孔祥智

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深入推進產(chǎn)權(quán)制度改革，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能*

孔祥智

產(chǎn)權(quán)制度；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；農(nóng)村發(fā)展；農(nóng)村改革

我國農(nóng)村改革是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)不斷得到落實和保護的過程。目前，“長久不變”和“三權(quán)分置”如何在相關(guān)法律中得到體現(xiàn)是實踐中必須解決的重大問題。農(nóng)村集體林權(quán)制度改革、宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革等都在成功推進，并取得了一定進展?！笆濉逼陂g的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須抓好四個重點，即：抓緊修改與土地制度相關(guān)的法律、盡快對農(nóng)村社區(qū)股份合作社制度框架進行頂層設(shè)計、以住宅合作社思路解決農(nóng)村宅基地制度改革中的急迫問題、合理減輕農(nóng)村社區(qū)股份合作社的稅收負擔。

2017年中央“一號文件”深刻分析了當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢，全面部署了2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，強調(diào)以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面。從當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的形勢看，繼續(xù)深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)民的各項財產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容和培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的重要基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村改革是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)不斷 得到落實和保護的過程

1978年底，以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的農(nóng)民率先實行“大包干”制度，開啟了中國農(nóng)村改革的進程，其實質(zhì)就是把集體所有的土地使用權(quán)承包到戶，是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一小部分內(nèi)容。此后，隨著土地制度改革的深入，其他方面的產(chǎn)權(quán)也不斷得到保護。如果從產(chǎn)權(quán)保護角度來劃分，我國的農(nóng)村改革可以劃分為三個階段。

(一)1978—1992年

這一時期，中共中央連續(xù)發(fā)布了五個“一號文件”(1982—1986年)，對廣大農(nóng)民實行的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制不僅在性質(zhì)上給予肯定，而且指出了推廣的措施、步驟，以及深入改革的方向。20世紀80年代的五個“中央一號”文件構(gòu)建了農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的基本制度框架，實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”。其中，1982年的“中央一號”文件肯定了包括“包干到戶”在內(nèi)各種責(zé)任制的社會主義性質(zhì)，促進了各種責(zé)任制形式在全國范圍內(nèi)迅速推廣。截止到1983年春，全國實行“包干到戶”、“包產(chǎn)到戶”的農(nóng)村基本核算單位(主要是生產(chǎn)小隊)達到95%以上，[1](P67)為了給農(nóng)民一個較為長期且穩(wěn)定的預(yù)期，提高生產(chǎn)者對土地投入的質(zhì)量，1984年中央“一號文件”提出：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上，”*由于中共中央文件和法律都可以在在相關(guān)網(wǎng)站或者文獻中查到，因此，本文引用的所有中央文件和法律都不特別注明。正式確立了“兩權(quán)分離”體制。 1991年11月召開的中共十三屆八中全會把這一體制正式表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”并延續(xù)至今。

為了解決土地細碎化問題，1984年的中央“一號文件”就提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，給予了農(nóng)民流轉(zhuǎn)所承包土地的權(quán)利，這是承包權(quán)的延伸，是農(nóng)民承包土地之后除了經(jīng)營之外的又一權(quán)利。1986年4月12日，最高人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中明確規(guī)定：“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容。”1987年1月22日，中共中央政治局在《把農(nóng)村改革引向深入》中指出：要進一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。只要承包戶按合同經(jīng)營，在規(guī)定的承包期內(nèi)不要變動，合同期滿后，農(nóng)戶仍可連續(xù)承包。已經(jīng)形成一定規(guī)模、實現(xiàn)了集約經(jīng)營并切實增產(chǎn)的，可以根據(jù)承包者的要求，簽定更長期的承包合同。承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，否則合同無效。1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將原憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！敝链耍r(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的權(quán)利得到了最高法律的認可。

從土地權(quán)益角度看，這一階段的顯著特點是農(nóng)民在改革過程中不斷爭取新的權(quán)利，并逐漸得到中央政策和法律的認可，這種漸進式改革逐步激發(fā)農(nóng)民的活力、推進農(nóng)村改革的深化，最終確定了農(nóng)村基本經(jīng)營體制的框架。

(二)1993—2006年

1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》(中發(fā)[1993]11號)，提出:“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！庇纱碎_啟了第二輪土地承包的進程。11號文件提倡“增人不增地，減人不減地”，進一步推進了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。1998年召開的中共十五屆三中全會提出：“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，繼續(xù)強化這種穩(wěn)定性。

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，肯定了農(nóng)村中家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制以及各類形式合作經(jīng)濟的社會主義性質(zhì)。同年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，明確了“國家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”， 規(guī)定了農(nóng)村集體和承包者雙方的權(quán)利義務(wù)，并第一次以法律的形式規(guī)定了承包期滿后承包人的優(yōu)先承包權(quán)和承包人死亡后繼承人的繼承承包權(quán)利。2002年實施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了各類土地的承包期限，以法律的形式強化和保護了農(nóng)村集體組織對土地的所有權(quán)，以及作為農(nóng)民的承包方所享有的各項權(quán)利，如“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”；“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”等，并首次以法律的形式保護了外嫁女的土地承包權(quán)。

這一階段，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得到了法律的認可，在這一制度框架下，農(nóng)民對于所承包土地所應(yīng)該擁有的各項主要權(quán)利也得到了法律的確認和保護，也只有在這個意義上，基本經(jīng)營制度才真正穩(wěn)定下來。

(三)2007年至今

2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》，把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，這就從財產(chǎn)權(quán)的角度對農(nóng)民的這一基本權(quán)利進行了保護。由于土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，界定為財產(chǎn)權(quán)以后，土地和農(nóng)民之間關(guān)系的穩(wěn)定性也上升到最高級別，從而為農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展打下了新的制度基礎(chǔ)。

2008年10月召開的中共十七屆三中全會在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史上具有里程碑意義，會議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！薄伴L久不變”和用益物權(quán)連接在一起，不僅超越了15年、30年、70年的限制，也超越了“增人不增地，減人不減地”的政策設(shè)計，從而使承包經(jīng)營權(quán)具有“永佃權(quán)”的特點。2009年，中央“一號文件”隨機提出“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”以體現(xiàn)“長久不變”，并部署“強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護,做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作,將權(quán)屬落實到法定行使所有權(quán)的集體組織;穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點,把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶”。2013年，“中央一號”文件提出“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”，計劃“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！?目前，已經(jīng)有2 545個縣(市、區(qū))、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2個村開展，已經(jīng)完成確權(quán)面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。*參見國務(wù)院新聞辦公室就《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》有關(guān)情況舉行的發(fā)布會。http://www.china.com.cn/zhibo/2016-11/03/content_39620797.htm。確權(quán)查清了農(nóng)村土地的“家底”，頒發(fā)的新證體現(xiàn)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能，賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。

由于上述一系列政策的推動，加之外出打工的農(nóng)民工人數(shù)不斷增加等因素的影響，2008年以來，土地流轉(zhuǎn)的比例持續(xù)上升，從而導(dǎo)致了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)實。為此，2014年，中央“一號文件”提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，即“三權(quán)分置”。這是一次重大的政策調(diào)整。在前述確權(quán)、頒證的基礎(chǔ)上，落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，更加有利于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定和完善；而放活經(jīng)營權(quán)則有利于實現(xiàn)農(nóng)民對于承包土地的各項財產(chǎn)權(quán)利，即2014年中央“一號文件”所提出的：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，等等，也更加有利于土地流轉(zhuǎn)。這是土地作為基本生產(chǎn)資料和主要資產(chǎn)的財產(chǎn)價值體現(xiàn)。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”，并提出了保障“三權(quán)分置”的具體措施。

這一階段，在政策和法律上更加注重農(nóng)民承包土地的財產(chǎn)權(quán)利、財產(chǎn)價值及其實現(xiàn)，是農(nóng)村土地基本價值的回歸。這是一次重大的政策變遷，必將對未來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展乃至城鎮(zhèn)化起到不可估量的推動作用。

(四)遺留的問題

從前面的分析可以看出，1978年以來，我國農(nóng)村土地制度變遷就是農(nóng)民的權(quán)利不斷得到體現(xiàn)和保護的過程，就是承包土地的財產(chǎn)化特征逐漸顯現(xiàn)的過程。改革至今已經(jīng)進入深水區(qū)，需要在理論和法律上解決一些重大問題才能繼續(xù)推進，最終實現(xiàn)農(nóng)民承包土地的財產(chǎn)化。這些問題主要有：第一，“長久不變”的含義是什么？是農(nóng)村基本經(jīng)營制度長久不變還是農(nóng)民二輪承包地塊不變？這是自2008年中共十七屆三中全會以來就一直爭論不休的問題。如果是前者，十七屆三中全會的這一著名政策表述就沒有實質(zhì)性價值。如果是后者，那么，第二輪承包期結(jié)束后還有沒有第三輪承包？第二輪承包結(jié)束后可以自行延續(xù)嗎？第二，在“三權(quán)分置”框架下，經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？這是目前討論中分歧較大的問題，如果是前者，則應(yīng)該通過頒發(fā)新的證明的方式進行確認；如果是后者，則只需由承包者與經(jīng)營者之間簽訂合同加以規(guī)范，那么就很難用于抵押貸款。如果僅僅被界定為債權(quán)，則“三權(quán)分置”的提出就沒有任何意義。第三，按照“兩辦”《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，“農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)?！蹦敲?，經(jīng)營權(quán)如何確權(quán)？即使在“兩辦”頒發(fā)的上述意見中，也只是提出：“提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認，促進土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn)?！闭f明經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其確權(quán)問題無論在理論上還是在實踐中都有待于進一步探索，“兩辦”的意見并沒有解決這一問題。

上述問題在理論和實踐中探索清晰并找到解決途徑后，還要通過修改相關(guān)法律進行確認，如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《民法通則》等，到那時，“三權(quán)分置”、農(nóng)民承包土地財產(chǎn)權(quán)等才能真正實現(xiàn)。而在此之前，一切都處于探索階段。

二、農(nóng)民的其他權(quán)益及其實現(xiàn)

在農(nóng)村，承包土地只是農(nóng)民的各項產(chǎn)權(quán)之一，我國農(nóng)村改革以土地制度改革不斷深化為主線，其他各項權(quán)益也在近40年的改革中不斷完善。限于篇幅，本文僅討論三方面問題。

(一)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革

我國除了20.3億畝耕地外，還有38億畝林地，是林區(qū)農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是國家生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)。隨著以耕地為主的家庭承包經(jīng)營的推進和不斷深化，林地這項重要資源的產(chǎn)權(quán)制度也在改革之中。

在林區(qū)，農(nóng)村集體所有部分占58%，20世紀80年代初期農(nóng)村主體改革完成，林區(qū)農(nóng)民參照家庭承包經(jīng)營制度進行集體林權(quán)制度改革。1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，提出“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，各地采取的主要方式是“三定”，即“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，取得了穩(wěn)定和促進林業(yè)發(fā)展的積極效果。

2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，提出“進一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度”，“加快推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”，發(fā)出了進一步改革的信號。正是在這個文件的推動下，福建、江西、浙江等南方集體林區(qū)開始了以承包到戶為主要形式的集體林權(quán)制度改革，并取得了顯著的產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果和生態(tài)效果。

為了鞏固林改成果并推廣先行改革地區(qū)的經(jīng)驗，2008年6月8日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，提出用五年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，即明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)。2009年6月22日，中央林業(yè)工作會議在北京召開，這是新中國成立以來首次中央林業(yè)發(fā)展會議，進一步推進了農(nóng)村集體林權(quán)制度改革。 2016年11月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》(國辦發(fā) 〔2016〕83號)，提出了穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營、加強集體林業(yè)管理和服務(wù)等政策措施。

應(yīng)該說，盡管林業(yè)改革的時間比農(nóng)業(yè)晚不了幾年，但由于其產(chǎn)業(yè)特性，總體上改革的進展比農(nóng)業(yè)滯后較多。目前，還存在產(chǎn)權(quán)保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等諸多問題，農(nóng)村集體林權(quán)制度進一步改革的任務(wù)還比較重，但總的趨勢，依然是農(nóng)民和林地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越來越緊密，林地財產(chǎn)化的趨勢也越來越明顯，農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的深化同樣依賴于“長久不變”、“三權(quán)分置”在法律上的實現(xiàn)。

(二)農(nóng)村宅基地制度改革

宅基地是農(nóng)民的又一重要集體資產(chǎn)。由于我國鮮明的人多地少特征，相關(guān)法律對農(nóng)村宅基地有著十分嚴格的規(guī)定。按照《土地管理法》第62條，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?《物權(quán)法》專設(shè)一章規(guī)定了農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)特征，其第152條賦予了農(nóng)民對于宅基地的主要權(quán)益：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”同時，第153條又限制了農(nóng)民行使權(quán)利的范圍：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！痹谏鲜鲆?guī)定下，農(nóng)民對于宅基地的獲得及其相關(guān)行為依據(jù)本村土地資源條件和村規(guī)民約而進行，基本上有條不紊。

但隨著外出打工農(nóng)民越來越多及部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居，就產(chǎn)生了宅基地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓等問題，一些地方也借新農(nóng)村建設(shè)之機大拆大建，有的還以增減掛鉤為手段將宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。為此，2008年召開的中共十七屆三中全會指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。”2013年召開的中共十八屆三中全會也指出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?2014年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》標志著農(nóng)村宅基地正式進入試點階段，《意見》也對宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實現(xiàn)方式、進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地作出了具體說明。2016年中央“一號文件”指出：“加快推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索農(nóng)民住房保障新機制?！睂τ谵r(nóng)村宅基地制度改革都采取謹慎、穩(wěn)步推進的原則。

截止到2016年6月底，全國進城打工的農(nóng)民超過2.8億人，約有7 000萬人舉家遷到城鎮(zhèn)居住，農(nóng)村中確實閑置了大量住房；一些村莊內(nèi)部住房閑置、破舊不堪，而新建住房卻向村外耕地擴張。但也應(yīng)該看到，目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、定居還處于不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦他們中的一部分在城鎮(zhèn)失業(yè)而返鄉(xiāng)又失去了住處，則必然會淪為城市貧民，成為社會不穩(wěn)定因素。從這個角度看，一些地方推行宅基地換進城資金等措施的動機是好的，但依然要采取慎重、自愿的原則，切忌盲目推進。一些農(nóng)業(yè)地區(qū)大建農(nóng)村居民小區(qū)，動員農(nóng)民上樓，可能既不符合農(nóng)民的生產(chǎn)方式，又不符合生活方式。一些地方宅基地退出或集中居住后置換的建設(shè)用地指標并未完全復(fù)墾為耕地甚至無法復(fù)墾，因而導(dǎo)致復(fù)墾虛化現(xiàn)象。這些都需要在改革過程中加以關(guān)注和避免。部分城鎮(zhèn)居民在大中城市郊區(qū)購買農(nóng)村宅基地并在其上翻蓋自己設(shè)計的房屋，不僅侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也引起了矛盾和糾紛，都是應(yīng)該通過政策設(shè)計而加以避免。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2015年，在全國58.4萬個村中，32.3萬個村當年無收益，占55.3%。在26.1萬個有收益的村中，年收益5萬元以下的村為12.7萬個，占21.7%；年收益5萬—10萬元的村5.32萬個，占9.1%；年收益10萬—50萬元的村5.2萬個，占8.9%；年收益50萬—100萬元的村1.3萬個，占2.2%；年收益100萬元以上的村1.7萬個，占2.9%。普遍地看，無收益村的大部分村“兩委”處于渙散狀態(tài)，無法給村民提供必要的社會化服務(wù)。面對這種情況，中共十七屆三中全會提出：“發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能”；中共十八大報告提出：“壯大集體經(jīng)濟實力”；中共十八屆三中全會也提出要“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。

但應(yīng)該看到，無收益村并不完全是無資產(chǎn)的村，大部分村還有部分由村集體管理倉庫、房屋、果園、荒山、魚塘、小型水利設(shè)施等，把這些資源、資產(chǎn)盤活，也可以為村集體增加收益，為村民帶來福利。如河北省石家莊市早在2005年就嘗試建立的村級財富積累機制，從規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金管理入手，盤活閑置資產(chǎn)、資源，合理定價，競標承包，規(guī)范管理，并合理運營，實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源的保值增值。[2](P6-23)貴州省六盤水市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中盤活各種資源、資產(chǎn)，并入股到合作社或者企業(yè)，實現(xiàn)了增加集體收益的目標，服務(wù)農(nóng)民的能力及農(nóng)民的財產(chǎn)收入也隨之提高。[3]近年來，從中央到地方都在積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，尋找增加集體和農(nóng)民財產(chǎn)收入的有效途徑。中共十八屆三中全會指出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)?！?2014年 11月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案〉的通知》，并在全國29個省份各選定1個縣(市、區(qū))開展試點。2014年中央“一號文件”指出：“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)?！?016年中央“一號文件”提出了 “到2020年基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員”的改革目標。2016年12月26日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出要有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，并要求在五年之內(nèi)完成。

如果從2014年農(nóng)業(yè)部等三部門啟動試點算起，到目前僅有三年的時間，盡管2016年12月中共中央國務(wù)院發(fā)布的改革意見立足于試點總結(jié)，但畢竟時間太短，試點地區(qū)的經(jīng)驗是否適合其他地區(qū)還有待驗證，甚至試點地區(qū)的一些經(jīng)驗?zāi)芊裨诒镜貐^(qū)持續(xù)下去也有待驗證。改革后形成的農(nóng)村社區(qū)股份合作社如何運行，發(fā)達地區(qū)的社區(qū)股份合作社如何吸收外部優(yōu)秀人才、實行公司化運作，以及合作社運作虧損后集體和成員資產(chǎn)的處置等等，都有待于在未來的實踐中不斷摸索經(jīng)驗。

三、幾點思考和對策建議

當前，我國正處于農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，要點在于構(gòu)建具有活力的新型經(jīng)營體系，解決“誰來種地，地怎么種”問題。明晰而有保障的產(chǎn)權(quán)制度是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)育的基礎(chǔ)。按照中央“一號文件”的要求，產(chǎn)權(quán)制度改革是2017年農(nóng)村改革的重點，實際上也是“十三五”期間農(nóng)村改革的重點。在2016年歲末之際，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出了“落實農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系”的改革目標，以及開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)、強化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理、有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革等主要任務(wù)，意義十分重大。筆者認為，“十三五”期間的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在貫徹上述文件精神的前提下，必須抓好以下四個方面。

(一)抓緊修改與土地制度相關(guān)的法律

中共十八屆四中全會強調(diào)全面推進依法治國，除了授權(quán)試點外，改革也必須在法律的框架下進行，而且試點或者在實踐中證明行之有效的改革措施也應(yīng)該盡快納入法律，使之在更大的范圍內(nèi)生效。首先，修改《民法通則》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《土地承包法》等相關(guān)法律，給予土地經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的法律地位，只有這樣，經(jīng)營權(quán)才能在市場上發(fā)揮應(yīng)有的作用，“三權(quán)分置”的意義才能充分體現(xiàn)出來。其次，修改《擔保法》等相關(guān)法律和金融業(yè)的相關(guān)規(guī)定，使土地經(jīng)營權(quán)在滿足一定條件時具有抵押功能。再次，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人認定問題，在有關(guān)法律上也應(yīng)該予以明確，從現(xiàn)實中看，土地的轉(zhuǎn)入方既可能是本集體經(jīng)濟組織成員，也可能是非本集體經(jīng)濟組織成員；既可能是農(nóng)村居民，也可能是城鎮(zhèn)居民；既可能是自然人，也可能是企業(yè)、社會團體等法人單位，這些可能性都應(yīng)該體現(xiàn)在相關(guān)法律的條款中。

(二)盡快對農(nóng)村社區(qū)股份合作社制度框架進行頂層設(shè)計

按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的要求，農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革必須將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)，這項工作最遲應(yīng)在五年內(nèi)完成。也就是說，五年內(nèi)，全國每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將會建立一個社區(qū)股份合作社。而目前我國只有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)村社區(qū)股份合作社適用什么法律，制度框架怎么建立，在全國范圍內(nèi)并沒有一個框架性規(guī)定。從各個省份看，江蘇省工商行政管理局于2010年出臺了《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)股份合作社登記的指導(dǎo)意見》，要求農(nóng)村社區(qū)股份合作社經(jīng)縣(市、區(qū))工商行政管理部門依法登記，領(lǐng)取農(nóng)民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照，取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格。山東省工商行政管理局于2013年出臺了《農(nóng)村經(jīng)濟(社區(qū))股份合作社辦理工商登記有關(guān)問題意見》，也要求到縣級工商部門登記取得合作社法人資格。其他省份有的叫“村經(jīng)濟合作社”(如浙江)，有的叫“股份經(jīng)濟合作社”(如北京)，一般都要求到縣級農(nóng)業(yè)主管部門登記，從而不具有法人資格，不能開展經(jīng)濟性業(yè)務(wù)。為了解決這個難題，北京市的做法是另外成立資產(chǎn)運營公司，專門負責(zé)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的運行，股份經(jīng)濟合作社把資產(chǎn)委托給公司經(jīng)營。

從本質(zhì)上看，農(nóng)村社區(qū)股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社是不一樣的，前者強調(diào)成員的固定性，只有本集體經(jīng)濟組織成員才有資格成為合作社成員，股權(quán)繼承和轉(zhuǎn)讓也局限在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部；而后者則以入社自愿、退社自由為基本原則，成員沒有邊界。這一區(qū)別足以說明江蘇等省把農(nóng)民專業(yè)合作社的運作規(guī)則套用在農(nóng)村社區(qū)股份合作社上是不恰當?shù)模前l(fā)力缺位情況下的無奈之舉。其他省份不管名稱是什么，由于不能在工商部門注冊，不具備基本的市場交易功能，因而無法解決農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改造以后的市場運作問題。而通過修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或者由國務(wù)院制定《農(nóng)村社區(qū)股份合作社條例》都具有一定的滯后性，無法及時解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的上述問題，建議借鑒《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺前農(nóng)業(yè)部門引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的做法，由國家農(nóng)業(yè)部門出臺《農(nóng)村社區(qū)股份合作社示范章程(草案)》，引導(dǎo)各地社區(qū)股份合作社按照示范章程(草案)來組建；并由國家農(nóng)業(yè)部門和工商行政管理部門聯(lián)合發(fā)布通知，要求各地成立農(nóng)村社區(qū)股份合作社(包括以前成立的經(jīng)濟股份合作社或村經(jīng)濟合作社等)到縣級工商行政管理部門注冊為合作社法人，待正式的法律或者條例出臺后按照新規(guī)定執(zhí)行。這樣就可以暫時解決農(nóng)村社區(qū)股份合作社不能注冊從而無法成為獨立的市場主體的困境。

(三)以住宅合作社思路解決農(nóng)村宅基地制度改革中的急迫問題

從長期看，農(nóng)村宅基地改革要解決農(nóng)民公平獲得和市場化流轉(zhuǎn)問題；從短期看主要是滿足部分城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買民房的需要?，F(xiàn)實中，部分城市郊區(qū)農(nóng)民或者在城鎮(zhèn)購買了住宅，或者長期在外打工，造成城郊農(nóng)村相當一部分房屋長期閑置。如果把這一部分閑置的農(nóng)房盤活，不僅能夠滿足城鎮(zhèn)居民的需求，還能給郊區(qū)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)帶來啟動資金，達到雙贏的效果。實踐中，北京等大城市郊區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了住宅合作社的解決思路，很值得總結(jié)和推廣。具體說來，就是由農(nóng)民自己組織起來組建住宅合作社，把閑置的農(nóng)房入股到合作社(可以是一個院落，也可以是一個院落中的某幾間)，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民按股分紅。合作社按照統(tǒng)一的標準進行裝修后出租給城鎮(zhèn)居民。裝修后的民房，從外面看和普通民房差距不大，但內(nèi)部設(shè)施一應(yīng)齊全，能夠滿足城鎮(zhèn)居民的生活需要。具體經(jīng)營模式也有差異，有的是合作社自己經(jīng)營；有的是由合作社與企業(yè)聯(lián)合開發(fā)，共同經(jīng)營；有的是合作社把閑置的民房委托或入股企業(yè)，由企業(yè)開發(fā)、經(jīng)營這些民房，合作社只按協(xié)議獲取利潤。在住宅合作社框架下，城鎮(zhèn)居民以租賃的形式合法取得住宅，不存在違反政策或鉆政策空子問題，并且不和農(nóng)村居民直接交易，減少了一對一交易時產(chǎn)生的矛盾。農(nóng)民通過合作社籌集到更多的資金，可以對閑置住宅進行徹底改造，具有更大的利潤空間。

(四)合理減輕農(nóng)村社區(qū)股份合作社的稅收負擔

國家對農(nóng)民專業(yè)合作社減免稅收，主要是因為把合作社對外銷售農(nóng)產(chǎn)品等同于農(nóng)民自產(chǎn)自銷，而社區(qū)股份合作社不存在農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，或者主要不是農(nóng)產(chǎn)品銷售，而是資產(chǎn)的經(jīng)營，在有些近郊區(qū)，社區(qū)股份合作社經(jīng)營的房地產(chǎn)等資產(chǎn)所占的比重還比較大。這部分資產(chǎn)在改制前一般不繳稅或者繳很少的稅，改制后，尤其是大部分地區(qū)股份合作社沒有經(jīng)營權(quán)而移交給企業(yè)經(jīng)營后，稅費負擔明顯加重。我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在山東省青島市，股份合作社把資產(chǎn)移交給企業(yè)后需要繳納增值稅、營業(yè)稅、所得稅等多達12項稅費，綜合稅負超過30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時還要繳納超過資產(chǎn)總額13%的變更費用。這樣高的稅費負擔造成部分地區(qū)農(nóng)民不愿意改制，或者千方百計找借口拖延改制。因此，建議國家農(nóng)業(yè)部門和稅務(wù)部門協(xié)商后出臺稅收優(yōu)惠政策，鼓勵改制，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

[1] 陳錫文.中國農(nóng)村改革：回顧與展望[M].天津：天津人民出版社，1993.

[2] 王武德.創(chuàng)建村級財富積累機制探索與實踐[M].北京：中國鐵道出版社，中國農(nóng)業(yè)出版社，2012.

[3] 孔祥智，高強.改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的變遷與當前亟需解決的問題[J].理論探索，2017，(1).

[責(zé)任編輯 李文苓]

To Further Promote the Reform of Property Rights System and Cultivate New Functions of Agricultural and Rural Development

Kong Xiangzhi

(School of Agriculture and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

property right system; supply side structural reform; rural development; rural reform

China’s rural reform is in fact the process of farmers’ property rights being implemented and protected. At present, how to reflect the policies of “l(fā)ong lasting” and “three power division” in relevant laws are the ugent problems to be resolved in practice. The reform of rural collective forest right system, the reform of rural land system, the reform of rural collective assets management system, and so on, have been successfully promoted, and have made some progress. To push forward China’s rural collective property rights system reform, we must focus on the following four key points: amending the relevant laws of the land system, staging the top-level design of the framework of the cooperative system, reforming the rural homestead system and reducing the tax burden of the rural stock cooperative community.

* 本文系國家社科基金重點項目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”(項目號：13AZD003)的階段性成果。

孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授(北京 100872)。