栗燕杰

（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

新時代社會保險法治的思考與展望

栗燕杰

（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

黨的十九大報告以較大篇幅要求“全面依法治國”“加強社會保障體系建設(shè)”。社會保險法治應(yīng)以安全、公平為最高宗旨，如果社會保險的改革損害公平，損害到民眾的安全預(yù)期，則不僅背離法治理念，而且蘊含巨大風險。相應(yīng)地，安全、公平應(yīng)成為社會保險法律制度的構(gòu)建與實施、改進和完善的總體指導思想與衡量尺度，并據(jù)此對社會保險法律制度的未來予以展望。

社會保險；法治；安全；公平

黨的十九大報告鄭重提出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”，并對基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、公共服務(wù)平臺等提出制度完善的要求，以在“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等方面不斷取得新進展?？梢哉雇?，在邁入中國特色社會主義新時代，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，社會保險的依法治理將由此迎來新的時代，邁上新的征程。新時代首先需要認識觀念上的更新，以新理念新思想新戰(zhàn)略，深化社會保險法治改革。

1 社會保險法治應(yīng)以安全、公平為最高宗旨

理想的社會保險法治應(yīng)符合制度自身規(guī)律。如馬克思所言：“立法者應(yīng)該把自己看做一個自然科學家。他不是在制造法律，不是發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”。這也構(gòu)成我國社會保險改革納入法治軌道的基本要求與重要考量因素。

1.1 社會保險法治應(yīng)更好滿足全體社會成員的安全需求

日本學者將保障健康和寧靜的生活（security of health and a serene life）作為社會保障制度的宗旨。十九大報告將“人民滿意”作為政府建設(shè)的重要衡量指標。具體到社會保險領(lǐng)域，人民滿意與否，與能否滿足基本安全需求直接相關(guān)。滿足安全需求，提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，是社會保險制度的基本功能。社會保險的法律制度，應(yīng)當為滿足安全需求提供強制的剛性保障。

在對象上，應(yīng)當面向所有社會成員覆蓋全民。對于被社會保障遺漏的群體、個人而言，其生活并未受到安全保障。這也是包括中國在內(nèi)的不少國家，在社會保險制度建設(shè)時不約而同地將擴大覆蓋面置于優(yōu)先位置的重要考慮因素。事實上，除直接實施普遍保障模式的國家之外，多數(shù)歐美國家社會保險保障對象的確定，主要按照機器制造業(yè)→加工業(yè)→其他工薪階層→服務(wù)行業(yè)→農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)場主→個人勞動者、自營勞動者的路徑不斷發(fā)展?！敦惛ダ锲鎴蟾妗芬褜ⅰ皬V泛保障”作為社會保險的六大基本原則之一，社會保險應(yīng)當是全方位的，不應(yīng)當給國民救助和自愿保險留下任何隱患?；诖耍皬V覆蓋”方針，或者說不斷擴大覆蓋范圍，成為中國社會保險制度建設(shè)在相當長時期內(nèi)的重要任務(wù)。在“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”的背景下，“覆蓋全民”的目標被鄭重寫入十九大報告。雖然我國社會保險參保面不斷擴張，但仍有服刑人員、社區(qū)矯正人員等特殊群體未能享受到基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，更多群體未能被失業(yè)保險、工傷保險所覆蓋。這將成為今后擴面所要解決的問題之一。

在性質(zhì)上，應(yīng)當提供安全保障。安全是社會保險制度的本質(zhì)要求。從最低層次看，應(yīng)當“免除后顧之憂”。在客觀上，這種安全保障應(yīng)能夠滿足民眾基本生活需要，有效保障其社會保險權(quán)利。社會各界對此已有充分認識，在此不再贅述。在主觀上，應(yīng)當為民眾提供“安全感”，民眾的認同、信任，對于社會保險制度能否健康、持續(xù)運行至關(guān)重要。

在水平上，應(yīng)首先提供基本保障并不斷提升。如十九大報告所論斷：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”?？v觀古今中外，包括社會保險在內(nèi)的社會保障制度體系在目標定位上并非滿足所有需求——這是不現(xiàn)實也不合理的。如美國前總統(tǒng)羅斯福所言：“我們能夠負擔得起我們需要的一切，但我們負擔不起我們想要的一切?！?十九大報告將“人民日益增長的美好生活需要”作為矛盾的一極，這意味從美好生活需要出發(fā)，社會保險制度首先應(yīng)兜住底線，再做好“日益增長”這四個字的文章，以逐步提升保障水平為己任。就兜底線而言，不但在常規(guī)穩(wěn)定時期應(yīng)提供這種基本保障；在自然災(zāi)害等各類突發(fā)事件發(fā)生的特殊時期，同樣應(yīng)提供這種基本安全保障。社會保險制度的創(chuàng)制、實施，以及糾紛解決制度，均應(yīng)以滿足社會成員的安全需求作為首要任務(wù)。就“日益增長”而言，保障能力、保障水平應(yīng)不斷提升，基本醫(yī)療保障對健康權(quán)的保障水平、基本養(yǎng)老保險對老年人權(quán)益的支撐強度，都應(yīng)日趨強化。

1.2 社會保險法律制度應(yīng)當公平地滿足全體社會成員的安全需求

公平性是現(xiàn)代意義的社會保險法律制度與傳統(tǒng)制度機制在理念層面的根本性差異。子曰“不患寡而患不均”。不公平的社會保險程序和社會保險權(quán)益，不僅很難為社會成員提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，無法成為社會發(fā)展的“減震器”，甚至本身會帶來更大的怨情、不滿乃至引發(fā)群體事件。比如，我國一些地方在上調(diào)養(yǎng)老金待遇時，由于企業(yè)退休職工、事業(yè)單位工作人員、國家公職人員上調(diào)幅度差距巨大，甚至導致當?shù)卣粐サ默F(xiàn)象。社會保險法律制度公平地滿足社會成員的安全需求，突出表現(xiàn)為社會保險權(quán)益的公平性。不僅包括社會保險待遇享受的公平性，也包括社會保險權(quán)益所負資格條件的公平性，以及社會保險義務(wù)承擔（特別是繳費義務(wù)）的公平性。

1.3 應(yīng)重新定位國家與個人角色

隨著養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險走向全覆蓋，從微觀層面看，社會保險與勞動關(guān)系、就業(yè)之間的關(guān)聯(lián)有所淡化。但從宏觀關(guān)系層面看，國家（政府）、勞動、資本三方關(guān)系，貫穿于社會保險制度建設(shè)、改革之始終。由此，國家在角色定位的選擇對于社會保險制度的發(fā)展方向、價值選擇、制度的樣態(tài)和實施效果，有著舉足輕重的影響力。照顧人民并維持其基本生活需求，不應(yīng)是國家之恩賜，而是國家存在之重要目的，更是國家之基本責任與義務(wù)。如十九大報告所論斷：“為中國人民謀幸?！保抵袊伯a(chǎn)黨人的初心和使命所在。

個人作為社會保險制度的權(quán)利主體，在主體角色上，經(jīng)歷了從契約到身份，再到一般意義“社會成員”的本源回歸。從“身份到契約”，是法律史學對歐洲自封建社會向資本主義社會發(fā)展變遷下法律理念變化的著名論斷。但是，我國社會保險權(quán)利、社會保險制度規(guī)則體系依然在相當程度上受到身份影響乃至主導。比如，戶籍、就業(yè)與否（勞動者與居民）、行業(yè)甚至年齡、性別等身份識別，都對基本醫(yī)療保險權(quán)益或其他醫(yī)療保障權(quán)益的享有、范圍、條件有著巨大影響，并據(jù)此劃分不同的制度板塊。

今后，隨著覆蓋面不斷擴展，與就業(yè)關(guān)系逐步淡化，社會保險法制逐步表現(xiàn)出與“身份”關(guān)系的淡化，與“契約”（尤其勞動合同）關(guān)系的適度疏離，社會保險制度體系的獨立性逐漸凸顯?！敖y(tǒng)一”“統(tǒng)籌”成為十九大報告關(guān)于本部分制度建設(shè)與完善的關(guān)鍵詞，這意味著，今后將從依賴于勞動關(guān)系、帶有強烈地域性、身份性的社會保險權(quán)利，最終發(fā)展成社會成員的公平的社會保險權(quán)利，由此也必將增強社會保險權(quán)利的可轉(zhuǎn)換性、可攜帶性。

2 新時代社保法治的范式變化

新時代首先需要認識觀念上的更新，以新理念新思想新戰(zhàn)略，布局社會保險法治改革。筆者認為，應(yīng)特別注重以下兩方面。

2.1 從傳統(tǒng)的“政策主導型治理模式”向依法治理模式轉(zhuǎn)變

十九大報告強調(diào)，人民美好生活需要日益廣泛，突出表現(xiàn)在“民主、法治、公平、正義、安全”等方面的要求日益增長。這在社會保險領(lǐng)域尤為突出。通過依法治理模式的引入和普及，克服傳統(tǒng)的“政策主導型治理模式”，著力以法律制定和實施，賦予社會保險制度安排以強制性、統(tǒng)一性，以及可救濟性，對于增強公眾對社會保險制度的安全感，具有重要而不可替代的作用。換言之，如果社會保險制度朝令夕改缺乏穩(wěn)定性，即便部分改革內(nèi)容使得民眾得益，也可能損害到民眾對制度正常運行的穩(wěn)定預(yù)期。由此而言，各項社會保險制度機制改革應(yīng)當謹慎而非隨意試錯，應(yīng)當約束不當或過度的“改革沖動”，小心翼翼培育并維護公眾對制度的信任感，不斷提升現(xiàn)代社會保險制度的穩(wěn)定性、公信力與可預(yù)期性。

這要求，社會保險在治理模式上，應(yīng)從主要依賴政策向法治范式轉(zhuǎn)變。與變更、廢止和出臺新政策的程序不同，一旦以法律形態(tài)將社會保險制度確定下來，則具有法律效力及相應(yīng)的穩(wěn)定性；如欲修改、變更，則需要通過法律修改程序，才能進行改變。這將增加制度安排改變的時間、成本、程序等，這在宏觀層面增強了制度安排的嚴肅性和穩(wěn)定性，對于微觀個體而言則增強了其對制度安排的信心。不可否認，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與新型科技的快速進步，經(jīng)濟社會本身處于高度變動性，這意味著無論是社會保險制度安排，還是保障水平，均應(yīng)隨之進行必要的變動。如基本醫(yī)療保險的權(quán)益內(nèi)容，會隨著基本醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標準的變動調(diào)整以及報銷比例的調(diào)整，而不斷發(fā)生變化。在全面依法治國的背景下，社會保險權(quán)利的標準水平應(yīng)通過國家法律法規(guī)予以確定；其調(diào)整變化也應(yīng)通過法律法規(guī)的修改完成。這就要求社會保險立法更加具體而微，既有原則、理念層面的價值規(guī)范，更有標準化、精細化、可操作的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。

2.2 從制度構(gòu)建本位走向權(quán)利本位

隨著新時代的到來，制度構(gòu)建的重點正在從自上而下的設(shè)計安排向凸顯人民需求本位、權(quán)利導向悄然轉(zhuǎn)移。十九大報告反復提及“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，強調(diào)“要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”。社會保險制度改革的縱深推進，同樣應(yīng)從供方的制度供給導向，轉(zhuǎn)為更加突出“獲得感”，立足于公民立場的具體而微的改進、完善。

權(quán)利話語在社會保險制度中的基礎(chǔ)性和支撐意義勢必更加凸顯。一方面，權(quán)利話語“為我們提供了一個強大的媒介，通過它我們可以界定人類需要，并且建構(gòu)起對人類福祉所需資源的訴求”。另一方面，權(quán)利及其內(nèi)涵、外延的精確化，也將成為執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)在法律執(zhí)行和法律適用的重要抓手。

人性尊嚴、個人自由、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障成為社會保險制度實施的價值取向和重要目標。社會保險法治建設(shè)應(yīng)更加注重個人的獨立、尊嚴和自由，處理好個體權(quán)利保障和社會保險制度效能的關(guān)系。其要旨在于，從制度構(gòu)建本位走向權(quán)利本位，兼顧宏大敘事與微觀表達、個體立場。以基本醫(yī)療保險為例，健康權(quán)的保障水平作為衡量指標的重要性將日漸提升。涉及民生領(lǐng)域嚴重沖擊社會道德底線的養(yǎng)老、醫(yī)療保障相關(guān)事件個案，將引發(fā)更多關(guān)注，并需要從制度層面加以改革、完善。還不應(yīng)忽視的是權(quán)利維度的評估、批判功能。社會保險權(quán)利的確認與保障程度、保障效果，是評估一國社會保險制度先進與否的重要指標。社會保險制度運行中的問題、缺陷，大都可在權(quán)利保障效果方面暴露出來。立足需求本位突出權(quán)利保障進而“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。

3 制度完善的前景展望

今后，中國的社會保險法律制度建設(shè)應(yīng)更加關(guān)注公平正義問題，加強科學立法走向制度精細化，全面正確履行政府職能落實嚴格執(zhí)法，凸顯法院功能以公正司法支撐后盾，實現(xiàn)企業(yè)、公民、經(jīng)辦機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)等各方的全民守法?？傮w上，面臨挑戰(zhàn)依然艱巨，目標任務(wù)依然“任重道遠”。

3.1 啟動重要法律法規(guī)的修訂，推進科學立法

社會保險法作為中國社會法治體系中最重要的法律之一，對于促進社會保險制度完善起到重要作用。但在當前背景下以及從未來需求看，法律中不少內(nèi)容已經(jīng)滯后于社會保險的改革發(fā)展形勢。比如社會保險法中有明確規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，兩項制度在改革中已經(jīng)合并，法律上的概念在制度實踐中已不復存在；工傷保險、失業(yè)保險的積極預(yù)防功能在法律中并無體現(xiàn)，導致當下改革的騰挪空間受到局限；許多地方正在探索的長期護理保險對于應(yīng)對人口老齡化具有積極意義，法律空白亟待填補；在基本醫(yī)療保險改革領(lǐng)域，在城鄉(xiāng)醫(yī)保并軌、大病醫(yī)療保險推廣的背景下，應(yīng)盡快推動“法定醫(yī)療保險法”的制定。社會保險法諸多制度設(shè)計，由于規(guī)定得過于原則，實際上無法操作，導致被各類規(guī)范性文件所填補甚至替代。為此，有必要秉持順應(yīng)改革發(fā)展需求和適度前瞻的理念，既將改革納入法治軌道，又避免過分傷害到制度穩(wěn)定性，對社會保險法進行全面、深度的客觀評估，基于評估結(jié)果進行修訂，增強其新時期的適應(yīng)性、科學性與可操作性。

3.2 強化制度歸并整合，促進統(tǒng)一公平實施

戶籍、就業(yè)與否、行業(yè)甚至是年齡、性別等身份識別，對基本養(yǎng)老保險權(quán)益、基本醫(yī)療保險權(quán)益影響巨大，并一度據(jù)此劃分不同的制度板塊。近年來制度整合已成效初顯，截至目前，已有23個省份明確規(guī)定將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理體制劃歸人社部門。十九大報告在社會保障體系建設(shè)部分一再強調(diào)“統(tǒng)一”“統(tǒng)籌”，明確要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、社會保險公共服務(wù)平臺全國統(tǒng)一等。有理由預(yù)期，社會保險制度更大幅度的整合、歸并將進入快車道。

3.3 強化責任機制，通過嚴格執(zhí)法確保法律執(zhí)行落實

社會保險法明確規(guī)定了社會保險費的強制征繳和相應(yīng)處罰懲戒機制。但實踐中，由于強制執(zhí)行成本較高，相關(guān)機構(gòu)、法院配合程度較低，未得到很好落實。由于社會保險費率特別是基本養(yǎng)老保險的繳費費率較高，實施中一些用人單位以種種方式降低繳費基數(shù)，繳費工資遠遠低于實際工資，實際繳費率遠遠低于名義繳費率，這既損害到參保勞動者的社會保險權(quán)益，存在嚴重的糾紛隱患，又給征繳稽查帶來困難，也損害到了法律秩序的權(quán)威性。相應(yīng)地，社保法治的今后走向應(yīng)把企業(yè)、勞動者遵法守法，提升法律制度執(zhí)行力作為關(guān)鍵任務(wù)。對于違法的企業(yè)、組織，應(yīng)依法予以追繳、加處滯納金、罰款直至依法追究其刑事責任，形成全民守法的良好氛圍。

3.4 人民法院公正司法成為社會保險法治運行的重要角色

法院通過訴訟、執(zhí)行機制對各項社會保險制度的有效實施和規(guī)則改進有著無可替代的功能。反觀我國實際，雖然社會保險相關(guān)爭議糾紛不斷增多，但并未主要通過法院得以化解。基于“屬于政策調(diào)整范疇”“政策性很強”、社會敏感度較高、容易引發(fā)群體糾紛等托詞借口，法院消極行使司法審判權(quán)的現(xiàn)象并非罕見。法院功能的尚未到位，不僅導致社會保險運行缺乏司法制度的最終保障，而且使得社會保險權(quán)益受損害者告狀無門，喪失救濟權(quán)利。顯然，法院應(yīng)從立案登記制出發(fā)取消不合理限制，向社會保險爭議敞開大門；更進一步，社會保險領(lǐng)域的公益訴訟，也應(yīng)盡快展開試點并推廣開來，以克服帶有多發(fā)性、普遍性的社會保險違法行為。在審理執(zhí)行中公正、規(guī)范、有序，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，讓黨和國家關(guān)于社會保險制度完善的良法美意體現(xiàn)在司法判決執(zhí)行之中，真正免除人民群眾的后顧之憂。

[1]馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社,1956,183.

[2] See Yoshimi KIKUCHI. Structural Reform and Social Security Law[J].Review of Population and social policy，No.8. 1999， 1-9.

[3]林義.社會保險（第三版）[M].北京：中國金融出版社,2010,61.

[4] [英]哈特利·迪安著，岳經(jīng)綸等譯.社會政策學十講[M].上海：格致出版社,2009,121.

Thinking and Prospect of the Rule of Law of Social Insurance in the New Era

Li Yanjie(Institute of Law of the Chinese Academy of Social Sciences, Beijing,100720)

The report of the 19th National Congress of the CPC emphasized the value of the country’s governance based in law, and strengthening the social security system. The legal system of social insurance should take security and fairness as the supreme purpose. On the contrary, when the reform of social insurance system leads to unfairness or do harm to people’s stable expectations, it will not only violates the values of rule of law, but also brings huge risks. Accordingly, safety and fairness should be the overall guiding ideology and measure of the construction and improvement of the social insurance legal system. In view of above, this paper forecasts the ideal picture of social insurance legal system of China.

social insurance, rule of law, security, fairness

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）12-18-4

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.12.006

2017-11-25

栗燕杰，中國社會科學院法學研究所副研究員，法學博士，社會保障方向博士后，主要研究方向：社會保障法。