劉開君

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

?

運動式治理的歷史、現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型：一個研究綜述

劉開君

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

運動式治理受到學界越來越廣泛的關(guān)注。作為國家治理實踐中屢試不爽的治理工具，運動式治理已經(jīng)成為理性化、制度化、專業(yè)化的常規(guī)治理機制在科層組織治理失效后的有效補充工具和糾偏機制。路徑依賴、重塑合法性、管理資源與政策工具有限性以及組織失敗與制度矯正邏輯，是運動式治理在治理實踐中被大規(guī)模使用的重要原因。伴隨著對運動式治理類型學研究的逐漸精細化，學界對運動式治理的態(tài)度經(jīng)歷了從完全否定到有限承認再到理性認知的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出日漸理性化的趨勢。走向法治化、制度化、協(xié)作治理與合作治理是眾多學者推崇的運動式治理轉(zhuǎn)型方向。因此，應該從更一般的組織學意義上深化對運動式治理的認知與學術(shù)研究，探討運動式治理的轉(zhuǎn)型問題。

運動式治理；類型學；合法性；治理轉(zhuǎn)型；研究綜述

近年來，運動式治理越來越受到學界的廣泛關(guān)注，見仁見智。通過中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)的6篇研究綜述名為綜述，實為側(cè)面(或截面)研究，要么圍繞一個研究維度展開，如科層組織[1]、生成原因[2]、運動式治理與政治民主化關(guān)系、類型及生成原因分類研究[3,5]，要么以側(cè)重一個時間區(qū)間內(nèi)(如2004-2014年)文獻的研究述評[6]，要么僅僅綜述概念與特征、生成原因、效用與評價等某些方面內(nèi)容。[7]單純透過這些文獻也只能把握運動式治理的冰山一角，因此本文以現(xiàn)有文獻為基礎撰寫一篇綜合性研究綜述，以期全面呈現(xiàn)運動式治理的研究概況、概念分歧、歷史淵源、生成原因以及實踐轉(zhuǎn)型。

一、運動式治理研究的總體概況

借助中國知網(wǎng)以“運動式治理”為關(guān)鍵詞，不限時間進行主題檢索和篇名檢索(檢索時間為2016年6月11日)，分別檢索到綜合文獻(包括期刊、會議論文、商業(yè)評論、特色期刊、報紙、學位論文和學術(shù)輯刊)244篇和86篇(見圖1)，2004年成為有運動式治理研究主題文獻記錄的元年。但是全文檢索發(fā)現(xiàn)，涉及運動式治理研究的相關(guān)文獻則可以追溯至1979年財政部調(diào)查組發(fā)表在《財物與會計》上的題為《從反浪費入手，開展增產(chǎn)節(jié)約運動效果好》的調(diào)研報告，報告對天津市冶金系統(tǒng)反浪費運動的經(jīng)驗歸納，關(guān)涉運動式治理的典型形態(tài)。[8]本文以主題檢索和篇名檢索到的2004年以后以運動式治理為主題的文獻為主，同時參考了中國知網(wǎng)檢索到的2004年之前的部分相關(guān)文獻，以期盡可能地掌握學界對運動式治理的研究全貌、趨勢與進展。分析發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究文獻體現(xiàn)了如下三個特征：

一是從2004年至今研究文獻總量呈現(xiàn)逐漸增多的趨勢。隨著周雪光[10，11]、李里峰[12，14]、楊志軍[15，19]等知名學者對運動式治理的關(guān)注，從2012年起研究文獻數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長。2016年文獻尚未全部上網(wǎng)，但是根據(jù)趨勢預測在治理現(xiàn)代化的大背景下文獻總量增長的趨勢還將繼續(xù)。

二是研究視角和研究方法逐漸多元化。研究維度從單純的治理工具視角逐漸擴展到類型研究、公共政策、制度分析、組織分析、政治民主化、合作治理、多中心治理等多維分析。研究方法逐漸從規(guī)范研究擴展到案例研究、歷史研究、解釋性研究、文獻分析等眾多方法。

圖1 運動式治理研究文獻統(tǒng)計趨勢(2004-2016年)

三是關(guān)注重點相對聚焦且認知程度日漸深刻、全面。也許是源于運動式治理的實踐影響，政治學、社會學、公共管理學等眾多學科均涉足運動式治理研究，研究內(nèi)容與范圍也紛繁復雜，然而其研究重點主要聚焦于運動式治理的概念內(nèi)涵、歷史淵源、生成原因、常態(tài)化等方面。由是觀之，學界對運動式治理的研究逐漸趨向深入化、理論化、多維化。

二、概念分歧與研究路徑差異化

有人將2004年劉效仁在《中國青年報》發(fā)表的短文《淮河治污：運動式治理的敗筆》作為學界關(guān)注運動式治理的標志。[6]事實上，從文獻追蹤來看，至少在1994年學界就已經(jīng)開始有意識地關(guān)注運動式治理，使用“專項治理(運動型)”這一概念來指涉治理實踐中的運動式反腐現(xiàn)象。[20]而作為治理實踐中的運動式治理，有人認為可以追溯到新中國成立之初[21]，還有人則認為可以追溯到解放前中共土地改革、整風運動的治理實踐[12，22]，還有人以乾隆盛世期間1768年“叫魂”事件為標志在中華帝國歷史脈絡中探討運動式治理的歷史淵源。[11]分析發(fā)現(xiàn)，就內(nèi)涵界定而言對運動式治理的研究存在兩個基本立場完全對立的理論派別，這種對立直接體現(xiàn)在概念界定的分歧上，而且這種概念分歧還開啟了不同的研究路徑。

以馮志峰、李里峰為代表的批評派將運動式治理作為常規(guī)治理的對立物進行考察，認為運動式治理是一種非常規(guī)的治理工具，難以納入常規(guī)化、制度化的軌道。馮志峰將運動式治理定義為“由占有一定的政治權(quán)力的政治主體如：政黨、國家、政府或其他統(tǒng)治集團憑借手中掌握政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能發(fā)動的維護社會穩(wěn)定和應有的秩序, 通過政治動員自上而下地調(diào)動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創(chuàng)造性, 對某些突發(fā)性事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點治理過程, 它是運動式治理主體為實現(xiàn)特定目標的一種治理工具”。[4]這一經(jīng)典定義被廣泛引用，成為學者批判運動式治理的概念基礎，運動式治理因此被界定為一種與常態(tài)化治理相悖的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的治理狀態(tài)[12，21]，甚至有人批評“運動式執(zhí)法不法、運動式治國誤國、運動式維穩(wěn)不穩(wěn)、運動式管理缺理”。[6,17]概而言之，應該摒棄運動式治理的運行邏輯，建立理性化、制度化、專業(yè)化的常規(guī)治理機制，在此這種觀點的引領下生成了一個研究群體，產(chǎn)出了批量文獻。

以周雪光、賴詩攀為代表的理性肯定派將運動式治理置于中國官僚制整體視域的制度邏輯之下，視運動式治理為常規(guī)化治理失效(組織失敗)后的一種補充工具和糾偏機制。隨著對運動式治理研究精細化、深入化、多維化，一部分人的評價立場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢蘩硇允降目隙?。周雪光從歷史視角考察中國官僚制度，他僅僅認同馮仕政總結(jié)的運動式治理“在運動方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征”中的非常規(guī)化特征，與韋伯式理性官僚制不同，中國官僚制度組織自古以來就存在非正式的人情化關(guān)系，并由此產(chǎn)生了官僚組織非人格化與事實上人情化之間的矛盾，從而形成封閉管理體制，因此必要時高層就會啟動運動式治理，借助政治運動矯正常規(guī)治理的積習惰性與偏離軌道的機制，由此常規(guī)治理機制自身就成為被糾正的運動對象。[9～11]賴詩攀以新中國成立以來中國科層制組織如何完成任務為論題，將運動式治理與項目制界定為壓力型政體下，當常規(guī)模式失敗時科層組織完成特殊任務的非常規(guī)模式，事實上也認同運動式治理是常規(guī)治理機制的一種補充與糾偏機制。[1]任星欣等人以周雪光的研究為基礎，從制度建設的視角界定了“常規(guī)型治理機制”和“運動型治理機制”，認為“運動式治理是建立和完善更為有效的治理機制的基本工具，是制度建設過程不可分割的重要組成部分”。[23]徐曉林、朱國偉則從制度分析的視角肯定了運動式治理的合理性。[24]雖然這些學者在考察視角和分析框架上存在一定差異，但是都能比較客觀地肯定運動式治理是制度化治理(常規(guī)治理)的一種補充形態(tài)和糾偏機制，體現(xiàn)了較強的理性特征與實踐關(guān)懷。

三、對運動式治理的類型學研究

類型學考察是透徹解剖研究對象和認知研究對象的基礎，一些學者從不同的評價維度對運動式治理進行了多樣化的類型學研究，為全面認識和繼續(xù)研究運動式治理奠定了理論基礎。馮志峰在對1949年10月新中國成立至2009年10月建國六十周年期間所發(fā)生在國家層面的110次運動式治理實踐進行實證分析的基礎上，對運動式治理作了多維考察,馮志峰依據(jù)發(fā)生領域?qū)⑦\動式治理分為政治領域、經(jīng)濟領域、文化領域和社會領域的運動式治理四種類型，依據(jù)發(fā)生時間將運動式治理分為文革前、文革中、文革后三個歷時態(tài)類型予以考察，又依據(jù)誘發(fā)機制將運動式治理分為偶發(fā)型運動式治理和常發(fā)型運動式治理兩種類型，從而構(gòu)造了一個概貌式的全景圖。[4]

馮仕政構(gòu)建了革命教化政體的整體解釋框架，將1949年以來的運動式治理界定為國家運動，并以基本取向(規(guī)訓性、生產(chǎn)性)、變革目標(政權(quán)、社會)和動員范圍(官僚、群眾)三個維度描繪了一個立體分類圖譜，將1949年新中國成立以來的國家運動(運動式治理)分為八種類型：群眾性社會規(guī)訓運動、官僚性社會規(guī)訓運動、群眾性政權(quán)規(guī)訓運動、官僚性政權(quán)規(guī)訓運動、群眾性社會生產(chǎn)運動、官僚性社會生產(chǎn)運動、群眾性政權(quán)生產(chǎn)運動和官僚性政權(quán)生產(chǎn)運動。[21]黃科從宏觀、中觀、微觀三個層面對運動式治理進行了概念界定，并借鑒古德諾“政治是國家意志的表達、行政是國家意志的執(zhí)行”之理念，從“治理領域”(政治、行政)和“目標取向”(意識、行為)兩個維度構(gòu)建了運動式治理的分析框架，將運動式治理分為四大類型：政治意識性運動式治理(政治教育)、政治行為性運動式治理(政治行動)、行政意識性運動式治理(組織學習)與行政行為性運動式治理(行政行為)。[5]顯然這兩種分類方法使運動式治理的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)功能更加清晰化與結(jié)構(gòu)化。

張新文則從政府職能的視角對地方政府運動式治理作了分類與比較考察。他認為典型治理與項目治理是地方政府兩種代表性的運動式治理實踐，從20世紀50年代至90年代初期為典型治理時代，從20世紀90年代至今為項目治理時代，前者的治理過程在政府職能上體現(xiàn)為控制導向，后者在政府職能上體現(xiàn)為引導導向。他進一步指出，地方政府的治理模式正在典型治理→項目治理→復雜性社會治理的軌道上演進。[25]

李曉燕從運動式治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角，也就是走向法治的維度，對運動式治理進行了分類考察，依據(jù)治理發(fā)生的頻率將運動式治理劃分為常規(guī)治理和突發(fā)事件治理兩種類型，依據(jù)治理發(fā)生領域?qū)⑦\動式治理劃分為立法領域的運動式治理、行政執(zhí)法領域的運動式治理和司法領域的運動式治理三種類型，簡明扼要，卻體現(xiàn)了很強的實用性。[26]

還有學者依據(jù)治理內(nèi)容將運動式治理簡單分為五類：運動式精神文明建設(掃黃打非、互聯(lián)網(wǎng)整治)；運動式公共安全治理(黑車黑摩、礦難等重大安全事故專項治理)；運動式環(huán)保治污行動；運動式招商引資行動；運動式反腐和行政改革。[17，18，27]此后，楊志軍又采取歷史主義分析思路，以1949年新中國成立和1978年改革開放為關(guān)鍵時間點，將運動式治理分為群眾運動時期、嚴打運動時期和專項治理運動時期三個區(qū)間類型來考察運動式治理的變遷軌跡，同時按照所屬領域?qū)⑦\動式治理分為社會秩序類、政府監(jiān)管類、生態(tài)保護類、政治建設類、文化建設類和經(jīng)濟建設類六類，并以此分類為分析框架，基于對網(wǎng)絡“掃黃打非”運動的分析，論證了以非常規(guī)方式開展常態(tài)化治理存在“決策經(jīng)驗主義”和“結(jié)果的不確定性”的悖論。[19]分類的演進展現(xiàn)了作者對運動式治理研究思路不斷完善與研究深度不斷拓展的過程，代表了學界研究運動式治理的一種趨勢。

與非常態(tài)化機制論相反，歐陽靜將運動式治理劃分為隨意性、臨時性、非常規(guī)的政治機制(國家運動型治理)和常態(tài)化、常規(guī)化行政機制(基層運動型治理)兩類。歐陽靜認為，與國家運動型治理遵循政治邏輯不同，基層運動型治理遵循官僚制自身的行政邏輯：從啟動機制而言，地方政府的中心工作是開啟運動式治理的鑰匙；從功能界定來說，基層運動式治理與官僚制組織相互依存，相互作用，而非官僚制常規(guī)機制的替代機制；從價值導向看，基層政府從治理效用出發(fā)創(chuàng)新治理技術(shù)和治理手段的視角，采用基層運動式治理，應對基層政府的中心工作，實現(xiàn)基層政府職能，達成基層社會的治理目標。雖然歐陽靜的論證過程存在一些可商榷之處，但是對地方運動式治理效能導向的提出依然很有價值。[28]

分析發(fā)現(xiàn)，學界對運動式治理評價基調(diào)的轉(zhuǎn)變與類型學研究的時間點基本吻合，都在2010年左右開始出現(xiàn)。這樣看來，近年來學界對運動式治理的評價基調(diào)從徹底否定到有限肯定的理性變化，也許正是伴隨著對運動式治理類型研究的精細化發(fā)展而發(fā)生的。令人遺憾的是，還沒有一種分類方法能完全解釋運動式治理的生成邏輯與實踐形態(tài)。

四、合法性研究：歷史淵源與生成原因

與大量學者直接否定運動式治理的合法性不同，隨著學界對運動式治理的研究逐漸理性化，越來越多的學者從不同學科、不同理論視角對運動式治理的歷史淵源及生成原因進行了考察，較好地解釋了運動式治理存在的合法性。例如，王連偉、劉太剛將運動式治理存在的原因歸納為社會資源有限說、治理工具有限說、科層官僚制局限說、社會動員能力下降說四個維度；[2]黃科用標的群體、治理領域與目標取向三維坐標構(gòu)建了運動式治理生成的原因分析框架，從而將運動式治理的原因分為官僚政治意識論、官僚行政意識論、群眾政治意識論、群眾行政意識論、官僚政治行為論、官僚行政行為論、群眾政治行為論、群眾行政行為論八個類別；[5]李有學將運動式治理的生成原因歸納為動員能力論、糾偏機制論、政治發(fā)展論、趕超發(fā)展論、實用理論論與制度安排論六個方面；[7]馮仕政則提出了革命教化政體的整體性解釋框架；[21]倪星、原超認為在壓力型體制下運動式治理常態(tài)化存在治理績效和整體性社會消退后重塑合法性的雙重邏輯[29]，如此等等。概括而言主要有四種解釋視角：

(一)路徑依賴的邏輯

幾千年來，在中國大一統(tǒng)體制下，面對巨大的治理規(guī)模和多樣性，中央集權(quán)與地方治理之間存在深刻的矛盾，運動式治理則是應對這一矛盾和組織失敗的非常規(guī)治理機制之一，反映了特定制度環(huán)境國家治理的深層制度邏輯，運動式治理機制作為常規(guī)治理機制失敗后的替代工具和糾偏機制在中國歷史上反復出現(xiàn)，絕不是偶發(fā)的、受個人意志驅(qū)使的，而是一整套制度設施與環(huán)境的必然產(chǎn)物，從而成為國家治理邏輯的重要組成部分。[11，12]20世紀上半葉，延安整風運動取得了明顯成效，抗戰(zhàn)結(jié)束后中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)開展的土地革命迅速有效地實現(xiàn)了鄉(xiāng)村民眾動員與鄉(xiāng)村社會治理目標[12，13]，突顯了運動式治理的工具價值，新中國成立后改造社會型、發(fā)展生產(chǎn)型、意識形態(tài)型、鞏固政權(quán)型運動式治理被廣泛使用。據(jù)不完全統(tǒng)計，1949年至1976年共計開展政治運動67次，平均每年2.5次，20世紀50年代各種政治運動連綿不斷，平均每年3次以上，10年累計發(fā)生31次之多[30，31]，建國初期依靠縱向協(xié)調(diào)和運動式治理迅速實現(xiàn)了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的總體性支配[32]，從而構(gòu)建了完整的國家政權(quán)體系。雖然改革開放后不再開展政治運動，但是專項行動、專項治理等運動式治理依然是有效的治理工具，被中央到地方政府的各“條條”和“塊塊”廣泛使用，體現(xiàn)了后革命時代對革命時代政府運作方式的路徑依賴。[22]

(二)重塑政治合法性的邏輯

政治合法性是任何政權(quán)存續(xù)的法理基礎。對一些重大的突發(fā)事件或一些影響惡劣、積重難返式的社會問題開展迅疾的專項治理，其主要目的在于維護社會穩(wěn)定、樹立政府形象、強化國家權(quán)威，從而不斷重復合法性宣誓。[18]在一個號稱以為人民服務為宗旨的政黨執(zhí)政的當代中國，整體性社會消退后，這種經(jīng)常性的合法性宣誓就顯得更加必要。[23]中國共產(chǎn)黨由于人民的支持而取得了全國政權(quán)，革命力量在建設新政權(quán)時就建立了“革命教化政體”，對改造社會具有強烈的使命感，并把與改造社會相適應的卡里斯瑪型權(quán)威作為執(zhí)政合法性基礎，因此在革命勝利后的建設時期面對國家政權(quán)建設滯后而無法通過制度化、常規(guī)化、專業(yè)化路徑實現(xiàn)社會改造目標時，不得不啟用運動式治理作為政策工具。[21]這樣非常規(guī)、非制度化、非專業(yè)化的運動式治理就通過常規(guī)化、制度化路徑表現(xiàn)出來，并長期存在，這就是“制度化運動悖論”產(chǎn)生的淵源。[2，33]唐皇鳳以“嚴打”斗爭為分析案例，考察了運動式治理重塑社會政治秩序合法性的過程機制，每次嚴打的對象都是直接威脅人們生命財產(chǎn)安全的犯罪，執(zhí)政黨和政府通過對這種反體制力量的迅猛打擊，立即恢復和強化了合法性權(quán)威形象，并使國家暴力的象征性資本得以強化，從而使“嚴打”成為塑造國家權(quán)力合法性的重要機制之一。[34]此外，運動式治理還能實現(xiàn)對行政系統(tǒng)的整合，強化官僚系統(tǒng)的服從意愿和行動能力，從而能鞏固中央權(quán)威。[35]

(三)管理資源與政策工具的邏輯

公共政策的本質(zhì)是社會利益的集中反映和權(quán)威性分配。利維·塞爾多(Lowi Theodore)將政策劃分為分配、管制與再分配三種類型。顯然，無論是哪一種類型的公共政策都與社會利益密切相關(guān)，要么其指涉對象直接就是某種資源的配置(分配、再分配類政策)，要么其執(zhí)行需要依托一定的利益資源(管制類政策)。王滬寧關(guān)于資源總量決定政策工具選擇的理論為眾多學者所贊同，他認為社會發(fā)展受客觀規(guī)律的支配以及歷史、政治、經(jīng)濟、文化、地理、心理等諸多條件制約，也就是說社會資源總量影響著國家治理方式和調(diào)控工具的選擇，改革開放以來社會心理需求遠遠超出了社會資源總量，因此中國在一段時期內(nèi)適合采取強性提取-分配型調(diào)控形式，利用公權(quán)力維持社會平衡，并集中使用有限的社會資源，推動社會快速進步。[36]一方面，改革開放以來中國整體性社會消解，政府的社會動員能力下降[37]，事實上也就意味著政府資源汲取能力的衰退；另一方面，中國條塊分割的管理體制，加劇了各管理部門可用資源的緊張，使得整合資源集中解決突出矛盾的運動式治理被屢屢采用[33]，從而將某些政策從日常的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?，引發(fā)條塊工作模式轉(zhuǎn)換，形成“塊塊帶著條條做”的模式，致使運動式成為資源約束與壓力型體制下有效的治理工具選擇。[38，39]

(四)組織失敗與制度矯正的邏輯

常規(guī)治理機制與非常規(guī)治理機制是科層組織的兩種基本運行模式。[1，2，11]官僚制組織意味著“正式的雇傭、薪金、養(yǎng)老金、升遷、專業(yè)訓練、功能化的勞動分工、清晰界定的管轄權(quán)范圍、文牘程序、等級制的上下級隸屬關(guān)系”[40]，馬克斯·韋伯清晰地描述了理想官僚制組織專業(yè)化、等級節(jié)制、法理化、非人格化、文牘主義等特征。官僚制組織因其適合現(xiàn)代工業(yè)社會需求而被企業(yè)、軍隊、政府等各類大型組織廣泛采用，然而官僚制組織的這些特征在實踐中也會產(chǎn)生官僚自主性、目標置換、循規(guī)蹈矩、刻板僵化等組織失敗。由于歷史原因，中國的官僚制組織與韋伯提倡的理想型官僚制組織存在較大差異，在中國單一體制、疆域遼闊與復雜性并存的條件下，官僚制組織的弊端得以放大，從而產(chǎn)生了政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性、激勵強度與目標替代、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化三個悖論，運動式治理就成為常規(guī)制度化治理機制失敗的有效補充機制。[9，11]壓力型體制是我國科層組織完成任務的基本制度框架，中央政府通過整體性發(fā)包和區(qū)別激勵機制將壓力層層傳遞，地方政府面臨同時完成多項任務的常規(guī)治理模式，當常規(guī)模式失敗時，打破常規(guī)的運動式治理模式就成為彌補常規(guī)治理機制失效、完成重要任務的有效替代機制之一。[1，41]從時間分配來看，運動式治理是對常規(guī)治理機制的一種暫時打斷，通過內(nèi)部制度設計科層制組織吸納了運動式治理帶來的沖擊，組織成員則通過策略行為消解組織轉(zhuǎn)嫁于其身上的運動式治理壓力，從而呈現(xiàn)出常規(guī)治理與運動式治理兩種治理機制交替出現(xiàn)的運行規(guī)律。[42]

五、對運動式治理轉(zhuǎn)型的多維探討

運動式治理因為能夠打破條塊分割的體制局限，在短時間內(nèi)集中力量解決社會重大問題，具有權(quán)威性、有效性、運動性、反彈性與動員性[43]，是一種與常規(guī)治理機制并存且能糾正官僚制組織常規(guī)治理偏差的有效補充機制。隨著研究的精細化發(fā)展，越來越多的學者開始認識到運動式治理所扮演的積極角色，從完全否定到有限肯定再到理性認知，呈現(xiàn)日漸理性化的趨勢，從法治化、制度化、協(xié)作治理與合作治理等不同視角考察運動式治理轉(zhuǎn)型。

運動式治理走向治理現(xiàn)代化的首要任務是實現(xiàn)法治化。在壓力型規(guī)則下，原有的制度設計和規(guī)則難以發(fā)揮實質(zhì)性作用，在執(zhí)行中公共政策的目標經(jīng)常發(fā)生偏差，造成基層執(zhí)法對制度性規(guī)劃的制度化拒斥，上級部門不得不借助運動式治理來清理基層執(zhí)法中的違法現(xiàn)象[44]，運動式執(zhí)法因此成為執(zhí)法領域的有效治理工具被反復使用。與治理實踐中青睞運動式治理工具相反，正是運動式治理對打破常規(guī)治理機制這種看似破壞法治的特征遭到學界持續(xù)不斷抨擊，眾多學者呼吁告別運動式治理、建設法治政府是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。[26，43]因此提升治理活動的科學性、促進治理活動法治化轉(zhuǎn)型、推動運動式治理與常規(guī)治理有機整合成為治理轉(zhuǎn)型之路。[45]

運動式治理向制度化治理轉(zhuǎn)型是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。運動式治理的非制度化表征受到學界廣泛批評。任星欣等人通過20世紀80年代以來我國土地領域的四次運動式清理(治理)對土地管理領域制度變遷所發(fā)揮作用的實證研究得出結(jié)論：當外部環(huán)境導致常規(guī)治理失敗時，運動式治理是探索新的、更為有效的常規(guī)治理機制的重要工具，是制度變遷的重要基礎。[23]因此，應以地方治理創(chuàng)新的實踐行動為基礎，不斷完善和發(fā)展各種制度體系，推動國家制度建設定型化和國家治理現(xiàn)代化。[46]同時要規(guī)避運動式治理可能帶來的機會主義、行政集權(quán)以及封閉的、強制的制度創(chuàng)新，而應以整體的制度觀為指導，形成開放的、動態(tài)的、多元的制度創(chuàng)新動力源，延展制度創(chuàng)新的生命力。[24]何紹輝通過對中國反貧困戰(zhàn)略的考察，論證了農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略從運動式治理到制度性治理是農(nóng)村反貧困行動走出困境、應對挑戰(zhàn)和解決問題，走向常規(guī)化、制度性治理的關(guān)鍵。[47]容志則認為奧運后的治理狀態(tài)與奧運會的成功舉辦形成鮮明對比，由于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)分割與社會發(fā)育失調(diào)制約了公共治理資源的有效運用，因此對政府進行內(nèi)部結(jié)構(gòu)再造與社會治理資源網(wǎng)絡化整合，是實現(xiàn)治理常規(guī)化的必然要求。[48]由此可見，從運動式治理走向制度化治理已是眾望所歸。

從運動式治理走向協(xié)作治理與合作治理為學界期盼。運動式治理造成治理權(quán)力的內(nèi)卷化與懲罰的彌散性，加大了行政規(guī)制的成本，也對治理質(zhì)量與效率提出了更高要求。[49]楊志軍認為多中心治理是運動式治理轉(zhuǎn)型的重要方向，首先要積極尋求政府與其他各類公共主體的合作路徑，建立彈性化的協(xié)作網(wǎng)絡，塑造各主體合作共治的信任環(huán)境，從而克服集體行動的困境；其次要超越運動式治理模式，采取制度化調(diào)控為主、組織化吸納為輔的治理方式，形成政黨領政、政府行政、多元參政、社會監(jiān)政的良性循環(huán)治理格局。[15]余亞梅、唐賢興則認為，應該通過運動式治理推進政府體系各部門之間的協(xié)作與合作，提升政府應對和解決復雜公共問題的能力。[50]還有學者認為，運動式治理雖然在傳統(tǒng)治理形態(tài)基礎之上逐漸完成了自我演進，成為彌補正式治理系統(tǒng)不足的補充機制，但是面對日益復雜的治理環(huán)境和急劇增長的治理任務，依然難以滿足治理客體的消費需求，因此實現(xiàn)國家與社會的有效互動和基層民主自治，分擔正式治理系統(tǒng)的壓力，是運動式治理轉(zhuǎn)型的重要方向。[51]

六、結(jié)論與討論

作為常規(guī)治理的補充機制和糾偏機制，表現(xiàn)為一種“制度化運動悖論”或“制度化動員”，即以非常規(guī)的運動方式完成常規(guī)化的改革任務，在治理實踐中運動式治理是備受推崇的治理工具，近年來也因此受到學界的廣泛關(guān)注。必須看到運動式治理一定程度上的非常規(guī)化、非制度化、非專業(yè)化帶來的弊端，但是也不能隨意否定運動式治理的積極作用。毫無疑問，歷史上運動式治理有過嚴重破壞制度與法治的個別案例，讓人談運動式治理而色變，也正因為如此，眾多學者對運動式治理持完全否定的態(tài)度，抓住某一種類型的運動式治理或政治運動，而夸大治理成本高、治理效果差、違背法治原則、滋生衙門作風等所謂的運動式治理之弊端。[6，17，18，52]事實上，學界對運動式治理的認識越來越呈現(xiàn)理性化傾向，運動式治理并非僅存在于中國的獨特現(xiàn)象，而只是在中國壓力型體制、遼闊治理疆域和復雜性治理條件下得以放大而已；同時，改革開放前的國家運動與改革開放后的運動式治理呈現(xiàn)出完全不同的運行邏輯，前者更表現(xiàn)為政治運動，后者則表現(xiàn)為資源、體制約束下治理工具的理性抉擇。[53]

今后的研究重點有三個方面。一是通過生成邏輯與實踐形態(tài)相結(jié)合的二維標準進行分類，并在分類的基礎上深化對運動式治理運行機制的考察，從而更好地區(qū)分政治運動、運動式治理及其異化形態(tài)之間的關(guān)系。二是從傳統(tǒng)文化與當代中國科層組織失敗相結(jié)合的視角深入探討運動式治理的生成邏輯。毫無疑問上，運動式治理從中國歷史制度中走來，在治理實踐中形成了較為嚴重的路徑依賴，既源于中國政治-行政一體化的特殊性，又夾雜科層組織失敗的普遍因素，因此不能簡單地以路徑依賴予以回應，只有將運動式治理放置于科層組織的運行邏輯中進行考察，才能更好地認知運動式治理的利弊得失。三是關(guān)于運動式治理的未來轉(zhuǎn)型問題。顯然，對運動式治理的評價態(tài)度直接決定運動式治理轉(zhuǎn)型的方向。首先要辯證地看待政治運動與運動式治理之間的關(guān)系，又不能簡單地在二者之間劃等號。其次對不同類型的運動式治理的發(fā)展路徑應予以分別考察，總體來說，政治教化類、專項治理類還會長期堅持下去，但是應該盡量減少使用頻次，否則運動式治理淪為常規(guī)治理工具其邊際效應必然遞減，同時應該在轉(zhuǎn)型中逐漸構(gòu)建起制度化、常規(guī)化、專業(yè)化治理機制；而對于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴重負面效應的運動式治理異化形態(tài)則應該嚴格限制使用頻次，并在使用中逐漸剔除其弊端，規(guī)范啟動程序與運行過程。

[1]賴詩攀.中國科層組織如何完成任務:一個研究述評[J].甘肅行政學院學報,2015(2):15-30.

[2]王連偉,劉太剛.中國運動式治理緣何發(fā)生？何以持續(xù)？——基于相關(guān)文獻的述評[J].上海行政學院學報,2015(3):106-111.

[3]馮志峰.中國政治民主化路徑研究述評——基于運動式治理與政治民主化進程互動關(guān)系的觀察[J].中共寧波市委黨校學報,2010(5):38-43.

[4]馮志峰.中國運動式治理的定義及其特征[J].中共銀川市委黨校學報，2007(2):29-32.

[5]黃科.運動式治理:基于國內(nèi)研究文獻的述評[J].中國行政管理,2013(10):107-112.

[6]楊林霞.近十年來國內(nèi)運動式治理研究述評[J].理論導刊,2014(5):77-80.

[7]李有學.運動式治理問題研究述評[J].中共鄭州市委黨校學報,2014(3):44-47.

[8]財政部調(diào)查組.從反浪費入手,開展增產(chǎn)節(jié)約運動效果好[J].財務與會計,1979(9):4-8.

[9]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯[J].開放時代,2009(12):40-55.

[10]周雪光.權(quán)威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代,2011(10):67-85.

[11]周雪光.運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代,2012(9):105-125.

[12]李里峰.運動式治理:一項關(guān)于土改的政治學分析[J].福建論壇·人文社會科學,2010(4):71-77.

[13]李里峰.工作隊:一種國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制——以華北土改運動為中心的歷史考察[J].江蘇社會科學,2010(3):207-214.

[14]李里峰.革命中的鄉(xiāng)村:土地改革運動與華北鄉(xiāng)村權(quán)力變遷[J].廣東社會科學,2013(3):107-118.

[15]楊志軍.內(nèi)涵挖掘與外延拓展:多中心協(xié)同治理模式研究[J].甘肅行政學院學報,2012(4):16-24.

[16]楊志軍.當代中國政府“運動式”治理模式的解釋與反思[C]//黃衛(wèi)平,汪永成.當代中國政治研究報告(第10輯),北京:社會文獻出版社,2012:225-244.

[17]楊志軍.有限否定與類型化承認:評判運動式治理的價值取向[J].社會科學,2013(3):15-24.

[18]楊志軍.運動式治理模式研究:基于三項內(nèi)容的考察[J].廈門特區(qū)黨校學報,2013(2):30-37.

[19]楊志軍.運動式治理悖論:常態(tài)治理的非常規(guī)化——基于網(wǎng)絡“掃黃打非”運動分析[J].公共行政評論,2015(2):47-72.

[20]焦連三,周雪峰.反腐敗必須依靠人民的監(jiān)督[J].毛澤東思想論壇,1994(4):84-86.

[21]馮仕政.中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋[J].開放時代,2011(1):73-97.

[22]曹龍虎.國家治理中的“路徑依賴”與“范式轉(zhuǎn)換”:運動式治理再認識[J].學海,2014(3):81-87.

[23]任星欣,余嘉俊,施祖麟.制度建設中的運動式治理——對運動式治理的再思考[J].公共管理評論,2015(2):75-85.

[24]徐曉林,朱國偉.解釋與取向:運動式治理的制度主義視野——以“治庸問責”風暴為背景的分析[J].學習與實踐,2011(8):86-94.

[25]張新文.典型治理與項目治理:地方政府運動式治理模式探究[J].社會科學,2015(12):13-21.

[26]李曉燕.社會治理現(xiàn)代化的必由之路:從運動式治理走向法治——黨的十八屆四中全會精神的解讀[J].理論探討,2015(1):14-18.

[27]雷安軍.“掃黃打非”工作的完善:由運動式治理走向常規(guī)治理[J].出版發(fā)行研究,2013(10):38-40.

[28]歐陽靜.論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷[J].開放時代,2014(6):180-190.

[29]倪星,原超.地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析[J].公共行政評論,2014(2):70-96.

[30]胡安鋼.中國政治經(jīng)濟史論(1949-1976)[M].北京:清華大學出版社,2008:724.

[31]葉敏.從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀[J].華中科技大學學報(社會科學版),2013(2):75-81.

[32]馬良燦.中國鄉(xiāng)村社會治理的四次轉(zhuǎn)型[J].學習與探索,2014(9):45-50.

[33]藍偉彬.運動式治理何以常態(tài)化——以“瘦肉精”專項整治為例[J].特區(qū)經(jīng)濟,2012(11):250-253.

[34]唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究[J].開放時代,2007(3):115-131.

[35]文宏,崔鐵.矩陣式結(jié)構(gòu)、網(wǎng)格化管理與多機制保障——運動式治理中的縱向府際合作實現(xiàn)[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2015(3):121-128.

[36]王滬寧.社會資源總量與社會調(diào)控:中國意義[J].復旦學報(社會科學版),1990(4):2-12.

[37]唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋[J].學習與探索,2009(3):59-65.

[38]狄金華.通過運動進行治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究[J].社會,2010(3):83-106.

[39]劉驥,熊彩.解釋政策變通:運動式治理中的條塊關(guān)系[J].公共行政評論,2015(8):88-112.

[40][德]馬克斯·韋伯著.閻克文譯.經(jīng)濟與社會(第二卷·下冊)[M].上海:世紀出版集團,2015:1561.

[41]彭勃,張振洋.國家治理的模式轉(zhuǎn)換與邏輯演變——以環(huán)境衛(wèi)生整治為例[J].浙江社會科學,2015(3):27-37.

[42]倪星,黃佳圳.工作打斷、運動式治理與科層組織的應對策略[J].江漢論壇,2016(5):33-39.

[43]祁凡驊.法治:必須告別“運動式治理”[J].中華環(huán)境,2015(6):29-31.

[44]劉成良.基層國土執(zhí)法的困境與邏輯——以對制度性規(guī)則的制度化拒斥為視角[J].北京社會科學,2015(7):88-95.

[45]單勇.“維穩(wěn)”視野下的運動式犯罪治理反思與改進[J].浙江工業(yè)大學學報(社會科學版),2012(4):458-462.

[46]黃其松,楊志軍.新型常態(tài)治理:推進國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型之道[J].探索,2015(1):83-88.

[47]何紹輝.從“運動式治理”到“制度性治理”——中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)換[J].湖南科技學院學報,2012(7):95-99.

[48]容志.奧運后時代的公共治理:對近來頻發(fā)安全生產(chǎn)事故的制度性思考[C]//昆明:“建設服務型政府的理論與實踐”研討會暨中國行政管理學會2008年年會論文集,2008:1380-1384.

[49]郭棟.運動式治理、權(quán)力內(nèi)卷化與彌散性懲罰:當前微博規(guī)制檢視[J].國際新視界,2013(12):123-132.

[50]余亞梅,唐賢興.政府部門間合作與中國公共管理的變革:對“運動式治理”的再解釋[J].江西社會科學,2012(9):172-177.

[51]劉偉,楊啟帆.運動式治理的限度與民主的角色定位:長沙市社區(qū)文明城市創(chuàng)建考察[C]//黃衛(wèi)平,汪永成.當代中國政治研究報告(第10輯),北京:社會科學文獻出版社,2013:194-224.

[52]王洛忠,劉金發(fā).中國政府治理模式創(chuàng)新的目標與路徑[J].理論前沿,2007(6):24-26.

[53]鄭崇明.論克里斯瑪、職業(yè)激勵與國家運動[J].電子科技大學學報(社會科學版),2014(4):1-7.

(編輯：佘小寧)

Research review on the history, status quo and future of campaign-style governance

Liu Kaijun

(SchoolofPublicAdministrationandPolicy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Campaign-style governance has been attracting increasing academic attention. As the governance tool in national practice,campaign-style governance has become an effective complement and corrective mechanism after the failure of rational, institutionalized and professional mechanism in bureaucracy governance. The important reasons why campaign-style governance is widely used in governance practice involves the path dependence, legitimacy rebuilding, the limitation of governance resources, organizations failure and institutional corrections logic and so on. With the gradually refined research on campaign-style governance typology, the academic circle's attitude transforms from total denial to limited recognition and finally to rational cognition, showing the rational tendency. Legalization, institutionalization, collaborative and cooperative governance are the main transition direction that most scholars praise highly. Therefore, It is necessary to deepen the cognition and academic research on campaign-style governance from more general histological sense.

Campaign-style governance; Typology; Legality; Governance transformation; Research review

2016-11-21

劉開君(1981-)，男(漢)，湖北十堰人，博士研究生，主要從事治理理論、公共政策、人才資源配置方面的研究。

D035

A

1671-816X(2017)03-0057-08