易雪琴

(河南省社會科學(xué)院，河南 鄭州 450002)

國際經(jīng)驗與鄭州建設(shè)國家中心城市研究

易雪琴

(河南省社會科學(xué)院，河南 鄭州 450002)

如何實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，如何在日益激烈的城市競爭中保持優(yōu)勢，是每個國家中心城市在發(fā)展過程中必須考慮的問題。通過對倫敦、紐約、東京等國際性中心城市在交通信息、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技教育、空間發(fā)展、規(guī)劃調(diào)控、體制機制等方面的經(jīng)驗總結(jié)發(fā)現(xiàn)，國家中心城市建設(shè)必須以打造交通和信息樞紐為基礎(chǔ)支撐，以加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以培育科技和教育優(yōu)勢為根本保障，以加強區(qū)域協(xié)調(diào)合作為必然選擇，以健全和完善規(guī)劃體系為先行指引，以多元力量共同發(fā)揮作用為機制保障。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄭州的發(fā)展實際，提出了鄭州建設(shè)國家中心城市的路徑。

國家中心城市;城市建設(shè);國際經(jīng)驗;鄭州

隨著城市規(guī)模不斷擴大，各種要素向城市集聚，城市功能不斷凸顯，一批特大型中心城市逐漸形成，在快速城市化進程中發(fā)揮著越來越重要的作用。2007年，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006－2020年)》首次提出建設(shè)國家中心城市，這些城市要在國際經(jīng)濟交流、宏觀經(jīng)濟發(fā)展與全國性市場建設(shè)、全國城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮核心作用。國家中心城市作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，分別在全國和全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中發(fā)揮著核心控制作用和重要的功能節(jié)點作用。在國外，許多特大城市處于一個國家城市體系的頂端，發(fā)揮著國家中心城市的功能和作用，甚至在世界范圍內(nèi)掌握著經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域發(fā)展的話語權(quán)，是名副其實的國際性中心城市或被稱為全球城市。從19世紀(jì)的倫敦，到20世紀(jì)初的紐約再到70年代后的東京等，這些城市經(jīng)過長期發(fā)展后都在空間上集中體現(xiàn)出一個國家或地區(qū)的綜合實力，起著配置各類資源、鏈接國內(nèi)外市場和主導(dǎo)全球經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。2016年12月，國家明確提出支持鄭州建設(shè)國家中心城市，這成為鄭州未來發(fā)展的戰(zhàn)略取向。鄭州的區(qū)位優(yōu)勢明顯，腹地市場廣闊，人力資源豐富，文化底蘊厚重，在建設(shè)國家中心城市方面具有良好條件和巨大潛力，但也存在多個短板，與其他國家中心城市相比差距巨大。因此，通過研究倫敦、紐約、東京這三個成熟的國際性中心城市的發(fā)展歷程，分析總結(jié)成功經(jīng)驗并找出發(fā)展的共同特點，對鄭州建設(shè)國家中心城市來說具有很強的借鑒意義。

一、國際性中心城市發(fā)展的主要經(jīng)驗

(一)倫敦的發(fā)展經(jīng)驗

倫敦崛起于第一次工業(yè)革命，在后工業(yè)化階段開始大力發(fā)展以金融業(yè)為主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)，是大型企業(yè)總部的集聚地。2010年，大倫敦都市區(qū)服務(wù)業(yè)增加值達(dá)到1 208億英鎊，占總GDP的比重達(dá)到96．24%，其中排在前5位的服務(wù)業(yè)行業(yè)分別為金融保險、商業(yè)服務(wù)、交通運輸和住宿餐飲、公共管理、教育和衛(wèi)生以及信息通信。倫敦的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，2000年總產(chǎn)出高達(dá)210億英鎊，年增長率達(dá)11．4%，創(chuàng)造了52．5萬個就業(yè)崗位，成為第三大就業(yè)部門。倫敦現(xiàn)有40所極具國際水準(zhǔn)的大學(xué)和學(xué)院，2010年倫敦45%的勞動力都具有大學(xué)學(xué)士學(xué)位，超過5%的現(xiàn)有人口都是高校學(xué)生，預(yù)計到2020年有50%左右的就業(yè)人員獲得大學(xué)學(xué)士學(xué)位。

倫敦國際港口可以停泊10萬噸級～20萬噸級的大油輪，5個國際機場直達(dá)世界各地的航班達(dá)到530個，還開通了倫敦到巴黎、布魯塞爾等地的高速鐵路線路。在市內(nèi)交通方面，倫敦長期倡導(dǎo)公交優(yōu)先戰(zhàn)略，建立了龐大的公交網(wǎng)絡(luò)，形成了由地鐵、國家鐵路構(gòu)成的骨干公交系統(tǒng)以及由公共汽車、輕軌、有軌電車、輪渡構(gòu)成的輔助公交系統(tǒng)。2000年～2013年，倫敦地鐵出行次數(shù)增加了20%，國鐵出行量增長了50%以上，公交車次增加了70%;倫敦市民公交出行比例增加了10．6%，并首次超過了私人交通工具出行比例。為了實現(xiàn)快速的信息獲取和交換，英國從2009年開始加快寬帶網(wǎng)絡(luò)、移動通信、數(shù)字廣播等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣全民數(shù)字應(yīng)用，把倫敦打造成為“數(shù)字之都”。2014年，倫敦開始建設(shè)大規(guī)模物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)并整合市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)，建立了綜合反映地面和地下管網(wǎng)的3D數(shù)據(jù)庫，從而避免市政施工的重復(fù)挖掘問題。

倫敦在發(fā)展過程中非常重視規(guī)劃的作用。1940年～2008年，倫敦先后發(fā)布了巴羅報告、《大倫敦規(guī)劃》《新城法》《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》《內(nèi)城法》《新倫敦規(guī)劃戰(zhàn)略白皮書》《大倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃》《規(guī)劃更美好的倫敦》等13部相關(guān)的規(guī)劃報告或法案。倫敦大多都采用行政架構(gòu)協(xié)調(diào)模式，成立了大倫敦議會和大倫敦政府以及專門的區(qū)域發(fā)展機構(gòu)，同時又注重市場機制在發(fā)展中的作用，對以倫敦為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行約束。倫敦規(guī)劃建設(shè)了由環(huán)狀路網(wǎng)、綠帶、衛(wèi)星城構(gòu)成的大都市區(qū)，形成了不同的產(chǎn)業(yè)格局，其中心城區(qū)的高級商業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，國際化、信息化程度較高;內(nèi)城區(qū)和郊外的新興商務(wù)區(qū)在接受中心城區(qū)的高端產(chǎn)業(yè)輻射的同時大力發(fā)展制造業(yè)。大都市區(qū)還與伯明翰、利物浦、曼徹斯特等周邊城市形成組團式格局，形成了由“內(nèi)倫敦—大倫敦—標(biāo)準(zhǔn)大城市勞務(wù)區(qū)—倫敦大都市圈”構(gòu)成的四圈層結(jié)構(gòu)。

(二)紐約的發(fā)展經(jīng)驗

紐約的服務(wù)業(yè)尤其是金融業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)以及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，是全球最大的廣告產(chǎn)業(yè)中心、影片制作中心、國際設(shè)計之都。1997年、2007年、2015年，紐約都市區(qū)私有部門的服務(wù)業(yè)增加值占總 GDP 的比重分別為 77．40%、78．40%和80．01%，2015 年達(dá)到11 469．95 億美元，其中排在前三位的服務(wù)產(chǎn)業(yè)是金融及保險業(yè)、房地產(chǎn)及租賃業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)。2014年，福布斯全球企業(yè)2000強有74家將總部設(shè)在了紐約，涵蓋了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。紐約集聚了大量高素質(zhì)的勞動力，這也是紐約高生產(chǎn)率的重要原因。2010年，普華永道利用勞動力受教育水平、擁有全球前500的高校數(shù)量兩個指標(biāo)來評估21個城市未來的發(fā)展機遇，紐約位居第一。在科研投入方面，紐約市的學(xué)院和大學(xué)研發(fā)經(jīng)費投入占整個紐約州的51%。紐約還不斷提供實驗室空間給從事生命科學(xué)研究和開發(fā)的企業(yè)，并通過提供用地引進了康奈爾大學(xué)、以色列理工大學(xué)等全球知名的應(yīng)用科學(xué)和理工類大學(xué)在紐約設(shè)立產(chǎn)學(xué)研中心。

紐約不僅擁有兩大國際機場，海運和內(nèi)河航運也非常發(fā)達(dá)，尤其是內(nèi)河航運將紐約腹地延伸到了內(nèi)陸中部、北部、北美五大湖水域以及廣闊富饒的農(nóng)業(yè)區(qū)。紐約的軌道交通也是市內(nèi)主要公交方式之一。紐約電信通信網(wǎng)絡(luò)功能非常完善。早在1984年，美國近1/3的光纜都鋪設(shè)在紐約。2011年，紐約市的網(wǎng)站流量占全世界網(wǎng)站流量的近3%。紐約具有悠久的市場經(jīng)濟傳統(tǒng)，以商會團體為主的民間團體與政府機構(gòu)協(xié)作是紐約區(qū)域管治的主導(dǎo)力量。1921年，半官方的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(RPA)發(fā)表了《紐約及周邊地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃》，1996年又發(fā)表了名為《危機挑戰(zhàn)區(qū)域發(fā)展》的報告，提出通過投資和實施正確的政策來重建經(jīng)濟、環(huán)境和公正。到了21世紀(jì)初，紐約形成了全市層面的綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃和重要項目規(guī)劃組成的規(guī)劃體系，在推進全球城市發(fā)展過程中實現(xiàn)了規(guī)劃與發(fā)展策略相對應(yīng)，先后編制了《更綠色、更美好的紐約》(2007)《更強壯、更韌性的紐約》(2013)、《共同的紐約:為強大和公正城市的規(guī)劃》(2015)。在規(guī)劃指引下，紐約推行基于多功能性、分工協(xié)作和有機整體的大都市區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式，形成了以紐約市為核心、以新澤西和長島為外圍功能區(qū)的發(fā)展空間，并加強了與費城、波士頓等城市的經(jīng)濟聯(lián)系，區(qū)域競爭優(yōu)勢有力地鞏固了紐約的國際地位。

(三)東京的發(fā)展經(jīng)驗

1986年，東京離岸金融市場的建成實現(xiàn)了以國際信貸為主的貨幣資本國際化，使東京成為繼倫敦、紐約之后的國際金融中心，經(jīng)濟增長對服務(wù)業(yè)的依存度也不斷上升，服務(wù)業(yè)在GDP中占比非常高。2015年，東京制定了《東京都長期愿景》，提出打造“亞洲總部特區(qū)”、國際商務(wù)、金融中心和生命科學(xué)研究中心的發(fā)展目標(biāo)。2013年～2014年，東京通過優(yōu)化綜合環(huán)境、提供政策優(yōu)惠等措施構(gòu)建全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)布局，吸引了醫(yī)療保健、IT、電子與精密器械、環(huán)境科技、旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等方面的31家外資企業(yè)設(shè)立總部業(yè)務(wù)和研發(fā)中心。另外，日本有近1/3的大學(xué)、80%的出版社、博物館、圖書館都設(shè)在東京。東京還是享譽全球的動漫之城，東京國際動漫展自2002年舉辦以來已發(fā)展成為世界上規(guī)模最大的動漫展會，動漫產(chǎn)業(yè)成為東京經(jīng)濟增長新的支撐點。

東京港是日本國際貿(mào)易的主要口岸和門戶，擁有現(xiàn)代化集裝箱碼頭、堆場和高科技的港口設(shè)施。東京的軌道交通系統(tǒng)JR、地鐵、私鐵與其他鐵路，線路總長近3 000公里，承擔(dān)了東京都市圈中近60%的客運交通量。2005年，東京開始實施“東京泛在計劃”，在大規(guī)模信息設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上大力推廣信息技術(shù)尤其是無線互聯(lián)技術(shù)。2009年9月，東京首都圈的寬帶服務(wù)簽約數(shù)達(dá)到1 256萬，4年間增長了36%，家庭寬帶普及率達(dá)到67．9%。2012年，東京建成“東京天空樹”項目，使得東京市中心因高樓林立造成的電波傳輸障礙大大降低，數(shù)字地面廣播傳輸?shù)男盘栐鰪娏藘杀蹲笥摇?/p>

規(guī)劃在東京地區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮了很強的指導(dǎo)和控制作用。東京第一次全面規(guī)劃可以追溯到1946年的《東京城市震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃》。1958年，東京首次把周邊區(qū)域納入規(guī)劃以共同發(fā)展，制定了《第一次首都圈建設(shè)規(guī)劃》，并每隔十年左右根據(jù)發(fā)展趨勢對規(guī)劃進行大的調(diào)整，目前已經(jīng)進行了五次調(diào)整。二戰(zhàn)以后，東京逐漸構(gòu)建起“東京都—東京圈—首都圈”的空間結(jié)構(gòu)，形成了由“1個中心—8個副中心—9個郊區(qū)衛(wèi)星城—多個鄰縣中心”構(gòu)成的多核多圈層空間形態(tài)。每個圈層都有各自的發(fā)展重點，比如東京是金融、信息等高端服務(wù)業(yè)中心、多摩是教育研發(fā)集聚中心、神奈川是物流和總部集聚地、千葉主要以商務(wù)和空港物流為主等。除了自上而下的規(guī)劃推動，東京在制定宏觀發(fā)展政策方面也充分考慮到了多方力量的參與和城市特色，形成了政府、企業(yè)、社會等多元主體參與的混合協(xié)調(diào)模式。

二、國際經(jīng)驗對建設(shè)國家中心城市的啟示

(一)健全和完善規(guī)劃體系是建設(shè)國家中心城市的先行指引

倫敦、紐約和東京在發(fā)展的每個階段都注重規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以科學(xué)積極的態(tài)度先后多次編制具有前瞻性的發(fā)展規(guī)劃，通過多個層面可持續(xù)的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策指引，在高速成長中保持相對均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，推動這些城市不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，使其保持旺盛的生機活力和持久的全球競爭力。因此，國家中心城市建設(shè)必須以完善的發(fā)展規(guī)劃體系為先行指引，通過不斷地探索和創(chuàng)新，充分發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性和系統(tǒng)性，在規(guī)劃中體現(xiàn)出國家中心城市發(fā)展戰(zhàn)略對空間、產(chǎn)業(yè)、人口、社會、生態(tài)等多個方面的要求，采取總體規(guī)劃與專項規(guī)劃相統(tǒng)一、一般規(guī)劃與重點規(guī)劃相結(jié)合的模式，實現(xiàn)城市內(nèi)部發(fā)展與城市向外發(fā)展的雙向協(xié)調(diào)。

(二)打造交通和信息樞紐是建設(shè)國家中心城市的基礎(chǔ)支撐

交通和信息網(wǎng)絡(luò)能夠消除空間壁壘，優(yōu)化資源配置，強化中心城市對區(qū)域經(jīng)濟的掌控能力。能否與其他城市和地區(qū)實現(xiàn)快捷暢通的交流和聯(lián)系，是衡量國家中心城市功能的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是增強城市集聚和輻射功能的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)的交通和信息網(wǎng)絡(luò)使企業(yè)與外界之間的經(jīng)濟活動更便捷，推動中心城市成為國內(nèi)外各種重大信息發(fā)散和集聚的重要節(jié)點，并使其發(fā)展腹地不斷擴展，城市的集聚和輻射效應(yīng)得到充分發(fā)揮，從而使這些中心城市始終處于空間網(wǎng)絡(luò)循環(huán)體系的高端。倫敦、紐約、東京都利用其優(yōu)越的地理位置，構(gòu)建起便捷發(fā)達(dá)的立體式綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系和發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，對內(nèi)重點發(fā)展地鐵、輕軌等公共交通，以確保城市內(nèi)部通暢無阻，對外發(fā)展水運、陸運和空運運輸方式，從而形成輻射四方的交通樞紐，推動其與周邊腹地的經(jīng)濟聯(lián)系。因此，國家中心城市必須以交通和信息樞紐建設(shè)為基礎(chǔ)支撐，充分發(fā)揮城市外部鏈接的物理通道作用和城市內(nèi)部運轉(zhuǎn)循環(huán)的載體作用，通過立體式、廣覆蓋的交通設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施構(gòu)建高效的城市空間基本骨架，通過交通干線軸向擴展帶動產(chǎn)業(yè)及人口集聚形成帶狀空間形態(tài)，推動腹地不斷向外拓展。

(三)加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是建設(shè)國家中心城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

國際性中心城市善于抓住經(jīng)濟快速崛起的時機，適時調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高端化發(fā)展，從而形成了強大的綜合實力和成熟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三大城市都通過雄厚的制造業(yè)迅速崛起，但在后工業(yè)化階段通過發(fā)展先進的服務(wù)業(yè)來鞏固其全球城市的地位，金融、研發(fā)、IT、運輸、商務(wù)、創(chuàng)意設(shè)計等專業(yè)化、高端化的服務(wù)產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展的貢獻巨大，第三產(chǎn)業(yè)增加值在城市GDP中的占比都在75%以上。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和總部經(jīng)濟的發(fā)展，強化了中心城市對全球經(jīng)濟的掌控能力，使之成為全球生產(chǎn)要素資源配置中心和經(jīng)營決策中心，鞏固了作為國際性中心城市的核心地位。然而，這些國際性中心城市都經(jīng)歷了工業(yè)化到后工業(yè)化的階段，而我國正處于工業(yè)化進程中。因此，應(yīng)該充分考慮我國處于工業(yè)化階段這一國情約束和路徑依賴，防止制造業(yè)過度衰退造成的城市經(jīng)濟空心化。國家中心城市要根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，結(jié)合城市已有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，在發(fā)展高端制造業(yè)的同時刺激高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。通過行業(yè)的多樣化和融合性發(fā)展，促進技術(shù)進步和組織創(chuàng)新，形成符合國家中心城市功能定位的產(chǎn)業(yè)體系。

(四)培育科技和教育優(yōu)勢是建設(shè)國家中心城市的根本保障

中心城市只有依靠知識、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度等方面的綜合創(chuàng)新能力，才能實現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力更新方面的絕對領(lǐng)先地位。高端產(chǎn)業(yè)大多依賴高水平專業(yè)知識、新興技術(shù)以及與需求方高效頻繁的互動，屬于知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。高層次人力資本的集聚對中心城市發(fā)展至關(guān)重要，而培育科技研發(fā)平臺和發(fā)展一流的高等教育是實現(xiàn)高層次人力資本集聚的重要途徑。從倫敦、紐約和東京的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，這些城市都重視科技研發(fā)和高等教育的投入，通過打造科技研發(fā)平臺和建設(shè)一流的高等教育院校，不斷吸引和培養(yǎng)高端人才，使其成為精英人才匯聚之地，這些城市及其周邊區(qū)域大多數(shù)都是知識和信息匯集地、教育和人才的儲備基地及技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)中心。因此，培育科技和教育力量是建設(shè)國家中心城市的根本保障，只有加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的科技研發(fā)平臺和發(fā)展一流的高等教育，提供激勵措施和支持政策，不斷創(chuàng)造出吸引和培育高端人才的良好環(huán)境，才能提高國家中心城市在創(chuàng)新方面的綜合競爭力。

(五)加強區(qū)域協(xié)調(diào)合作是建設(shè)國家中心城市的必然選擇

中心城市以交通流、信息流、資本流等形式實現(xiàn)內(nèi)部功能不斷向周邊地區(qū)延伸和擴展，因此都有著廣闊的城市外圍地區(qū)作為支撐，在空間上有發(fā)達(dá)的交通等基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)高效聯(lián)通，在產(chǎn)業(yè)上有明確的地域分工實現(xiàn)各種要素的合理配置，在機制上有完善的區(qū)域治理措施以保障區(qū)域有效運行。倫敦、紐約、東京都以構(gòu)建綜合功能和競爭實力更強大的都市區(qū)、都市圈或城市群為空間擴展的主體形態(tài)，使空間治理結(jié)構(gòu)由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，將中心城市的非核心功能向周邊地區(qū)疏解，各種資源要素實現(xiàn)合理流動，既有效解決了中心城市的諸多“城市病”，又增強了整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力，同時縮小了不同等級城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。這種高效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式使區(qū)域綜合功能大于單體城市功能的簡單疊加，從而實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。因此，國家中心城市必須立足于整個區(qū)域的資源條件和綜合環(huán)境，通過加強區(qū)域協(xié)調(diào)與合作來提升國家中心城市所在的整個區(qū)域的綜合功能，以區(qū)域的綜合競爭力來支撐國家中心城市的發(fā)展。

(六)多元力量合作共建是建設(shè)國家中心城市的機制保障

區(qū)域的健康發(fā)展往往是多元力量共同作用的結(jié)果。倫敦、紐約和東京非常重視共同發(fā)揮政府干預(yù)和非政府力量的協(xié)調(diào)作用，包括企業(yè)、社會組織、市民在內(nèi)的各種利益相關(guān)者越來越廣泛地參與到城市治理中來?？傮w來看，這些國際性中心城市通過多中心共治協(xié)調(diào)，各種利益相關(guān)群體在既定的制度框架下，通過多種方式影響城市發(fā)展的決策，使城市治理成為一個多方互動的過程。我國的中心城市大多都是在國家政策支持下發(fā)展起來的，具有強烈的國家政治意識導(dǎo)向，政府力量的主導(dǎo)作用非常明顯，而市場機制和社會力量在國家中心城市建設(shè)中的作用并不突出。因此，國家中心城市在建設(shè)過程中要注重發(fā)揮多元力量的共同作用，建立合作機制，形成一個上下聯(lián)動、第三方協(xié)助的多中心治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起共建共治共享的保障機制。

三、鄭州建設(shè)國家中心城市的路徑思考

(一)強化城市規(guī)劃的調(diào)控作用

鄭州被定位為國家中心城市的時間很短，需要站在一個全新的更高的角度去重新審視和謀劃鄭州未來的發(fā)展方向。因此，有必要加快調(diào)整和完善發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。一方面，以完善城市功能為目標(biāo)，強化高層次的規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、生態(tài)環(huán)境、土地利用、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的規(guī)劃體系，在修訂城市發(fā)展總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。另一方面，樹立區(qū)域協(xié)同整體發(fā)展理念，做好以鄭州為核心的跨區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃。國家中心城市的確立是由封閉到放射最后形成組合型都市區(qū)及城市群的格局，這其中跨區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)揮著重要作用。有必要借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)揮核心城市的作用，依托中原城市群和中部地區(qū)崛起總體規(guī)劃，編制鄭州大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃、各個城市相協(xié)調(diào)規(guī)劃以及各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，統(tǒng)籌城市的產(chǎn)業(yè)、能源、環(huán)境、交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將區(qū)域?qū)劢?jīng)濟效益的動力、各自的比較優(yōu)勢和錯位發(fā)展以及在區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展中的作用、路徑、責(zé)任以規(guī)劃的形式加以明確，從解決區(qū)域和各自的現(xiàn)實問題入手，高起點、高定位規(guī)劃空間發(fā)展布局。

(二)加快交通和信息樞紐建設(shè)

鄭州屬于典型的內(nèi)陸城市，不具備發(fā)展水運的條件，但隨著航空、高鐵和高速公路的發(fā)展，鄭州正在打破地理區(qū)位的限制。在交通樞紐建設(shè)方面，鄭州有必要進一步發(fā)揮空運和陸運優(yōu)勢，借助于航空港、米字型高鐵和高速公路，將鄭州與周邊其他城市聯(lián)結(jié)為一個各有分工、功能互補的“共生體”，逐步形成以鄭州為中心的大都市區(qū)軌道交通和公路交通網(wǎng)絡(luò)，以高速公路和高速鐵路為依托的城市群交通網(wǎng)絡(luò)和以航空港為主導(dǎo)的國際國內(nèi)航空交通網(wǎng)絡(luò)，使之成為連通中部地區(qū)、輻射全國乃至全球的國家綜合交通樞紐和國際航空航運中心。在城市內(nèi)部交通方面，堅持公交優(yōu)先原則，加快建設(shè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)和實現(xiàn)不同交通方式“最后一公里”的無縫對接。在信息樞紐建設(shè)方面，加快城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成與其他大城市、全國乃至全球接軌的高速信息網(wǎng)絡(luò)，提高綜合通信和信息共享能力，并使鄭州成為信息流的交匯點、產(chǎn)生源和輻射極。跟蹤最新信息技術(shù)發(fā)展，加快無線城市、信息鄭州、全國信息網(wǎng)絡(luò)樞紐建設(shè)，構(gòu)建“隨時、隨地、隨需”的信息網(wǎng)絡(luò)，運用信息網(wǎng)絡(luò)來指揮城市綜合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行。

(三)推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高端化發(fā)展

首先，加快發(fā)展高端服務(wù)業(yè)。高端服務(wù)業(yè)的集聚不僅代表著城市發(fā)展進入高級階段，也能鞏固城市對區(qū)域高端要素資源的控制力。2015年，鄭州市第二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為49．6%、48．4%，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)業(yè)，教育、文體和娛樂業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)和全市GDP中的比重分別為36．42%、17．72%，這與全球城市相比差距較大。因此，鄭州有必要加快發(fā)展金融保險、軟件信息、商業(yè)服務(wù)、創(chuàng)意設(shè)計、企業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提升高端服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和貢獻率，積極承接國際服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移，加強國際導(dǎo)向的服務(wù)功能和輻射能力。其次，不斷吸引企業(yè)總部和制造企業(yè)服務(wù)部門在鄭州落戶。通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化城市環(huán)境、出臺鼓勵措施和優(yōu)惠政策，不斷吸引國內(nèi)外企業(yè)總部及制造業(yè)服務(wù)部門駐扎，以這些企業(yè)部門的廣闊的資源要素控制能力為依托，提高鄭州在調(diào)配地區(qū)、全國乃至全球要素資源上的能力。通過總部經(jīng)濟的集聚和高端服務(wù)業(yè)的互動，共同推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)高端化和國際化。最后，加快已有制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造都市型工業(yè)。建設(shè)國家中心城市并非拋棄制造業(yè)，即使在全球城市也保留了一定比重的附加值高、能耗和占地需求少、適合在都市發(fā)展的制造業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)對城市空間、環(huán)境的要求較少，但需要高端人才、信息、技術(shù)的支持。鄭州應(yīng)加快推動制造業(yè)由傳統(tǒng)型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，發(fā)展新能源、電子信息、新材料、生物醫(yī)藥等為主的高新技術(shù)制造業(yè)，推動形成跨產(chǎn)業(yè)邊界、跨產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，逐步提高制造業(yè)服務(wù)化水平，構(gòu)建制造業(yè)與服務(wù)業(yè)共生的新型產(chǎn)業(yè)體系。

(四)加快發(fā)展科技和高等教育

2015年，鄭州有國家級企業(yè)技術(shù)中心18個，國家級創(chuàng)新型試點企業(yè)4家，組織實施科技項目1 007項;有普通本專科學(xué)校56所，其中211高校僅1所。相比之下，武漢擁有國家重點實驗室21個，企業(yè)國家重點實驗室6個，國家實驗室1個，國家工程實驗室3個，國家級工程技術(shù)研究中心28個，國家級企業(yè)技術(shù)中心25個，實施市級科技項目2 182項;有普通高校82所，其中211、985高校達(dá)到7所，可見其科研教育力量的雄厚。鄭州的第二產(chǎn)業(yè)占比仍然較大，知識密集型的人力資源較少，人才及資本的集聚層次有待提高，單中心集聚的傾向非常明顯。鄭州的科技和教育力量不強已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)展的巨大短板，鄭州對普通勞動力資源的吸引和集聚效應(yīng)較為明顯，但能夠推動科技創(chuàng)新的高層次復(fù)合型人才資源短缺。一方面，鄭州在未來必須加大高等教育投入力度，改革現(xiàn)有辦學(xué)模式，與國際知名大學(xué)合作建設(shè)國際國內(nèi)一流大學(xué)，面向國內(nèi)外培養(yǎng)高端人才。另一方面，要充分利用國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢，推進鄭州大學(xué)城、雙創(chuàng)中心等重大平臺建設(shè)，構(gòu)建科技創(chuàng)新體系和成果轉(zhuǎn)化平臺，引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向鄭州及周邊地區(qū)的企業(yè)聚集，支持創(chuàng)新型企業(yè)與全國高等院校、科研院所在鄭州共建高水平技術(shù)研發(fā)機構(gòu)。通過大力發(fā)展高等教育和加強科研平臺建設(shè)，培養(yǎng)和吸引高端人才，進一步提高科教資源利用率，為鄭州國家中心城市建設(shè)提供必要的人才保障。

(五)加強與周邊城市協(xié)同發(fā)展

集聚和輻射是相輔相成的。從目前來看，鄭州與周邊協(xié)同發(fā)展力度還不夠，集聚的規(guī)模較大但質(zhì)量不高，輻射影響力也不強，出現(xiàn)了鄭州“一城獨大”的局面。因此，有必要探索穩(wěn)定的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制，加強鄭州與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)合作，為鄭州建設(shè)成為國家中心城市提供可靠的腹地支撐。一是在鄭州周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)培育“副中心”或“衛(wèi)星新城”，通過發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在緩解“大城市病”的同時實現(xiàn)中心城區(qū)與周邊區(qū)域的各種要素資源的快速流動，從而形成中心城區(qū)以發(fā)展高端服務(wù)業(yè)為主、郊區(qū)及周邊縣城發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、都市型工業(yè)及企業(yè)總部、外圍區(qū)域作為工業(yè)擴散區(qū)的發(fā)展格局。二是通過建立相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向和協(xié)調(diào)合作機制，強化鄭州與新鄉(xiāng)、開封、焦作、許昌等城市的融合發(fā)展，加快建設(shè)集約、智能、高效的組合型大都市區(qū)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等方面加強聯(lián)動，形成鄭州大都市區(qū)內(nèi)錯位互補、各具特色、相互合作、共同發(fā)展的集聚優(yōu)勢。三是緊密依托中原城市群，構(gòu)建具有較強空間連綿、功能聯(lián)系的城市區(qū)域，增強城市群發(fā)展的空間溢出效應(yīng)。加強鄭州與其他省市的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同互補，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、服務(wù)、設(shè)施等共建共治和聯(lián)動發(fā)展，共同推進中原經(jīng)濟區(qū)在全國乃至全球經(jīng)濟格局中的位次，從而為建設(shè)國家中心城市提供有力的區(qū)域綜合實力支撐。

(六)構(gòu)建多元力量共同作用的體制機制

國家中心城市建設(shè)僅依靠政府努力是難以實現(xiàn)的，日益復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境需要建立能夠打破政府之間、政府與社會之間、政府與企業(yè)之間權(quán)力界限的合作機制。鄭州在建設(shè)國家中心城市的過程中，有必要科學(xué)劃定政府與市場的邊界，加強體制機制創(chuàng)新，健全政府與市場、政府與政府之間的權(quán)利、責(zé)任或義務(wù)分配機制，通過跨區(qū)域、獨立性的政府對話、都市區(qū)及城市群發(fā)展協(xié)調(diào)會、行業(yè)協(xié)會、商會、民間合作組織等形式構(gòu)筑多方談判的平臺，促進區(qū)域間的政府與政府、政府與企業(yè)、政府與市民的合作與交流。通過發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在制定城市發(fā)展規(guī)劃、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理機制、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面發(fā)揮多元力量的作用，從而為鄭州建設(shè)國家中心城市提供機制保障。

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F292

A

1007－9734(2017)05－0013－09

2017－04－01

河南省社會科學(xué)院基本科研費資助項目(17E08);鄭州市2017年度社會科學(xué)調(diào)研課題(451);河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團聯(lián)2017年度調(diào)研課題(3111)

易雪琴，女，湖南岳陽人，碩士，研究方向為區(qū)域與城市經(jīng)濟。

責(zé)任編校:張 靜，羅 紅