羅朝猛

日本如何治理中小學(xué)教育亂象

羅朝猛

一、為何沒有出現(xiàn)天價(jià)“學(xué)位房”與擇校熱

在日本，既沒有出現(xiàn)為了給孩子“占坑”而搶購“坑爹”天價(jià)學(xué)位房的現(xiàn)象，也沒有爆發(fā)中小學(xué)校擇校熱。究其原因，主要是以下四個(gè)方面從主客觀上杜絕了天價(jià)學(xué)位房與擇校熱的出現(xiàn)。

第一，實(shí)行嚴(yán)格地按照學(xué)區(qū)劃分就近入學(xué)制度。日本自“二戰(zhàn)”結(jié)束后，中小學(xué)招生一直實(shí)行嚴(yán)格的學(xué)區(qū)制。日本1968年開始推行“通學(xué)區(qū)域制度”，此制度規(guī)定學(xué)生在通學(xué)區(qū)域內(nèi)的公立中小學(xué)就近入學(xué)。換言之，就是以居住地址為依據(jù)來決定學(xué)區(qū)和就讀學(xué)校，即家搬到哪，就可在哪就近入學(xué)。小孩入學(xué)時(shí)，學(xué)校根本就不看家庭的房產(chǎn)證。所以，在日本很少有家長為了孩子上學(xué)專門在學(xué)校附近買房，若實(shí)在想上某所學(xué)校，在學(xué)校附近租房即可。再說，日本房價(jià)的高低與否，主要取決于其房源所處的地段、房子本身的質(zhì)量、交通便利與否等因素，絕不因?yàn)槭菗碛幸婚g或幾間所謂的“名?！倍吡朔績r(jià)。因此，在日本就沒有所謂畸形天價(jià)學(xué)位房之說。

第二，法律與政策保障為全體國民提供均衡的教育資源。日本出臺(tái)了一系列法律與政策措施，保證全日本教育資源均衡。素有日本教育“母法”之稱的《教育基本法》第三條（教育機(jī)會(huì)均等）言明：“所有的國民都應(yīng)當(dāng)有按其能力享受教育的平等機(jī)會(huì)”。全日本從大都市到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，中小學(xué)合理均衡布局，一般方圓6公里都設(shè)置有中小學(xué)。實(shí)際上，日本中小學(xué)在上世紀(jì)70年代就已完成了“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)。從城市到農(nóng)村，中小學(xué)都是按照日本政府所出臺(tái)的“學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”等相關(guān)法律進(jìn)行建造與配置，從校舍、圖書館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)到教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備都按照全日本統(tǒng)一的“標(biāo)配”進(jìn)行建設(shè)與配備。所以，從教育教學(xué)的硬件上來說，全日本學(xué)校之間沒有很大的差異。

此外，從教育教學(xué)的水平來看，全日本中小學(xué)使用文部省統(tǒng)一制定的《中小學(xué)學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》（課程標(biāo)準(zhǔn)），各地中小學(xué)都要按照此課程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行教學(xué)，這樣確保了日本不同地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)要求的一致性。為確?？荚嚬礁?jìng)爭(zhēng)，在東京的學(xué)生與在偏遠(yuǎn)海島上的學(xué)生所掌握的知識(shí)相同，所以不需非要上哪間學(xué)校不可。

為了保障全日本學(xué)生接受義務(wù)教育機(jī)會(huì)的均等，以促進(jìn)全日本各地義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)水平的整體提高，自2007年起，文部省重新啟動(dòng)全日本學(xué)力測(cè)試，測(cè)試對(duì)象為小學(xué)六年級(jí)和初中三年級(jí)學(xué)生，測(cè)試科目主要為國語、理科和英語。2015年，參加此學(xué)力測(cè)試的學(xué)校和學(xué)生數(shù)又創(chuàng)新高，參與測(cè)試的小學(xué)共19，522間，初中達(dá)10，526間；參與測(cè)試的學(xué)生人數(shù)小學(xué)生為 1，034，957 人，初中生達(dá) 1，038，129 人。

第三，實(shí)行教師定期流動(dòng)制。每年4月，作為國家或地方公務(wù)員的日本中小學(xué)教師，按照相關(guān)規(guī)定，他們中的部分成員要從原工作的學(xué)校流動(dòng)到另一所學(xué)校。教師定期流動(dòng)，保障了學(xué)校之間的教學(xué)水平能夠保持不相上下，確保了“名師”能在各學(xué)校之間公正、公平地分配。

日本《國家公務(wù)員法》《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定，中小學(xué)教師為國家或地方公務(wù)員，中小學(xué)教師的定期流動(dòng)屬于公務(wù)員的人事流動(dòng)范疇。《關(guān)于地方教育行政組織及營運(yùn)法律》等專門的法律法規(guī)，對(duì)教師流動(dòng)的年限、流動(dòng)的待遇等做出規(guī)定。其法律規(guī)定：教師任期滿五年，就得調(diào)動(dòng)到別的學(xué)校。因此，日本每年有四分之一的教師更迭。一位終身從事教師職業(yè)的人，整個(gè)工作期間可能會(huì)調(diào)換7所左右的學(xué)校。這就以法律形式規(guī)定了教師流動(dòng)的義務(wù)性，使教師基本處于流動(dòng)的常態(tài)。

第四，政府剛性規(guī)定義務(wù)教育階段沒有擇校自由。日本的中小學(xué)沒有三六九等之分，因?yàn)檎辉试S義務(wù)教育階段的公立中小學(xué)出現(xiàn)“重點(diǎn)與非重點(diǎn)”的區(qū)分。如果說有所謂的“重點(diǎn)?！?，那只能選擇私立學(xué)?；驀⒅袑W(xué)。因?yàn)閷?shí)行嚴(yán)格按照學(xué)區(qū)劃分就近入學(xué)制度，所以，日本義務(wù)教育階段公立初中和小學(xué)沒有擇校自由。如果有特殊理由，可以改變指定的學(xué)?；蛘叩奖緦W(xué)區(qū)以外的學(xué)校上學(xué)。

日本沒有爆發(fā)擇校熱的原因還有，日本中小學(xué)一直都重視培養(yǎng)學(xué)生熱愛自己的學(xué)校，培養(yǎng)學(xué)生的“我們的學(xué)校”意識(shí)的形成，這樣從某種程度上緩解了日本的擇校熱。

但近20年來，為打破整齊劃一和僵硬的公立學(xué)校體制，日本中小學(xué)也出現(xiàn)了有條件擇校的現(xiàn)象。2000年，東京都品川區(qū)提出了“建設(shè)個(gè)性化學(xué)?！钡哪繕?biāo)，開始實(shí)行有條件的擇校政策，即在學(xué)區(qū)制基礎(chǔ)上的自由選擇制。這種選擇制是在堅(jiān)持公平的原則下進(jìn)行的。每所公立小學(xué)在確保招收本學(xué)區(qū)兒童的基礎(chǔ)上，如有余力，可以接受其他學(xué)區(qū)兒童的申請(qǐng)，如果學(xué)區(qū)外的申請(qǐng)人數(shù)超過招生名額則通過公開搖號(hào)決定錄取名單。

二、靠什么“高招”來規(guī)范校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的行為

在日本，類似于我國的各類校外補(bǔ)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被稱之為“學(xué)習(xí)塾”。從發(fā)展過程看，日本“學(xué)習(xí)塾”走過了一段從政府視而不見、放任自流、規(guī)范監(jiān)管到與公立學(xué)校教育互補(bǔ)共生的歷程。

日本人把沒有上過學(xué)習(xí)塾的學(xué)生嘲笑為“未熟兒”。據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省最新調(diào)查顯示，日本各種規(guī)模大小不等的學(xué)習(xí)塾已達(dá)5萬多家，小學(xué)至高中生在學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)的人數(shù)逾5百萬人，培訓(xùn)市場(chǎng)效益近90億美元。

2015年，文部省學(xué)?；厩闆r調(diào)查表明，中小學(xué)生校外費(fèi)用開銷，公立小學(xué)六年級(jí)為15.3萬日元，初中三年級(jí)為38萬日元，高中三年級(jí)為18.7日元。在這些費(fèi)用中除購買學(xué)習(xí)用品、圖書資料，上鋼琴課、學(xué)游泳等，實(shí)際上上補(bǔ)習(xí)班費(fèi)用占了校外教育費(fèi)的相當(dāng)大部分。

日本東京等大城市，校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)類型各異，有些補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)還開設(shè)了國際連鎖店，例如：公文式教育（Kumon）總部就在日本。日本補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)瘋狂舉辦各類補(bǔ)習(xí)班，但補(bǔ)習(xí)的對(duì)象主要是以“中升高”和“高升大”學(xué)生為主，而不是“小升初”的學(xué)生。日本學(xué)者橘本俊詔教授曾經(jīng)對(duì)日本著名的私立高中“灘高”的學(xué)生做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)所有在校生在入該校前都上過補(bǔ)習(xí)班。該校大約有八成的學(xué)生在外面補(bǔ)課。所以，在公立小學(xué)生之后，校外教育費(fèi)用比例最高的就是公立初中學(xué)生，因?yàn)槟切W(xué)生要考好高中而去上補(bǔ)習(xí)班或請(qǐng)家教。

日本中小學(xué)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)如此火爆，政府靠什么進(jìn)行管理與規(guī)范其補(bǔ)習(xí)行為？為保障補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)有序健康發(fā)展，日本制定有完備的有關(guān)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)舉辦準(zhǔn)入及監(jiān)管的法律制度，實(shí)行依法管理與監(jiān)督。日本《教育基本法》（2006）第三條規(guī)定，“任何個(gè)人可以利用所有的機(jī)會(huì)在所有的場(chǎng)所學(xué)習(xí)”，此條款應(yīng)是補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)賴以存續(xù)與發(fā)展最上位的法理依據(jù)，這里所言明的“所有的場(chǎng)所”理應(yīng)包含了補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)這樣的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。按照有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)被明確劃為獨(dú)立的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，歸口經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省通過制定與頒布相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

日本監(jiān)管補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)除相關(guān)法律法規(guī)外，還借助于行業(yè)性組織——社團(tuán)法人全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)，進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和自律。該協(xié)會(huì)是受經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省委托的法人組織，專門負(fù)責(zé)全國學(xué)習(xí)塾的管理，包括制定行業(yè)準(zhǔn)入基準(zhǔn)與認(rèn)證，評(píng)審學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)學(xué)習(xí)塾師資進(jìn)行培訓(xùn)和能力認(rèn)證，等等。該組織既是認(rèn)證機(jī)關(guān)也是審查機(jī)關(guān)，對(duì)學(xué)習(xí)塾實(shí)行每2年進(jìn)行一次認(rèn)證制度。審查采用檔案資料與實(shí)地審查兩種形式，對(duì)不達(dá)標(biāo)者亮黃牌并敦促其自行整改。

日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)在其網(wǎng)站上發(fā)布有一系列自律性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還有兒童安全、數(shù)據(jù)保護(hù)及商業(yè)運(yùn)作指南。此外，日本相關(guān)機(jī)構(gòu)與學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)合作以提高該行業(yè)的水準(zhǔn)。例如：日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省邀請(qǐng)了商業(yè)團(tuán)體在研發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行合作，而全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)已經(jīng)獲得撥款以開發(fā)評(píng)估作為學(xué)習(xí)促進(jìn)者的補(bǔ)習(xí)教師質(zhì)量的措施。這項(xiàng)研究使日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)推出了一個(gè)招聘新補(bǔ)習(xí)教師的資格測(cè)試，測(cè)試內(nèi)容不僅包括專業(yè)知識(shí)，還包括他們的道德意識(shí)和實(shí)踐能力。從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上，把好了補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)教師入門關(guān)。

日本學(xué)習(xí)塾各種基準(zhǔn)與規(guī)范的建立，一方面，強(qiáng)化了舉辦者的社會(huì)責(zé)任，要求其遵守行業(yè)道德倫理，嚴(yán)禁發(fā)布夸大或虛假廣告勸誘或蒙騙消費(fèi)者，另一方面，便于社會(huì)監(jiān)督，便于有效約束舉辦者的辦學(xué)行為。

日本各種“學(xué)習(xí)塾”和補(bǔ)習(xí)班的教師一般都是專職的“學(xué)習(xí)塾”教師或退休教師，沒有在職的國、公立學(xué)校教師兼職任教。因?yàn)樽鳛榻逃珓?wù)員，日本法律規(guī)定，公立中小學(xué)教師在教育工作上有服從命令、專心工作等方面的義務(wù)。如果出現(xiàn)教師兼職，輕則受警告處分，重則被開除。所以，一般沒有在職教師敢冒險(xiǎn)去校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)兼職或在家從事家教?！?/p>

（作者單位：中山大學(xué)附屬中學(xué)）