苑體強

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中村民自治的空間和作用

苑體強

黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并要求“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，又是對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，意義深遠(yuǎn)而重大。

對于鄉(xiāng)村治理，我國1982年公布實施的憲法規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織；《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益。由此可見，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的根本遵循應(yīng)是實現(xiàn)村民自治，而法治則是實現(xiàn)村民自治的重要前提和重要保障，賴以發(fā)揮我國農(nóng)村所承載的五千多年中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化優(yōu)勢和作用的德治，無疑是實現(xiàn)村民自治的重要基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。

村民自治在我國憲法和法律中的明確提出，是我國改革開放以來，在建設(shè)中國特色社會主義偉大實踐中探索鄉(xiāng)村治理所取得的重大成果。改革開放之后，取消人民公社，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，生產(chǎn)大隊不復(fù)存在。為了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固，在總結(jié)幾年基層群眾實踐探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定在原生產(chǎn)大隊的基礎(chǔ)上建立村民委員會作為鄉(xiāng)村基層群眾自治組織，并以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)建立村民小組，這不僅解決了鄉(xiāng)村基層政權(quán)問題，也把鄉(xiāng)村治理納入到正確的軌道。

我國村民自治制度和我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度相適應(yīng)，有著牢固的經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。農(nóng)村土地除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元。這些都是村民自治制度賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

我國村民自治制度有著廣大的空間和豐富的內(nèi)容。從法律規(guī)范和鄉(xiāng)村治理的實踐來看，村民自治的內(nèi)容可謂廣泛豐富，可概括為五個方面。

一是在經(jīng)濟方面，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，服務(wù)和協(xié)調(diào)本村生產(chǎn)活動，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，支持集體經(jīng)濟組織依法開展經(jīng)濟活動，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營各方的合法權(quán)益。

二是在政治方面，維護(hù)村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，向人民政府反映村民意見要求和建議，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護(hù)公共財產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，教育和引導(dǎo)各民族村民增進(jìn)團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助。

三是在社會方面，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

四是在文化方面，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進(jìn)男女平等，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。

五是在生態(tài)方面，依法引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

村民自治在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要作用。廣大的自治空間和豐富的自治內(nèi)容，使村民自治在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的重大作用。

一是在鄉(xiāng)村各類基層組織之間的協(xié)調(diào)作用。村民自治是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，村民委員會作為村民自治組織體現(xiàn)村民意志，實現(xiàn)村民意志，按照村民意志處理集體經(jīng)濟組織、合作社、工商企業(yè)等各類經(jīng)濟社會組織之間的關(guān)系，以維護(hù)廣大村民的合法權(quán)益，使外來要素成為廣大農(nóng)民的幫助者而不是驅(qū)逐者。而只有廣大村民的合法權(quán)益得以維護(hù)，各類經(jīng)濟社會組織才能在農(nóng)村得以存在和發(fā)展。

二是在鄉(xiāng)村治理中的創(chuàng)造性作用。群眾是歷史的創(chuàng)造者，改革開放以來黨和國家有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一系列重大政策和舉措，無一不是來自農(nóng)民自身的創(chuàng)造。政策的創(chuàng)設(shè)是如此，政策的落實同樣如此。隨著農(nóng)村改革的深化，情況越來越復(fù)雜，個體差別越來越大，在政策的創(chuàng)設(shè)和落實中，要給村民自治留有足夠創(chuàng)造空間，充分發(fā)揮村民自治在“政策流”末端的“毛細(xì)血管”的疏通開創(chuàng)作用，使各項政策得以科學(xué)、順暢、精準(zhǔn)、高效地落地實施。

三是政府和市場間的紐帶作用。在經(jīng)濟運行中，在資源配置中，讓市場發(fā)揮決定性作用，讓政府發(fā)揮更好作用，這是我國在長期改革發(fā)展實踐中得出的正確結(jié)論，可謂得來不易。農(nóng)村經(jīng)濟如何發(fā)展，資源如何配置，根本上要靠市場，關(guān)鍵上還要靠政府，尤其是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展最不平衡最不充分的情況下，政府的作用更為關(guān)鍵。如何做到“讓農(nóng)民跟著政府賺錢，不讓農(nóng)民跟著政府賠錢”，這就要充分尊重、充分發(fā)揮和利用好村民自治的作用，使其在市場和政府之間做好“橋梁”，當(dāng)好“潤滑劑”。

此外，吸引各類優(yōu)質(zhì)資源建設(shè)鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)賢資源合理組織化，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人際關(guān)系和群體關(guān)系，等等，都是村民自治的重要作用和推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

為村民自治創(chuàng)造良好條件。人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商會議制度是中國特色社會主義民主政治的四大制度，而基層群眾自治制度主要包括城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治制度和農(nóng)村村民自治制度。因此，村民自治是我國民主政治制度的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度保障，必須為發(fā)揮村民自治作用創(chuàng)造良好的條件。

對于各級領(lǐng)導(dǎo)和部門尤其是涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和部門來說，一是要充分認(rèn)識到村民自治在治國理政中的戰(zhàn)略地位和重要作用，擺脫行政治理思維的慣性，切實防止越俎代庖，從思想上行動上高度重視，自覺地將村民自治作為鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)略渠道，建設(shè)好維護(hù)好利用好，實現(xiàn)政府行政治理與村民自治的有效銜接。

二是加強村民自治能力建設(shè)，切實解決自治能力弱化、“小馬拉大車”問題。要強化鄉(xiāng)村基層黨的建設(shè)，提高鄉(xiāng)村黨組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力；認(rèn)真落實好民法總則，賦予村民自治組織的法人地位，強化村民委員會建設(shè)，吸收村醫(yī)、教師等鄉(xiāng)賢能人進(jìn)班子，法律顧問進(jìn)鄉(xiāng)村，發(fā)揮回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年和退休歸鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢的作用，提高自治組織的整體素質(zhì)，切實履行自治組織的職能；進(jìn)一步探索與土地集體所有層級相對應(yīng)、以村民小組為自治組織的自治機制；不斷提高農(nóng)民組織化程度，大力培育多元化的農(nóng)村基層集體經(jīng)濟社會組織，將其有組織地納入到鄉(xiāng)村治理整體布局，形成統(tǒng)一有序高效的鄉(xiāng)村治理格局。

三是不斷完善村民自治規(guī)章制度，切實解決不規(guī)范、權(quán)力集中、小官巨腐問題。村民自治的主體是廣大村民并不是村民委員會成員，要嚴(yán)格法律規(guī)范行使自治，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障村民的民主權(quán)利，實現(xiàn)村民自治。制定合法、完善、規(guī)范、實用、體現(xiàn)村民民主意愿的村民自治章程、村規(guī)民約以及包括村務(wù)公開制度、財務(wù)管理制度、干部廉潔制度、村民代表會議議事制度、村民委員會及其下屬委員會工作職責(zé)等各類專項規(guī)約。

此外，更為重要和關(guān)鍵的是，要適應(yīng)我國主要矛盾的變化和要求，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投入，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)功能和保障能力，補齊我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊短板，打牢村民自治的根基。

目前，我國工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入到中后期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)到了城鄉(xiāng)要素流動機制重構(gòu)的關(guān)鍵時點，各種矛盾問題已相繼出現(xiàn)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)該是時代的呼喚。當(dāng)前，深化農(nóng)村改革一系列新政策已陸續(xù)出臺和實施，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革、農(nóng)村土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等事關(guān)農(nóng)村制度的支柱性改革深入推進(jìn)，加快推進(jìn)和完善涉及行政管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等重大內(nèi)容的村民自治制度和鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)該是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重大任務(wù)，也應(yīng)該是各級政府、有關(guān)部門的共同責(zé)任。

中國農(nóng)村雜志社）