王建華+葛佳燁+朱湄

〔摘要〕在治理現代化的背景要求下，傳統的政府單一治理模式正暴露出越來越多的局限性，而市場與社會力量在食品安全風險治理中的作用備受關注。為此，科學構建政府、市場、社會等多元主體相互協調的社會共治模式成為防范食品安全風險的必然選擇。本文基于我國食品安全治理現狀，以人民群眾日益增長的食品安全需求與食品安全風險治理之間的矛盾為主要背景，深入挖掘政府、市場、社會在共治中失靈的具體表現及其原因，并基于風險治理的現實狀態(tài)與未來要求，梳理“政府—市場—社會”參與社會共治的治理邏輯，探索多中心嵌入食品安全風險社會共治體系的功能性設計，并為多元主體參與社會共治提出一系列制度性設計，以期為我國食品安全風險社會共治實踐提供理論參考，為食品安全治理現代化提供現實依據。

〔關鍵詞〕食品安全風險；社會共治；治理現代化

〔中圖分類號〕D03529〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）06-0111-07

近年來，國內食品安全風險事件頻繁發(fā)生，引起社會的廣泛關注。對此，我國政府嚴抓食品安全治理工作，并制定了一系列更為嚴密的舉措，以維護食品安全。然而，由于監(jiān)管資源有限、監(jiān)管成本較高以及監(jiān)管過程不易控制等問題，我國長期實施的以國家為主導的“一元治理”模式正呈現出“內卷化”的趨勢，內部的不斷擴張和精細化并未帶來治理績效的明顯改善?！?〕在此背景下，食品安全風險事件仍處于高發(fā)態(tài)勢，監(jiān)管效果不盡如人意。食品安全風險問題具有復雜性、多樣性、技術性和社會性相互交織的特點，鑒于政府單一治理績效不足的現狀，推動食品安全風險社會共治便成為一種必然。圍繞食品安全風險社會共治這個主題，國內外學者展開了大量研究。其一，在社會共治的具體模式方面，有學者認為，食品安全風險治理應該是由政府、企業(yè)、社會多元主體共同構成治理主體，形成政府監(jiān)管、消費者維權、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結合的合作機制。〔2〕其二，在社會共治主體的功能組合方面，多數學者認為政府作為社會共治多元主體的一方，應扮演引導者的角色，通過政策工具引導、規(guī)制市場與社會主體參與食品安全風險共治?！?〕其三，在社會共治的實現途徑方面，國外學者多強調發(fā)揮食品供應鏈中核心廠商和社會力量的作用。有研究發(fā)現，上游企業(yè)提高產品質量的努力與下游企業(yè)檢測系統的精度、發(fā)生質量事故后的懲罰力度等因素高度相關〔4〕，而第三部門（社會組織）的大力發(fā)展以及積極參與食品安全治理實踐則是解決 “政府失靈”與“市場失靈”問題的有效手段?！?〕其四，在社會共治的政府角色方面，多數學者認為政府的作用無可替代，不因分散治理而放棄自身應當承擔的職責〔6〕，制定合適的政策推動企業(yè)加強社會責任活動，實現企業(yè)履責行為的激勵相容〔7〕，同時，還應該改善和創(chuàng)新有利于社會力量參與的制度環(huán)境，構建有效的社會治理結構，改善食品安全的治理績效?！?〕綜上所述，現有的文獻多集中于分析政府單一治理的局限性和轉向食品安全風險社會共治的必要性，強調多方主體參與社會共治，但并未對各主體的權責邊界和職能分工進行具體劃分，缺乏社會共治過程中問題呈現的具體分析，未能在已有研究基礎上實現理念變革與實踐創(chuàng)新?；谏鲜鰡栴}，本文旨在對已有不足進行進一步的彌補和探討。

為此，本文基于我國食品安全風險治理現狀，在治理現代化的背景下，以深入分析社會共治的現實困境為切入點，并基于風險治理的現實狀態(tài)與未來要求，從我國實際出發(fā)，結合國際經驗，探討并梳理政府、市場與社會力量參與食品安全風險社會共治的治理邏輯，并提出多中心嵌入的一系列系統性設計，以期為我國食品安全風險社會共治實踐提供理論參考，為治理現代化提供現實依據。

二、食品安全風險社會共治的現實困境

（一）食品安全風險社會共治理念的偏差

十八屆三中全會精神指出，集中監(jiān)管、多方共治是未來我國食品安全風險治理的基本趨向。社會共治要求治理主體的多元化，強調政府、市場、社會多方使用靈活手段實現公共利益的活動和過程。〔9〕然而我國傳統的食品安全風險治理模式以管制主義為邏輯起點，強調政府全權包攬，排斥市場和社會〔10〕，這導致了治理理念的偏差，政府的治理能力被過度依賴，而市場和社會主體的有效參與不足，社會共治陷入困境。在這一理念偏差下，市場忽視其自身責任，將食品安全風險治理視作政府的責任，參與意識淡薄，必然使得其參與食品安全風險社會共治的力量不夠、底氣不足、可持續(xù)性差，呈現出零亂無序、話語權不強的狀態(tài)。此外，社會共治理念的偏差使得治理主體之間尚未形成平等、合作的共同治理方式，社會力量參與社會共治遇到了一定的阻礙，面臨著制度化、組織化程度低，參與治理階段片面化等問題，使得社會治理的作用難以得到有效發(fā)揮。〔11〕

（二）食品安全風險社會共治的法制保障不足

完備的法律規(guī)章是食品安全風險社會共治的外部保障。雖然近幾年出臺的政府工作報告以及“十三五”規(guī)劃建議都一再強調，要建立嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系。但中國目前涉及食品安全的法律體系尚不健全，首先，現行法律制度仍突出地表現為一種應急性的事后補救策略，而缺乏前瞻性的制度設計與政策引導。其次，現行涉及食品安全問題的法律體系具體包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等，而真正具有法律效力的僅有新《食品安全法》，盡管該法律條文中明確提出食品安全風險治理的社會共治原則，但缺乏操作化定義，從而導致實現食品安全風險社會共治只是空想，市場與社會力量的主體作用得不到發(fā)揮〔12〕，到真正落實時就變成了可行可不行的文件，難以在實踐中看到成效。再有，我國食品安全法律體系的嚴格度明顯滯后于發(fā)達國家與地區(qū)，法律法規(guī)的懲罰力度、打擊力度不足，無法對不法食品生產企業(yè)起到威懾作用。〔13〕另外，食品安全問題常被看作是政府的責任，事實上，食品安全問題已不再是一個局部的、靜態(tài)的社會問題，僅靠政府食品監(jiān)管部門是不足以走出困境的，這就需要各個社會部門間的共同協作，通過溝通、合作與整合，拓寬和放長法律制度設計的戰(zhàn)略性視野，才能提高法律制度的針對性和有效性。

（三） 食品安全風險社會共治的信息交流不暢

信息交流與共享是社會共治的關鍵，但在我國的食品安全風險社會共治實踐中，真正意義上的風險交流基本不存在，有的只是信息的公開。政府作為信息披露的主要部門，當前政府的信息公布制度存在著一系列問題。其一是信息發(fā)布的單向性，食品安全信息僅僅是從政府部門向社會單方面?zhèn)鬟f，較少考慮其他主體的認知特點與信息回饋。其二是信息發(fā)布主體的多元性，各政府部門通過各自的渠道發(fā)布食品安全信息，而未形成統一的信息發(fā)布機構與制度，為社會公眾信息收集帶來不便。其三是信息發(fā)布的滯后性，食品安全事故發(fā)生之前缺乏相關的風險評估與風險預警信息，發(fā)生之后沒有及時通報事故的危害性與處置方式。其四是信息發(fā)布的不透明性，政府部門信息公布多以事后通報總結為主，缺乏結果產生的過程和依據?！?4〕信息是各主體進行合作的前提，政府若不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的食品安全風險社會共治則無從談起。

三、食品安全風險社會共治的治理邏輯

政府、市場和社會共同構成了食品安全風險社會共治的結構框架，政府、市場、社會三者之間權責邊界的劃分對探討食品安全風險社會共治的治理邏輯帶來不同的可能，各監(jiān)管主體之間力量的強弱及均衡關系對整個社會共治框架及食品安全風險治理的效果產生重要的影響。

（一）政府—市場治理模式與食品安全風險

政府—市場治理模式是我國現行的食品安全風險治理的主流范式。長期以來，政府注重于動員體制內資源（包括法律、法規(guī)及行政監(jiān)管等）來約束企業(yè)的違法行為，以確保食品安全。而西方發(fā)達國家的食品安全風險治理更加強調市場治理的模式。一方面，西方發(fā)達國家更注重發(fā)揮食品供應鏈上核心廠商的作用，通過縱向契約激勵來實現食品產出和交易的質量安全?！?5〕另一方面，國外也通過標識認證、可追溯系統等工具來引導食品企業(yè)在市場上自覺規(guī)范自己的行為?！?6〕然而，在我國食品安全風險治理實踐中，政府與食品生產經營企業(yè)的關系被簡單定義為“管”與“被管”的對立關系，忽視和違背了食品安全首先是生產出來的這一基本規(guī)律。〔17〕在這一治理模式下，政府注重以威權為手段對食品企業(yè)等市場主體進行監(jiān)督，忽略了對食品安全風險治理實際操作過程的關注。企業(yè)等市場主體把食品安全風險治理看作政府的責任，僅僅滿足于達到政府的要求，缺乏主動參與食品安全風險治理的動機〔18〕，并將政府的監(jiān)管看作是限制獲得經濟利益的障礙，設法規(guī)避政府的監(jiān)管，從而放棄自身在食品安全風險治理中的社會責任。

（二）政府—社會治理模式與食品安全風險

食品安全風險治理的最終落腳點是為廣大消費者提供健康、安全的食品。為此，尋求社會力量的參與成為食品安全風險治理的新走向。依據發(fā)達國家的經驗，社會組織在食品安全風險治理中發(fā)揮著重要作用。美國政府通過增強食品安全立法和管理過程的公開性和透明度，讓全社會都能參與其中，為社會性力量參與食品安全風險治理實踐提供基本管道。〔19〕日本食品安全風險治理的成功經驗很大程度上在于社會中廣泛存在的生協組織，通過市民自身和社會組織的積極參與來完善食品安全風險治理的架構體系?！?0〕相形之下，在我國政府—社會治理的邏輯框架中，政府意識形態(tài)影響較大，將社會組織、公眾視為管制對象而不是合作伙伴，在利益表達、利益調整和利益分配上被食品安全風險治理各部門、中央與地方機構之間的權力配置格局縛住手腳，導致社會性參與的制度環(huán)境嚴重缺失，在事實上無法可依、無規(guī)可循。〔21〕食品安全雖然涉及社會公共利益，但社會公眾在“搭便車”的心理下，認為食品安全風險治理是政府的責任，缺乏積極參與的動機和意愿，且參與方式較為盲目，關注的焦點往往集中在負面消息和對政府部門的批評指責上，與促進食品安全風險社會共治的目標相悖。〔22〕在這一模式的治理邏輯下，政府在食品安全風險治理中大包大攬，而社會性參與碎片化，致使社會性力量難以形成對食品安全風險治理的合力，弱化了社會主體的實際效用。

（三）市場—社會治理模式與食品安全風險

根據西方的經驗，要實現食品安全風險的“善治”，市場與社會兩大主體的作用不可忽視。在市場—社會治理模式的邏輯框架下，政府的作用被弱化，市場由于其自發(fā)性，在利益最大化的目標驅使下，不惜損害消費者利益。正如亞當·斯密所述，“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒商或面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算”?！?3〕而社會力量尤其是消費者處于信息弱勢地位，往往在重大食品安全事件發(fā)生并嚴重損害公眾利益之后，市場主體的違法行為才會被曝光出來。由此說明，社會力量對市場的監(jiān)督作用很微弱，起到的只是事后監(jiān)督的作用，而非事前監(jiān)督。這反映出的問題是，社會力量在食品安全風險治理中的作用不夠強大，市場調節(jié)的色彩過濃，容易產生“脫嵌”的風險。市場“脫嵌”的后果是可怕的，人們對于公共道德越來越淡漠，食品企業(yè)的逐利傾向使得企業(yè)采取各種機會主義行為，損害消費者利益?！?4〕由于市場的自發(fā)趨利性和社會力量的薄弱，單純將食品安全風險治理交給市場和社會，缺乏政府的有效監(jiān)管，顯然是行不通的。

食品安全風險社會共治的核心在于各行動主體之間的合作，形成食品安全共同體。經上述三模式的研究論證，政府、市場、社會各主體形成的不同組合中，缺乏任一主體的治理模式都存在一定的弊端。由此，構建政府、市場、社會共同參與的食品安全風險社會共治體系可能是最理想的狀態(tài)。也是食品安全風險治理的有效路徑。

四、食品安全風險社會共治體系的嵌入式設計

食品安全風險社會共治是我國在十八屆三中全會精神指導下的社會治理模式創(chuàng)新，是社會共治理念在食品安全風險治理領域的重要體現，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。但在食品安全風險社會共治體系的構建過程中，還應注重對這一治理體系進行嵌入式設計，即“組織及其行為受到社會結構的制約，而僅把它們作為獨立的個體進行分析是存在制度脫嵌風險的”〔25〕，因此，需要結合當前中國轉型社會的特殊國情從功能和制度兩個層面進行嵌入式設計。

（一）功能性嵌入：食品安全風險社會共治的主體分工

不同主體在食品安全風險社會共治體系中發(fā)揮的作用，是社會共治研究中一個非常核心的問題。盡管新《食品安全法》明確規(guī)定了食品安全風險治理的社會共治原則，但由于食品安全風險社會共治理念的偏差，多個主體參與食品安全風險社會共治的地位和作用邊界仍然比較模糊，尚未適應我國食品安全風險社會共治的需要。食品安全風險社會共治體系是一個龐大而復雜的系統，在治理體系的不同層次和不同領域，各個主體的作用也不盡相同，若不具體分析治理主體的職能分工、作用邊界，只是籠統地提出治理主體多元，顯然不能解決如何有效治理的問題，甚至還可能造成認識上的混亂。〔26〕為此，基于我國社會轉型時期的基本國情，如何將治理主體的分工設計嵌入食品安全風險社會共治體系（見圖1），界定政府、市場、社會共治主體的合理邊界，并通過充分的溝通、交流與協調，將各行為主體由無序轉變?yōu)橛行騾⑴c，成為構建具有中國特色食品安全風險社會共治體系的基礎性問題。

1. 政府：轉變職能，注重引導

在食品安全風險社會共治體系中，政府的作用要涵蓋食品安全風險治理的各個層次和各個領域，發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心功能，從推動全局工作出發(fā)，協調好中央政府和各級地方政府及各類組織之間的關系。值得注意的是，政府的地位和作用無可替代，單純地將食品安全風險治理交給市場和社會，則容易產生“脫嵌”的風險。由此，在食品安全風險社會共治體系內，政府的功能性嵌入體現在，應通過市場秩序的規(guī)范、社會多方主體共同合作機制的構建，從政府主導型食品安全監(jiān)管模式向政府參與型食品安全治理模式轉變?！?7〕在具體的職能操作上，要盡可能地將自上而下運作的國家政策、制度和法律法規(guī)操作化為便于市場、社會參與共治的規(guī)范，以減少食品安全風險社會共治實踐的運行阻力。要改變大包大攬的傳統做法，通過政策的制定和制度的安排，構建市場、社會主體合法參與食品安全風險社會共治的制度環(huán)境。在與市場和社會主體的關系上，要全面履行政府職能，處理好與市場的關系，解放和增強市場活力，使市場在食品安全風險社會共治體系中發(fā)揮作用，充分調動市場組織的積極性。注重培育、發(fā)展社會組織，在社會共治體系中既要鞏固政府領導，又要鼓勵和支持社會各方面的參與，并推進社會組織明確職責、依法自治，最大程度地發(fā)揮作用。

2. 市場：強化主體意識，重塑社會責任

市場主體在食品安全風險社會共治中的作用，主要體現在兩個方面。一是將市場的非正式治理資源嵌入食品安全風險社會共治體系，能有效填補政府正式的單一治理績效不足的空缺。二是食品安全首先是生產出來的，市場的主動參與能將食品安全風險問題有效扼殺在源頭。然而，社會共治理念的偏差，使得市場主體通常將食品安全風險治理看作政府的責任。各個市場主體在食品安全風險社會共治中既是政府引導、規(guī)制的對象，又能自發(fā)地發(fā)揮其能動作用，其作用與表現，能顯著影響到社會共治體系的效果。而一批優(yōu)秀的市場主體，是提高食品安全風險社會共治質量的前提。為此，市場主體應樹立誠信觀念，落實企業(yè)是食品安全生產第一責任人的意識，主動參與食品安全風險社會共治。從思想上認識到保障食品安全、改善社會福利的責任。在行動上致力于技術創(chuàng)新，借鑒西方發(fā)達國家的先進經驗，加快HACCP、ISO認證在規(guī)范企業(yè)安全生產中的應用，建立健全問題食品召回機制、食品可追溯體系，減少對社會的危害。積極配合政府部門的食品安全監(jiān)管工作，完善企業(yè)的信息公開制度，促進食品安全信息交流，主動接受新聞媒體、行業(yè)協會、社會公眾的監(jiān)督。

3. 社會：全員參與，注重監(jiān)督與合作

當前食品安全風險治理的內容日益復雜，治理難度日益增加，對治理精細化的要求也越來越高，單純依靠政府和市場治理已不能適應于當前食品安全風險治理的需要，必須借助社會嵌入治理體系，動員社會力量的全員參與，形成政府、市場、社會的治理合力，促進食品安全風險社會共治格局的建立。但在食品安全風險社會共治體系中，社會力量參與意識薄弱，有效參與程度不高。為此，要借鑒西方發(fā)達國家社會治理的經驗，適應社會力量主動參與食品安全風險社會共治的需求，積極轉變社會公眾的態(tài)度，增強社會力量的主體意識、維權意識，培育公共精神，注重培育、發(fā)展社會組織，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會參與的主體作用。與此同時，社會組織要實現一定程度的自治，有序參與食品安全風險治理，否則無法實現社會共治的目標。此外，要通過信息公開平臺進行充分的交流和溝通，以信息增權的方式改善自身弱勢地位。注重與政府、市場之間的監(jiān)督與合作，以理性的參與方式，通過正確的渠道加強對政府治理和市場治理的監(jiān)督與約束。

復雜、多樣化的食品安全風險問題使得食品安全風險治理變得愈加困難，需要更多不同意見的合作參與，需要各方力量更多地參與秩序整合，這顯然不是單獨的政府部門或政府部門間的合作就能承擔的，而是需要社會各方面對食品安全風險治理承擔責任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的組織和個人共同參與?！?8〕食品安全風險社會共治的主體結構，由各級政府、企業(yè)等市場主體、公眾與社會組織等多元主體構成。多元主體以不同的分工設計相互制約和監(jiān)督，同時又進行跨地區(qū)、跨部門、跨環(huán)節(jié)等各個層面的合作。多元主體之間相互獨立又相互合作，共同實現食品安全風險社會共治。

（二）制度性嵌入：食品安全風險社會共治的運作機制

制度作為一種社會秩序和社會環(huán)境，對個體或組織的行為具有形塑功能。結合我國當前食品安全風險治理的實踐，食品安全風險社會共治模式的構建必須落實到具體的制度上。為此，需將一系列的運作機制嵌入食品安全風險社會共治體系，為多方主體有序參與食品安全風險社會共治提供制度保障。

1. 法律保障制度

食品安全風險社會共治體系的構建與運行必須以法律為根本依據。法律法規(guī)及其所衍生的法治體系，是實現食品安全風險社會共治的前提，同時也是食品安全風險社會共治體系協調運行的保障。若食品安全風險社會共治面臨著法律體系不健全的困境，市場和社會力量參與社會共治得不到制度保障，具體的職責得不到落實，實現食品安全風險社會共治則只是空想。為此，必須將法律保障制度嵌入食品安全風險社會共治體系，從立法上確認并完善政府、市場和社會力量參與食品安全風險社會共治的程序性權力和實體性權力。具體而言，在以新《食品安全法》為核心的基礎上，要繼續(xù)完善配套性的法律法規(guī)，通過立法確定食品安全風險社會共治體系的主體結構，確立市場、社會在食品安全風險社會共治中的法律地位，與此同時，從治理權能、治理事物、治理客體等角度賦予其相應的準公共權力與職責，規(guī)定各主體參與社會共治的有效途徑和方式，確保各類治理主體參與食品安全風險社會共治的行為有法可依。此外，在各項法律法規(guī)的制定過程中，立法機關應以公開渠道闡明制定該法律、法規(guī)的目的與作用范圍，并就相應法條向其他主體做出事先的解釋和說明。在法律法規(guī)的制定過程中，需有食品企業(yè)、非政府組織、專家、社會公眾等其他主體全程參與，提供有建設性的意見，對于公眾就某一項規(guī)定提出的異議，立法機關需做出實質性的說明。

2. 激勵約束機制

針對市場、社會主體參與食品安全風險社會共治有效性不足的困境，激勵約束機制的建立能以各主體個體利益的滿足推進公共利益的實現，從而推動市場和社會參與的積極性。市場層面，要采取嚴懲重典的方式，增強法律的威懾性，加大對不法食品生產企業(yè)和個人的懲治力度，使其不敢違法、不愿違法。推行更加嚴格的食品生產企業(yè)市場準入制度，加強對食品企業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范其生產經營行為，通過食品市場秩序的整頓，倒逼食品行業(yè)良好市場機制的形成。社會層面，要對新聞媒體報道的正確性和客觀性加以規(guī)范，對規(guī)范程度低、信譽差的行業(yè)協會要堅決取締，充分重視培育理性的社會公眾有序參與社會共治。在監(jiān)督約束的同時，要建立相應的激勵機制。對于市場主體，可通過政策優(yōu)惠、技術支持、稅收減免、資金補貼等手段對食品生產經營企業(yè)進行正向激勵，鼓勵其建立健全相應的食品安全標準、程序和規(guī)范，進行安全化生產。對于社會主體，要完善社會公眾參與食品安全風險治理的有獎舉報制度，提高有獎舉報力度，使社會公眾的維權收益高于維權成本，激發(fā)公眾的監(jiān)督舉報熱情。建立消費者舉報內容的公示制度，對舉報的食品安全事件給予充分調查和核實，并將調查結果公之于眾。

3. 信息披露機制

信息的公開與共享是各主體參與社會共治的前提，信息披露機制的嵌入能防止各主體因信息溝通不暢而“各自為政”產生的“脫嵌的風險”。由于政府的權威性，信息披露與共享機制更多地需要政府來建立和維護。首先，整合各部門分散化、碎片化的信息，統一信息公布主體，實現各類關鍵信息分享的一體化，同時確保信息披露的有效性和權威性。其次，利用聽證會、座談會、網絡平臺等形式開放性收集公眾意見，通過對公眾意見的整理與反饋，完善和吸收公眾意見。再次，加快建立食品可追溯化制度，要求企業(yè)標記自身產品，將食品生產、加工、流通、消費各環(huán)節(jié)的信息納入其中，并保證信息的真實性、及時性和有效性，將可追溯平臺向社會公眾開放，鼓勵社會公眾通過信息追溯平臺查詢食品安全信息，維護合法權益。最后，鼓勵食品生產經營主體積極參與食品安全信息化建設，以大數據、云計算等新興技術為支撐定期披露企業(yè)信息。

食品安全風險社會共治的功能性嵌入和制度性嵌入是一個有機整體，兩者相輔相成。各主體的分工設計必須依托于一系列的制度才能得以實現，政府、市場、社會等多元主體通過多種運作機制的相互融合，在融合的過程中實現各主體權力、資源和責任的行使。而食品安全風險社會共治的運作機制則反過來規(guī)定了各主體參與治理的內容、要素和途徑，同時賦予他們相應的程序性權力與實體性權力，是多方主體有序參與社會共治的制度保障。從功能和制度兩個層面進行嵌入式設計，兩者相互配合與約束，是構建食品安全風險社會共治體系的重要內容。

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