趙 強(qiáng)

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207)

多元共治：改善基層政府治理的有效路徑

趙 強(qiáng)

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207)

現(xiàn)代治理理論的興起和發(fā)展為改善政府治理提供了新的思路?，F(xiàn)代治理理論所包含的多元共治順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)變基層政府治理的要求，對(duì)促進(jìn)基層政府在治理中科學(xué)民主決策，推動(dòng)基層政府簡政放權(quán)、實(shí)現(xiàn)基層政府的 “瘦身”以及增強(qiáng)基層政府的合法性和公信力具有重要意義。為更好推動(dòng)基層治理，基層政府應(yīng)樹立多元共治理念,完善多元參與機(jī)制,促進(jìn)基層自治，實(shí)現(xiàn)基層善治。

多元共治；基層政府治理；路徑分析;善治

一、多元共治的基本特征

(一)治理主體的多元化

多方主體的參與，是多元共治的首要特征。要成為治理的主體，則必須要有相應(yīng)的權(quán)威。在傳統(tǒng)社會(huì)里，政府是公共權(quán)力和公共資源的壟斷者，再加上社會(huì)組織的不發(fā)達(dá)，使得政府在治理中享有絕對(duì)的權(quán)威。而在現(xiàn)代社會(huì)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的利益主體多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化以及權(quán)利意識(shí)和民主法治精神的發(fā)展，使得公民參與政府治理的愿望愈加強(qiáng)烈；隨著社會(huì)組織的不斷出現(xiàn)和成長，專業(yè)化和自治化程度不斷提高，其對(duì)于解決基層諸多問題也發(fā)揮著積極作用，在社會(huì)治理中的地位也日漸重要，成為基層治理新的一方權(quán)威主體。多元共治正是看到了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化所帶來的權(quán)威的多元化，因而主張多權(quán)威主體參與到治理中來。

(二)主體目標(biāo)的一致化

在傳統(tǒng)國家里，實(shí)現(xiàn)本階級(jí)利益的最大化是政府治理的最終目標(biāo)。而在現(xiàn)代國家，實(shí)現(xiàn)全體人民和國家整體的利益才是政府治理的終極目標(biāo)。在傳統(tǒng)政府一元主治的模式下，政府通過壟斷公共權(quán)力和社會(huì)資源主導(dǎo)著社會(huì)治理，難免會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，造成對(duì)公共利益的損害。而多元共治則要求治理的主體必須為增進(jìn)公共利益服務(wù)，政府是這樣，其他治理主體也是。多元共治通過多元主體參與治理，一方面能夠?qū)φ谥卫碇羞\(yùn)用公共權(quán)力和資源形成有效監(jiān)督，確保政府在治理中能夠以公共利益為價(jià)值取向。另一方面，多方治理主體在該模式下能充分發(fā)揮其主動(dòng)性和專業(yè)性，解決治理難題，更好地維護(hù)公共利益。

(三)主體地位的平等化

在傳統(tǒng)政府一元主治的模式下，雖有其他主體的參與，但政府在治理中作為絕對(duì)的主導(dǎo)高高在上，其他治理主體的資格完全由政府賦予，其參與方式和參與程度也完全由政府決定。因此，它們必須完全服從政府的意志，沒有自己的獨(dú)立性，在政府和其他治理主體之間形成了控制與服從的關(guān)系。多元共治模式的產(chǎn)生與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的平等、合作和協(xié)商精神是分不開的，同時(shí)它也是法治精神在社會(huì)治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。該模式認(rèn)為政府和其他治理主體都是治理中不可或缺的一部分，在法律上享有平等的參與資格，它們之間的關(guān)系“不再是單向的命令和控制，而是以共同信念、相互依賴和合作為特征”[1]95，是平等的合作者。

(四)多元主體參與的有序化和規(guī)范化

多元共治強(qiáng)調(diào)的是除了政府以外，其他治理主體都享有參與治理的資格，但這種參與并不是無序的、混亂的參與。傳統(tǒng)治理模式下，除政府外的其他主體并沒有法定的參與治理資格，參與渠道非常狹窄，參與規(guī)則往往也是由政府來制定，因而具有隨意性，而且缺乏保障機(jī)制。而“多元共治是各個(gè)主體依據(jù)一定規(guī)則進(jìn)行的平等協(xié)商或競爭，而非強(qiáng)制性的命令和指示”[2]，它要求為多元治理主體的參與提供規(guī)范化的渠道和制定規(guī)范化的參與規(guī)則，讓各治理主體能夠依法律規(guī)則而不是依行政權(quán)力、有秩序地參與到治理中來。

二、多元共治對(duì)基層政府治理的必要性分析

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)改革基層政府治理的必然要求

馬克思主義認(rèn)為經(jīng)濟(jì)對(duì)政治具有決定作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是一種市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)市場規(guī)律在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，主張避免政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不必要影響。市場經(jīng)濟(jì)里所蘊(yùn)含的自主精神和自治精神，具體到國家的社會(huì)生活層面則表現(xiàn)為市民自治、行會(huì)自治等。這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，要求政府改變傳統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行全面干預(yù)的治理模式，充分尊重市場規(guī)律和社會(huì)自治。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展也刺激了利益主體的權(quán)利觀念，使其通過參與政治生活來維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望愈加強(qiáng)烈，而傳統(tǒng)政府治理中并未將其充分吸納進(jìn)來。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的新變化，若政府不對(duì)自身治理模式進(jìn)行改革，則勢(shì)必會(huì)造成政府與社會(huì)的對(duì)立和沖突。

在基層政府治理中，基層政府直面的是高度分化的多元的利益群體和各種利益矛盾。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的基層民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，使得利益各方參與政府治理的意愿越來越強(qiáng)烈，基層政府在治理中若是忽視這一現(xiàn)實(shí)，則會(huì)造成由于參與不暢而引起的基層社會(huì)的動(dòng)蕩，近年來不斷出現(xiàn)的上訪事件和群體性事件就是很好的證明。而在多元共治模式下，利益各方的利益訴求能夠得到足夠的重視，充分參與到基層政府治理中來。通過多方的互動(dòng)和協(xié)商，盡可能兼顧各方利益，及時(shí)緩解不同群體的利益矛盾和民眾與政府的矛盾，維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(二)促進(jìn)基層政府決策科學(xué)化和民主化的題中之意

基層事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，再加上基層事務(wù)往往涉及人民群眾的切身利益， 因此基層政府在治理中必須做到科學(xué)、民主決策。決策的科學(xué)化要求充分掌握相關(guān)信息和運(yùn)用科學(xué)的方法,而傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式由于忽視多方參與，會(huì)導(dǎo)致政府在治理中掌握的信息和情況不全面，決策的方法也缺乏科學(xué)性，因此難以做出科學(xué)的決策。決策的民主化則要求多方主體能夠較好地參與進(jìn)來，避免一方專斷，使決策符合大多數(shù)人的意愿和利益。而傳統(tǒng)政府治理模式由于忽視相關(guān)利益主體的意愿，缺乏相關(guān)利益主體的參與，其決策很難反映人民大眾的意愿，因此其決策往往也缺乏民主性。

協(xié)商參與精神是多元共治的重要內(nèi)涵，具體到基層政府治理層面，它要求利益各方都能夠有效地參與到政府決策中來?；鶎诱卫砩婕爸T多主體的利益，如公民、企業(yè)和社會(huì)組織等。出于維護(hù)自己利益的需要，各利益主體迫切要求參與到基層政府治理中來，他們的參與也是基層政府科學(xué)民主決策的充分保障。一方面，多元主體的參與能夠讓基層政府在治理中掌握各方面的充分信息，運(yùn)用各方的知識(shí)做出更為科學(xué)的決策。另一方面，多元共治為相關(guān)主體提供了有效的參與基層政府治理的渠道，通過基層政府與相關(guān)主體的協(xié)商溝通，避免基層政府決策的專斷，促進(jìn)民主決策。

(三)推動(dòng)簡政放權(quán)實(shí)現(xiàn)基層政府“瘦身”的內(nèi)在要求

政府、市場和社會(huì)按照各自的界限運(yùn)行，是現(xiàn)代社會(huì)的一大特點(diǎn)。傳統(tǒng)政府治理中，政府社會(huì)高度一體化，社會(huì)生活的每個(gè)角落都能看到政府的影子，形成了無所不管、無所不能的全能型政府。這種政府模式下，公民社會(huì)發(fā)育水平和社會(huì)自治程度都不高。因?yàn)檎枰艿氖聞?wù)過于繁多，從而造成了政府機(jī)構(gòu)的膨脹、政府人員的冗多以及政府運(yùn)轉(zhuǎn)的混亂、效率的低下等問題。與此同時(shí)，全能型政府帶來的治理主體的單一性和行政權(quán)力主導(dǎo)治理，也使得在治理中對(duì)政府權(quán)力的行使監(jiān)督不到位，帶來了政府權(quán)力的濫用和政府的腐敗等問題。在基層政府治理中，主要表現(xiàn)在基層政府對(duì)群眾自治事務(wù)、社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)的廣泛干預(yù)以及利用對(duì)基層資源的分配權(quán)以權(quán)謀私等方面。

現(xiàn)代社會(huì)的形成離不開經(jīng)濟(jì)的市場化。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)政府要尊重市場的自我運(yùn)行規(guī)律，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不當(dāng)影響，也就是要明確二者各自的職能范圍?，F(xiàn)代社會(huì)又是一個(gè)公民權(quán)利意識(shí)不斷覺醒的社會(huì)，要求政府充分尊重公民權(quán)利，減少對(duì)公民個(gè)人事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)。另外，現(xiàn)代社會(huì)亦是一個(gè)既高度分化又在不斷整合的社會(huì)，利益主體為了更好地實(shí)現(xiàn)自身利益，必然會(huì)按照適當(dāng)?shù)囊?guī)則組織起來、成立各種組織。其結(jié)果，是社會(huì)組織種類的日益復(fù)雜化和職能的專業(yè)化，其自我管理和參與政府管理的意愿也越來越強(qiáng)。這就使得對(duì)政府進(jìn)行“瘦身”，合理界定政府與市場、政府與社會(huì)、行政權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的邊界問題越來越成為一種必要。而多元共治正是順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)的這些變化，主張通過多元主體參與基層治理，激發(fā)市場、社會(huì)和公民的活力，打破基層政府的壟斷地位，推動(dòng)其簡政放權(quán)和“瘦身”。

(四)增強(qiáng)基層政府合法性和公信力的必然選擇

古代社會(huì)政府統(tǒng)治的合法性要么源于神話傳說、要么源于血緣宗法，而要不斷維護(hù)其合法性則需要不斷地強(qiáng)化國家暴力機(jī)器以及加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制。而在現(xiàn)代社會(huì)，政府的合法性則源于其所代表的公共利益，而要維持其合法性就必須不斷增進(jìn)公共利益。傳統(tǒng)基層政府治理中，由于官本位思想下的基層政府一元主導(dǎo)，其他主體很難或者說根本沒有機(jī)會(huì)參與到基層政府中來。這種治理方式由于缺乏互動(dòng)和協(xié)商，很容易導(dǎo)致基層政府在治理過程中對(duì)相關(guān)主體利益的忽視甚至損害。更嚴(yán)重的是，由于行政權(quán)力在治理中缺乏有效的監(jiān)督，極有可能導(dǎo)致權(quán)力被濫用，造成基層政府犧牲公共利益以權(quán)謀私。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)民主、參與精神和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，傳統(tǒng)的基層政府治理模式會(huì)嚴(yán)重降低基層政府的公信力，造成人民群眾對(duì)基層政府的認(rèn)同危機(jī)。

多元共治則通過多方主體的有效參與，不僅能為利益各方提供充分表達(dá)自己利益訴求和參與基層政府治理的有效渠道，還能對(duì)基層政府治理進(jìn)行有效監(jiān)督，確保政府權(quán)力用于增進(jìn)整體福祉。治理過程中多方主體與基層政府的有效協(xié)商和互動(dòng)，不僅滿足了利益各方的政治參與要求，還能夠使其充分了解基層政府治理的相關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)對(duì)基層政府治理中相關(guān)政策和相關(guān)措施的理解和支持，增進(jìn)與基層政府之間的和諧關(guān)系。因此，相較于傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式而言，多元共治能使基層政府獲得更多的認(rèn)可度，增強(qiáng)其在人民群眾中的公信力。

三、多元共治對(duì)改善基層政府治理的啟發(fā)

基層政府一元主導(dǎo)的治理模式存在諸多問題。首先，這種治理模式體現(xiàn)出的是政府高高在上的“官本位”思想?；鶎诱c其他治理主體之間的地位是不平等的，其他治理主體的參與資格完全由基層政府賦予，參與方式和參與程度也由基層政府來決定，自主性和積極性受到極大限制，長此以往會(huì)造成“政社”之間的矛盾沖突。其次，這種治理模式忽視民眾的利益訴求。直面民眾的利益訴求，這是基層政府治理的一個(gè)鮮明特征。因此，離開民眾來搞基層治理是行不通的，“基層民眾的積極參與是實(shí)現(xiàn)基層治理的基礎(chǔ)”[3]。而傳統(tǒng)的基層政府治理模式下，缺乏互動(dòng)的、單向度的命令服從關(guān)系成了政府與民眾間的主要關(guān)系 。由于民眾參與基層政府治理的渠道不暢通，其利益訴求很難進(jìn)入到基層政府的決策當(dāng)中來，其結(jié)果往往造成政府與民眾之間的隔閡，產(chǎn)生官民間的矛盾沖突。再次，這種治理模式下由于未能充分發(fā)揮其他治理主體的作用，使得基層政府“事必躬親”，往往造成政府治理效率低下。基層治理問題復(fù)雜多樣，涉及各個(gè)領(lǐng)域，基層政府一元主導(dǎo)，萬事皆管，未必就能將所有問題管好。而且在當(dāng)前“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法治政府背景下，管的越多責(zé)任也就越大，管得好可以為政府帶來政績，管得不好則會(huì)影響政府權(quán)威。

黨的十八大提出：加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制[4]。之后的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“改善社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[5]。因此，打破傳統(tǒng)政府一元獨(dú)治的治理格局成了創(chuàng)新社會(huì)治理的一大潮流。通過本文前面兩部分對(duì)多元共治特征和必要性的分析，針對(duì)上述基層政府治理的問題，筆者認(rèn)為多元共治對(duì)改善基層政府治理至少有以下幾點(diǎn)啟發(fā)。

(一)轉(zhuǎn)變治理思維，樹立共治理念

基層政府主導(dǎo)治理實(shí)際上體現(xiàn)的是治理中的“官本位”理念，認(rèn)為只有基層政府才具有基層治理的唯一資格。具體到策略上，基層政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管控是其一大特點(diǎn)。而現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)民主法治精神建構(gòu)的社會(huì)，民主精神要求公民對(duì)公共事務(wù)的充分和有效參與，而法治精神則要求相關(guān)主體要以法律而不是以權(quán)力為行動(dòng)依據(jù)。多元共治正是現(xiàn)代民主法治精神的體現(xiàn)，它要求破除過去由政府“獨(dú)治”的理念，形成現(xiàn)代“共治”理念。多元共治強(qiáng)調(diào)“對(duì)不同治理主體的權(quán)力、公共責(zé)任處理必須以法治為基礎(chǔ)”[6]，治理主體的資格由法律賦予，在法律上都是平等的關(guān)系，在治理過程中則是積極的協(xié)商伙伴關(guān)系。

當(dāng)前我國的基層治理往往只是由基層政府“獨(dú)唱戲”。要看到，基層群眾自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)以及公民等都是基層治理的參與者。一方面，他們有著參與治理的強(qiáng)烈愿望，迫切要求參與到基層政府治理中來。另一方面，他們具有相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和能力，在解決基層治理問題中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，具有一定的權(quán)威。為此，基層政府必須樹立攜手共治理念，理順與其他治理主體的關(guān)系，創(chuàng)造條件充分吸納多方主體參與到基層政府治理中來，滿足他們的參與愿望，同時(shí)也更有效地解決基層治理中遇到的難題。

(二)完善參與機(jī)制，促進(jìn)多元參與

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使民眾對(duì)自身的權(quán)利和政治參與已不再冷漠。傳統(tǒng)基層政府一元主治的治理模式下，多方主體的參與十分有限。即使能夠參與往往也只是“象征性”的被動(dòng)式參與，決策完全由基層政府來制定，其他治理主體只能貫徹政府的意志和政策，其主動(dòng)性受到極大限制。其結(jié)果，往往是基層政府做了許多自身認(rèn)為好的事，而群眾的認(rèn)可度卻并不高。更為嚴(yán)重的是，由于長期忽視參與會(huì)造成基層諸多利益主體的利益訴求長期被漠視，利益沖突得不到及時(shí)化解，會(huì)引起官民關(guān)系緊張和基層社會(huì)的動(dòng)蕩不安，影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

在多元化和高度分化的基層社會(huì)，利益主體的需求具有差異化、多樣化的特點(diǎn)，而其利益訴求的直接對(duì)象往往就是基層政府。因此，要想更好地進(jìn)行治理，基層政府必須直面這一現(xiàn)實(shí)，通過完善參與機(jī)制、促進(jìn)多元參與來主動(dòng)傾聽和回應(yīng)利益主體的利益訴求。當(dāng)前，多方主體可以通過諸多渠道參與基層政府治理，比如民主協(xié)商會(huì)、專家座談會(huì)、電子政務(wù)平臺(tái)等，但是由于參與各方地位的不平等以及缺乏充分的互動(dòng)，往往使得現(xiàn)行的參與機(jī)制效果不佳，其促進(jìn)基層政府有效治理的效果相當(dāng)有限。為此，必須要探索一種新的基于民主平等法治精神基礎(chǔ)之上的、多方主體能夠充分互動(dòng)協(xié)商的參與機(jī)制，讓利益各方能夠充分參與到基層政府治理中來，使基層政府在治理中能夠更好地考慮到各方利益，有效地緩和利益沖突，協(xié)調(diào)好官民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(三)減少過多干預(yù)，促進(jìn)基層自治

傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式中，基層政府通過行政權(quán)力對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行全面的管控，其結(jié)果是基層群眾自治組織的行政化和社會(huì)組織自主性的喪失。一方面，基層群眾自治組織可以說在很大程度上成了基層政府的下派機(jī)構(gòu)，服務(wù)的對(duì)象不是基層群眾而是基層政府，其自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能大打折扣，形成了 “村級(jí)組織在很大程度上僅僅成了貫徹上級(jí)政府行政任務(wù)的工具，即所謂‘鄉(xiāng)政寓于村治之中’”[7]的局面。另一方面，基層社會(huì)組織必須絕對(duì)服從于基層政府的領(lǐng)導(dǎo)，基層政府通過各種手段對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行廣泛干涉，使其獨(dú)立性和自治化程度不斷降低?？偠灾@種表面上有多元參與的治理模式實(shí)質(zhì)上還是基層政府的“一元獨(dú)治”。

多元共治不僅要求治理主體的多元，還要求多元主體必須在一定程度上自治。十一屆三中全會(huì)以來，明確政府、市場、社會(huì)各自的地位和職能成為我國政治體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。政府要堅(jiān)持職權(quán)法定的原則做好自己的事務(wù)，將屬于市場和社會(huì)范圍內(nèi)的事務(wù)交給多元主體去做，過多的干預(yù)只會(huì)破壞市場和社會(huì)內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，于治理來講有害無益。因此，對(duì)于市場能夠調(diào)節(jié)的、社會(huì)能夠解決的治理問題，政府應(yīng)該放手讓多元主體做。在基層，基層群眾自治組織擁有法律上的自治資格，依法設(shè)立的社會(huì)組織也是基層治理的重要主體，他們自治的過程本身就是解決基層治理難題、調(diào)節(jié)利益沖突的過程。保證他們依法參與基層政府治理的獨(dú)立性，還能夠?yàn)榛鶎诱谥卫磉^程中出謀劃策、提供幫助，促進(jìn)基層政府治理決策的科學(xué)化、民主化；更能監(jiān)督基層政府在治理中用好手中權(quán)力，依法行政，促進(jìn)廉潔治理。

四、結(jié)語

基層政府治理的最終價(jià)值取向應(yīng)是促進(jìn)基層善治。善治是公共利益最大化的管理過程[8]，而各方的參與則是實(shí)現(xiàn)善治必不可少的條件。缺乏參與的封閉化的治理模式是造成當(dāng)前基層政府治理危機(jī)的重要原因，而在利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)高度分化的當(dāng)今社會(huì)，只有尊重多元主體的地位、傾聽多元主體的呼聲、推動(dòng)多元主體的有序參與，才能在協(xié)商互動(dòng)中達(dá)成共識(shí)，更好地增進(jìn)公共利益；才能在目標(biāo)一致下攜手共治，更好地推動(dòng)基層善治。

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[責(zé)任編輯：張?zhí)炀癩

2017-05-22

趙強(qiáng)(1991— )，四川省瀘縣人，四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論。

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：1002-6320(2017)05-0092-04