李麗平

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

論法律詢問答復的性質

李麗平

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

全國人大常委會工作機構——法工委，根據(jù)《立法法》的55條有權做出法律詢問的答復。立法法實施后，法律詢問答復很好地滿足了現(xiàn)實需要，發(fā)揮著其靈活的運用性，但法律詢問答復的性質依然似蒙著一層面紗，沒有定論。通過探尋法律詢問答復的發(fā)展歷程，站在法條規(guī)范的角度，了解法律詢問答復的主體、范圍以及效力，分析其與立法解釋的牽扯，與應用解釋的區(qū)別。在中國特色社會主義法律體系已經建立的背景下，法律詢問答復的性質最佳歸屬應該是較權威、契合立法原意的學理解釋。全國人大法工委做出的法律詢問答復，應對的是法律運行過程中的具體法律問題，不具有任何實質性的法律規(guī)范和立法解釋屬性，因此不投入立法解釋的“懷抱”，不納入應用解釋的“口袋”，其僅僅是一種貼近立法原意的學理解釋，只能作為學理解釋用以進行說理。

法律詢問答復；學理解釋；法工委

根據(jù)我國《立法法》第55條的規(guī)定，全國人大常委會工作機構——法工委擁有權力對具體問題做出法律詢問答復，但是法律詢問答復的效力具體涉及范圍、規(guī)范明晰性質、具體做出程序的步驟問題卻沒有進行深入地剖析，導致在實踐中出現(xiàn)了很多爭議，有學者認為法律詢問答復是法律解釋，還有學者認為其是應用解釋，筆者認為，法律詢問答復最佳的性質即貼近立法原意學理解釋的一種。最新修改實施的《立法法》雖然完善和更新了立法權限、立法程序、立法技術中的許多制度，但是對于實踐過程充滿爭議的法律詢問答復制度并沒有做任何變動，我們學界仍然對法律詢問答復的性質爭論不休。在此種情況下，法律詢問答復雖然從法律條文的角度得到確立，由于定義以及性質的模糊，為了更好探討其與法律解釋的界限，與應用解釋的區(qū)別，避免法律詢問答復的性質處于混沌、尷尬的境地，本文將從發(fā)展歷程、與法律解釋的糾葛、與應用解釋的混淆方面做進一步的性質探究。

一、法律詢問答復的發(fā)展歷程

探究一項法律制度的何去何從以及其性質，很有必要對該項制度的發(fā)展歷程進行盤點梳理。我國1954年《憲法》規(guī)定全國人民代表大會常務委員會有權解釋法律，但是1954《憲法》并沒有明確具體的對法律解釋相關具體事項程序明晰。1955年全國人大常委會通過《全國人大常委會關于解釋法律問題的決議》，此決議內容主要規(guī)范到法律和法條解釋的具體界限，法律和法令條文需要進一步解釋說明時，全國人大常委會可以法令的形式或者闡述的方式進行規(guī)定、細化。此時的法律解釋起步于初級階段，但全國人大因各種現(xiàn)實原因，其直接制定法律條文的數(shù)量并不多，并且主要條款都是為了加強國家權力。在這種具體情況下，就亟須相應的法律解釋。法律解釋是針對具體的案件或法律問題，相關國家機關才啟動法律解釋程序，漸漸出現(xiàn)了一種具體的問答方式進行法律解釋，這就是法律詢問答復。1957年《關于某些法律法令問題不能提會又不應由辦公廳直接加以處理如何解決的意見》文件規(guī)定的內容，針對緊急問題有權刊登公報解釋，開啟全國人大常委會工作機構職能的新起點——有權以答復的方式解釋法律。1978年和1982年我國的《憲法》，明確了全國人大常委會有權解釋憲法和法律，但是在很長一段時間內，全國人大常委會所做出的憲法和法律解釋卻只有22件。因此，實踐中全國人大常委會工作機構為契合全國人大常委會憲法、法律解釋的間隙，針對中央、地方各國家機關和所屬部門實際工作中碰到的具體問題，以自己的名義和答復的形式，解釋細化具體問題的實踐運用。

接下來，2000年的《立法法》確定了全國人大常委會行使解釋權的具體情況，第55條更是明晰規(guī)范法律詢問答復的具體主體、范圍和程序，即全國人大常委會工作機構——法工委有權對有關具體的法律詢問給予答復，與此同時還要向全國人大常委會進行備案。法律詢問答復的作用是解決全國人大常委會因有限的會期、工作人員不夠、職能狹隘等因素而無法進行憲法、法律解釋的難題，緩解中央與地方各級國家機關在面對原則性較強的法律時急需明確其具體含義的尷尬局面。我國社會轉型和法律改革進程中，法律詢問答會發(fā)展成為憲法解釋和法律解釋可操作的、具體的、可代替的部分形式，成為法律實施過程中不可缺少的重要組成部分。但是深思之后，中國特色社會主義法律體系已經建成的環(huán)境下，法工委做出的詢問答復制度性質是什么，與法律解釋有什么區(qū)別，其會不會跨越當初設置的初衷好意，成為破壞法律體系的權威性和統(tǒng)一性，會不會成為混淆在法律解釋中的木馬，這亟須法律界的學者們確認其性質的歸屬。

二、法條規(guī)范角度洞見法律詢問制度

法律詢問制度的清晰來源是《立法法》的第55條，想剖析其性質歸屬，筆者認為，站在分析法條規(guī)范的原始角度，對其答復主體、范圍、效力進行探究，才能進一步明確其本質。

有權做出法律詢問答復的主體是全國人大常委會工作機構——法工委。法工委的職能可大體分為立法輔助功能和立法后職能，對具體問題答復的職能根源于輔助職能。鑒于此兩種職能，法工委對立法原意的理解比其他機關更準確和貼切，其針對法律具體問題的詢問進行答復，可保證法律的更好實施。但全國人大常委會才是唯一法定做出法律解釋的機關，至于法工委僅僅是對法律適用過程中的具體問題的解釋，僅是以法律答復形式而做出的疑難解答。法律詢問答復的性質到底是什么呢？它做出的法律詢問答復“能夠在比較短的時間里較快地解決所提出的法律問題，滿足了有關國家機構工作上的需要”。法治實踐過程中，學者們經常質疑做出法律詢問答復的主體，但從現(xiàn)實解決問題的需要的角度來說，法工委算是比較好地履行了自己的職能。

法律詢問答復的范圍，根據(jù)《立法法》其答復的對象是“具體問題”，但可以明確是法律詢問答復的范圍不包括立法法規(guī)定的全國人大常委會解釋的情況。對于這個看似具體的“具體問題”，給人法律詢問答復的范圍很清晰的輪廓，全國人大常委會法工委做出的法律詢問答復分法律如何具體應用的解釋和法律常識性解答。看似有明顯的界線，但是全國人大常委會面對繁多的法律解釋要求，心有余而力不足。

法律詢問答復的效力一直都是聚焦點，學者們對其效力的觀點可簡略概括為：有效說、無效說和應用解釋。無效說強調法律解釋的統(tǒng)一性和確定性，因此答復是無效?！读⒎ǚā飞Ш?，第55條賦予法律詢問答復法律名分，學界隨之興起有效說和應用解釋說。有效說強調的是答復模式的合法性，亦想把法律詢問答復構建成法律淵源之一。法律詢問答復要報送常委會備案，但此種備案只是一種規(guī)范文件文本的過程，不是批準的程序，不代表著授予更高的效力。如此看來，法律詢問答復報送備案無法證成為法律淵源性質，扣上立法解釋的帽子，不免在邏輯上行不通。最后，就是有學者嘗試把法律詢問答復歸屬于為應用解釋。討論法律詢問答復的效力，換個角度思考，本質上就是“兩性”是否存在的問題，即法律詢問答復普遍適用性、強制適用性是否存在。如果法律詢問答復具有普遍適用性和強制適用性，那么其性質就與立法解釋等同，但是法工委是全國人大常委會的輔助性工作機構，規(guī)范上的法律詢問答復是對有權針對特定問題請求答復主體做出的具體法律答疑，效力產生范圍僅是所請求的具體問題，因此法律詢問答復在實踐中缺乏強制適用和普遍適用的效力。按照應用解釋的主體為最高人民法院、最高人民檢察院、國務院及其主管部門，這顯然可以得出法律詢問答復的主體要件不符合應用解釋的硬件設備。以上三種學說都存在一定的偏頗之處。

三、掀起法律答復詢問性質的面紗

法律詢問答復的性質似乎蒙著一層面紗。對法律詢問答復的發(fā)展歷程的梳理和站在法條規(guī)范分析的角度深入剖析后，法律詢問答復的大概的經絡已經呈現(xiàn)出來。那么，法律詢問答復的性質該何去何從，到底是投入立法解釋的“懷抱之中”，還是納入具體應用解釋的“口袋”里，還是這兩者都不是其最終的性質歸屬。

(一)法律詢問答復與立法解釋的牽扯

立法解釋是由有解釋權的立法機關在制定法律后，根據(jù)法律的執(zhí)行情況和執(zhí)行中遇到的問題，對立法原意進行更好地剖析，根據(jù)法律相關規(guī)定的含義做出進一步的說明，并從立法的角度闡釋通俗易懂學理上的概念，同樣也是官方正式法律文件的表達方式。法律解釋與具體應用解釋在法律文件之中，某種程度上可以合二為一，表述上可以互為代替。立法解釋從立法法的角度可以約等于法律解釋，不同于學理中所稱的立法解釋。這其中的本質：法律詢問答復是否可以投入立法解釋的“懷抱”，最重要的要證明詢問答復是否在我國法律解釋制度范疇之內。在此過程中會存在兩種態(tài)度和觀點。第一種觀點認為，就是贊同法律詢問答復跌入立法解釋的口袋，認為只有這樣才能讓法律詢問答復名正言順，有其剛性的效力和穩(wěn)固的地位。如果實在確定法律詢問答復為立法解釋的一種，也是未嘗不可。第二種觀點認為就是反對法律詢問答復跌入立法解釋的懷抱，認為法律的強制適用性和普遍有效性，如果直接明確法律詢問答復等同于立法解釋，這明顯不符合法律的嚴格制定程序，更是有失法律的威嚴性，不利于我們法治國家的建設。

法律解釋，是指立法機關對法律規(guī)范的含義以及概念、術語、定義等所做的說明與闡述。從概念定義的特征上看，法律詢問答復看似符合，但是從做出的機關源頭上看就存在缺陷。做出法律詢問答復的主體機關是法工委，相比較做出法律解釋的法定機關是全國人大常委會，法工委只是全國人大常委會的工作機構，全國人大常委會是解釋和制定法律的集合者，它做出的法律解釋，與法律的效力等同。人大常委會立法權是民主衍生的表現(xiàn)，而法工委則是人大常委會的工作機構，具有行政服務、輔助機構的屬性，不具有權力機關的性質和立法者的身份。《立法法》的第55條規(guī)定有涉及法律詢問的備案規(guī)定，可是這備案程序并不意味著其做出答復機關的改變。備案僅僅是規(guī)范性文件文本的形成的過程，不是批準授權的過程，其效力來源機關并沒有改變。從法律詢問答復制定主體的性質、效力的來源以及其存在的形式看，很明顯的與證成其不屬于法律解釋的范疇，因此也就不可能跌入立法解釋的框架。綜上分析，法律詢問答復不具有立法解釋的屬性。

(二)法律詢問答復并非具體應用解釋

什么是應用解釋？即最高人民法院、最高人民檢察院、國務院及主管部門對法律實施過程中對具體法律問題的解釋可謂應用解釋。法律問題的具體應用解釋不言而喻，不是關于立法過程中法律本身的界限問題，而是涉及具體法律在執(zhí)行過程中，特定的主體，對法律的具體應用問題進行的解釋。特定主體所做出的具體應用解釋如果產生根本性的沖突，那么就要報請全國人大常委會做出解釋和最終的判斷。應用解釋還包括國務院及其主管部門、各級地方政府對不屬于審判和檢查過程中的其他具體法律問題進行解釋。

1988年七屆和1993年八屆全國人大常委會的主要工作要點都強調規(guī)范法律解釋，進一步明確有關法律的具體應用問題的答復意見，形成統(tǒng)一的答復程序。法律詢問答復是面對具體實踐問題做出的一種文本規(guī)范的應用解釋，但是要說起等同于應用解釋，這又很不妥。在具體的工作要點中，法律詢問答復有個大概的定性——具體法律問題的解釋，理解成司法、行政解釋，這從某種程度上可彌補正式法律解釋的空隙，彌補法律工作中的空隙。這樣一來法律詢問答復的功能和形式可類比司法、行政解釋，因此可把具體應用解釋的“口袋”包裹法律詢問答復，但實踐中法律詢問答復的范疇并不局限于人大工作，它既滲入司法審判領域，還擴展到民事糾紛、刑事犯罪相關領域，甚至還綿延至關聯(lián)的組織法和憲法條文的理解具體問題的答復。法律詢問答復涉及領域恰好反駁應用解釋說。但是隨著我們法律的發(fā)展和進程，會不會存在就按照最相似的性質定義來模糊現(xiàn)有不確定的概念性質呢？在此，筆者是持反對意見。

(三)法律詢問答復最終歸屬——學理解釋

全國人大常委會的工作機構，是我國權力機關中有中國特色的工作機構和辦事機構，法工委因其輔助職能，其主要工作是協(xié)助全國人大常委會開展部分工作，附帶提供非主導性的專業(yè)意見，人大常委會工作的開展過程中扮演著一種輔助性的角色。所以，法工委做出的法律詢問答復性質的歸屬是奠定于輔助工作屬性的基礎上，屬于協(xié)助更好適用法律的寬泛定義之中。此角度來看，法律答復不具備法律上的規(guī)范性和普遍強制性，學理解釋是其性質的最好詮釋。更有力的理由就是法工委參加過立法工作的工作人員從專業(yè)的角度表述：法律詢問的內容屬于法律規(guī)定由常委會進行解釋的情況之一，法工委做出的法律詢問答復與人大常委會法定解釋權并無關聯(lián)。他們普遍贊同的立場是：“工作機構參加了法律的具體制定工作更深刻地了解立法原意，法律詢問答復對法律的理解是比較權威的?！贝死硇缘年U述中可得出，法律詢問答復原理不是奠基法定的解釋權而存在的解釋，它沒有法定的規(guī)范意義、普遍的適用性和強制的約束效力。最適合給法律詢問答復貼上的標簽就是：一種權威的帶有官方性質、貼近立法原意、理解法律的學理解釋。

法律詢問答復應對的是法律運行過程中的具體法律問題，答復的時限短、數(shù)量多，受種種因素的限制，如果與法律解釋的制定程序一樣，必定達不到法律詢問答復解決問題的效率性、合理性，那必定是行不通的。法律詢問答復的形成是由法律解釋方面的經驗凝結而來，但兩者在制定主體、規(guī)范范圍、效力程度卻有著天壤之別。法律詢問答復其是切合我國改革開放法律實施過程中的實際運用，形成貼近法律原意、高效率答復的局面，雖然其規(guī)范性、強制效力不比法律解釋，但其制定程序具有嚴格性，并不是隨意而存在，法制工作委員會針對申請的詢問，會做到尊重立法原意、嚴謹探索起草文件的相關意見。法律詢問答復雖不是我國法律淵源，也不具有法律的規(guī)范強制效力，但其重要的作用卻不容小覷。法律詢問答復在實踐中必不可少，既方便解決問題又提高行政效率，把它解釋成一種學理解釋，從某種程度上講，是更加規(guī)范的必要性。反過來講，法律解釋與法律詢問答復往往就是一墻之隔，如果我們不嚴格明確法律詢問答復的性質，這可能會導致我們現(xiàn)有的法律體系崩潰和混亂，影響我們法律的位階的嚴謹性。我們在法律上已經明確法律解釋的地位和固定程序，以及其強有力的效力范圍，法律詢問答復性質解釋為一種立法原意的學理解釋是合理、合法的最終歸屬。學理解釋又稱非官方主體對法律規(guī)范所做的闡明與解釋，學理解釋具有普遍性和多樣性，但卻不具體法定意義的約束效力。當然，我們應該要明確法律詢問答復，只是針對具體的問題在運用中，法工委由于其職能的輔助性，其做出的一種非法律效力而是具有行政效力的一種解釋答復。這樣作為學理解釋的法律詢問答復不會直接運用于司法案件，但是又有著獨特的存在意義。從法律的深厚淵源角度出發(fā)，學理解釋是推動法學發(fā)展的重要動力，對我國的立法、司法都具有重要的參考價值，同時也有助于我國公民對法律的了解，對法學的了解，這都起到很重要的推動作用。至于法律詢問答復之后的性質發(fā)展，有著怎樣的滾動，我們可以翹首盼望。在目前現(xiàn)有的社會主義特色法律體系，法律詢問答復作為一種學理解釋最貼切不過。

綜上，全國人大法工委做出的法律詢問答復，是不具有任何實質性的法律規(guī)范，不投入立法解釋的“懷抱”，更是不能納入應用解釋的“口袋”，其僅僅是一種貼近立法原意的學理解釋，只能作為學理解釋用以進行說理。

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〔責任編輯：張 毫〕

2017-03-19

李麗平(1990-)，女，江西上饒人，碩士研究生，從事法學理論研究。

D90

A

1000-8284(2017)07-0076-04

依法治國研究 李麗平.論法律詢問答復的性質 [J].知與行,2017,(7):76-79.