張鐵亮，楊 軍，王 敬

(1.農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護科研監(jiān)測所，天津 300191； 2.農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司，北京 100125；3.天津市獸藥飼料監(jiān)察所，天津 300402)

農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分研究：國外經(jīng)驗與啟示*

張鐵亮1※，楊 軍2，王 敬3

(1.農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護科研監(jiān)測所，天津 300191； 2.農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司，北京 100125；3.天津市獸藥飼料監(jiān)察所，天津 300402)

[目的]清晰劃分政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)，尤其理順中央與地方政府的關(guān)系，是世界各國開展農(nóng)業(yè)事務(wù)管理的普遍做法。通過分析國外發(fā)達經(jīng)濟體關(guān)于政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的經(jīng)驗，可為我國進一步開展農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分提供參考與借鑒。[方法]文章采用文獻梳理、比較分析、歸納總結(jié)等方法，梳理分析了美國、歐盟、德國、日本等國外發(fā)達經(jīng)濟體關(guān)于政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的基本做法，提煉了相關(guān)經(jīng)驗，形成了相關(guān)啟示與建議。[結(jié)果]國外發(fā)達經(jīng)濟體政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的經(jīng)驗主要有：一是清晰地界定政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)，明確各自職責(zé)； 二是采取立法的形式劃分農(nóng)業(yè)事權(quán)，將農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分法律化； 三是明確了農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的原則與思路； 四是制定了強有力的財政支農(nóng)政策，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入。[結(jié)論]對我國政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的啟示與建議主要有：一是加強農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分理論研究； 二是依據(jù)國情統(tǒng)籌開展農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分； 三是切實推進農(nóng)業(yè)事權(quán)法制化； 四是努力保障農(nóng)業(yè)事權(quán)與財力相匹配； 五是持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入等。

農(nóng)業(yè)事權(quán) 國外 做法 啟示 建議

0 引言

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2016]49號)，要求有關(guān)部門研究推進本領(lǐng)域公共服務(wù)改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。作為人類衣食之源、生存之本和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)向全社會提供了良好的公共服務(wù)，需要用科學(xué)的理念和方式加強管理。貫徹落實國務(wù)院要求，研究制定農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，必須首先開展農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分研究。

美國、歐盟、德國、日本等國家或地區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)達，而且農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平也很高，其中很重要的一個原因就是建立了比較完善的農(nóng)業(yè)管理體系、明晰了各級政府間的農(nóng)業(yè)事權(quán)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，必須充分發(fā)揮政府的管理與引導(dǎo)作用，調(diào)動各方力量共同推進。梳理總結(jié)這些主要發(fā)達經(jīng)濟體在農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分方面的好經(jīng)驗、好做法，明晰各級政府間農(nóng)業(yè)管理責(zé)任，對于提高政府農(nóng)業(yè)管理效能、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 國外農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分情況

1.1 美國

美國是典型的聯(lián)邦制國家，政府體制分為聯(lián)邦政府、州和特區(qū)政府、地方政府3個層級。農(nóng)業(yè)管理主要依據(jù)法律開展，比如農(nóng)業(yè)部門的設(shè)置和職能、農(nóng)業(yè)政策的制定等。美國國會通過了大量有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律，形成了比較完整的指導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的法律體系； 各項農(nóng)業(yè)法律不僅規(guī)定了政府對農(nóng)業(yè)政策的基本取向，而且還規(guī)定了政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展的基本權(quán)限，政府行為只能限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)[1]。政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分較為清晰，主要特點是在法律框架內(nèi)，各級政府相對獨立地行使職權(quán)，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系重大的事務(wù)主要由聯(lián)邦政府負責(zé)，而區(qū)域性和地方性極強的事務(wù)則主要由州和地方政府承擔(dān)。

1.1.1 聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

美國農(nóng)業(yè)部是聯(lián)邦政府內(nèi)閣13個部門中最大的部門之一，是管理農(nóng)業(yè)的唯一機構(gòu)。聯(lián)邦政府是美國對農(nóng)業(yè)投資的主體，主要負責(zé)全局性、跨區(qū)域、跨流域的農(nóng)業(yè)項目，這樣能夠最大程度地保證農(nóng)業(yè)投資的穩(wěn)定性，能夠有效保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)事權(quán)主要包括8個方面：一是農(nóng)業(yè)補貼。美國政府有多種形式的農(nóng)業(yè)補貼政策，以保障糧食經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、耕地的可持續(xù)利用、農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定和保護農(nóng)民生產(chǎn)的積極性[2]。包括：價格損失保障補貼、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補貼以及奶業(yè)和畜牧業(yè)收入補貼。二是農(nóng)業(yè)保險。美國農(nóng)業(yè)保險項目由商業(yè)保險公司經(jīng)營，聯(lián)邦農(nóng)作物保險集團提供巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，并由政府提供高額的保費補貼。三是資源保護。主要是實施全國性的休耕保護項目、環(huán)境質(zhì)量激勵項目、資源保護管理項目、農(nóng)業(yè)資源保護地役權(quán)項目，以及區(qū)域資源保護合作項目。四是營養(yǎng)項目。主要包括營養(yǎng)援助項目、緊急食物援助項目以及就業(yè)促進和營養(yǎng)培訓(xùn)項目。五是農(nóng)村發(fā)展。主要是針對關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、小商業(yè)發(fā)展、就業(yè)機會創(chuàng)造及增長。六是農(nóng)業(yè)研究、推廣及相關(guān)項目。主要是為農(nóng)業(yè)研究、推廣及相關(guān)項目提供經(jīng)費支持，建立食物與農(nóng)業(yè)研究基金，為食物與農(nóng)業(yè)法律研究提供經(jīng)費支持等。七是發(fā)展可再生能源并提高能源效率。包括：對可再生能源項目進行財政授權(quán)，尤其是支持生物能源發(fā)展； 實施生物質(zhì)能源市場項目； 實施生物能源精煉援助項目擴大； 為美國農(nóng)村能源項目提供貸款和贈款。八是促進農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易。包括運用海外市場開發(fā)項目和市場進入項目促進農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易； 實施當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域采購項目，開展國際發(fā)展援助和食品援助； 為美國國際開發(fā)署提供更大的靈活性，在食品換和平項目中使用現(xiàn)金援助，同時增加緊急援助的靈活性。

1.1.2 州和地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

美國各州擁有獨立的立法權(quán)和行政權(quán)，相對獨立地行使農(nóng)業(yè)管理權(quán)力。其農(nóng)業(yè)事權(quán)主要包括5個方面：一是資源保護地役權(quán)和土地信托。州政府或者私人購買土地的發(fā)展權(quán)利，給予農(nóng)民一定的現(xiàn)金補償，用于保護公共資源以及鄉(xiāng)村特色。二是農(nóng)場權(quán)利法。各州政府可通過“農(nóng)場權(quán)利”法案保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動可以不受城市發(fā)展活動和相關(guān)法律的干擾。三是州政府收購?fù)恋?。各個州政府通過購買、接受捐贈以及其他方式獲得土地后，可能會再出售或出租土地給私人農(nóng)場主，過程中必須保證農(nóng)地農(nóng)用。四是課稅扣除。美國有15個州允許私人或企業(yè)地主捐獻土地用于保護目的的公共或私人實體，以換取稅收抵免。五是農(nóng)業(yè)項目可行性。有些州嚴格審核農(nóng)業(yè)項目的可行性，保護評估農(nóng)業(yè)項目對自然資源及社會發(fā)展的可持續(xù)。

1.1.3 地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

地方政府農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)，主要包括縣農(nóng)業(yè)局、州農(nóng)業(yè)局在縣的農(nóng)技推廣站等部門?？h農(nóng)業(yè)局主要從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法、疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品上市安全性檢查等； 州農(nóng)業(yè)局以各州立大學(xué)名義在農(nóng)業(yè)縣設(shè)立的農(nóng)業(yè)技術(shù)信息推廣站，則主要從事宣傳科技知識、法律法規(guī)、市場信息和技術(shù)推廣服務(wù)等。

1.1.4 中央與地方共管農(nóng)業(yè)事權(quán)

主要包括：一是幫扶新生代農(nóng)場主和牧場主。聯(lián)邦政府和州政府為新從業(yè)農(nóng)場主和牧場主提供發(fā)展支持，提高其資本可得性，支持作物保險和風(fēng)險管理工具。二是提升本地區(qū)和區(qū)域食物系統(tǒng)。聯(lián)邦政府安排年度專項經(jīng)費用于農(nóng)場主市場與本地食物提升項目、實施工商業(yè)貸款項目，安排資金用于高附加值產(chǎn)品市場開發(fā)獎勵。州政府則負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)等。三是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全。聯(lián)邦政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全的管理主要是制定標準和監(jiān)管執(zhí)行，該領(lǐng)域的標準制定部門是食品藥品管理局(FDA)和美國農(nóng)業(yè)部(USDA)。對于現(xiàn)代食品安全法案的條款，聯(lián)邦不要求執(zhí)行，其地位也不會大于州的法案。聯(lián)邦的食品安全監(jiān)管任何情況下不可以與各州產(chǎn)生沖突。食品生產(chǎn)商和加工商可以不遵循新的FDA標準，但需要遵循州層面的其他食品安全規(guī)則。此外，聯(lián)邦政府提供從FDA到州與當(dāng)?shù)氐难a貼，改善與食品安全相關(guān)的活動，建立州實驗室和州的食品安全基礎(chǔ)設(shè)施。盡管資金通常來自聯(lián)邦政府，但食源性疾病爆發(fā)、監(jiān)測和檢查活動和追溯等都屬于當(dāng)?shù)貦C構(gòu)的管轄范圍。四是農(nóng)場職業(yè)安全與健康。職業(yè)安全與健康管理標準由美國勞工部監(jiān)管，并且授權(quán)執(zhí)行。但是其標準制定和監(jiān)督執(zhí)行的事權(quán)和財權(quán)下放到州政府。

1.2 歐盟

歐盟不是聯(lián)邦制國家，每個成員國仍然是主權(quán)國家。但在經(jīng)濟事務(wù)上，成員國讓渡給歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào)的事務(wù)很多，是一個有明確統(tǒng)一制度與規(guī)則的經(jīng)濟體。而歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)，是歐盟實行最早，也是占聯(lián)盟開支份額最大的共同政策，是經(jīng)濟共同體的核心政策之一。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策通過成員國來執(zhí)行，歐盟和成員國的關(guān)系，在一定程度上類似中央與地方的關(guān)系。

歐盟共同農(nóng)業(yè)財政政策職責(zé)劃分清楚。歐洲委員會，負責(zé)制定和啟動政策性計劃、日常管理，指導(dǎo)并負責(zé)配置共同體資源，以及資助邊遠地區(qū)的發(fā)展活動。部長理事會是決策機構(gòu)，提供主要的政策性指導(dǎo)。此外，還設(shè)立了獨立的監(jiān)督機構(gòu)-聽眾法庭，監(jiān)督相關(guān)的資金使用是否合理[3]。

從歐盟單個成員國來看，各國中央政府主要負責(zé)涉農(nóng)各項社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施補貼政策，地方政府負責(zé)農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民培訓(xùn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、救災(zāi)、環(huán)保等政策，各級政府間各司其職、各負其責(zé)、相互協(xié)作、協(xié)調(diào)一致[4]。

歐盟與成員國在財政支農(nóng)上的責(zé)任，大致可以總結(jié)為：一是有關(guān)農(nóng)業(yè)價格與收入支持方面的支出責(zé)任完全由聯(lián)盟統(tǒng)一承擔(dān)； 二是有關(guān)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護方面的支出責(zé)任由聯(lián)盟與成員國共同承擔(dān)； 三是農(nóng)業(yè)教育科技方面的支出責(zé)任主要由成員國承擔(dān)； 四是由成員國承擔(dān)的責(zé)任，一般是成員國中央與地方共同承擔(dān)。

1.3 德國

德國是聯(lián)邦制國家，政府體制分為聯(lián)邦、州、地方3級。政府間事權(quán)的劃分在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(簡稱《基本法》)中作了相應(yīng)的規(guī)范[5]。聯(lián)邦政府承擔(dān)的任務(wù)主要包括聯(lián)邦一級行政、財政管理、全國性事務(wù)、國防與外交等，州政府承擔(dān)的任務(wù)主要包括州一級行政、財政管理、區(qū)域性社會事業(yè)、環(huán)境保護等，地方政府承擔(dān)的任務(wù)主要包括地方一級行政、財政管理、地方性事務(wù)等。此外，《基本法》還規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方各級政府共同行使的事權(quán)范圍。州和地方政府雖有比較大的自主權(quán)，但也只能在聯(lián)邦法律允許的范圍內(nèi)行使屬于自己的權(quán)力，這是德國與其他許多聯(lián)邦制國家的一個很大的不同之處。

農(nóng)業(yè)，一直是德國政府的重點保護和發(fā)展對象。作為歐盟成員國，德國農(nóng)業(yè)政策在遵守歐盟CAP的同時，充分考慮本國實際，開展農(nóng)業(yè)事務(wù)管理。農(nóng)業(yè)的主要管理部門是德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部(MOA)、各州的農(nóng)業(yè)部，以及各州農(nóng)業(yè)部的一些下屬單位，同時也有很多民間組織和研究機構(gòu)。

1.3.1 聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

聯(lián)邦食品農(nóng)業(yè)部是德國聯(lián)邦部會之一，是德國農(nóng)業(yè)政策總的策劃師，掌管整個國家的農(nóng)業(yè)工作，為德國的最高農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)部門?？偛吭O(shè)于波昂，柏林設(shè)有第二辦公室。設(shè)有6個主要業(yè)務(wù)局、14個業(yè)務(wù)司、72個業(yè)務(wù)處[6]。主要負責(zé)全國農(nóng)業(yè)行政管理事務(wù)，如制定全國性的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)政策，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃； 處理全國性的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展事務(wù)； 負責(zé)農(nóng)業(yè)國際事務(wù)等。

1.3.2 州和地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

州擁有相對獨立的農(nóng)業(yè)管理部門——州農(nóng)業(yè)部(MOA)，全權(quán)負責(zé)整個州的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域管理工作。主要職能是貫徹落實政府的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)政策，處理區(qū)域性農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息的咨詢與服務(wù)，培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員與管理人員等。同時，收集處理下屬一些工作單位和研究機構(gòu)的相關(guān)意見和建議，參與制定國家相關(guān)農(nóng)業(yè)政策措施； 對其下屬政策執(zhí)行單位進行監(jiān)督和管理。各州MOA還有一些下屬單位負責(zé)相關(guān)政策、規(guī)定的執(zhí)行及監(jiān)管工作。

1.3.3 地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)

地方政府管理農(nóng)業(yè)的機構(gòu)，主要有地方農(nóng)業(yè)局、州農(nóng)業(yè)部分支機構(gòu)等部門，主要負責(zé)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)事務(wù)，如地方農(nóng)業(yè)行政管理、農(nóng)業(yè)政策實施、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。

1.3.4 中央與地方共管農(nóng)業(yè)事權(quán)

按照德國《基本法》規(guī)定，涉及區(qū)域性的事務(wù)，可由中央與地方政府共同管理。如地區(qū)性或跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改善、農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)建設(shè)與科研項目實施、農(nóng)業(yè)教育計劃制定和實施等，聯(lián)邦政府可從全局性、整體性角度出發(fā)，與地方政府協(xié)作共同實施管理。

1.4 日本

日本是典型的單一制國家，實行中央集權(quán)，政府體系分為中央、都道府縣和市町村三級。日本在中央和地方的權(quán)力關(guān)系分配上，有兩個重要特色：一是財權(quán)高度集中于中央； 二是事權(quán)大多分散于地方，即在政府內(nèi)部的事權(quán)劃分上，日本以“大地方政府”而著稱。日本的農(nóng)業(yè)管理依據(jù)法律進行，形成了以《農(nóng)業(yè)基本法》為主干，《農(nóng)地法》《有機農(nóng)業(yè)法》《糧食管理法》《種子法》等系列法律為補充的適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的農(nóng)業(yè)法律體系，對農(nóng)業(yè)管理的各個方面進行嚴格的規(guī)定，明確了各級管理部門的責(zé)任，保障了日本農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。此外，值得介紹的是日本實施了“六次產(chǎn)業(yè)化”戰(zhàn)略，通過明確機構(gòu)事權(quán)等措施，激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，形成了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.4.1 中央農(nóng)業(yè)事權(quán)

農(nóng)林水產(chǎn)省是日本管理農(nóng)業(yè)的最高機構(gòu)，隸屬日本中央省廳，由農(nóng)林水產(chǎn)省本部、林業(yè)廳、水產(chǎn)廳三大機構(gòu)組成。其中，在農(nóng)林水產(chǎn)省本部之下，設(shè)有“一辦六局”：大臣辦公室、消費安全局、食品產(chǎn)業(yè)局、生產(chǎn)局、經(jīng)營局、農(nóng)村振興局、農(nóng)林水產(chǎn)技術(shù)會議事務(wù)局，同時在各地設(shè)有派出機構(gòu)。日本中央機構(gòu)負責(zé)落實和管理中央在地方的項目，與地方政府不存在上下級的關(guān)系。

農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的宏觀決策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)法律的制定和農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)等。具體包括：確保食品的穩(wěn)定供給； 發(fā)展農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)； 增加農(nóng)林漁業(yè)從業(yè)人員的福利； 振興農(nóng)山漁村及山間地區(qū)等； 發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多方面功能； 森林的養(yǎng)護培育和森林生產(chǎn)力的增進； 適當(dāng)保護和管理水產(chǎn)資源； 增進、改善和調(diào)整農(nóng)畜產(chǎn)品及肥料、農(nóng)藥及其他農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)專用品的生產(chǎn)、流通及消費； 改善和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營，確保農(nóng)業(yè)的應(yīng)負擔(dān)者； 土地改良事業(yè)； 造林、治水和開辟改良林區(qū)道路及其他森林維護工作； 保護和管理水產(chǎn)資源等。

在實施“六次產(chǎn)業(yè)化”戰(zhàn)略過程中，中央機構(gòu)事權(quán)明確。內(nèi)閣官房，負責(zé)制定農(nóng)、林和漁業(yè)等基本政策； 統(tǒng)計局，負責(zé)提供、處理和分析農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)相關(guān)信息； 消費安全局，負責(zé)為消費者提供有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的準確信息，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行質(zhì)量安全管理； 農(nóng)林水產(chǎn)技術(shù)會議，即農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)研究委員會，負責(zé)保障食品穩(wěn)定、安全、高品質(zhì)的供應(yīng)，對涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)問題提供支持，規(guī)劃和促進研究開發(fā)的重點實施和推廣[7]。

1.4.2 地方農(nóng)業(yè)事權(quán)

日本實行地方自治制度，凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團體來處置。中央政府不能干涉地方政府的權(quán)力，只能在法定范圍內(nèi)對地方的事權(quán)進行分工。地方農(nóng)業(yè)管理部門具有很強的自治能力。主要負責(zé)實施中央政府(國家)的農(nóng)業(yè)政策，振興適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實際的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并為此進行相應(yīng)的扶持、指導(dǎo)和研究，同時負責(zé)土地改良、農(nóng)用道路、村莊道路、漁港整修、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施改進，生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)、金融、利息補貼、各種試驗場的經(jīng)營、病蟲害防治等發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)的行政，以及制定有關(guān)調(diào)整耕地利用、管理森林、調(diào)整漁業(yè)等規(guī)章。

為落實好“六次產(chǎn)業(yè)化”戰(zhàn)略，日本各都道府縣組建了“六次產(chǎn)業(yè)化、地產(chǎn)地消推進委員會”，主要包括農(nóng)政局、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)局、財務(wù)局、運輸局、農(nóng)協(xié)、工商團體以及推廣組織等[7]； 市町村設(shè)置了“市町村六次產(chǎn)業(yè)化、地產(chǎn)地消推進委員會”，主要由市町村、農(nóng)林漁業(yè)者、農(nóng)協(xié)、漁協(xié)、森林組合、市町村農(nóng)業(yè)公社、觀光協(xié)會、工商會議所和金融機構(gòu)等組成[8]。

上述發(fā)達經(jīng)濟體通過界定中央與地方政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)、強化財政支農(nóng)等措施，進一步加強了農(nóng)業(yè)管理，有力促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)組織化、機械化、科技化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著提高、農(nóng)產(chǎn)品供給得到保障，農(nóng)產(chǎn)品市場價格保持穩(wěn)定、農(nóng)民收入持續(xù)增加等方面。但同時，我們也應(yīng)看到持續(xù)的高額農(nóng)業(yè)補貼，在一定程度上也增加了政府財政預(yù)算負擔(dān)，而且也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對財政補貼產(chǎn)生了較強的依賴，可能導(dǎo)致資源配置扭曲、市場失靈等問題。

2 國外的主要做法與經(jīng)驗

2.1 清晰界定政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)，明確各自職責(zé)

清晰界定各級政府間的農(nóng)業(yè)事權(quán)，明確各級政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的職責(zé)，是有效開展農(nóng)業(yè)管理的必要前提。國外發(fā)達經(jīng)濟體農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的經(jīng)驗表明，中央(聯(lián)邦)政府和各級地方政府均形成了各自主要的職責(zé)范圍、管理權(quán)限； 而地方政府農(nóng)業(yè)機構(gòu)的設(shè)置和工作職能是根據(jù)各自的需要進行的，不需要與中央政府對應(yīng)，職能也有所不同，但是工作是密切配合的[9]。這從一定程度上也反映和體現(xiàn)了集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一、公平與效率相兼顧的思想。從各國的實踐來看，各級政府的事權(quán)劃分得越清楚、職責(zé)越明確，政府工作效率就越高，越有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 采取立法的形式，將農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分法律化

法律法規(guī)是實施管理工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，將農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分法律化是加強農(nóng)業(yè)事務(wù)管理的穩(wěn)定可靠保障。用憲法和相關(guān)法律明確各級政府的農(nóng)業(yè)事權(quán)，是各國的普遍做法。美國、德國、日本等國家，不僅制定了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)基本法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》等促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體法律，還配套實施了《土地休耕保護法》《農(nóng)業(yè)投資法》等具體法律法規(guī)，將各級政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)以法律形式予以明確，這樣有利于減少政策實施時的摩擦，為開展農(nóng)業(yè)管理提供制度保障。

2.3 明確了農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的原則與思路

根據(jù)國外主要發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)驗，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，從中央與地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的實踐看，普遍遵循了以下幾個基本原則。一是受益范圍原則，即按受益范圍劃分農(nóng)業(yè)事權(quán)，受益范圍屬于全國性的，遍及全體國民或相當(dāng)部分國民，由中央政府負責(zé)； 受益范圍局限于地方的，僅局限于某一相對狹小區(qū)域的國民，由地方政府負責(zé)。二是技術(shù)原則，將投資規(guī)模大、技術(shù)要求高的，由中央政府負責(zé)； 投資規(guī)模小、技術(shù)要求低的，由地方政府負責(zé)[3]。三是職權(quán)下放原則，即凡是低一級的政府能做的事，一般都不上交上一級政府，應(yīng)盡量由低一級政府負責(zé)。這樣不僅有利于提高辦事效率，而且便于民眾監(jiān)督。四是效率優(yōu)先原則，即從政府提供公共產(chǎn)品的效率角度，考慮中央與地方政府農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分。

2.4 制定強有力的財政支農(nóng)政策，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入

農(nóng)業(yè)是一個天生弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低、生產(chǎn)周期性長、面臨市場與自然的雙重風(fēng)險，需要穩(wěn)定的資金保障。持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入，大力開展農(nóng)業(yè)補貼，是主要農(nóng)業(yè)強國發(fā)展農(nóng)業(yè)的普遍做法。美國、歐盟、德國、日本雖然國家體制不同，財政制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也不同，但相同點是，農(nóng)業(yè)支持政策主要由中央財政承擔(dān)。對于中央出臺的農(nóng)業(yè)政策，或者由中央直接執(zhí)行，或者對地方執(zhí)行者給與配套行政經(jīng)費支持，且中央政策內(nèi)容和期限明確，地方無權(quán)調(diào)整。

3 對我國的啟示與建議

3.1 加強農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分理論研究

國外發(fā)達經(jīng)濟體農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的一個很重要原因，就是政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分相對清晰，職責(zé)比較明確，行政管理效率高。當(dāng)前，我國政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分已有初步框架，但仍然不夠具體明晰，需要進一步界定和調(diào)整。但科學(xué)劃分政府間的農(nóng)業(yè)事權(quán)，是一項技術(shù)性很強的工作。我們可以借鑒上述國家的有益做法和經(jīng)驗，進一步加強我國政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分研究。從理論層面、客觀角度，科學(xué)分析農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分的理論淵源、理論依據(jù)、劃分原則、技術(shù)方法，對可能產(chǎn)生的各種后果進行科學(xué)評估，預(yù)測其影響范圍、影響程度等，并進行詳細的理論論證，做好頂層設(shè)計，確保理論上可行。

3.2 依據(jù)國情統(tǒng)籌開展劃分工作

在借鑒國外發(fā)達經(jīng)濟體農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分經(jīng)驗的同時，必須要認識到各國在政治體制、財政制度、經(jīng)濟社會發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平等方面存在的差異，不能生搬硬套。為此，要充分考慮我國政治體制、財政制度、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等實際情況，并與政治體制改革、財政制度改革等相關(guān)改革工程全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進，制定符合自身發(fā)展的主體方案、替代方案等，并全面征求各方意見、進行可行性分析，制定詳細、具體的政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)清單或矩陣，最終建立權(quán)責(zé)明確、層次分明、結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)業(yè)管理體系。

3.3 切實保障農(nóng)業(yè)事權(quán)與財力相匹配

財力是事權(quán)正常順利履行的重要保障。如果只有明確的事權(quán)，財力不足或沒有保障，事權(quán)也很難有效執(zhí)行或?qū)嵤Ｒ虼?，在科學(xué)劃分各級政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)的同時，應(yīng)匹配相應(yīng)的財力，使各級政府的財力與承擔(dān)的農(nóng)業(yè)事權(quán)相適應(yīng)，這樣才能更好地發(fā)揮政府職能，使農(nóng)業(yè)事權(quán)落到實處。

3.4 努力推進農(nóng)業(yè)事權(quán)法制化

國外發(fā)達經(jīng)濟體對政府間農(nóng)業(yè)事權(quán)的規(guī)定一般都會通過立法形式予以明確，對各級政府的職責(zé)范圍、執(zhí)行標準、執(zhí)行期限等都做了詳細具體的規(guī)定。目前，尚沒有一部統(tǒng)一、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)[10]。雖然我國新修訂的《農(nóng)業(yè)法》對政府間的農(nóng)業(yè)事權(quán)進行了規(guī)定，但仍然不夠詳細具體，尤其是中央政府與地方政府共管事權(quán)。為此，應(yīng)進一步完善《農(nóng)業(yè)法》或制定相關(guān)配套法律法規(guī)，或?qū)⒀芯恐朴喌姆桨副M可能地上升為法律法規(guī)，進一步明晰各級政府間農(nóng)業(yè)事務(wù)管理的職能范圍、權(quán)限、期限等，規(guī)范農(nóng)業(yè)管理行為，形成政府間法治化、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)事權(quán)關(guān)系，提高農(nóng)業(yè)行政效率和效益。

3.5 持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入

盡管國外發(fā)達經(jīng)濟體的高額農(nóng)業(yè)補貼，可能會導(dǎo)致資源配置扭曲和市場失靈，但鑒于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性特點和我國基本國情，今后很長一段時期內(nèi)我們?nèi)詰?yīng)必須高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入。雖然《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)已對農(nóng)業(yè)投入進行了規(guī)定，但力度仍然不夠、也不詳細具體。針對目前財政支農(nóng)的隨意性比較大、目標短期化、缺乏整體設(shè)計等問題，建議制定出臺《農(nóng)業(yè)投資法》或相關(guān)法律法規(guī)，建立完備的財政支農(nóng)法律法規(guī)體系，進一步明確各級政府支出職責(zé)、農(nóng)業(yè)投入額度、投向領(lǐng)域、使用原則等，以保障財政支農(nóng)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

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RESEARCH ON THE AGRICULTURAL AFFAIRS DIVISION: FOREIGN EXPERIENCE AND ENLIGHTENMENT*

Zhang Tieliang1※，Yang Jun2，Wang Jing3

(1. Agro-Environmental Protection Institute, Ministry of Agriculture, Tianjin 300191, China; 2. Department of development and plan, Ministryof Agriculture, Beijing 100125, China; 3. Veterinary Feed Supervision Institute of Tianjin, Tianjin 300402, China)

It is a common practice to divide agricultural affairs between the governments, especially the relationships between central and local government. Using the methods of literature review, comparative analysis and summarization, this paper analyzed the experiences in the division of intergovernmental agricultural affairs in foreign developed counties, such as United States, the European Union, Germany and Japan, and reviewed the relevant experiences, and proposed some suggestions. The results showed that the intergovernmental agricultural affairs and their respective responsibility were clearly divided, the agricultural affairs were divided by adopting the form of legislation, the principle and ideas were determined, and a strong financial support policy for agriculture was established. Finally, it put forward the enlightenments and policy suggestions for agricultural affairs division in China, such as strengthening theory research on the division of agricultural property rights, dividing agricultural affairs based on national conditions, promoting the legalization of agricultural affairs, protecting agricultural affairs and financial resources, increasing investment in agriculture.

agricultural affairs; abroad; practice; enlightenment; suggestion

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170535

2017-02-16

張鐵亮(1981—)，男，山東菏澤人，碩士、副研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)環(huán)境管理、政策與經(jīng)濟。Email：tieliang2001@sina.com

*資助項目：2017年農(nóng)業(yè)法制建設(shè)與政策調(diào)研課題“農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的經(jīng)濟效應(yīng)研究”

F31

A

1005-9121[2017]05230-07