設(shè)置自由裁量權(quán)的初衷是為了更好地開(kāi)放檔案、方便利用者利用，然而操作不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致事與愿違。在檔案開(kāi)放中，自由裁量權(quán)的行使主要集中在確定檔案開(kāi)放時(shí)間和開(kāi)放范圍上。筆者通過(guò)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定的檔案開(kāi)放時(shí)間與開(kāi)放范圍進(jìn)行分析，提出在制度建設(shè)層面上需加強(qiáng)對(duì)檔案開(kāi)放自由裁量權(quán)的控制，即與時(shí)俱進(jìn)地修訂相關(guān)法律法規(guī)、廢止不合時(shí)宜的條目。

1 檔案開(kāi)放中的自由裁量權(quán)

檔案開(kāi)放中的自由裁量權(quán)是指在檔案開(kāi)放并對(duì)外提供利用中，檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理的原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力。在檔案開(kāi)放中，自由裁量權(quán)主要集中在開(kāi)放時(shí)間和開(kāi)放范圍上。

1.1 開(kāi)放時(shí)間

2016年，全國(guó)政協(xié)委員侯欣一在接受財(cái)新網(wǎng)采訪時(shí)表示：“按照檔案法規(guī)定，解密后的檔案都可以查詢，檔案形成30年之后解密，交給社會(huì)利用，檔案的真正價(jià)值也正是在于充分利用。但是，如果去查閱檔案，檔案法規(guī)定幾乎形同虛設(shè)，因?yàn)楦鞯貦n案館都有自己定的規(guī)定，找出各種理由，設(shè)立各種限制條件?！盵1]暫且不論這種敘述是否嚴(yán)謹(jǐn)，但可以看出，在檔案30年開(kāi)放的規(guī)定背后，還有例外情況的存在，制約了檔案的充分利用。

仔細(xì)梳理《檔案法》和相關(guān)的法律法規(guī)，不難看出我國(guó)檔案對(duì)外開(kāi)放期限設(shè)定大致有5種情況。一是即時(shí)開(kāi)放。主要指中華人民共和國(guó)成立以前的檔案，這部分檔案在《檔案法實(shí)施辦法》實(shí)施之日起就可以對(duì)社會(huì)開(kāi)放。二是滿30年開(kāi)放。這是檔案開(kāi)放年限的一般規(guī)定，適用于大多數(shù)檔案。三是隨時(shí)開(kāi)放。主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等方面的檔案。四是滿50年開(kāi)放?！陡骷?jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》規(guī)定，涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益方面的檔案，可自形成之日起滿50年開(kāi)放。五是延期開(kāi)放。檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放。在這5種不同的開(kāi)放期限中，具體的量化規(guī)定不存在自由裁量空間，而隨時(shí)開(kāi)放和延期開(kāi)放存在較大的自由裁量權(quán)?！稒n案法》對(duì)隨時(shí)開(kāi)放的界定是少于30年的，也就是說(shuō)，其時(shí)間跨度為29年；對(duì)延期開(kāi)放的界定為大于30年。在實(shí)際工作中，這些規(guī)定的運(yùn)用稍有不慎，就會(huì)違背初衷，產(chǎn)生消極影響。

1.2 開(kāi)放范圍

利用者最關(guān)心的是檔案開(kāi)放范圍問(wèn)題，即誰(shuí)開(kāi)放、對(duì)誰(shuí)開(kāi)放、開(kāi)放什么。雖然檔案管理機(jī)構(gòu)在滿足利用者需求方面做了諸多努力，但成效并不顯著。因此，侯欣一才會(huì)發(fā)出“國(guó)家對(duì)檔案本身和檔案工作越來(lái)越重視，經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多，……與投入相比，近年來(lái)的檔案利用程度，確實(shí)差距越來(lái)越大”[2]的感嘆。

隨著我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展和社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化，檔案機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，除了現(xiàn)有的公共檔案館和單位內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)之外，各種專業(yè)檔案館等檔案機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展。在這樣的發(fā)展環(huán)境下，檔案開(kāi)放主體應(yīng)是百花齊放式的多元化主體，但令人遺憾的是，《檔案法》和相關(guān)的檔案法規(guī)對(duì)檔案開(kāi)放主體的規(guī)定，比較明確的是國(guó)家檔案館，對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)的要求不明，僅用“可以按照有關(guān)規(guī)定”和“利用未開(kāi)放檔案的辦法，由國(guó)家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”一筆帶過(guò)。從立法者本意來(lái)說(shuō)，這是為了讓內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)有更好的施展空間，因地制宜地對(duì)外提供檔案利用，但在實(shí)際執(zhí)行中，內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)往往會(huì)把這些自由裁量權(quán)當(dāng)作不對(duì)外開(kāi)放檔案的“尚方寶劍”，限制本單位的檔案向社會(huì)公眾開(kāi)放利用。就檔案開(kāi)放的客體而言，并非所有的檔案都可以對(duì)外開(kāi)放，也不能夠?qū)λ械娜碎_(kāi)放。國(guó)家檔案館保存的檔案，一般是自形成之日起滿30年才可對(duì)外開(kāi)放，查閱未開(kāi)放的檔案需遵循有關(guān)規(guī)定；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)所保存的檔案原則上不對(duì)外開(kāi)放，但是利用者可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他工作的需要，按照有關(guān)規(guī)定查閱。如此復(fù)雜的規(guī)定使得人們疲于奔波，檔案查閱利用訴求無(wú)法得到很好的滿足。此外，《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》對(duì)外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)國(guó)家檔案館館藏檔案的規(guī)定更為復(fù)雜，如，外國(guó)組織和個(gè)人必須服從檔案館的安排，遵守有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)定，復(fù)制檔案和內(nèi)容數(shù)量要由當(dāng)事檔案館酌情決定，等等。

2 檔案開(kāi)放自由裁量權(quán)的控制

自由裁量權(quán)的過(guò)度使用會(huì)導(dǎo)致合法與合理、開(kāi)放與管理之間的沖突，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。自由裁量被認(rèn)為是法律規(guī)則供給不足的產(chǎn)物，從邏輯上講，對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，最有效的方法就是通過(guò)制定明確的規(guī)則，從源頭上壓縮、甚至取消自由裁量空間[3]。在我國(guó)檔案開(kāi)放制度層面設(shè)計(jì)上，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了不同聲音，有人提出需要進(jìn)一步細(xì)化檔案法律條款[4]，還有人提出要實(shí)現(xiàn)《檔案法》從實(shí)體法到程序法的轉(zhuǎn)變[5]。筆者認(rèn)為在制度層面建設(shè)上需要“破立結(jié)合”，既要避免故步自封、小修小補(bǔ)，也要避免大動(dòng)干戈、推倒重來(lái)。

2.1 修訂相關(guān)法律法規(guī)

首先，立法理念應(yīng)該遵循“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的原則?！稒n案法》及其相關(guān)法規(guī)在實(shí)施以來(lái)，對(duì)于規(guī)范檔案的收集、保管和利用，維護(hù)檔案資源安全，深化檔案利用服務(wù)工作等都起到了積極作用。但是隨著時(shí)代發(fā)展，《檔案法》過(guò)度強(qiáng)調(diào)保密的立法理念已不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要，尤其是《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布以來(lái)，其先進(jìn)的立法理念更是倒逼檔案法律法規(guī)改革與更新。以開(kāi)放時(shí)間為例，《條例》規(guī)定除了不公開(kāi)之外的信息都需要主動(dòng)公開(kāi)或者依申請(qǐng)公開(kāi)。按照現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，具有保存價(jià)值的政府信息在履行一定程序后轉(zhuǎn)換成檔案并進(jìn)入檔案機(jī)構(gòu)，通常在30年后才能對(duì)外開(kāi)放?！凹词褂行n案可以即日或者隨時(shí)開(kāi)放，如經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，但是根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》對(duì)檔案館接收檔案期限的規(guī)定，這些檔案至少要在本機(jī)關(guān)檔案室保存 10年或者20年?！盵6]出現(xiàn)這樣的尷尬情況固然有深層次的歷史原因，即《檔案法》頒布在前、《條例》公開(kāi)在后，時(shí)間間隔了十幾年，但僅一年之隔的信息（機(jī)關(guān)文書(shū)部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向檔案部門移交檔案）有不同的開(kāi)放期限，勢(shì)必會(huì)引起利用者的強(qiáng)烈質(zhì)疑。因此，《檔案法》等法律法規(guī)的修訂需要兼顧《條例》的規(guī)定，力爭(zhēng)與其保持一致，制定合理的開(kāi)放期限，做到應(yīng)公開(kāi)的都要及時(shí)公開(kāi)，不得以任何理由將利用者拒之門外。

其次，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。無(wú)論是將《檔案法》由實(shí)體法改為程序法，還是細(xì)化《檔案法》的法律條款，操作起來(lái)似乎相當(dāng)繁瑣，成本過(guò)高，并不能滿足我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的要求。我國(guó)法律體系各部門之間雖然具有相對(duì)的獨(dú)立性，但也存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系?！渡轿鳈n案》曾就“生產(chǎn)日?qǐng)?bào)單案”進(jìn)行過(guò)一次大討論，10年后中山大學(xué)2004級(jí)研究生再次就此案從不同角度進(jìn)行探討，在談及《檔案法》與其他法律銜接時(shí)指出：“其他法律與《刑法》銜接的方式有多種，包括對(duì)刑法作總體援用和對(duì)具體條款作單獨(dú)援用?！稒n案法》第二十四條規(guī)定：‘構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。’可見(jiàn)，《檔案法》與《刑法》的銜接是通過(guò)《檔案法》中的這句話實(shí)現(xiàn)了對(duì)刑法的總體援用，這就說(shuō)明在某種程度上《檔案法》已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與《刑法》的銜接?！盵7]由此，10年前尚不能解決的問(wèn)題，10年后因法治的銜接迎刃而解。在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，各種法律法規(guī)逐步完善，在修訂《檔案法》的同時(shí)，要仔細(xì)研讀相關(guān)法律法規(guī)，做好相關(guān)條款的總體援用和單獨(dú)援用，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的有效銜接。此外，《檔案法》作為檔案事業(yè)的根本大法，其條款不可能窮盡工作的方方面面，這就需要完善檔案法規(guī)體系，通過(guò)檔案法規(guī)體現(xiàn)《檔案法》不能窮盡之所在，而不是簡(jiǎn)單地細(xì)化《檔案法》的法律條款。北京、上海、黑龍江等地出臺(tái)了檔案行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，就是生動(dòng)的案例。

再者，保持修訂后的《檔案法》相對(duì)穩(wěn)定。根據(jù)法理學(xué)精神和本質(zhì)的內(nèi)在要求，評(píng)價(jià)法律的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)看其宏觀效益，而不是看它在短時(shí)間內(nèi)對(duì)社會(huì)或者公民產(chǎn)生的影響?！稒n案法》于1988年1月1日實(shí)施，第一次修訂是在1996年，時(shí)隔了8年?！皣?guó)家檔案局于2007年啟動(dòng)了《檔案法》修改工作。……目前已經(jīng)形成較為成熟的法律修訂草案，并于2015年底提交國(guó)務(wù)院審議，國(guó)務(wù)院法制辦正在組織征求對(duì)《檔案法（修訂草案送審稿）》的意見(jiàn)?！盵8]修訂工作啟動(dòng)以來(lái)已經(jīng)有10個(gè)年頭，始終未見(jiàn)新法頒布，至于何時(shí)出臺(tái)似仍遙遙無(wú)期。滯后的立法理念無(wú)法跟上時(shí)代的發(fā)展步伐，給實(shí)際工作帶來(lái)很大困擾，法律的宏觀效益無(wú)從發(fā)揮。因此，保持《檔案法》的穩(wěn)定性和連貫性顯得尤為重要。相對(duì)穩(wěn)定首先應(yīng)體現(xiàn)在立法理念和利用者權(quán)益保護(hù)上，即突出“公開(kāi)”和“民權(quán)”，縮短開(kāi)放期限和擴(kuò)大檔案開(kāi)放范圍，開(kāi)放主體應(yīng)擴(kuò)展到國(guó)家檔案館之外所有檔案保管機(jī)構(gòu)。其次應(yīng)加強(qiáng)配套法規(guī)體系的建設(shè)，在《檔案法》相對(duì)穩(wěn)定的前提下，可以通過(guò)司法解釋和法規(guī)修訂等手段與時(shí)俱進(jìn)地解釋法律相關(guān)條款，從而減少自由裁量空間。從立法程序和時(shí)間成本來(lái)說(shuō)，司法解釋和法規(guī)的修訂要比法律靈活得多，操作起來(lái)也更加方便、時(shí)間更短，利用者的權(quán)益也能得到更好的保護(hù)。

2.2 廢止不合時(shí)宜法規(guī)

黨的十七屆六中全會(huì)第一次從文化綱領(lǐng)、文化目標(biāo)、文化政策上闡述了文化強(qiáng)國(guó)的“中國(guó)道路”，提出了文化的大發(fā)展大繁榮需要高度的文化自信。檔案事業(yè)作為我國(guó)文化事業(yè)的重要組成部分，在文化建設(shè)中一直扮演著重要角色。

1991年，國(guó)家檔案局制定了《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》，這是我國(guó)檔案開(kāi)放工作對(duì)外邁出的堅(jiān)實(shí)一步，在某種程度上可以說(shuō)是文化自信的展示，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)該辦法促進(jìn)了國(guó)際間文化交流，推動(dòng)了我國(guó)檔案開(kāi)放利用工作的深入開(kāi)展。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是在當(dāng)前文化大發(fā)展大繁榮的時(shí)期，這種原有的“自信”在各種自由裁量條條框框的限制下顯得不合時(shí)宜；在檔案開(kāi)放的條款中專設(shè)外國(guó)組織和個(gè)人的利用規(guī)章，反而是缺乏自信的表現(xiàn)。以英國(guó)為例，“到英國(guó)檔案館不需要任何預(yù)約，免費(fèi)進(jìn)入，只需帶齊你的兩份證明。一份帶照片證明你的名字，一份帶地址證明你在英國(guó)的住址，至于你的國(guó)籍、目的、簽證，一概不過(guò)問(wèn)?！盵9]雖然中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)情不同，但是做好檔案開(kāi)放利用的目標(biāo)是相同的。因此，筆者認(rèn)為檔案開(kāi)放不應(yīng)區(qū)別對(duì)待中國(guó)人和外國(guó)人，實(shí)行20多年的《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》在新形勢(shì)下理應(yīng)廢止。

總之，檔案開(kāi)放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要學(xué)術(shù)界深入研究，也需要檔案工作者在實(shí)踐中不斷地摸索和積累經(jīng)驗(yàn)。在檔案開(kāi)放中，自由裁量權(quán)越小，利用者的權(quán)益就能得到更多的保護(hù)，檔案工作的總目標(biāo)就越容易實(shí)現(xiàn)。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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