徐行+張鵬洲

摘 要：當(dāng)前，全球性生態(tài)破壞、環(huán)境污染已經(jīng)成為威脅人類生存、阻礙社會發(fā)展、制約現(xiàn)代化進(jìn)程的一個政治性問題。而我國生態(tài)環(huán)境問題也已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要障礙。生態(tài)文明建設(shè)是黨對發(fā)達(dá)國家正反發(fā)展經(jīng)驗與我國改革發(fā)展實際系統(tǒng)總結(jié)并深刻反思的結(jié)果。政治思想與政治理念只有轉(zhuǎn)化為政治實踐才具有現(xiàn)實意義，因而我國生態(tài)文明建設(shè)更需要從“五位一體”的中國特色社會主義建設(shè)總體布局角度去考量生態(tài)文明建設(shè)與我國社會政治發(fā)展的關(guān)系，去研究生態(tài)文明建設(shè)中政府的角色定位與職責(zé)，去探索在政府主導(dǎo)下我國生態(tài)文明建設(shè)的未來路徑，這事關(guān)我國長治久安、永續(xù)發(fā)展的政治問題。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)文明建設(shè)；政治考量；政府職責(zé)

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0099-06

一、生態(tài)文明建設(shè)與我國社會政治發(fā)展的關(guān)系

生態(tài)文明是社會文明在人類賴以生存的自然環(huán)境領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸，是人類文明發(fā)展的一個重要組成部分。然而，受傳統(tǒng)人類中心主義、發(fā)展至上論、科技至上觀等思潮影響，人類社會普遍追求能夠為其帶來豐厚物質(zhì)回報的工業(yè)化發(fā)展模式。然而，工業(yè)文明在給人類的生產(chǎn)、生活帶來極大物質(zhì)回報的同時也在客觀上加劇了生態(tài)環(huán)境危機(jī)，由此所引發(fā)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)成為威脅人類生存與發(fā)展的普遍問題。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，生態(tài)環(huán)境危機(jī)已經(jīng)不再是一個單純的環(huán)境問題或社會問題，而是一個與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會密切相關(guān)的，具有相輔相成、互相影響特征的綜合性問題。作為一種最公平、最普惠的公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境事關(guān)公眾的基本公共利益，世界各國發(fā)展經(jīng)驗表明，生態(tài)污染與環(huán)境破壞已經(jīng)成為一種較為普遍的現(xiàn)象而客觀存在，生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)公共物品供給效率已經(jīng)成為考量各國政治發(fā)展的一個重要指標(biāo)。

長期以來，由于科學(xué)、技術(shù)、發(fā)展模式與認(rèn)知水平等因素的影響，中國經(jīng)濟(jì)增長長期依賴能源、資源的過度投入與低效消耗，這種粗放式的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了資源的極大浪費，同時造成了生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化、環(huán)境污染頻發(fā)等問題。目前，我國生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)、頻發(fā)時期，生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題呈現(xiàn)跨區(qū)域、流動性等發(fā)展趨勢。僅以霧霾天氣污染為例，據(jù)新華網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年，北京共啟動18次空氣重污染應(yīng)急預(yù)警，共30天，其中藍(lán)色預(yù)警11次11天、黃色預(yù)警5次10天、橙色預(yù)警兩次9天，紅色預(yù)警未啟動。2015年12月8日7時至10日12時，首次啟動空氣重污染紅色預(yù)警。霧霾天氣一方面嚴(yán)重影響了人民群眾的身體健康，而且由霧霾天氣導(dǎo)致的次生災(zāi)害，能見度下降等問題嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。在我國的生態(tài)問題上，霧霾天氣僅是嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)的“冰山一角”，重金屬、土地污染，水土流失、土地沙漠化、水污染等問題也已經(jīng)日漸嚴(yán)重，且對社會、經(jīng)濟(jì)乃至政治產(chǎn)生了一定影響。政府如不出招迅速治理，放任這種態(tài)勢發(fā)展下去，必將為生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理帶來極大的難度。嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及現(xiàn)代執(zhí)政理念形成了極大的挑戰(zhàn)，倒逼我們從速探索符合生態(tài)文明建設(shè)的永續(xù)發(fā)展模式與新的治國理政舉措。

黨的十八大報告明確提出了“五位一體”的中國特色社會主義建設(shè)總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)緊密聯(lián)系起來，要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”[1]為貫徹落實黨的十八大的戰(zhàn)略部署，我們不僅需要對生態(tài)問題作出更多技術(shù)性的分析，而且需要從“五位一體”總體布局出發(fā)，在黨和政府主導(dǎo)下積極推動我國生態(tài)文明建設(shè)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的新一屆黨中央，高度重視生態(tài)文明建設(shè)在中國特色社會主義事業(yè)中的重要作用，提出了一系列治國理政的新理念。2013年4月，習(xí)總書記在海南考察時指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！弊鳛楣参锲饭┙o主體的政府，有責(zé)任為公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境，以滿足人民群眾的生存和健康的需求。同年4月，在黨的十八屆中央政治局常委會會議上關(guān)于第一季度經(jīng)濟(jì)形勢的講話中，習(xí)近平總書記提出：“如果仍是粗放發(fā)展，即使實現(xiàn)了國內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番的目標(biāo)，那污染又會是一種什么情況？”“我們不能把加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經(jīng)濟(jì)問題。這里面有很大的政治。”[2]在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平提出明確要求：“要牢固樹立生態(tài)紅線觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰?！币蟆敖⒇?zé)任追究制度”，“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究?！盵3]由此可見，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為一種新的執(zhí)政理念，深刻影響著我國社會政治的發(fā)展。

二、生態(tài)文明建設(shè)中政府的角色定位與職責(zé)

從黨的十八大以來我們黨治國理念的變化中可以明顯看出，生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同為未來中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的重要目標(biāo)，而且是其他幾項建設(shè)的基礎(chǔ)和底線，作為執(zhí)政黨和政府應(yīng)作為生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主體，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中，應(yīng)積極發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)和引導(dǎo)的重要作用。

當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于基礎(chǔ)階段，生態(tài)文明發(fā)展仍然受制于諸多體制、機(jī)制的束縛而無法有效推進(jìn)。因而，推動我國生態(tài)文明建設(shè)需要從政府過程與政府職責(zé)體系兩個維度剖析現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)制約生態(tài)文明建設(shè)的體制、機(jī)制因素，并通過政府發(fā)展與政治改革方式探究打破桎梏、理順關(guān)系、協(xié)調(diào)發(fā)展的解決路徑。

從政府過程角度來看，當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)在意見表達(dá)、監(jiān)督、信息傳輸三個層面仍存在著較為明顯的問題。同時，受縱向間“職責(zé)同構(gòu)”政治體制影響，府際間矛盾較為突出，這種矛盾集中表現(xiàn)在層級制下“條條”與職能制“塊塊”之間的不協(xié)調(diào)。這些問題的存在集中反映出政府在生態(tài)文明建設(shè)中的“缺位”、“越位”、“不到位”等現(xiàn)象，如不及時修正，將嚴(yán)重影響我國“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)。

從意見表達(dá)層面來看，當(dāng)前，我國意見表達(dá)主要通過制度性意見表達(dá)與公民意見表達(dá)兩個通道進(jìn)行信息的交互傳輸。從制度性意見表達(dá)通道來看，如黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員等，可通過調(diào)研、提案等方式反映生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的問題，該渠道如果運(yùn)轉(zhuǎn)正常的話是應(yīng)該較為通暢的，并對政府決策產(chǎn)生重要影響。但是，作為普遍性意見表達(dá)個體即公眾，在信息不對稱的情況下，受社會地位、信息來源、政治參與能力等因素的影響，往往不能很順暢地將發(fā)現(xiàn)和感受到的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題及時反映上去，甚至一些人選擇沖突方式表達(dá)意見訴求，期望通過較為激進(jìn)的沖突對抗影響政府決策和決策的實施。這樣，原本是生態(tài)文明建設(shè)層面的問題就演變成社會層面的政治問題。從實踐角度來看，政府在處理此類問題的時候往往采取政治手段，這樣非但不能有效化解沖突，反而會進(jìn)一步激化本可以通過社會手段解決的矛盾，極大地?fù)p害了政府的形象并降低了政府的公信力。因此，解決此類問題，在生態(tài)文明建設(shè)中，政府應(yīng)當(dāng)扮演公民生態(tài)訴求的利益代表者，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品有效供給的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)努力疏通意見表達(dá)渠道，并使意見表達(dá)信息有效作用于政府決策與施政中。對較為激進(jìn)的意見表達(dá)，應(yīng)考慮通過非政治化的社會方法加以處理，要樹立公眾利益的代表者形象，通過問題的有效解決增進(jìn)公信力。

健全的監(jiān)督體系是執(zhí)政黨與政府正確決策、科學(xué)施政、糾正“偏離”的重要保證。在政府過程中“監(jiān)督”的要旨是為保證政府機(jī)關(guān)在法律所允許的范圍內(nèi)活動。就當(dāng)前中國政治體制而言，監(jiān)督體制主要由法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治監(jiān)督系統(tǒng)以及社會監(jiān)督系統(tǒng)三個層面構(gòu)成。就法律監(jiān)督系統(tǒng)而言，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是全國和地方各級人大常委會實施法律監(jiān)督的依據(jù)，地方各級人大均結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實際，制定了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)章、法規(guī)。當(dāng)前，法律監(jiān)督的問題不大，問題集中體現(xiàn)在政治監(jiān)督系統(tǒng)與社會監(jiān)督系統(tǒng)兩個層面。具體而言，政治監(jiān)督包括政黨監(jiān)督、政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督等方面，在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上這些部門的監(jiān)督能力有待提高，監(jiān)督方式有待改善，監(jiān)督對決策的影響力也有待提升。與法律監(jiān)督和政治監(jiān)督相比，社會監(jiān)督是整個監(jiān)督體系中不確定因素最多、問題最多的一個層面。其中，公民參與能力的差異就是一個很難確定很難解決的問題。受制于教育、職業(yè)等因素的差異，不同階層的公民，在參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督過程中監(jiān)督能力參差不齊。同時，迅速發(fā)展的環(huán)保非政府組織（NGO）作為社會監(jiān)督的一個新生力量也不容小覷，環(huán)保非政府組織作為一種行政色彩較淡、重服務(wù)、監(jiān)督輕營利的組織，隨著組織參與者知識水平、技術(shù)能力的不斷提高，其政治參與的意愿不斷增強(qiáng)，其所獲取的信息與數(shù)據(jù)往往更具有直接性與代表性，會對公眾行為選擇產(chǎn)生巨大影響。因此，我國政府既需要權(quán)力型監(jiān)督主體制定有效的法律、法規(guī)保障其監(jiān)督與意見的表達(dá)權(quán)力，還需要各級政府能夠?qū)Ω麟A層群眾、各層面社會組織意見進(jìn)行有效綜合，并充分影響決策；更需要政府對其監(jiān)督與意見表達(dá)方式進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)，以確保社會監(jiān)督系統(tǒng)有效、有序參與生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督過程。

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，信息傳輸已由單通道傳輸向以黨政信息系統(tǒng)、新聞媒體信息系統(tǒng)、電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等多通道的統(tǒng)合型信息傳輸模式轉(zhuǎn)變。信息傳輸模式的多元化有利于信息的及時傳播，擴(kuò)大意見表達(dá)渠道，提升政府意見綜合水平，對決策、施政產(chǎn)生影響。面對日趨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，政府信息系統(tǒng)應(yīng)成為精確信息的發(fā)布者、權(quán)威信息的解讀者與信息知識的普及者。然而，從目前政府信息傳輸系統(tǒng)來看，由于對生態(tài)環(huán)境問題專業(yè)知識匱乏、重視不足，主流新聞媒體的引導(dǎo)作用并未充分體現(xiàn)，信息空傳、誤傳現(xiàn)象較為嚴(yán)重。加之公眾間部分存在的信息訛傳，極易導(dǎo)致不良信息擴(kuò)散并激化矛盾，引致群體性事件的發(fā)生。例如，2015年12月由于霧霾預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)在部門間未形成一致，導(dǎo)致多部門霧霾預(yù)警出現(xiàn)差異，影響公眾與社會對霧霾預(yù)警的準(zhǔn)確判斷與有效預(yù)防并對政府尤其是環(huán)保部門的公信力產(chǎn)生嚴(yán)重影響。再如，PX項目在全國多地受阻，也是由于政府信息傳輸終端范圍狹窄，延伸程度不夠，事前信息傳輸缺位所造成的政策梗阻。由此可見，在信息傳輸層面，政府應(yīng)當(dāng)拓寬信息傳輸終端范圍，將信息傳輸終端延伸至公眾與社會層面，在信息傳輸中充當(dāng)權(quán)威信息的發(fā)布者，政務(wù)信息公開的推進(jìn)者、公眾信息的匯集者與公眾準(zhǔn)確認(rèn)知的引領(lǐng)者。

從政府職責(zé)體系角度來看，我國按照“職責(zé)同構(gòu)”模式組織、建立從中央到地方各層級政府，每一層級政府均承擔(dān)著與上一級政府幾乎相似的職能與責(zé)任，在該模式下，“完成上級分派的任務(wù)”必然成為下級政府的一項重要職責(zé)。這樣，雖然有利于行政命令的有效執(zhí)行，但是不利于有效解決諸如生態(tài)污染、環(huán)境破壞等具有明顯地方指向性問題?！吧舷聦?，左右對齊”的職責(zé)體系必然加重上級政府的負(fù)擔(dān)，同時也不利于地方政府積極性的充分發(fā)揮。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要對原有政府職責(zé)體系進(jìn)行重構(gòu)，一方面，中央政府應(yīng)將生態(tài)文明發(fā)展理念有效融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項政策之中，并引導(dǎo)地方政府將生態(tài)文明理念貫通于政策制定、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)；通過嚴(yán)格的法律、法規(guī)有效約束破壞生態(tài)、污染環(huán)境的各種行為；建立有效的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，對跨區(qū)域生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為進(jìn)行懲處，并對生態(tài)環(huán)境問題主要責(zé)任人建立終身追責(zé)機(jī)制；充分放權(quán)，在有效監(jiān)督的基礎(chǔ)之上構(gòu)筑中央與地方政府的新型“伙伴關(guān)系”。另一方面，地方政府應(yīng)主動承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任并接受上級政府的監(jiān)督；要將生態(tài)文明理念貫通于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，通過建設(shè)諸如“生態(tài)法庭”、“碳排放交易”等手段，充分運(yùn)用法制與市場等手段，約束破壞生態(tài)、污染環(huán)境的不理性行為。

三、在政府主導(dǎo)下我國生態(tài)文明建設(shè)的未來路徑探索

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分，在未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，將由政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)，通過統(tǒng)籌安排與合理定位、提高政府治理水平、擴(kuò)大公民有序參與、加強(qiáng)政府間合作等新路徑和新舉措，得以較大提升與發(fā)展。

（一）合理定位與統(tǒng)籌安排

政府承擔(dān)著向公眾提供良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品的職責(zé)。因此，政府在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的主體作用。政府主體作用的發(fā)揮集中體現(xiàn)在政府主導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)及文化建設(shè)的統(tǒng)籌安排與合理定位。具體而言，首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展不可逆的趨勢，在此條件下，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)作為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“底線”，任何經(jīng)濟(jì)行為都應(yīng)符合生態(tài)文明發(fā)展理念，任何經(jīng)濟(jì)增長都應(yīng)體現(xiàn)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)保的永續(xù)發(fā)展思路。其次，隨著我國治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提升，生態(tài)文明觀念應(yīng)作為一種治國理政的理念，通過生態(tài)政治的發(fā)展，推動我國社會主義政治建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展。再次，就社會建設(shè)而言，生態(tài)文明理念應(yīng)貫穿于發(fā)展社會事業(yè)、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)與完善社會服務(wù)功能的各個環(huán)節(jié)。打造良好的生態(tài)環(huán)境，有賴于政府通過社會建設(shè)，推動生態(tài)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)保社會組織的形成并將生態(tài)文明理念融入服務(wù)型政府建設(shè)之中。又次，有效的政治宣傳是貫徹執(zhí)政理念的必要方式與途徑。因此，需要通過媒體、輿論、教育等形式宣傳生態(tài)文明理念，構(gòu)筑生態(tài)文化與環(huán)境保護(hù)觀念，使生態(tài)文明理念落實到公眾的普遍行為之中并引導(dǎo)公眾有序參與生態(tài)文明建設(shè)。

（二）提升政府過程的民主化

民主是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要特征。實現(xiàn)政府過程的民主化是現(xiàn)代政治發(fā)展的客觀要求。政府作為公共服務(wù)的主體，應(yīng)該向以公民為核心的客體提供服務(wù)并滿足公眾的需求。生態(tài)環(huán)境是一種與公眾生存、生活密切相關(guān)的具有直接體驗性特點的公共物品，應(yīng)由政府作為供給主體，由全體公民親身體驗并評價此類公共服務(wù)的質(zhì)量。在生態(tài)文明建設(shè)中提升政府過程的民主化應(yīng)主要通過信息公開與擴(kuò)大公民參與作為實現(xiàn)手段。一方面，政府應(yīng)該制定統(tǒng)一的科學(xué)生態(tài)評價指標(biāo)體系，并通過權(quán)威媒介向公眾及時公開。尤其需注意不同“條塊”之間生態(tài)評價指標(biāo)體系的完整與統(tǒng)一，避免由“條塊”矛盾所產(chǎn)生的信息誤導(dǎo)與誤判；另一方面，政府應(yīng)積極引導(dǎo)公眾有序參與生態(tài)文明建設(shè)過程。暢通的意見表達(dá)通道是政府過程民主化的前提。信息化時代，面對生態(tài)環(huán)境問題，政府更應(yīng)該保障公民的知情權(quán)，在生態(tài)文明建設(shè)中有必要依托現(xiàn)代信息技術(shù)建立一條與公眾接觸更為直接的意見表達(dá)通道，這條通道所匯聚的信息應(yīng)形成向上、向下、輻射左右的信息流。由于生態(tài)環(huán)境問題與公民利益直接相關(guān)，公眾對意見表達(dá)的回應(yīng)的時效性要求較高。因此，公眾意見表達(dá)渠道需要一個自上而下的，快速反應(yīng)的，能夠有效執(zhí)行的流動過程。若能將此類信息及時反映給相關(guān)部門，則有利于意見表達(dá)、意見反饋和公眾監(jiān)督。同時要不斷培育環(huán)保非政府組織，充分調(diào)動社會有序參與政治的熱情與積極性，引導(dǎo)社會力量參與到生態(tài)文明監(jiān)督、建設(shè)之中。

（三）加強(qiáng)府際間溝通與合作

府際間關(guān)系包括中央政府與地方政府之間的縱向關(guān)系與各個地方之間的橫向關(guān)系。府際間關(guān)系的溝通、協(xié)調(diào)與合作是治理環(huán)境污染、生態(tài)破壞，實現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵。如上文所述，我國縱向間府際關(guān)系往往呈現(xiàn)“上下對口、左右對齊”的“職責(zé)同構(gòu)”體系，這種職責(zé)體系不利于府際間溝通與合作。中央政府事無巨細(xì)的統(tǒng)籌管理也不利于其集中精力解決宏觀性、整體性的國家發(fā)展問題。地方政府習(xí)慣于聽任上級政府的行政命令與指揮，不利于調(diào)動地方政府發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的積極性與創(chuàng)造性，更容易導(dǎo)致地方政府在供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)這一公共物品中出現(xiàn)缺位、不作為等不良后果。因此，在維護(hù)中央政府權(quán)威的基礎(chǔ)上，應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)的部分權(quán)力下放給地方政府，充分調(diào)動地方政府推動生態(tài)文明建設(shè)的積極性。即中央與地方要通過合理分工，建立起一種新型“伙伴”關(guān)系。這種新型伙伴關(guān)系要求對政府職責(zé)體系進(jìn)行宏觀與微觀的劃分，要將中央政府職責(zé)定位為“掌舵”，要讓地方政府更多地承擔(dān)提供諸如優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境等公共物品的職責(zé)。同時，要強(qiáng)化中央政府的監(jiān)督職能，不僅要對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為進(jìn)行督察，更要對地方政府的不作為、因市場失靈所導(dǎo)致的非理性發(fā)展行為進(jìn)行督查，突出追責(zé)在監(jiān)督中的重要作用。同時需要注意，生態(tài)污染往往具有跨區(qū)域的流動性，例如霧霾會隨著風(fēng)向的改變影響下風(fēng)向地區(qū)的空氣質(zhì)量，上游水污染會嚴(yán)重影響中游與下游水質(zhì)與水體生態(tài)。因此，解決生態(tài)環(huán)境問題同時要關(guān)注橫向間府際協(xié)調(diào)。基于上述認(rèn)識，那么未來橫向府際間至少需要建立三套機(jī)制：一是需要建立通暢完善的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，共同應(yīng)對具有跨區(qū)域流動性特點的生態(tài)環(huán)境問題；二是需要建立橫向府際間危機(jī)預(yù)警、協(xié)同防御機(jī)制，同時要自上而下統(tǒng)一污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)警啟動門檻、響應(yīng)級別、減排比例等指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，以降低跨區(qū)域流動性生態(tài)環(huán)境問題的危害；三是需要建立有效的補(bǔ)償機(jī)制，對下游、下風(fēng)向等受害地區(qū)進(jìn)行有效的補(bǔ)償，以達(dá)到協(xié)同治理的效果。而此機(jī)制的建立有賴于中央政府的頂層設(shè)計、治理水平與治理能力的提升。

（四）提升生態(tài)治理現(xiàn)代化水平

生態(tài)環(huán)境往往被視作一種公共物品或公共資源，人們普遍認(rèn)為私人部門或市場對該類物品或資源進(jìn)行配置不可能達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府自然地被視作生態(tài)治理的核心主體，政府干預(yù)亦被視作生態(tài)治理的最有效的手段。然而，隨著人們對生態(tài)環(huán)境屬性認(rèn)識的提升，勢必將生態(tài)環(huán)境視作一種生產(chǎn)力。沖破傳統(tǒng)認(rèn)識，新的治理理念是將環(huán)境建設(shè)引入市場機(jī)制，鼓勵社會公眾參與生態(tài)治理，逐步形成由政府、企業(yè)、社會、民眾等共同參與的開放式治理模式。根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展和人民大眾需求，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)融入、社會組織協(xié)調(diào)、公民參與的角色定位。一方面，可以通過財稅手段，對環(huán)境污染、生態(tài)破壞嚴(yán)重的企業(yè)征收碳排放稅，倒逼其改進(jìn)生產(chǎn)工藝、改良生產(chǎn)模式、改善生產(chǎn)環(huán)境，并通過財稅補(bǔ)貼，支持其引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備與技術(shù)，形成“有限有扶”的財稅體系；可以通過碳排放權(quán)拍賣，將市場因素引入生態(tài)文明建設(shè)之中，讓市場在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用；另一方面，可以創(chuàng)新治理的體制與機(jī)制，將生態(tài)文明建設(shè)層面中央政府的職能界定為監(jiān)督，將生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)力與職責(zé)下放地方政府，建立督察與督查機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行重點督查，對政府部門生態(tài)與環(huán)境保護(hù)不作為、企業(yè)污染環(huán)境等行為進(jìn)行監(jiān)督與查處，以達(dá)到治標(biāo)之效。對地方政府生態(tài)環(huán)境公共物品的供給與企業(yè)污染排放等行為進(jìn)行長期督察，以達(dá)到治本之效。

生態(tài)文明建設(shè)是一個不斷變化、內(nèi)容繁雜、跨區(qū)域的綜合系統(tǒng)。特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的跨區(qū)域性特征，決定了府際間關(guān)系協(xié)調(diào)、多主體參與的必要性。開放式治理在強(qiáng)調(diào)不同參與類型與責(zé)任功能的同時，更加注重參與治理方式與行動次序的協(xié)同性。未來，在生態(tài)文明建設(shè)中，要從政治角度考量，明確政府職責(zé)，要力爭“實現(xiàn)一種民主參與、決策透明、交互回應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織運(yùn)作模式?！盵4]

綜上，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)逐漸成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要組成部分，由于其事關(guān)民生利益與國家的永續(xù)發(fā)展，因此要不斷突出其在“五位一體”總體布局中的基礎(chǔ)性作用。如果以犧牲生態(tài)環(huán)境來片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將對我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)造成不可修復(fù)的破壞與影響，我們的發(fā)展既要體現(xiàn)在物質(zhì)資源的豐富，更要體現(xiàn)在良好生態(tài)公共物品的共享；我們的發(fā)展應(yīng)該是立足當(dāng)代、惠及后代的永續(xù)發(fā)展；我們的發(fā)展應(yīng)該是“金山、銀山”與綠水青山的辯證統(tǒng)一；我們的發(fā)展應(yīng)該是社會組織的培育過程與社會力量的極大調(diào)動；我們的發(fā)展更應(yīng)該是人與自然和諧相處文化的重塑。因此，生態(tài)文明建設(shè)絕不是短暫性的環(huán)境治理運(yùn)動，而是在生態(tài)文明建設(shè)中不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會、政治與文化因素的相互作用與良性互動；在生態(tài)文明建設(shè)中，社會組織將得到發(fā)展與重視，社會力量將得到充分調(diào)動，社會活力將得到充分激發(fā)，由此在全社會形成人與自然和諧相處的綠色發(fā)展文化。這需要政府體制機(jī)制的創(chuàng)新與改革，理順政府主導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)過程中的制約障礙，為公眾積極且有序參與生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造良好的制度保障。同時，政府要通過自身的“重塑”，在生態(tài)文明建設(shè)中明晰中央與地方的職責(zé)體系，突出強(qiáng)化中央政府在生態(tài)文明建設(shè)中的“掌舵”功能，將生態(tài)文明建設(shè)的“劃槳”功能交付地方政府、市場與社會組織，在此過程中打破“職責(zé)同構(gòu)”體制的束縛，探索建立“職責(zé)異構(gòu)”的職責(zé)體制，為全面深化改革進(jìn)行有益的探索與嘗試。如果將生態(tài)文明建設(shè)視為一個重要的政治問題加以重視，既有益于我國生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律與長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)，更將為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)作出更多的有益探索與嘗試。

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Abstract：In recent years， ecological civilization construction in China has been facing grim situation， which recommends us to consider the relationship between social and political developments through the view of China's overall layout of socialist modernization drive. At present， there are clearly blocks in the construction of China's ecological civilization， including the process of opinion expression， supervision and information transmission. The role and responsibility of government should be set in the following respects. On the one hand， the ideas about ecological civilization should be contained in the policy of economical and social development， and an effective machining in supervision and punishment should be built up. On the other hand， the government should undertake the main responsibility in the construction of ecological civilization， and make legal and market institution working to solve the problems of environmental pollution and damage. Under the leading of government， in the future， Chinese ecological civilization should be established in reasonable setting. Democratization of governmental process should be speeded， and the cooperation between the governments， promoti on of the level of ecological governance should be enhanced.

Keywords： ecological conservation； political considerations； responsibilities of government

責(zé)任編輯：翟 祎