guī)數(shù)量并不多，其他名為決議案、通告、決定、指示、通知等的眾多文件中，卻包含著大量調(diào)整黨內(nèi)組織、宣傳、干部、紀(jì)律工作的內(nèi)容；三是從形式上看，絕大多數(shù)法規(guī)不具備“章—條—款”的格式特征。此外，黨內(nèi)法規(guī)的適用修改也存在諸多不規(guī)范之處。如盡管四大黨章第30條明確規(guī)定“本章程修改之權(quán)屬全國(guó)代表大會(huì)”，但之后的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》卻是由五大選舉產(chǎn)生的中央政治局通過。其主要原因在于黨的五大是在“四一二”反革命政變發(fā)生僅半個(gè)月后這樣一種非常狀態(tài)下召開的，當(dāng)時(shí)鮑羅廷和陳獨(dú)秀的“西北學(xué)說”和北伐討奉主張?jiān)邳h內(nèi)占據(jù)上風(fēng)，所以五大難以制定挽救革命的有效方針，也確實(shí)不具備通過新黨章的條件[7]。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的功能主義導(dǎo)向，從根本上講是由當(dāng)時(shí)黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的工具性理解所決定的。從黨內(nèi)法規(guī)的概念緣起來看，1938年10月毛澤東在六屆六中全會(huì)上首次提出這個(gè)表述時(shí)，是將其當(dāng)作“統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”的較詳細(xì)的黨的紀(jì)律[2-2]。劉少奇在會(huì)上作的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中提出，制定黨規(guī)黨法及組織決定，既是因?yàn)椤包h章是很早規(guī)定出的，現(xiàn)有許多新的情況發(fā)生”，也是因?yàn)椤包h是執(zhí)行民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨……條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可”[8-1]?；谶@種工具性理解，黨中央高度關(guān)注黨的建設(shè)過程中遇到的各種問題，通過制定黨內(nèi)法規(guī)來回應(yīng)革命環(huán)境與形勢(shì)任務(wù)的變化，因此相比于穩(wěn)定性與規(guī)范性，黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效性和靈活性更受重視，受黨的路線和政策影響較大。1945年劉少奇在黨的七大上所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出，“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”[8-2]。這一論斷意味著黨中央不再將黨內(nèi)法規(guī)簡(jiǎn)單理解為黨的紀(jì)律，轉(zhuǎn)而開始注重其規(guī)范性內(nèi)涵，并從基本原則與具體制度兩個(gè)層面加以理解。黨的七大黨章就是這種思想的直接產(chǎn)物，這部黨章首次確立了“總綱加章程”的規(guī)定模式并一直沿用至今，其中總綱部分明確規(guī)定了黨的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)，以及中國(guó)革命的性質(zhì)與動(dòng)力。作為一個(gè)新生政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的理解雖然隨著革命進(jìn)程的推進(jìn)而逐步深化，但仍有較大局限，加之缺乏制定黨內(nèi)法規(guī)的成熟經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)水平也比較低，難以從構(gòu)建黨內(nèi)制度體系的高度出發(fā)進(jìn)行全面規(guī)劃。但無論如何，不能以立法水平和技術(shù)缺陷為由否定或低估黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)時(shí)歷史條件下所發(fā)揮的重大作用。

二、1949—1978年：功能主義導(dǎo)向的強(qiáng)化與擴(kuò)張

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨開始從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型。在探索社會(huì)主義建設(shè)道路的同時(shí)，黨也在不斷探索執(zhí)政黨建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，包括黨章在內(nèi)的眾多黨內(nèi)法規(guī)的制定、頒布與修改，就是執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律探索實(shí)踐的生動(dòng)體現(xiàn)。其目的是通過提升黨員的思想覺悟與能力素質(zhì)，壯大發(fā)展黨員干部隊(duì)伍，完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的各項(xiàng)制度，加速推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固新生的人民民主政權(quán)。但在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)延續(xù)并強(qiáng)化了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的功能主義導(dǎo)向，呈現(xiàn)出了曲折的發(fā)展軌跡。

新中國(guó)成立之初面臨軍事、經(jīng)濟(jì)、國(guó)際環(huán)境等方面的多重挑戰(zhàn)，以及各項(xiàng)艱巨繁重的建設(shè)任務(wù)，黨的建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是大力提升領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)家治理的能力和水平，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，維護(hù)黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性與純潔性。1949年11月，黨成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，1955年3月成立中央及地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)。黨中央相繼頒布《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》（1950年1月）、《中共中央關(guān)于接收新黨員手續(xù)的規(guī)定》（1951年10月）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》（1953年11月）等。這些法規(guī)總體上發(fā)揮了積極作用，一方面通過積極而謹(jǐn)慎地發(fā)展新黨員，提高了黨員隊(duì)伍的素質(zhì)，另一方面通過整頓基層黨組織，有效鞏固了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。1956年黨的八大決定對(duì)黨章進(jìn)行修改，主要是考慮到新中國(guó)成立七年來黨內(nèi)基本狀況發(fā)生了很大變化，黨組織與黨員數(shù)量大幅增長(zhǎng)，黨內(nèi)開始滋生官僚主義、驕傲自滿等不良作風(fēng)，出現(xiàn)了脫離實(shí)際、脫離群眾的危險(xiǎn)。八大黨章著重闡述了群眾路線、民主集中制、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一等內(nèi)容，而且擴(kuò)大了黨員的權(quán)利范圍，提供了權(quán)利救濟(jì)途徑。此后，中央通過了《中央監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于處分黨員的批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定》（1957年4月）、《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》（1962年9月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》（1962年12月）等法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)組織、監(jiān)督制度進(jìn)行了一定的完善。但從法規(guī)數(shù)量來看，這一時(shí)期黨中央對(duì)黨內(nèi)制度構(gòu)建的關(guān)注有所減弱，重心明顯轉(zhuǎn)移到了黨內(nèi)整風(fēng)方面，希望通過整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、思想政治教育以及大規(guī)模群眾性運(yùn)動(dòng)來處理日漸突出的人民內(nèi)部矛盾，克服黨內(nèi)種種不良傾向，進(jìn)一步密切黨群關(guān)系。更為關(guān)鍵的是，由于八大黨章中關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、反對(duì)個(gè)人崇拜等方面的規(guī)定沒有得到很好的貫徹落實(shí)，黨內(nèi)“左”傾錯(cuò)誤愈發(fā)嚴(yán)重，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制不斷遭到破壞，這種錯(cuò)誤在實(shí)踐和理論上的不斷積累發(fā)展，最終導(dǎo)致了“文革”的爆發(fā)。1966年以后，除九大、十大、十一大期間通過的三部黨章外，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)事實(shí)上陷入了停滯狀態(tài)①中央檔案館與中共中央文獻(xiàn)研究室編輯的《中共中央文件選集（1949年10月——1966年5月）》（1-50冊(cè)）收錄至1966年5月，中共中央文獻(xiàn)研究室編輯的《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》（1-20冊(cè)）則收錄至1965年12月。，原有的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律也遭到破壞和踐踏。作為黨內(nèi)根本法的黨章雖幾經(jīng)修改，卻始終未能擺脫“左”傾錯(cuò)誤的泥淖。

功能主義導(dǎo)向的強(qiáng)化，一定程度上削弱了黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范性。從法規(guī)名稱來看，除黨章外，其他黨內(nèi)法規(guī)使用的名稱種類繁多，而且隨意性大。以黨的干部工作為例，相繼頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)組織工作會(huì)議關(guān)于發(fā)展新黨員的決議》（1951年4月）、《中共中央關(guān)于黨員繳納黨費(fèi)的規(guī)定》（1952年7月）、《中共中央關(guān)于審查干部的決定》（1953年11月）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部文化教育工作的指示》（1953年12月）、《中共中央關(guān)于今后干部工作方法的通知》（1957年2月）等法規(guī)，使用了包括決議、規(guī)定、決定、指示與通知在內(nèi)的多種名稱，這些以不同名稱命名的法規(guī)相互間的效力等級(jí)難以確定，沒有形成較為明確的位階體系。從表達(dá)方式來看，只有包括黨章在內(nèi)的極少數(shù)法規(guī)采取了條款規(guī)定的形式，其他大多采用的是逐條列舉的方式。從調(diào)整內(nèi)容來看，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)缺乏前瞻性與規(guī)劃性，主要圍繞解決黨和國(guó)家建設(shè)面臨的某些特定、緊迫的現(xiàn)實(shí)問題而展開，沒有從健全黨內(nèi)制度、完善黨的制度布局的高度出發(fā)，呈現(xiàn)出了較為濃厚的被動(dòng)色彩。

功能主義導(dǎo)向的強(qiáng)化，還導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位。新中國(guó)成立后，黨中央沿用了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期確立的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，通過設(shè)置黨委會(huì)與黨組加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部事務(wù)與黨員的管理，雖初步意識(shí)到了應(yīng)該區(qū)分黨與政府的職責(zé)，但隨著當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家政治氛圍的變化，一元化領(lǐng)導(dǎo)模式還是逐步走向了極端，進(jìn)而形成了一套黨直接管理具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式，黨組織過多承擔(dān)了政府機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。相應(yīng)地，黨中央也頒布了一系列規(guī)范性文件來調(diào)整國(guó)家建設(shè)的各個(gè)具體領(lǐng)域，尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。社會(huì)主義三大改造、“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，均是以黨內(nèi)發(fā)布的多項(xiàng)決議與指示為依據(jù)，如《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（1958年8月）、《關(guān)于正確組織煉鐵生產(chǎn)的幾項(xiàng)規(guī)定》（1959年2月）等。這些文件在明確工作方針原則的同時(shí)，還對(duì)各級(jí)黨組織與黨委主要負(fù)責(zé)同志提出了具體要求。從內(nèi)容看，這些決議或指示并不屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，因?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體領(lǐng)域本應(yīng)由國(guó)家法律來調(diào)整，黨對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是方向性的、原則性的，而非事無巨細(xì)。所以，這些文件應(yīng)被視為當(dāng)時(shí)特殊政治環(huán)境與制度體制下的階段性產(chǎn)物，是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位的結(jié)果。

三、1978—2012年：功能主義導(dǎo)向的矯正與規(guī)范主義導(dǎo)向的萌芽

基于對(duì)“文革”教訓(xùn)的反思，1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出要健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)，恢復(fù)黨和國(guó)家正常政治生活，萌生了開展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度自覺，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向也由先前的功能主義逐步轉(zhuǎn)向規(guī)范主義。1982年十二大黨章對(duì)十一大黨章中的錯(cuò)誤觀點(diǎn)進(jìn)行了撥亂反正，奠定了現(xiàn)行黨章的基本框架結(jié)構(gòu)，此后黨章歷次修改均是采用修正案的形式。十四大黨章還首次在黨章層面確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，明確各級(jí)紀(jì)委負(fù)有維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的重要職責(zé)。這一時(shí)期黨章的穩(wěn)定發(fā)展，為其他黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

功能主義導(dǎo)向的矯正首先體現(xiàn)為從問題式立法到主題式立法的轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)超越了先前“就事論事”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的立法思路，開始圍繞特定主題展開。中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨的政治現(xiàn)實(shí)，決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為核心制度安排將面臨兩大危機(jī)——官僚化帶來的代表性危機(jī)與主體性銷蝕帶來的正當(dāng)性危機(jī)[9]。黨中央清醒地認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，并有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，防范黨的“先鋒隊(duì)”性質(zhì)的淡化和蛻化?；诖耍h內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主題集中于兩個(gè)方面：黨的執(zhí)政能力建設(shè)與先進(jìn)性建設(shè)。執(zhí)政能力從根本上反映著各級(jí)黨組織和全體黨員干部的工作能力，主要涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等內(nèi)容，相關(guān)立法重點(diǎn)包括堅(jiān)持和健全民主集中制、鞏固黨的基層組織、培養(yǎng)和鍛煉黨的中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、加強(qiáng)黨內(nèi)民主等，具體法規(guī)包括《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年1月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年2月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年9月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（2008年7月）等。先進(jìn)性則是馬克思主義政黨的根本特征，是維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性與兩個(gè)“先鋒隊(duì)”性質(zhì)的重要源泉，相關(guān)立法重點(diǎn)包括領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為規(guī)范、紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則、先進(jìn)性教育實(shí)踐活動(dòng)推進(jìn)等方面，具體法規(guī)包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980年2月）、《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》（1987年7月）、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》（1997年1月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003年12月）、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（2010年1月）等。

功能主義導(dǎo)向的矯正還體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)便利功能到限權(quán)功能的轉(zhuǎn)變。改革開放以前，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)中共中央與最高領(lǐng)導(dǎo)人意志的約束更多體現(xiàn)在形式層面，主要目的是賦予黨的政策方針以形式合法性，并為其作出具體制度性安排，促進(jìn)中央意志的貫徹落實(shí)。改革開放以后，黨中央超越了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)便利與規(guī)制功能的關(guān)注，不再單純將其視為一種解決問題的工具，轉(zhuǎn)而認(rèn)識(shí)到了其限權(quán)功能。黨內(nèi)法規(guī)不僅是強(qiáng)制性行為規(guī)范，更是裁判性規(guī)范，開始將黨的各種權(quán)力與行為納入法治軌道加以調(diào)整，注重行為主體行使權(quán)力、實(shí)施行為的合規(guī)范性。十二大黨章明確提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，充分顯示了黨中央對(duì)黨的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范限制的決心。黨章全面規(guī)定了黨員的權(quán)利義務(wù)，“黨的任何一級(jí)組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”，還明確了黨的民主集中制的六項(xiàng)原則，細(xì)化了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)的范圍與程序，提出“凡屬重大問題都要由黨的委員會(huì)民主討論，作出決定”，“黨禁止任何形式的個(gè)人崇拜”，“不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行個(gè)人專斷和把個(gè)人凌駕于組織之上”等，這些都是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力行使的制度性約束。這種約束通過《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》（1996年4月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（1998年3月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年12月）等法規(guī)而進(jìn)一步具體化。

規(guī)范主義導(dǎo)向的萌芽得益于黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一以貫之的重視，這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷發(fā)展完善的重要保障。鄧小平意識(shí)到了加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的極端重要性，認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[10-1]。他還強(qiáng)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法之間的緊密聯(lián)系，提出“國(guó)要有國(guó)法、黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”[10-2]。江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中指出，“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”[11]。胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上進(jìn)一步提出要“始終把學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章作為全黨的一項(xiàng)重大任務(wù)抓緊抓好”，“適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”[12]?？梢钥闯?，這一時(shí)期黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)定位在繼承延續(xù)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新發(fā)展，始終強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)制度建設(shè)的重要性，并且意識(shí)到了各項(xiàng)制度應(yīng)該通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、成文化表達(dá)，在此基礎(chǔ)上還提出了黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的初步思路，引領(lǐng)與推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范發(fā)展。

規(guī)范主義導(dǎo)向的萌芽還得益于1990年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布。該條例制定的目的在于“使黨內(nèi)法規(guī)制定程序科學(xué)化、規(guī)范化，提高工作效率，保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”。條例第2條第1款首次明確了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性定義，即“黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”，劃清了黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的界限。該條例還詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的位階體系與制定原則，以及規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布等各環(huán)節(jié)?！蛾P(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》則明確了黨內(nèi)法規(guī)備案制度的具體事項(xiàng)，中央辦公廳還成立了專門的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)——法規(guī)室，并于2011年更名為法規(guī)局，升格為正局級(jí)機(jī)構(gòu)。這說明黨已經(jīng)開始從中央層面進(jìn)行黨內(nèi)立法工作的頂層規(guī)劃，有意識(shí)地對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施的全過程進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的自覺化程度有了質(zhì)的飛躍，規(guī)范性、穩(wěn)定性程度也有了明顯提升。

四、2012年至今：規(guī)范主義導(dǎo)向的適用發(fā)展

黨的十八大的召開，對(duì)于黨的建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，相繼頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014年1月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015年8月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2015年10月）、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年10月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年10月）等多項(xiàng)重要法規(guī)，這些法規(guī)均是圍繞黨的建設(shè)中的一些關(guān)鍵性制度而展開的。隨著改革逐步進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也開始面臨一些難啃的“硬骨頭”。在應(yīng)對(duì)并解決那些長(zhǎng)期未能解決的深層次體制問題的過程中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)初步實(shí)現(xiàn)了從功能主義導(dǎo)向到規(guī)范主義導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型。

規(guī)范主義導(dǎo)向的形成與發(fā)展以習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要論斷為指導(dǎo)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，其中，全面從嚴(yán)治黨是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的堅(jiān)強(qiáng)政治保證。2016年12月，習(xí)近平總書記對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作做出重要指示并強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，鮮明地表達(dá)了當(dāng)前形勢(shì)下持續(xù)開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性。至于具體對(duì)策，習(xí)近平總書記提出要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系[13-1]。他尤為強(qiáng)調(diào)黨章的重要性，要求全黨牢固樹立黨章意識(shí)，全面掌握黨章基本內(nèi)容，嚴(yán)格遵守黨章各項(xiàng)規(guī)定，真正將黨章作為加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動(dòng)與黨的建設(shè)的根本依據(jù)[14]。同時(shí)，習(xí)近平總書記還認(rèn)識(shí)到“要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實(shí)、抓執(zhí)行”，要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，使法規(guī)制度切實(shí)成為帶電的高壓線，以解決管黨治黨失之于寬、松、軟的問題[13-2]。在此基礎(chǔ)上他提出了依規(guī)治黨的重要論斷，既強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[15]，又強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治黨，必然要求依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合”[13-3]，從多個(gè)維度豐富發(fā)展了依規(guī)治黨的具體內(nèi)涵。

規(guī)范主義導(dǎo)向的發(fā)展首先體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范化、科學(xué)化程度大大提升。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2013年5月）總則部分明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的主要內(nèi)容與基本原則，隨后分章規(guī)定了規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等具體環(huán)節(jié)，被稱為“黨內(nèi)立法法”。該條例有諸多創(chuàng)新之處：一是提出科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與整體布局，明確法規(guī)制定的時(shí)間表和路線圖，確保其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性；二是提出黨內(nèi)法規(guī)起草時(shí)應(yīng)廣泛征求各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見建議，必要時(shí)還應(yīng)聽取專家學(xué)者與人民群眾的意見，這是確保黨內(nèi)立法科學(xué)、民主的重要途徑；三是提出了黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理和評(píng)估制度，以解決并盡可能避免法規(guī)內(nèi)容之間的沖突，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。2013、2014年中央相繼發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》與《關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，集中完成了中央層面的黨內(nèi)法規(guī)清理工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進(jìn)一步確立起針對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案制度，明確了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的工作原則。

規(guī)范主義導(dǎo)向的發(fā)展還體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)理想目標(biāo)形態(tài)的構(gòu)建。隨著黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的不斷深化，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)超越了固有的“問題—回應(yīng)”機(jī)制，而逐步確立了理想目標(biāo)形態(tài)與階段性建設(shè)目標(biāo)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第8條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總體目標(biāo)是構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》將實(shí)現(xiàn)上述總體目標(biāo)的期限界定為建黨100周年之時(shí)，即2021年。2013—2017年的階段性目標(biāo)則是基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。具體包括四個(gè)方面：基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全；實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)；配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備；各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。綱要還依次羅列了完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)、黨的民主集中制建設(shè)等六個(gè)方面的法規(guī)建設(shè)工作重點(diǎn)。2016年12月，中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，將完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下劃分黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊[16]。這種體系劃分更加凸顯了黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，也契合了黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)的基本布局，有助于根據(jù)各個(gè)板塊所涉及工作的具體特點(diǎn)有針對(duì)性地完善相關(guān)法規(guī)。

規(guī)范主義導(dǎo)向的發(fā)展最后還體現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐。黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是政黨的自我規(guī)范與自我約束，但它并非是一種完全封閉的邏輯結(jié)構(gòu)，而必須實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律之間的銜接協(xié)調(diào)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的特殊地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不可避免地會(huì)產(chǎn)生外溢效力，影響到黨員與黨組織之外的其他公民或組織；另一方面，相比于國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)可以視為一種特別法，對(duì)黨員干部的要求更高更嚴(yán)，但以不損害黨員干部作為普通公民所享有的各項(xiàng)基本權(quán)利為限，而且從根本上需要受制于國(guó)家憲法所確立的政治結(jié)構(gòu)。基于國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系之間的緊密聯(lián)系，黨的十八屆四中全會(huì)將兩大體系均納入了更為宏大的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，以實(shí)現(xiàn)兩者的銜接協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。這種統(tǒng)一主要是通過黨內(nèi)法規(guī)及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案的合憲性與合法性審查程序，中央辦公廳需審查報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否存在同憲法法律不一致之處?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》還提出要建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

結(jié)論：功能主義到規(guī)范主義的嬗變

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就一直伴隨中國(guó)革命、建設(shè)、改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，并且初步完成了從功能主義到規(guī)范主義的主導(dǎo)價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。這體現(xiàn)了黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化，以及對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面實(shí)踐變革的準(zhǔn)確把握。作為全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在新的歷史時(shí)期仍然需要繼續(xù)順應(yīng)這種主導(dǎo)價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

一方面，規(guī)范主義導(dǎo)向的適用發(fā)展將加速黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建進(jìn)程，這是推進(jìn)依規(guī)治黨的重要前提。規(guī)范主義導(dǎo)向指導(dǎo)下的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，規(guī)范化、科學(xué)化、體系化程度大幅提升，通過將各級(jí)黨組織與全體黨員納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范疇，確立起了全黨一體遵循的行為準(zhǔn)則，并開始逐步打造嚴(yán)密的制度之籠，以一種更加規(guī)范、更成體系的方式對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行規(guī)訓(xùn)、限制與約束。完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是管黨治黨的重要依據(jù)，其并非僅局限于黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)，而是針對(duì)黨的建設(shè)這個(gè)宏大命題而言，這是法治思維方式在管黨治黨領(lǐng)域的具體運(yùn)用，標(biāo)志著管黨治黨根本理念與方法的變革，將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨向法治型政黨邁進(jìn)。

另一方面，規(guī)范主義導(dǎo)向的適用發(fā)展有助于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然在調(diào)整對(duì)象上有所不同，但調(diào)整方式存在高度相似，均是圍繞權(quán)力規(guī)制與權(quán)利保障兩個(gè)層面展開。在全面深化改革的過程中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律仍面臨著諸多共同法治話題和制度難題，如權(quán)力公開、權(quán)力監(jiān)督、反腐敗等，這就決定了新時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持規(guī)范主義導(dǎo)向，借鑒吸收國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程中的有益做法與成熟經(jīng)驗(yàn)，確保黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容不與國(guó)家憲法法律相沖突，以逐步實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)。