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政治碎片化、區(qū)域秩序與國家利益的維護*

鄭青，夏國永

政治碎片化；區(qū)域秩序；國家利益；維護

區(qū)域合作的核心問題是實現(xiàn)區(qū)域秩序與國家利益的維護，但政治碎片化使這一問題的解決陷入兩難困境，即區(qū)域外的政治碎片化增加了區(qū)域整合的壓力，區(qū)域秩序的維護面臨分離化的危機；區(qū)域內(nèi)的政治碎片化積聚了區(qū)域整合的阻力，國家利益的維護面臨內(nèi)卷化的沖擊。對此，有三個方面的破解路徑，即轉(zhuǎn)變政治碎片化的演進趨勢，制定維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展戰(zhàn)略；關(guān)切政治碎片化的多元需求，創(chuàng)造維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展動力；聚焦政治碎片化的核心難題，產(chǎn)出維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展成效。

一、研究緣起

20世紀兩次世界大戰(zhàn)教訓慘痛，國際社會從中獲得的發(fā)展共識之一，就是需要通過和平的方式進行國家間的合作，以此尋求區(qū)域發(fā)展的動力和機遇，在維護和實現(xiàn)合作參與國的國家利益的同時，構(gòu)建戰(zhàn)后國際社會新型區(qū)域發(fā)展秩序。其中，以歐盟為代表的發(fā)達國家間的區(qū)域合作秩序和以非洲統(tǒng)一組織為標志的發(fā)展中國家間的區(qū)域合作秩序，呈現(xiàn)出地理相近國家之間建立的合作關(guān)系，是傳統(tǒng)區(qū)域主義的典型代表。而TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)、TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定)、RCEP(區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系，東盟10+6)、TISA(國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定)等是“全球金融危機后重大自貿(mào)協(xié)定出現(xiàn)的新現(xiàn)象”，[1]被稱為新區(qū)域主義。

新舊區(qū)域主義通過建立合作實體與機制實現(xiàn)國家間的各種利益，兩者最大的區(qū)別在于不同的開放性：新區(qū)域主義“強調(diào)區(qū)域組織在注重區(qū)域內(nèi)部合作的同時，還應(yīng)加強與其他區(qū)域的橫向聯(lián)系與交往，鼓勵并允許各國在參加本區(qū)域經(jīng)濟活動的同時，積極參與區(qū)域外的其他國際經(jīng)貿(mào)合作，認為這種對外聯(lián)系和開放不僅不會削弱區(qū)域內(nèi)部的合作，反而會使區(qū)域合作得到增強并給區(qū)域內(nèi)各國帶來更多的機會。”[2]從傳統(tǒng)區(qū)域主義到新區(qū)域主義，當代區(qū)域國家間合作實現(xiàn)了廣度和深度的拓展，但2016年英國“脫歐”事件的后續(xù)影響及新型合作架構(gòu)中發(fā)展實力懸殊的國家間利益分配的差異矛盾等問題，突顯區(qū)域國家間以著力共同應(yīng)對外部矛盾為合作設(shè)計理念及合作實踐的脆弱性，其中面臨一個棘手的現(xiàn)實問題，就是政治碎片化的國際生態(tài)環(huán)境正在撕裂區(qū)域合作賴以維系的秩序基礎(chǔ)，即由于沒有很好地把控國家合作的區(qū)域主義的“度”導致區(qū)域合作中國家利益的受損，暴露長期以來重“區(qū)域增長”輕“區(qū)域發(fā)展”的區(qū)域合作擴張之路的發(fā)展短板。

對于區(qū)域該如何進行良性合作，作為世界第二大經(jīng)濟體的中國近些年提出了“一帶一路”倡議，這個為激活國際社會已有區(qū)域合作機制而提出的區(qū)域合作發(fā)展倡議，是全球區(qū)域合作陷入膠著困境時，為數(shù)不多的區(qū)域合作發(fā)展新理念，而這一理念能否在實踐中取得成效，還存在諸多的不確定性?；谏鲜鰠^(qū)域合作發(fā)展的現(xiàn)狀，需要直面當前國際社會廣泛出現(xiàn)的政治碎片化新難題，對區(qū)域合作的價值核心即區(qū)域秩序與國家利益的維護問題進行深入思考。

二、維護區(qū)域秩序與國家利益 構(gòu)成區(qū)域合作問題的核心

目前，國際社會遭遇到的區(qū)域合作困境，暴露對國家間為什么要進行區(qū)域合作、區(qū)域合作的機理、如何進行區(qū)域合作等的區(qū)域合作發(fā)展規(guī)律認知不足。僅就區(qū)域合作實踐較為成功的歐洲一體化的研究現(xiàn)狀而言，有學者指出，“歐洲一體化的歷史表明，一體化既是一種思想也是一種實踐，關(guān)于它的論著、解釋可謂汗牛充棟，它對理論界的魅力經(jīng)久不衰，其中很大一部分原因在于，至今還沒有一種理論能夠圓滿地解釋自現(xiàn)代國際體系產(chǎn)生以來未曾有過的這一獨特現(xiàn)象。如果我們仔細分析，就會注意到以往的歐洲一體化理論之間缺乏可比性，表現(xiàn)在各自闡述不同的問題和方面，尤其值得記取的是，連什么是一體化的行為主體也沒有達成共識。”[3](P2-3)

一體化是區(qū)域合作的高級組織形式，不是區(qū)域合作實踐訴求的唯一目標。區(qū)域合作的組織形式包括一體化貿(mào)易、共同市場、統(tǒng)一貨幣、共同體等，這些組織形式的相互關(guān)系，存在從低到高的演進過程，要研判究竟哪一個組織形式是區(qū)域合作的階段性目標，至少需要考慮三個因素。其一，區(qū)域合作的外在壓力，如二戰(zhàn)后國際社會存在美蘇意識形態(tài)兩強爭霸導致民族國家主權(quán)受限的壓力，又如出現(xiàn)在20世紀70年代、90年代及2008年的世界經(jīng)濟危機導致經(jīng)貿(mào)交易下行及市場萎縮的壓力等。其二，區(qū)域合作的動機，包括“(1)謀求區(qū)域領(lǐng)導人的角色，作為本國實力的象征；(2)直接向他國民眾訴求，影響他國決策；(3)在傳統(tǒng)的軍事聯(lián)盟失去吸引力的情況下，通過政治結(jié)盟來尋求區(qū)域安全；(4)爭取更多外援，改善本國經(jīng)濟狀況；(5)利用區(qū)域組織的力量來抗衡外部大國?！盵4]其三，區(qū)域合作的國家結(jié)構(gòu)，包括“同質(zhì)結(jié)構(gòu)”和“異質(zhì)結(jié)構(gòu)”，兩者的區(qū)別在于，相較而言，后者更加需要從低層級的組織形式中尋求合作的基礎(chǔ)。如“和歐盟等‘同質(zhì)’結(jié)構(gòu)成員間進行的區(qū)域經(jīng)濟一體化組織模式有所不同，對‘異質(zhì)’結(jié)構(gòu)成員來說，區(qū)域經(jīng)濟一體化首先表現(xiàn)為貿(mào)易一體化。因為，同其他領(lǐng)域的合作相比較，以貿(mào)易為代表的次區(qū)域合作更容易達到各成員經(jīng)濟體之間‘相互溝通的目標，從而增加彼此的信任’?！盵5](P17)正因為區(qū)域合作的組織形式受到上述諸多不確定因素的制約，因此對區(qū)域合作的創(chuàng)建是不得已而為之還是理性選擇的結(jié)果評判是存在爭議的，顯示區(qū)域合作的確定性與不確定性兩條發(fā)展思路，暴露出對區(qū)域合作核心問題認知的不足。

把區(qū)域合作看作是不得已而為之的創(chuàng)建路徑，借助區(qū)域力量維護國家利益成為區(qū)域合作的核心問題。區(qū)域與國家既是一個聯(lián)系體：區(qū)域合作是手段，國家利益才是目的；又是一對矛盾體：區(qū)域力量體現(xiàn)的區(qū)域共同利益并不能與民族國家利益完全相等同，甚至區(qū)域合作中的強勢力量還會以維護共同利益的借口損害國家利益。正是存在類似的可能，合作的民族國家更多的是希望從共同利益中攫取更有利于自身的利益份額，積聚的是區(qū)域合作的離散力。

把區(qū)域合作看作是理性選擇的創(chuàng)建之路，區(qū)域秩序與國家利益的互動維護是區(qū)域合作的核心問題。區(qū)域與國家是共同體的關(guān)系，國家是區(qū)域中的國家，區(qū)域是由國家組成的區(qū)域，正視這樣的關(guān)聯(lián)，區(qū)域合作的理性及確定性的發(fā)展之路才有可能。維護國家利益是區(qū)域合作的根本動力，維護區(qū)域秩序是這一動力實施的必要條件和根本基礎(chǔ)，區(qū)域秩序為國家利益維護營造了生態(tài)環(huán)境，維護國家利益為區(qū)域秩序的維護輸入認同共識和行動力。

非理性區(qū)域合作以“利益”的獲取為核心，屬于區(qū)域合作的低級形式；理性區(qū)域合作統(tǒng)籌“秩序”與“利益”，屬于區(qū)域合作的高級形式。低級形式向高級形式區(qū)域合作的推進并不存在必然性，除了具有試錯過程的客觀原因之外，還存在維護利益的偏好、路徑依賴、實施維護利益方式轉(zhuǎn)變的政治制度能力及面對外部壓力的危機程度等主客觀因素都會掣肘這一進程。這就決定了在沒有改變區(qū)域合作理念的前提下，兩類區(qū)域合作的模式將會長期共存。從區(qū)域合作的實踐來看，兩類區(qū)域合作的核心問題都是要維護區(qū)域秩序與國家利益。只不過非理性區(qū)域合作為了維護失衡的國家利益，主要維護的是無序或強勢國家主導的秩序。而理性區(qū)域合作追求的是既關(guān)注民族國家間最大利益公約數(shù)，又遵循人類文明發(fā)展需求的區(qū)域秩序。

區(qū)域秩序與國家利益互動維護存在密切的關(guān)聯(lián)?！耙纬梢粋€地區(qū)秩序需要三個要素：第一它有一個重要的動力源，第二是地區(qū)成員對于形成一個什么樣的地區(qū)秩序有相同和相近的看法，第三是有比較明確的制度安排來體現(xiàn)這樣一個制度設(shè)計。”[6](P1)無疑這三個要素都需要維護國家利益這一關(guān)鍵要素介入其中才可推進。而區(qū)域秩序也會為國家利益的明確和實現(xiàn)創(chuàng)造機遇和平臺，因為“國家并不總是知道它們需要什么。國家和其中的人通過與世界上的其他國家和其他國家的人進行社會互動來感知利益、理解合意的行為。國家在接受一定的偏好和預(yù)期時被國家和造就國家的人所處的國際社會社會化了。”[7](P121)維護區(qū)域秩序是根本，維護國家利益是重點，兩者的互動維護構(gòu)成了推進區(qū)域合作的內(nèi)生動力。

三、維護區(qū)域秩序與國家利益 遭遇政治碎片化的困境

區(qū)域合作的非理性與理性選擇的發(fā)展評判，本不應(yīng)具有太大的爭議性，與任何人類社會的發(fā)展實踐一樣，二戰(zhàn)以來，國際社會的區(qū)域合作應(yīng)該遵循非理性向理性的推進之路，但人類歷史并不總是沿著理想化的設(shè)計路線演進，結(jié)合發(fā)展實踐本身的特點解決階段性發(fā)展困境，成為尋求發(fā)展動力的關(guān)鍵。21世紀區(qū)域合作的實踐特點具有多維空間性：一是全球化的外空間；二是區(qū)域間的空間；三是區(qū)域內(nèi)國與國之間的雙邊或多邊的空間；四是國家內(nèi)部的空間等。這些多維空間，存在區(qū)域合作的外在壓力與內(nèi)在阻力，使得區(qū)域合作的核心問題，即區(qū)域秩序與國家利益的互動維護受到多重因素的制約和沖擊。而就這一核心問題涉及的兩個基本層面，即區(qū)域秩序和國家利益而言，其中一個“未變”形勢和一個“變化”問題值得關(guān)注：“未變”的形勢是，強制型區(qū)域秩序依然處于主導地位；“變化”的問題是，區(qū)域內(nèi)國家利益進入深度分化階段。這兩個非均衡的動態(tài)變化導致政治碎片化問題的產(chǎn)生。當代國際社會區(qū)域合作的初衷是為了規(guī)避戰(zhàn)爭這類依靠強力主宰區(qū)域秩序的模式，建立區(qū)域政治秩序是第一位的，但在短期內(nèi)無法消除強權(quán)政治的國際背景下，以實現(xiàn)和維護經(jīng)濟利益的區(qū)域合作成為退而求其次的重點。在區(qū)域政治合作的短板突顯的情況下，政治碎片化的出現(xiàn)積聚了對區(qū)域秩序和國家利益維護的阻力。

區(qū)域外的政治碎片化增大了區(qū)域整合的壓力，區(qū)域秩序的維護面臨分離化的沖擊。政治碎片化不同于一般的政治分化，它是深度的政治分化，是“國際政治中行為體的多元化、權(quán)力的分散化和平坦化。其主要表現(xiàn)為:(1)各種政治經(jīng)濟類型的組合和‘俱樂部’日益增多。它們有不斷切割國際政治的傾向。(2)它們大都是以問題為導向的非正式組合。它們間無論是合作還是沖突，主要取決于它們在相關(guān)問題上的立場是否相似或矛盾。其關(guān)系是可塑的，并非一勞永逸的。(3)這些碎片化和非正式化的組合，正在形成包括多種機構(gòu)和獨立行為體參與的廣泛聯(lián)盟。各種各樣的行為體既相互競爭、又相互合作；既協(xié)調(diào)又排斥。(4)這些聯(lián)盟或組合并不像聯(lián)合國那樣具有廣泛的代表性與合法性，它們往往關(guān)注的是相對狹窄或單一的議題，因此不可避免地受到批評。”[8]

政治碎片化反映了全球治理中國際社會失序和變革的需求。因為“現(xiàn)行國際秩序主要是由大國特別是西方發(fā)達國家建立的，在制度設(shè)計上更有利于維護它們的利益，其不公正不合理性是相當明顯的。國際秩序變革勢在必行?！盵9]區(qū)域秩序是國際秩序的重要組成部分，其穩(wěn)定性與變革性是推動國際秩序變革的重要保障。以中東北非地區(qū)極端勢力的武裝沖突和政局動蕩產(chǎn)生的歐洲難民危機為例，顯示區(qū)域失序的溢出效應(yīng)。因此“人們越來越注意到國際體系重建過程中僅僅關(guān)注全球治理是不夠的，只有在區(qū)域秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上全球秩序的穩(wěn)定才是可能的?！盵10]與此同時也需對不合時宜的區(qū)域秩序進行及時變革，如以發(fā)達國家的聯(lián)盟峰會G7和更具世界包容性的聯(lián)盟峰會G20相比較而言，后者受輿論關(guān)注度越來越高，因為“失意的G7與全球?qū)20賦予的期待形成了鮮明對比。德國《時代》周報網(wǎng)站刊文稱，在13周前舉辦的G20上海財長會議上，各國‘以創(chuàng)紀錄的速度完成了所有與會國共同擔責的文本’。G20引起關(guān)注的，恰恰是通過結(jié)構(gòu)性改革尋找全球經(jīng)濟治理的‘藥方’?！盵11]代表區(qū)域秩序的機制、規(guī)則是有結(jié)構(gòu)和功能要求的，但比這兩個要求更重要的是發(fā)展理念的要求，即明確為什么要發(fā)展區(qū)域秩序，發(fā)展什么區(qū)域秩序、怎么發(fā)展區(qū)域秩序及發(fā)展區(qū)域秩序所要達到的成效，不明了這些基本問題，區(qū)域秩序只會淪落為謀取短視利益的工具。而一旦遭遇政治碎片化，多元的利益訴求加之多元的利益獲取渠道，只會讓區(qū)域秩序的維護面臨分離化的沖擊。

區(qū)域內(nèi)的政治碎片化增加了區(qū)域整合的難度，國家利益的維護面臨內(nèi)卷化的沖擊。對區(qū)域內(nèi)國家利益的維護，造成了三個方面的發(fā)展困境。

一是超國家治理機制僭越國家利益。進入21世紀，國際社會治理環(huán)境復(fù)雜多變，共同的危機和共同的利益訴求，使得越來越多的民族國家通過謀求區(qū)域合作獲得國家發(fā)展的機遇和動力。國與國組成的區(qū)域合作的核心運行機制，是通過民族國家讓渡部分主權(quán)構(gòu)成超國家治理機制，這一機制一方面賦予參與國更多謀取國家利益的共同控制權(quán)，但另一方面，又犧牲部分國家自主權(quán)，以區(qū)域共同利益僭越國家利益。當然，這類犧牲是有情況差異的，但“無論國家自主權(quán)和控制權(quán)的損失有多大，只要超國家機構(gòu)是由扮演著全球‘私人政府’角色的國際性質(zhì)非政府機構(gòu)組成，這種損失就會更明顯。這是因為，由于沒有正式參加這種超國家機構(gòu)的決策過程，甚至對這個過程也沒有間接的影響力，政府在向這種超國家機構(gòu)讓渡自主權(quán)和控制權(quán)的同時并沒有獲得相應(yīng)的共同控制權(quán)?！盵12](P33)對于大多數(shù)由政府機構(gòu)組成的國際性超國家機構(gòu)而言，抱團向外的危機意識和行動謀劃遠超過向內(nèi)解決共同問題的勝任力，強權(quán)政治依然占據(jù)區(qū)域合作的主流，超國家機構(gòu)由強勢國家把控力圖維護長久以來的比較優(yōu)勢和既得利益的現(xiàn)象還比較常見，在這其中國家利益被超國家機構(gòu)僭越的行徑還較為明顯。

二是競優(yōu)競爭損害國家利益。就目前國際社會區(qū)域合作總體發(fā)展現(xiàn)狀而言，還沒有建立一個各方面功能齊全的區(qū)域一體化的合作模式，冷戰(zhàn)結(jié)束以來“各主要戰(zhàn)略力量既合作又競爭，并行不悖，爭奪能源基地和區(qū)域主導權(quán)。國際地緣戰(zhàn)略態(tài)勢的變化，對大國地緣戰(zhàn)略產(chǎn)生了深刻影響。美、歐、俄、日等主要地緣戰(zhàn)略實施者紛紛根據(jù)國際地緣戰(zhàn)略態(tài)勢的新變化調(diào)整戰(zhàn)略，并各有特點。美國和其他各個大國頻頻互動，出現(xiàn)了新的分離組合。美國、歐洲和俄羅斯普遍加大了對亞太的戰(zhàn)略投入，日本在戰(zhàn)略上也加緊回歸亞太，這顯然是對國際地緣戰(zhàn)略態(tài)勢變化的反應(yīng)，這些調(diào)整反過來又促進了國際地緣戰(zhàn)略的變化?！盵13]國際地緣戰(zhàn)略的變化，在催生新的區(qū)域合作的同時，又激發(fā)了諸多競優(yōu)競爭勢力，使得“地區(qū)存在著大量的國家合作區(qū)塊或臨時性的議題合作區(qū)塊，但這些合作區(qū)塊之間卻存在對立甚至沖突的緊張關(guān)系。而正是這種對立與沖突，使得整個地區(qū)層次上的合作區(qū)塊無法形成?！盵14]國家合作區(qū)塊造成的政治碎片化對國家利益的損害表現(xiàn)為兩個方面，即“第一，碎片化的張力使得地區(qū)的整體合作被分割和撕裂，地區(qū)一體化因此變得遙遙無期。第二，碎片化的存在不但抵消了許多合作區(qū)塊的‘外溢’效果，甚至使得一些次地區(qū)的合作也難以進行?！盵14]

三是政治內(nèi)斗消耗國家利益。在沒有完善的發(fā)展理念、組織、機制作為保障的情況下，區(qū)域合作可持續(xù)發(fā)展的脆弱性十分明顯，也就是區(qū)域合作“發(fā)展的穩(wěn)定性差、對外部條件改變反應(yīng)敏感、在外部條件的干擾和變化下遭受各種損失的程度比較大?！盵15]其誘因之一，在于區(qū)域內(nèi)民族國家內(nèi)部政治斗爭形成的政治碎片化消耗著國家利益維護的共識及行動力。政治內(nèi)斗既有民族國家獨立以來長期遺留的宗教、種族、領(lǐng)土之爭，又有國家政治制度體制機制缺陷，如政治周期時期國家權(quán)力爭奪者們對國家利益的“綁架”行為，更有在新形勢下國家多元利益矛盾引發(fā)的政治紛爭，這些政治內(nèi)斗集中的表現(xiàn)及其后果，就是國家“權(quán)力的分散、不負責任的政治反對、永不停歇的政治對抗，導致政府施政政策長期得不到有效執(zhí)行，政治極易陷入僵局”，[16]引發(fā)國家乃至區(qū)域的不穩(wěn)定，消耗著現(xiàn)有及未來的國家利益。

區(qū)域內(nèi)政治碎片化，削弱區(qū)域維護民族國家利益的合作能力和成效，致使區(qū)域內(nèi)民主國家的政治生態(tài)出現(xiàn)了“選民右傾化、決策自主化、外交退縮化”[17]等的國家政治生活內(nèi)卷化的傾向。區(qū)域秩序與國家利益的維護陷入了更加不確定的發(fā)展危機之中。

四、維護區(qū)域秩序與國家利益 破解政治碎片化的路徑

從區(qū)域合作經(jīng)歷過的傳統(tǒng)區(qū)域主義到新區(qū)域主義的發(fā)展歷程來看，區(qū)域這一聯(lián)結(jié)國際社會與民族國家的發(fā)展空間，其地位與作用的重要性是要加強而非削弱。全球政治碎片化在不斷分化共識和消減行動力的情況下，區(qū)域空間的合作相比全球?qū)用婕皣议g的雙邊或多邊合作來說更具有融合共生性，原因在于相比全球大空間來說，受區(qū)域合作的主體及目的有限性的制約，區(qū)域合作對參與國的影響更直接和更有約束力，并在合作的影響力方面往往比雙邊或多邊國家間的合作也更有溢出效應(yīng)。從這兩方面來看，區(qū)域合作無疑起到治理政治碎片化的天然屏障的功能作用。因此，在區(qū)域合作是今后很長一段時間全球治理的重要組成部分的前提下，可以明確區(qū)域合作治理有兩個方面的任務(wù)，一是優(yōu)化現(xiàn)有區(qū)域合作機制，二是創(chuàng)建新的區(qū)域合作機制。而要實現(xiàn)這兩方面的目的，需從區(qū)域合作治理的機遇、動力及成效三個方面進行推進，這構(gòu)成了破解政治碎片化維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展路徑。

第一，轉(zhuǎn)變政治碎片化演進的趨勢，制定維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段，區(qū)域合作賴以存在的兩個空間即國際社會和民族國家，都出現(xiàn)了較為普遍的政治碎片化，構(gòu)成了區(qū)域合作演進的政治生態(tài)。這一政治生態(tài)有其存在的必然性，如人類社會的全球化、信息化、市場化催生了多元的利益訴求，在缺乏有效的利益整合和實現(xiàn)機制的前提下，利益進一步的深度分化就會導致政治碎片化的產(chǎn)生。區(qū)域合作的推進要遵循這一從政治分化轉(zhuǎn)變成政治碎片化的發(fā)展規(guī)律，尊重政治碎片化發(fā)展的必然性，謹防政治分化向政治碎片化轉(zhuǎn)化的放任性。政治碎片化的放任性只會給區(qū)域造成合作的脆弱性，產(chǎn)生不穩(wěn)定和不確定性的危機。從這一點來看，區(qū)域合作承擔著改造政治生態(tài)的任務(wù)，區(qū)域合作與政治生態(tài)之間是良性互動的關(guān)系，區(qū)域合作的發(fā)展需要對政治碎片化的演進趨勢進行轉(zhuǎn)變，由于不同空間的政治碎片化產(chǎn)生的原因是具有特性差異的，甄別這些差異是進行轉(zhuǎn)變的前提。

區(qū)域外國際政治碎片化主要是由于超強國家及其集合體主要代表是歐美國家，為謀取地緣利益和資源對目標國家或地區(qū)實施了強制干預(yù)的分化瓦解的戰(zhàn)略，而干預(yù)結(jié)果的不可控性又進一步助推了政治碎片化的產(chǎn)生。如對于政治碎片化的中東而言，“無論是英、法舊殖民主義者，還是美國霸權(quán)主義者，利用中東地區(qū)民族矛盾、教派紛爭和社會政治發(fā)展問題，推行分而治之的策略，或培植盟友、打擊異己，或采取選擇性干預(yù)和雙重標準，導致中東地區(qū)分崩離析、矛盾錯綜復(fù)雜、長期動蕩不安?！盵18]而后經(jīng)濟危機時代，面對越發(fā)不可控的中東北非地區(qū)和中國區(qū)域發(fā)展力量的崛起，超級大國美國把地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略向東北亞轉(zhuǎn)移，借助地區(qū)盟國日本、印度、菲律賓、韓國的支持，從政治、軍事、經(jīng)濟全方位齊發(fā)挑起事端，制造該地區(qū)的緊張氣氛，加深了東北亞地區(qū)政治碎片化的發(fā)展趨勢。顯然，國際政治碎片化的主因是超級大國實施了過度分化的戰(zhàn)略。

對于大多數(shù)民族國家而言，政治碎片化表現(xiàn)為過度民主化的政治生活制造了缺失鮮明戰(zhàn)略導向性的發(fā)展景象。如日本的政治碎片化就具有一定的代表性，“表現(xiàn)為既沒有絕對的政治權(quán)威，沒有大家公認的領(lǐng)袖，也沒有可作為共識的國家發(fā)展大方向，更沒有公眾普遍認可的大政方針。日本越來越多但又力量分散的政治勢力和政治元素逐步介入政治事務(wù)，結(jié)果出現(xiàn)了政治權(quán)威缺位，各種勢力爭相影響國家政策，又都缺乏主導能力的碎片化狀態(tài)。”[19]

國際社會發(fā)展戰(zhàn)略過度與民族國家發(fā)展戰(zhàn)略缺失形成的鮮明反差，匯聚成一股源源不斷制造政治碎片化的洪流，面對這樣的區(qū)域合作的政治生態(tài)，創(chuàng)建消解政治碎片化的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與之應(yīng)對，用正義的力量取代非正義的力量，才能為維護區(qū)域秩序和國家利益提供保障。

第二，關(guān)切政治碎片化的多元需求，創(chuàng)造維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展動力。區(qū)域合作中，無論是維護區(qū)域秩序還是國家利益，都不是一勞永逸就能解決的了的，區(qū)域合作的體制僵化和發(fā)展的路徑依賴及在這一不確定性驟增時代面臨政治生態(tài)的新挑戰(zhàn)、新問題，都會暴露區(qū)域合作發(fā)展的動力不足。在國際社會的經(jīng)濟、政治、軍事的區(qū)域聯(lián)盟中，這一問題普遍存在，一個值得注意的原因，就是受全球新興力量崛起及出現(xiàn)虛擬政治空間等的影響，傳統(tǒng)掌控區(qū)域合作架構(gòu)的主要力量強弱格局有了些許的變化，即強勢弱化與弱勢強化并存，導致除區(qū)域合作一直以來訴求的共同利益和各民族國家的特殊利益之外，又生發(fā)出諸多新的利益訴求，從而形成多元政治碎片化的需求格局。

區(qū)域合作對于政治碎片化需求的應(yīng)對有著得天獨厚的優(yōu)勢，區(qū)域合作的組織架構(gòu)和機制可把碎片化的需求進行整合，引導向著維護區(qū)域秩序與國家利益所需的良性方向發(fā)展。在這一過程中，由于區(qū)域合作機制功能的發(fā)揮，其在新階段存在發(fā)展的權(quán)威合法性會得到再一次的確認和提升，從而獲得區(qū)域合作發(fā)展的新動力。反之，游離于區(qū)域合作掌控的政治碎片化的需求，要么以自我的需求對抗區(qū)域或國家的利益需求，要么成為利益謀求者可資利用的對象，這兩種情況都不利于區(qū)域合作?？梢?，政治碎片化的多元需求，是一把雙刃劍，它既可能為區(qū)域合作創(chuàng)造發(fā)展的契機，又可能為區(qū)域合作制造發(fā)展的阻力甚至破壞力。對于后者而言，國際社會的區(qū)域合作實踐有兩種處理方式：

一是“視而不見”，如北約作為一個純軍事聯(lián)盟，面對非傳統(tǒng)安全占主導的國際政治形勢，本該向政治軍事的發(fā)展轉(zhuǎn)型，但強烈的霸權(quán)主義“存在”意識提出新發(fā)展戰(zhàn)略，即無視歐盟成員國、東歐新成員國、美國在“反導”問題上的諸多分歧，一意孤行地擴大部署彈道導彈防御系統(tǒng)，不僅制造了地區(qū)乃至全球的軍事緊張氣氛，而且“北約‘戰(zhàn)略新概念’的爭議折射出北約面臨的危機。大舉東擴后的北約，魚龍混雜，明顯消化不良，效率大打折扣，凝聚力隨之下降。北約秘書長拉斯穆森用‘建設(shè)性模糊’來掩蓋新戰(zhàn)略的矛盾，雖解一時之困，但作為長期戰(zhàn)略，這種‘模糊’將始終是埋在北約內(nèi)部的一枚定時炸彈，會時刻影響并制約北約未來的行動。”[20]

二是“無能為力”，如英國前首相卡梅倫在任時對歐盟提出了四大目標的改革，包括“保護單一市場的獨立性，保護英國和其他非歐元區(qū)國家的利益；改革歐盟的僵化體制，提振歐洲的競爭力；英國不參與歐盟建設(shè)一個‘前所未有的緊密聯(lián)盟’的進程，要加強各國議會的自主權(quán)力；限制歐盟移民在英國領(lǐng)取福利的權(quán)益，比如低工資稅收補貼等?！盵21]由于這些目標“觸及歐盟內(nèi)部市場的基本自由和歐盟公民自由流動等原則性問題”，[21]對于“麻煩纏身”的歐盟而言，短時間還無法滿足這些要求，最終英國以全民公投的方式脫歐。在區(qū)域合作已經(jīng)進入無絕對權(quán)威的發(fā)展階段，無視或無法滿足政治碎片化的多元需求，只會損害區(qū)域秩序與國家利益，而只有密切關(guān)注政治碎片化的多元需求，才會為區(qū)域秩序與國家利益的維護創(chuàng)造發(fā)展動力。

第三，聚焦政治碎片化的核心難題，產(chǎn)出維護區(qū)域秩序與國家利益的發(fā)展成效?？v觀國際社會主要區(qū)域聯(lián)盟建立的背景，盡管聯(lián)盟的性質(zhì)、實力各有不同，但一個共同之處，在于區(qū)域聯(lián)合起來是為了應(yīng)對共同的發(fā)展挑戰(zhàn)，因而“一塊區(qū)域、一個目標、一套機制”構(gòu)成了區(qū)域聯(lián)合的全部架構(gòu)。在區(qū)域空間內(nèi)，區(qū)域秩序與國家利益通過共識的行動力獲得了最優(yōu)化的維護。然而當區(qū)域合作的內(nèi)外出現(xiàn)了政治碎片化，這就意味著，同樣的“一塊區(qū)域、一套機制”卻要實現(xiàn)“多元的利益目標”，這些目標既有外來的新壓力，又有內(nèi)部的新問題，顯然區(qū)域合作面臨能力有限的難題。破解這一難題有兩個關(guān)鍵點：一是要弄清楚做什么，二是要謀劃怎么做。

在做什么的方面，要兼顧區(qū)域合作的核心目標與政治碎片化的多元目標，始終圍繞著核心目標，這是區(qū)域合作的存在之本，關(guān)照政治碎片的多元目標是區(qū)域合作的發(fā)展動力。但由于政治碎片化的目標具有多元性，區(qū)域合作不可能事無巨細地關(guān)注和實現(xiàn)，抓住其中的核心難題進行牽一發(fā)而動全身的破解，是區(qū)域合作應(yīng)有的發(fā)展智慧。政治碎片化核心難題的評判標準，不僅在于關(guān)注度高、影響面廣，而且還在于問題的重大性，是直接影響區(qū)域秩序和國家利益難以維護的癥結(jié)之所在。由于區(qū)域合作需要解決的問題難度加大了，因此決定了在謀劃怎么做的方面，要實現(xiàn)“一個改革”和“一個提升”，就是要對區(qū)域治理的結(jié)構(gòu)機制，包括運行機制、決策機制、執(zhí)行機制等進行改革，要對區(qū)域治理的競爭能力進行提升。受到多元利益方的牽制，區(qū)域合作的結(jié)構(gòu)性難題可集中為一點，就是議而不決，決而不行。以歐盟為例，在21世紀初，歐盟就意識到“機構(gòu)改革是困擾歐盟多年的問題。隨著歐盟歷史上的四次擴大，歐盟原來實行的六個創(chuàng)始國制定的運轉(zhuǎn)機制已暴露出越來越多的弊病。由于各國的利益不同，在對重大問題進行決策時，很難達到統(tǒng)一。因此理事會的‘一致表決制’就變成了實際上的‘一票否決制’。成員國不論大小，都可以用自己的否決權(quán)捍衛(wèi)本國的利益，導致歐盟常常議而難決，甚至議而不決的尷尬局面，嚴重阻礙了歐盟的前進步伐。面對歐盟第五次擴大的前景，機構(gòu)改革問題就更為迫切地擺到了歐盟面前。如果不能對現(xiàn)行決策機制進行徹底改革，將后患無窮。將來擴大后，由將近30個國家組成的歐盟將更加舉步維艱，甚至有‘癱瘓’的危險。因此，歐盟認識到，必須在新成員進入前解決機構(gòu)改革問題?！盵22]但十幾年過去了，歐盟解決結(jié)構(gòu)性難題的成效依然不盡如人意。

與結(jié)構(gòu)性改革難題息息相關(guān)的是區(qū)域治理競爭力提升的問題。長期以來，區(qū)域合作為區(qū)域內(nèi)民族國家間的交往打破了發(fā)展壁壘，這一方面賦予民族國家享有共同控制權(quán)的發(fā)展優(yōu)勢，區(qū)域共同體層面的競爭實力獲得了加強，但另一方面區(qū)域合作也無形中增加了區(qū)域保護主義的色彩，排他性的本能使得區(qū)域內(nèi)民族國家乃至區(qū)域整體向外的競爭力減退。為解決政治碎片化的核心難題，提升區(qū)域合作競爭力的第一步就是轉(zhuǎn)變排他性發(fā)展思維為包容性、開放性，達成區(qū)域發(fā)展的功能認同，明確區(qū)域秩序發(fā)展的共識。其次要發(fā)揮區(qū)域合力在區(qū)域內(nèi)外解決重大問題的參與率、決策率、執(zhí)行率，樹立區(qū)域治理在維護國際秩序和民族國家的切身利益方面起到有序發(fā)展的引導力，以此通過區(qū)域合作治理的明顯成效體現(xiàn)競爭力，讓區(qū)域合作成為匯聚政治碎片化治理能力的洼地和產(chǎn)出治理成效的高地。

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PoliticalFragmentation,RegionalOrderandtheMaintenanceofNationalInterests

ZhengQing1,XiaGuoyong2

(1. School of Marxism,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000；2. School of literature,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000)

political fragmentation; regional order; national interests; maintenance

The core issue of regional cooperation is to realize the maintenance of regional order and national interests, but the political fragmentation makes a dilemma to solve the problem, namely the political fragmentation of the area outside increasing pressure on regional integration, the maintenance of regional order faces the crisis of regional separation; the political fragmentation of the area inside accumulating the resistance of regional integration, the maintenance of national interests faces the impact of volume change. There are three aspects of solution ways, namely changing the evolution trend of political fragmentation, formulate the development strategy of maintaining the regional order and national interests; concerning the diverse demand of political fragmentation, creating the development power of maintaining the regional order and national interests, focusing on the core problem of political fragmentation and improving the effectiveness of maintaining the regional order and national interests.

* 本文系中國博士后特別資助項目“歐洲難民危機與區(qū)域福利政治發(fā)展研究”(項目號：2016T90325)、贛南師范大學招標課題“民生福利發(fā)展短板的區(qū)域協(xié)同治理研究”(項目號：16zb15)的階段性成果。

鄭青，贛南師范大學馬克思主義學院副教授，法學博士，政治學博士后；夏國永，贛南師范大學文學院講師(江西 贛州 341000)。

[責任編輯劉蔚然]