文/王瑋娟

引 言

2012年頒布實(shí)施的《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》所確立的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織目錄管理制度，是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新之舉。該制度實(shí)施五年多來，在增強(qiáng)質(zhì)量鑒定工作透明度、提高工作效率和化解質(zhì)量糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。本文分析的案件是近五年來第一起因質(zhì)量鑒定行為而引發(fā)的行政訴訟案件。該案件判決的生效，充分表明目錄管理制度得到了當(dāng)事人和人民法院的肯定，但該案件在辦理中涉及的鑒定范圍、鑒定異議的處理、監(jiān)管部門的職責(zé)等問題值得我們進(jìn)一步深思。

基本案情

2016年8月9日，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱“市質(zhì)監(jiān)局”）收到H公司寄送的《情況反映》，稱：其于2014年與江蘇省J公司因礦渣立磨設(shè)備發(fā)生民事糾紛，后提交仲裁委進(jìn)行仲裁。仲裁過程中，仲裁委通過江蘇省高級(jí)人民法院公布的司法鑒定機(jī)構(gòu)名錄指定A檢測公司對(duì)H公司生產(chǎn)的涉案產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量鑒定。H公司稱，礦渣立磨設(shè)備應(yīng)屬礦用機(jī)械設(shè)備，而A檢測公司僅具有建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械（代碼為3604）的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定資質(zhì)，不具有礦用機(jī)械設(shè)備（代碼為3601）質(zhì)量鑒定資質(zhì)，存在超范圍鑒定的行為，要求查處。

市質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》第三十四條及《上海市產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位名錄管理辦法》第十二條規(guī)定，于同年8月22日對(duì)A檢測公司涉嫌超范圍質(zhì)量鑒定相關(guān)事宜進(jìn)行核查，并于11月7日組織H公司和A檢測公司召開協(xié)調(diào)會(huì)，聽取雙方意見，進(jìn)一步核實(shí)相關(guān)情況。2016年12月9日，市質(zhì)監(jiān)局對(duì)A檢測公司的質(zhì)量鑒定范圍及H公司反映相關(guān)情況進(jìn)行《回復(fù)》，告知：①A檢測公司的質(zhì)量鑒定范圍為3604建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械；②“建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械”包括生產(chǎn)水泥、水泥制品、玻璃及玻璃纖維、建筑陶瓷、磚瓦等建筑材料所使用的各種生產(chǎn)、攪拌成型的機(jī)械；③根據(jù)調(diào)查情況涉案產(chǎn)品適用于水泥生產(chǎn)，并且委托A檢測公司及質(zhì)量鑒定專家是得到雙方認(rèn)可的，未發(fā)現(xiàn)違反產(chǎn)品質(zhì)量鑒定程序規(guī)定的行為。

H公司收到上述《回復(fù)》后不服，向徐匯區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《回復(fù)》。2017年4月6日，徐匯區(qū)人民法院作出一審判決，駁回了H公司的訴訟請(qǐng)求。H公司對(duì)一審判決不服，向上海市第三中級(jí)人民法院提起上訴。二審法院認(rèn)為H公司與市質(zhì)監(jiān)局的爭議焦點(diǎn)在于涉案立磨設(shè)備所屬類別的認(rèn)定，即A檢測公司是否具有相應(yīng)的鑒定資質(zhì)。綜合全案事實(shí)和證據(jù)，涉案立磨設(shè)備具有通用性，并廣泛應(yīng)用于水泥生產(chǎn)，市質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《合同技術(shù)文本》《用戶手冊(cè)》《安裝使用說明書》等相關(guān)材料，認(rèn)定涉案立磨設(shè)備屬于代碼為3604的建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械并無不當(dāng)，不違反相關(guān)禁止性規(guī)定。市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定A檢測公司對(duì)涉案立磨設(shè)備具有鑒定資質(zhì)的事實(shí)依據(jù)和理由充分，予以采納，其作出《回復(fù)》事實(shí)認(rèn)定清楚、證據(jù)充分、適用依據(jù)合法。據(jù)此，上海市第三中級(jí)人民法院作出終審判決，駁回上訴，維持原判。

案例分析

本案是一起由民事糾紛所引起的行政爭議，爭議焦點(diǎn)是A檢測公司是否具有對(duì)涉案產(chǎn)品的質(zhì)量鑒定范圍。

1. 關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍的確定

根據(jù)《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》第三十九條規(guī)定，“司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、行政管理部門、處理產(chǎn)品質(zhì)量糾紛的有關(guān)社會(huì)團(tuán)體以及產(chǎn)品質(zhì)量爭議雙方當(dāng)事人需要進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的，應(yīng)當(dāng)委托產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位進(jìn)行。鑒定組織單位名錄由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門向社會(huì)公布”。根據(jù)上述規(guī)定，市質(zhì)監(jiān)局發(fā)布了《上海市產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位管理辦法》，明確了上海市產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位的產(chǎn)生、發(fā)布程序及產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍分類目錄等。其中，《產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍分類目錄》是為了產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織管理的需要，參照GB/T 7635.1-2002《全國主要產(chǎn)品分類與代碼 第1部分：可運(yùn)輸產(chǎn)品》和GB/T 4754-2011《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》而制定的，包括了代碼、名稱和說明三項(xiàng)內(nèi)容。

本案所爭議的3601與3604即是該目錄中“36專用設(shè)備”總項(xiàng)下的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍。代碼為3601的質(zhì)量鑒定范圍名稱為“礦用機(jī)械和設(shè)備”，對(duì)應(yīng)GB/T 4754-2011《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》代碼3511“礦山機(jī)械制造”，是指用于各種固體礦物及石料的開采和洗選的機(jī)械設(shè)備及其專門配套設(shè)備的制造；包括建井設(shè)備，采掘、鑿巖設(shè)備，礦山提升設(shè)備，礦物破碎、粉磨設(shè)備，礦物篩分、洗選設(shè)備，礦用牽引車及礦車等產(chǎn)品及其專用配套件。代碼為3604的質(zhì)量鑒定范圍名稱為“建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械”，對(duì)應(yīng)GB/T 4754-2011《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》代碼3515 “建筑材料生產(chǎn)專用機(jī)械制造”，是指生產(chǎn)水泥、水泥制品、玻璃及玻璃纖維、建筑陶瓷、磚瓦等建筑材料所使用的各種生產(chǎn)、攪拌成型機(jī)械。

2.關(guān)于涉案產(chǎn)品所屬類別的認(rèn)定

H公司在庭審中訴稱，其生產(chǎn)的涉案設(shè)備使用的原材料是高爐水渣、水泥熟料、脫硫石灰石，生產(chǎn)及鑒定適用的是JB/T 10997-2010《礦渣水泥立磨》機(jī)械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而該標(biāo)準(zhǔn)由中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布，由全國礦山機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)歸口管理，因此，其涉案設(shè)備應(yīng)屬3601“礦用機(jī)械和設(shè)備”。3604“建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械”項(xiàng)下的立磨設(shè)備，使用的原材料應(yīng)是粉磨水泥生料、中等硬度的石灰石、石膏，適用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布、國家建筑材料機(jī)械工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口管理的JC/T 844-2007《水泥工業(yè)用立式輥磨機(jī)》。A檢測公司僅具有3604的鑒定范圍，其只能適用JC/T 844-2007對(duì)相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行鑒定，因此，本案中，A檢測公司適用JB/T 10997-2010對(duì)涉案設(shè)備進(jìn)行鑒定的行為超出了產(chǎn)品質(zhì)量的鑒定范圍。

筆者認(rèn)為，H公司的上述意見混淆了產(chǎn)品屬性、產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)歸口管理單位與產(chǎn)品質(zhì)量鑒定分類類別。從基本概念上來將，產(chǎn)品屬性是指產(chǎn)品本身所固有的性質(zhì)，對(duì)于機(jī)械設(shè)備來說，多數(shù)具有通用性，其固有的性質(zhì)應(yīng)從其使用的場合等進(jìn)行確定。產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)組織生產(chǎn)的依據(jù)，對(duì)于H公司所提及的JB/T 10997-2010、JC/T 844-2007行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是在沒有國家標(biāo)準(zhǔn)又需要統(tǒng)一的技術(shù)要求的情況下所制定的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的需要，作為產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。而根據(jù)《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸口管理部門是為了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理的需要而設(shè)定，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提出計(jì)劃、組織起草、審查。因此，上述三個(gè)概念之間雖具有相關(guān)性，但不具有邏輯推導(dǎo)性，即無法根據(jù)涉案產(chǎn)品的歸口管理部門或產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來判定產(chǎn)品的屬性。本案所爭議的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定分類類別則是為了管理的需要，參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》等而確定的，是否屬于目錄內(nèi)的產(chǎn)品應(yīng)根據(jù)類別“名稱”和“說明”進(jìn)行判斷。

3.關(guān)于A檢測公司質(zhì)量鑒定行為的判斷

根據(jù)H公司反映的情況，市質(zhì)監(jiān)局對(duì)A檢測公司鑒定行為的審核包括程序和實(shí)體兩部分。程序方面，市質(zhì)監(jiān)局核查了A檢測公司的鑒定資質(zhì)、質(zhì)量鑒定范圍，調(diào)取了《鑒定協(xié)議書》《現(xiàn)場調(diào)查通知書》《鑒定報(bào)告》等材料，認(rèn)為其鑒定委托行為、專家組成、鑒定報(bào)告的出具等符合《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。實(shí)體方面，根據(jù)市質(zhì)監(jiān)局《回復(fù)》中告知的第1點(diǎn)所確定的3601“礦山機(jī)械和設(shè)備”與3604“建筑工程及材料生產(chǎn)專用機(jī)械”的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍，根據(jù)《合同技術(shù)文本》《用戶手冊(cè)》《安裝使用說明書》等相關(guān)材料，認(rèn)為涉案設(shè)備主要用于水泥的生產(chǎn)，依照上述第2點(diǎn)分析所明確的判定依據(jù)，認(rèn)為A檢測公司對(duì)符合3604“說明”項(xiàng)下的產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量鑒定的行為未違反產(chǎn)品質(zhì)量鑒定相關(guān)的法律規(guī)定。因此，法院在判決中維持了市質(zhì)監(jiān)局作出《回復(fù)》的具體行政行為。

對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量鑒定相關(guān)問題的思考

隨著產(chǎn)品質(zhì)量糾紛案件的增多，涉及產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的相關(guān)工作在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用愈發(fā)凸顯。雖然上述行政爭議經(jīng)法院判決有了最終結(jié)論，但從更好地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和優(yōu)化的角度出發(fā)，該案所涉爭議的來源、質(zhì)量鑒定行為的性質(zhì)、質(zhì)量鑒定范圍的確定、質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管職責(zé)等問題需要思考。

1.產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的性質(zhì)

1999年原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布實(shí)施的《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》第四條規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量鑒定是指省級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門制定的鑒定組織單位，根據(jù)申請(qǐng)人的委托要求，組織專家對(duì)質(zhì)量爭議的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查、分析、判定，出具質(zhì)量鑒定報(bào)告的過程，即產(chǎn)品質(zhì)量鑒定是行政監(jiān)管部門的指定行為。雖然指定制度在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益方面曾起到過積極有益的作用，但其與當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變，向市場放權(quán)，減少對(duì)微觀事務(wù)干預(yù)的要求不相符合。存在爭議的雙方當(dāng)事人如何提出產(chǎn)品質(zhì)量鑒定，向誰提出，由誰來判定等，應(yīng)由委托方來決定，政府部門不需要直接介入質(zhì)量鑒定的具體工作。因此，筆者認(rèn)為，產(chǎn)品質(zhì)量鑒定系市場行為，質(zhì)監(jiān)部門對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織的職責(zé)則定位于監(jiān)督和管理。如上海市在《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》中就明確采取鑒定組織單位名錄管理的方式，由市質(zhì)監(jiān)部門事先向社會(huì)公布有能力組織實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的單位名錄，相關(guān)單位和當(dāng)事人可以在此范圍內(nèi)自行選擇，至于選擇結(jié)果完全取決于合同雙方的合意。

2.產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍的確定

即產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織鑒定能力的判定，該問題關(guān)系產(chǎn)品質(zhì)量鑒定行為的合法性，也是質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的核心問題。《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》對(duì)此未作詳細(xì)規(guī)定，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位名錄管理辦法》則規(guī)定按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、自愿申請(qǐng)、擇優(yōu)確定的原則確定質(zhì)量鑒定組織并向社會(huì)公布，其目錄則是參照GB/T 4754-2011，依照行業(yè)歸類及含義確定產(chǎn)品質(zhì)量鑒定范圍。筆者認(rèn)為，產(chǎn)品質(zhì)量鑒定主要是質(zhì)量鑒定組織邀請(qǐng)專家，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、專門知識(shí)和檢驗(yàn)手段，通過調(diào)查、分析等方式鑒別和判斷產(chǎn)品質(zhì)量狀況并出具質(zhì)量鑒定報(bào)告的過程，而產(chǎn)品涉及到各行各業(yè)，型式也多種多樣，其隨時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境及使用目的的不同，行業(yè)歸屬也會(huì)發(fā)生變化，因此，單純的以行業(yè)分類作為鑒定能力的判定依據(jù)，缺少科學(xué)的判斷、指標(biāo)過于籠統(tǒng)，易產(chǎn)生行政爭議。

筆者認(rèn)為，基于產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的基本要求，質(zhì)量鑒定組織能力的判斷應(yīng)涵蓋以下幾方面：①科學(xué)技術(shù)手段、檢驗(yàn)檢測技術(shù)等基本的條件；②熟悉相應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)和鑒定程序的專業(yè)人員，及遇到專業(yè)性較強(qiáng)、工作量較大的質(zhì)量爭議時(shí)，有能力聘任或邀請(qǐng)到合適的專業(yè)技術(shù)人員；③參與鑒定的專業(yè)人員實(shí)事求是、公正的判定態(tài)度。在具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面，建議將上述幾個(gè)方面予以結(jié)合，在行業(yè)分類的基礎(chǔ)上，綜合資質(zhì)認(rèn)定、專家資質(zhì)、科研水平等建立一套科學(xué)的判定依據(jù)，以加強(qiáng)質(zhì)量鑒定工作的規(guī)范性和可操作性，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量鑒定工作的透明和公正。

3.產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的監(jiān)管職責(zé)

目前，關(guān)于質(zhì)監(jiān)部門對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織及行為的監(jiān)管職責(zé)的主要規(guī)定是《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》第三十四條和《上海市產(chǎn)品質(zhì)量鑒定組織單位管理辦法》第十二條，監(jiān)管的職責(zé)主要包括管理、監(jiān)督，以及對(duì)違法或者不當(dāng)行為予以糾正。但對(duì)于質(zhì)量鑒定違法行為的舉報(bào)、異議的處理、鑒定責(zé)任的承擔(dān)等缺少明確的規(guī)定，如上述行政訴訟案件，委托方委托質(zhì)量鑒定組織實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量鑒定后，對(duì)鑒定報(bào)告有異議或因鑒定意見導(dǎo)致不良后果，其責(zé)任由誰承擔(dān)，如何承擔(dān)，行政監(jiān)管部門對(duì)委托方的質(zhì)疑如何處理，處理的邊界又何在。筆者認(rèn)為，質(zhì)監(jiān)部門僅負(fù)責(zé)質(zhì)量鑒定組織范圍的審核、目錄的公示等，公民、法人和其他組織對(duì)于質(zhì)量鑒定組織在質(zhì)量鑒定中的違法行為有權(quán)進(jìn)行舉報(bào)、投訴，而行政監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、處理，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行答復(fù)。但應(yīng)當(dāng)明確的是，行政監(jiān)管部門重在對(duì)質(zhì)量鑒定組織進(jìn)行監(jiān)督和管理，不應(yīng)直接介入質(zhì)量鑒定工作，不得對(duì)質(zhì)量鑒定所涉及的技術(shù)、檢驗(yàn)檢測等工作進(jìn)行干預(yù)。雙方當(dāng)事人如對(duì)鑒定報(bào)告有異議，則應(yīng)當(dāng)履行異議程序向質(zhì)量鑒定組織提出重新鑒定，或向民事爭議解決方提出質(zhì)疑；鑒于質(zhì)量鑒定屬于證據(jù)形式的一種，雙方當(dāng)事人提出相反的證據(jù)或效力更高的證據(jù)即是質(zhì)疑的有效方式。

4.產(chǎn)品質(zhì)量鑒定與司法鑒定的關(guān)系與銜接

司法鑒定是指在訴訟過程中，對(duì)案件中的專門性問題，由司法機(jī)關(guān)或當(dāng)事人委托法定鑒定單位，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，依照法定程序作出鑒別和判斷的一種活動(dòng)。從概念上看，產(chǎn)品質(zhì)量鑒定與司法鑒定相似，委托人包括了司法機(jī)關(guān)和爭議雙方當(dāng)事人，鑒定活動(dòng)都是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段開展的專業(yè)活動(dòng)。因此，實(shí)踐中，在產(chǎn)品質(zhì)量鑒定采取目錄管理的情況下，如產(chǎn)品質(zhì)量爭議的雙方當(dāng)事人向法院提起訴訟，而法院需要對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行鑒定專業(yè)判斷時(shí)，通常是由法院根據(jù)鑒定目錄選擇對(duì)爭議產(chǎn)品具有鑒定資質(zhì)的組織單位承擔(dān)質(zhì)量鑒定工作，如上述訴訟案中，江蘇省高級(jí)人員法院直接將市質(zhì)監(jiān)局對(duì)A檢測公司在內(nèi)的鑒定范圍公示結(jié)果作為司法鑒定目錄，仲裁委從目錄中直接選擇了A檢測公司對(duì)質(zhì)量糾紛進(jìn)行鑒定，該做法有利于增強(qiáng)質(zhì)量鑒定行為的透明度和公開性，提高工作效率，也有利于減少因指定等行政干預(yù)行為產(chǎn)生的糾紛。但根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》第二條第（四）項(xiàng)“國家對(duì)從事下列司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理制度：（四）根據(jù)訴訟需要由國務(wù)院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)施管理的鑒定事項(xiàng)”，司法鑒定對(duì)鑒定人、鑒定機(jī)構(gòu)的管理制度不同，鑒定程序、標(biāo)準(zhǔn)不同，鑒定結(jié)果的異議處理規(guī)定也不同，兩者之間是否可以直接轉(zhuǎn)化，特別是在機(jī)構(gòu)的鑒定能力、鑒定專家的選擇方面是否可以相互認(rèn)可，筆者認(rèn)為有待法律法規(guī)的進(jìn)一步明確。