高中華

【摘要】中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就將勞動人民的民生問題置于重要地位，確立了全心全意為人民服務的根本宗旨，為貧苦大眾排憂解難。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨和人民政府為了解決民生問題，決定建立社會保障制度，從醫(yī)療、優(yōu)撫、福利、戶籍等各個方面進行了長期的探索和創(chuàng)新。改革開放之后，一方面，中國社會保障制度日趨規(guī)范化和法制化；另一方面，為了適應經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和國家長治久安的目標，建立與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代社會保障制度成為我國改革開放的重要組成部分。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 社會保障 制度建設(shè) 演變過程

【中圖分類號】F279.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.01.009

民主革命時期社會保障制度的沿革

中國共產(chǎn)黨成立之初，就將勞動人民的社會保障問題置于一個非常重要的地位。在民主革命時期，工人生活在水深火熱之中。據(jù)《紅色戰(zhàn)士讀本》第二冊第十八課《中國工人的痛苦》所載：“中國有五百萬左右的產(chǎn)業(yè)工人。帝國主義與中國資本家都在吃中國工人的血液，工人們工資很少，工作時間很長，女工、青工更苦，待遇像牛馬一樣。”①在1922年至1948年間，中國共產(chǎn)黨先后在多個宣言和決議中都提出了保障工人政治經(jīng)濟權(quán)益的口號。

中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建時期。1921年7月，中共一大通過《中國共產(chǎn)黨第一個決議》，該決議提出黨的基本任務是成立產(chǎn)業(yè)工會。黨在工會里要灌輸階級斗爭精神，并派黨員到工會中工作。中國共產(chǎn)黨成立之后，就立即把建立工人階級的勞動保險和爭取政治解放這兩個任務結(jié)合起來。為了領(lǐng)導全國工人運動，中國共產(chǎn)黨于1921年8月在上海建立了中國勞動組合書記部，并頒布了《勞動法大綱》19條，其中一些內(nèi)容承認勞動者有集會結(jié)社、同盟罷工、締結(jié)團體契約等權(quán)利，并規(guī)定實行八小時工作制，保護女工、童工，保障勞動者最低工資等權(quán)益。為爭取實現(xiàn)這些切身利益，全國各地的工人不斷開展斗爭。

中國勞動組合書記部成立后，經(jīng)過深入的組織工作，于1922年5月1日在廣州召開了第一次全國勞動大會，通過了《八小時工作制》《罷工援助》等決議案。同年6月15日，中共中央發(fā)布《第一次對于時局的主張》，提出“目前奮斗目標”共11項，其中兩項與勞動權(quán)益保護有關(guān)，分別是制定保護童工與女工的法律及一般工廠、衛(wèi)生工人保險法；承認婦女在法律上與男子擁有同等的權(quán)利。②這些綱領(lǐng)在同年7月第二次全國代表大會頒布的決議中，得到了具體的補充和發(fā)展。中共二大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》提出，要制定“關(guān)于工人和農(nóng)人以及婦女的法律”。③針對第一次勞動大會決議案內(nèi)容的不足，黨的二大確定在全國開展“勞動立法運動”，并指出：“工會進行勞動者的經(jīng)濟改良運動，必須先進行勞動立法運動。工會應當明白，要想獲得勞動立法并爭得勞動改良條件，工會組織必須堅固。在資本制度下，要使勞動立法和勞動改良條件真正實現(xiàn)，勞動者的力量必須能夠壓迫政府和東家才行?！雹芨鶕?jù)這一決議，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的中國勞動組合書記部發(fā)動了大規(guī)模的勞動立法運動，并擬定了《勞動法案大綱》，對勞動者保障作出了相關(guān)規(guī)定。

土地革命戰(zhàn)爭時期。在中央蘇區(qū)的工農(nóng)民主政府成立后，全國蘇維埃區(qū)域代表大會于1930年5月頒布了《勞動暫行法》。《勞動暫行法》規(guī)定了“保障與撫恤”和“社會保險”方面的內(nèi)容，比如：“長期工遇疾病死傷者，其醫(yī)藥費、撫恤費由東家供給”；“女工產(chǎn)前產(chǎn)后兩個月不做工，工資照給”；“失業(yè)工人由政府設(shè)法救濟并分給田地及介紹工作”等。由于受到“左”傾政策的影響，這些規(guī)定不切當時實際，未能實施。受此影響，隨后通過的《勞動法》也出現(xiàn)了脫離蘇區(qū)實際情況的問題，這對保障工作的實施造成了一些困難。同年9月，中共六屆三中全會通過的《職工運動決議案》對蘇區(qū)工人運動作了新的具體規(guī)定，提出蘇區(qū)工會的任務是：“擁護蘇維埃政府，幫助鞏固蘇維埃政權(quán)機關(guān)和紅軍，保障八小時工作制及勞動法的實行，幫助發(fā)展土地革命斗爭及反對帝國主義和國民黨的斗爭。”⑤

1931年11月7日，中華蘇維埃共和國在江西瑞金成立，第一屆中華蘇維埃共和國工農(nóng)兵代表大會通過并頒布了《中華蘇維埃共和國勞動法》，共12章75條。由于受到“左”傾路線的影響，該法在注重保護工人階級權(quán)利的同時，對工人福利作出了許多不切實際的規(guī)定。因此，1933年4月，中華蘇維埃共和國中央政府決定修改《勞動法》，以解決“有些地方不合現(xiàn)在蘇區(qū)的實際環(huán)境”以及“許多實施事項沒有規(guī)定進去”的相關(guān)問題。1933年8月12日至15日，毛澤東在中央革命根據(jù)地南部十七縣經(jīng)濟建設(shè)工作會議上發(fā)表了題為《必須注意經(jīng)濟工作》的演說，闡明了革命根據(jù)地經(jīng)濟建設(shè)的方針、政策和工作方法，并且強調(diào)了勞動法的重要性。⑥同年10月15日，中央執(zhí)行委員會公布了新的《中華蘇維埃共和國勞動法》，確立了保證工人勞動權(quán)利和政治權(quán)利的基本原則。

中國共產(chǎn)黨在修改勞動法規(guī)的過程中，在一定程度上修正了過“左”的傾向，這對于發(fā)展蘇區(qū)經(jīng)濟、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和紅色政權(quán)起到了一定的作用，也為抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)政府擬定更完善的社會保障法規(guī)起到了積極的示范作用。后來，由于中央蘇區(qū)第五次軍事反“圍剿”的失敗，中央根據(jù)地喪失，原來創(chuàng)建起來的社會保險制度無法完全實現(xiàn)。

抗日戰(zhàn)爭時期。在抗日戰(zhàn)爭初期，《陜甘寧邊區(qū)勞動保護條例（草案）》中規(guī)定了關(guān)于社會保險方面的相關(guān)內(nèi)容，其中仍有一些“左”傾的規(guī)定，比如：無論城鄉(xiāng)工人一律實行8小時工作制?！蛾兏蕦庍厖^(qū)戰(zhàn)時工廠集體合同暫行準則》中也有一些“左”的規(guī)定，如規(guī)定男工每年要至少休假88天，女工加上產(chǎn)假至少要休息163天，這實際上是與農(nóng)村革命根據(jù)地的實際情況不相符的。黨中央為了糾正這些過“左”的規(guī)定，先后發(fā)布了《中央關(guān)于各抗日根據(jù)地勞動政策的初步指示》《中共中央勞動政策提綱》《論政策》《中共中央對晉東南職工運動的指示》等，明確規(guī)定了勞動政策的各項基本原則。

1940年12月3日，中共中央在黨內(nèi)專門發(fā)布了《關(guān)于各抗日根據(jù)地勞動政策的初步指示》，規(guī)定了勞動政策的一般原則，列舉了施行勞動政策的過程中出現(xiàn)的一些過“左”的行為，比如：提出不適合根據(jù)地現(xiàn)實條件的過高要求，實行不正確的斗爭方式，不尊重政府法令等。《指示》指出，根據(jù)地的勞動政策應當“以支持長期抗戰(zhàn)勝利為原則，否則既不能保存工人已得利益，更不能徹底解放工人階級”。工人待遇的改善、工資的增加、工時的規(guī)定必須以發(fā)展抗日根據(jù)地之工農(nóng)商業(yè)、增加抗戰(zhàn)生產(chǎn)、適合戰(zhàn)時需要為原則，否則即有礙于根據(jù)地之堅持與鞏固，也就是違反了工人階級的根本利益?！吨甘尽愤M一步提出了解決目前一些具體問題的原則：對于手工業(yè)、農(nóng)業(yè)的店員和工人，目前絕不宜實行八小時工作制，農(nóng)業(yè)、工業(yè)及合作社除已規(guī)定之八小時工作制外，應由工會發(fā)動工人做兩小時義務工。對于失業(yè)工人及其家屬，應盡可能組織他們到各生產(chǎn)部門如工廠及合作社中去，到各種軍事政治學校及軍隊游擊活動中去，才能解決失業(yè)的問題。農(nóng)業(yè)、手工業(yè)店員的工資應以當前生活水準能夠維持生活為原則，以當?shù)卣C布的勞動法令為根據(jù)，不宜有過高或過苛的要求。此外，工資應以不高于公營工廠工資待遇總和為原則，否則會影響到生產(chǎn)及技術(shù)的發(fā)展。⑦

同年12月13日，中央書記處在《中央關(guān)于華中各項政策的指示》中強調(diào)指出：“勞動政策力避過左”，要“保證資本家能賺錢”。⑧同日，中央書記處在《抗日根據(jù)地應實行的各項政策》中規(guī)定：勞動政策力避過左，目前只作輕微改良，例如14小時工作日者減至13小時或12小時，暫時不要實行8小時制。12月25日，毛澤東在《論政策》一文中對勞動政策提出以下基本原則：“必須改良工人的生活，才能發(fā)動工人的抗日積極性。但是切忌過左，加薪減時均不應過多。在中國目前的情況下，普遍推行八小時工作制存在較大困難，在某些生產(chǎn)部門內(nèi)還須允許實行十小時工作制?！雹?/p>

1941年3月20日，中共中央發(fā)布《中共中央勞動政策提綱（草案）》，分析了各種“左”傾錯誤產(chǎn)生的社會歷史根源，進一步對勞動政策問題作出了原則規(guī)定：必須確定工人階級在根據(jù)地享有政治權(quán)利和地位；雇用職工，應由勞資雙方自由意志決定，禁止勞動介紹所或職工會強迫雇用；勞資爭議應以調(diào)解和仲裁為主要解決方式。⑩4月19日，毛澤東在《農(nóng)村調(diào)查》的“跋”中指出：“現(xiàn)在的政策，是綜合‘聯(lián)合和‘斗爭的兩重性的政策。在勞動政策方面，是適當?shù)馗纳乒と松詈筒环恋K資本主義經(jīng)濟正當發(fā)展的兩重性的政策?！?11月6日，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會發(fā)表演說指出：“在勞資關(guān)系上，我們一方面扶助工人，使工人有工做，有飯吃；另一方面要實行發(fā)展實業(yè)的政策，使資本家也有利可圖?！?他指出，這是新民主主義的政策，是適合當時中國國情的政策。

陜甘寧邊區(qū)相繼頒布了一系列相關(guān)法令，建立了社會保險制度，對年老、疾病、待業(yè)以及發(fā)生其他生活困難的社會成員，給予一定的物質(zhì)幫助。當時，社會保險的覆蓋面較為廣泛，不僅有工傷保險，還有專門針對婦女建立的女工和生育保險。這些規(guī)定有效保障了婦幼階層的權(quán)益。1940年，陜甘寧邊區(qū)總工會曾頒布《戰(zhàn)時工廠集體合同暫行準則》。后由于抗戰(zhàn)需要和物價上漲，1942年，總工會批準并公布了《集體合同暫行準則》的修正案，對工作時間、女工及童工保護、學徒制度、生活福利待遇、勞動紀律等都作了具體規(guī)定。

1945年4月24日，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出：“在新民主主義的國家制度下，中國將采取調(diào)節(jié)勞資間利害關(guān)系的政策。一方面，保護工人利益，根據(jù)情況的不同，實行八小時到十小時的工作制并給予適當?shù)氖I(yè)救濟和社會保險，保障工會的權(quán)利；另一方面，保證國家企業(yè)、私人企業(yè)和合作社企業(yè)在合理經(jīng)營下的正當贏利，使公私、勞資雙方共同為發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)而努力。”?同年9月，中國解放區(qū)職工聯(lián)合會籌備委員會向全國公布《中國解放區(qū)職工聯(lián)合會綱領(lǐng)（草案）》，其中規(guī)定：保障女工生產(chǎn)前后一個半月的休假，工資照發(fā)；發(fā)展職工政治、技術(shù)、文化教育，提高職工政治覺悟，幫助職工掌握和改善技術(shù)，消滅文盲，實行職工子弟免費教育；建立必要的職工社會保險，職工傷病實行免費治療。

解放戰(zhàn)爭時期。1948年8月1日，第六次全國勞動大會在哈爾濱召開，會議通過了《關(guān)于中國職工運動當前任務的決議》，明確提出防止過“左”政策的出現(xiàn)：“對于工時、工資、勞動保護和福利等事情，應當自覺地避免超過戰(zhàn)時經(jīng)濟條件的允許。”

在社會保險方面，一是要盡可能改善工廠健康設(shè)備和安全設(shè)備，政府應定期派人檢查。二是傷害、疾病、老殘等醫(yī)療津貼撫恤暫由工廠負責辦理或由工廠和工會共同負責辦理，其辦法由政府規(guī)定、批準并監(jiān)督實行。在工廠集中的城市或條件具備的地方，可以創(chuàng)辦勞動社會保險。

解放區(qū)企業(yè)創(chuàng)辦了一批勞保福利事業(yè)，制訂了勞保福利制度，如《陜甘寧邊區(qū)政府公營企業(yè)廳公營工廠戰(zhàn)時工資制度暫行辦法》規(guī)定，工廠每月支出全體職工工資總額的1.5%作為公益金；職工交納本人工資的0.5%作為勞動保險基金；工廠每月在全體職工工資總額中另支出1.5%作為文教費。在醫(yī)療方面，工廠應根據(jù)需要，設(shè)置醫(yī)務所或醫(yī)生。如無上述條件，職工患病仍應予以治療，病假期間照發(fā)工資，但工廠可根據(jù)病者具體情形酌情解決。?

1948年11月23日，華北人民政府通過《關(guān)于華北區(qū)年老病弱退職人員待遇辦法》，規(guī)定因年老及長期病弱退職之工作人員如參加工作滿3年，在其退職時，按下列標準發(fā)給退職生產(chǎn)補助金：參加工作滿3年者發(fā)給小米80市斤，每多一年增發(fā)小米40市斤，尾數(shù)超過1個月者按半年計，超過七個月者按全年計?；紘乐芈圆∏揖貌〔挥撸?jīng)醫(yī)生證明及機關(guān)首長嚴格審查批準后，酌情加發(fā)補助金，但最高不得超過其補助金總數(shù)的二分之一。參加工作未滿3年者一律不能享受本辦法之待遇。?其他解放區(qū)也先后出臺了一系列勞動保險法規(guī)，如1948年11月2日出臺的《華北區(qū)年老病弱退職人員待遇辦法》、1949年7月出臺的《太原國營公營企業(yè)勞動保險暫行辦法》、1948年11月23日出臺的《華北人民政府關(guān)于華北區(qū)年老病弱退職人員待遇辦法》等，這些辦法都為建國后制定全國性的勞動保險法規(guī)積累了有益的經(jīng)驗。

中共中央對上述規(guī)定的貫徹實施使工人階級的地位在政治、經(jīng)濟、文化等各方面得到提高。這些法規(guī)對于提高工人的日常生活待遇，改善勞動條件，實行勞動紀律，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系等方面都發(fā)揮了重要作用。

中華人民共和國社會保障體系的建立

中華人民共和國成立之初，黨和政府面臨的是一個千瘡百孔、一窮二白的爛攤子，當時的中國生產(chǎn)萎縮、交通梗阻、民生困苦、失業(yè)眾多。為了解決這些民生問題，以毛澤東為代表的黨和國家領(lǐng)導人開始建立起傳統(tǒng)的社會保障體系。

城市居民保障問題。新中國成立初期，全國失業(yè)問題相當嚴重，當時全國約有400多萬失業(yè)人員需要安置就業(yè)或失業(yè)救濟保障。為了維護國家的安全和穩(wěn)定，黨和國家制定了預防失業(yè)的相應政策，及時將失業(yè)問題控制在安全閥之內(nèi)。這一時期，陳云具體主管勞動就業(yè)工作，他多次強調(diào)務必做好失業(yè)預防，尤其要重視大城市的失業(yè)問題。陳云強調(diào)，失業(yè)救濟的對象不僅包括工人，也包括資方人員的家屬。對于失業(yè)工人，我們都要給予救濟，不要使他們鬧架。與此同時，陳云還首倡實行職工退休制，以減少失業(yè)人數(shù)。他解釋說：“退休辦法符合國際情況，也符合中國的實際。中國人多，老的不退，年輕的就進不來?！?

陳云堅決執(zhí)行黨中央關(guān)于把國民黨舊軍政人員包下來的政策，并分析了這一政策的重大意義：“如果只是把這批人遣送回家，回去后沒有飯吃就要走不正當?shù)牡缆?，必然造成地方的不安，結(jié)果有害于人民。如果能供給這一批人吃飯，使他們安下心來，就可以松懈尚未解放的殘余國民黨軍隊人員的斗志?！睘榱藴p少失業(yè)人數(shù)，陳云主張：“有些工廠可扶可倒，我們就要力求把它扶起，使它不要倒。有人說：‘倒就倒吧，遲倒不如早倒，這是不負責任的態(tài)度。對于工人來說，在業(yè)無論如何苦，總比失業(yè)好?！?陳云一直站在戰(zhàn)略的高度看待失業(yè)問題，能夠認識到失業(yè)問題的重要性。

1950年6月17日，政務院發(fā)布《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》和《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，對救濟范圍、標準、資金來源等都作出了明確規(guī)定，各大城市勞動部門普遍建立了失業(yè)工人救濟委員會。1951年5月3日，內(nèi)務部在北京召開全國城市救濟福利工作會議，陳其援副部長作了《關(guān)于城市救濟福利工作報告》，中國人民救濟總會秘書長伍云甫作了《關(guān)于舊有社會救濟福利團體的團結(jié)改造問題》的報告。同年8月，《關(guān)于城市救濟福利工作報告》得到政務院批準，成為城市救濟福利工作的指導性文件?！秷蟾妗访鞔_提出社會救濟福利工作的方針和任務是：鞏固和擴大救濟福利界的統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)一切人民和為救濟福利事業(yè)服務的個人與團體；積極協(xié)助失業(yè)工人和失業(yè)知識分子就業(yè)，妥善安置歸國華僑，使之各得其所，參加祖國建設(shè)；加強對于煙民和游民分子的改造工作，培養(yǎng)其勞動習慣和生產(chǎn)技能；組織貧困市民生產(chǎn)自救，對于喪失勞動力的孤、老、殘疾及有特殊困難的貧民予以必要的救濟；在必要和可能的條件下，適當舉辦有利于人民的福利事業(yè)；健全對公立、私立救濟福利機關(guān)的管理和領(lǐng)導，加強救濟福利工作人員的政治教育和業(yè)務教育。在這一方針的指導下，建國初期的社會救濟福利工作逐步開展起來，福利機構(gòu)的改造與建設(shè)取得顯著成績。

新中國的社會保障體系是以勞動保險制度為重點的。1951年2月26日，中央人民政府內(nèi)務部根據(jù)1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第32條“要逐步實行勞動保險制度”的規(guī)定，公布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是我國第一部全國性勞動保險條例。該條例的制定參考了《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》，并在待遇上有所提高。就實施范圍而言，1951年政務院制定并公布的《中華人民共和國勞動保險條例》在當時擁有職工百人以上的國營、公私合營、私營和合作社營的企業(yè)中實行。1953年，政務院對該條例作了修正，實施范圍擴大到工礦、交通企業(yè)、基本建設(shè)單位和國營建筑公司，項目沒有增減，待遇標準有所提高。1956年前后，全部國營企業(yè)都實行了《勞動保險條例》；一些規(guī)模較大、經(jīng)濟條件較好的集體所有制企業(yè)，也實行或參照實行該條例。同一時期，針對各級國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的社會保障制度也逐步建立起來，待遇項目與《勞動保險條例》基本相同，待遇標準互有高低，總的水平略高于企業(yè)。1958年和1978年，經(jīng)全國人民代表大會常務委員會批準，國務院對《勞動保險條例》中的退休待遇分別進行了兩次修改，提高了待遇標準，職工退休辦法變成了單獨的法令。在對企業(yè)、國家機關(guān)和事業(yè)單位職工分別建立和實施社會保險制度的同時，從20世紀50年代開始，我國城鎮(zhèn)企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位等陸續(xù)建立了一整套社會福利制度，為職工及其家屬提供住房、幼兒入托、食堂、上下班交通補貼、冬季取暖補貼、家庭生活困難補助等福利待遇。這些待遇的提供對象是城市中就業(yè)的職工及其家屬，提供待遇的款項來源于政府及國有單位安排的資金。這種以單位為福利提供者的福利方式稱為“單位福利”，從福利提供對象的角度來看，也可稱之為“職工福利”。

計劃經(jīng)濟時期，我國實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“殘補型”福利制度安排。對于城市里無依無靠、無家可歸、無生活來源的“三無”孤兒、老年人、殘疾人等弱勢群體，政府通過建立兒童福利院、社會福利院和精神病院等福利機構(gòu)，為其提供衣、食、住、行、醫(yī)的基本福利保障。對于城市職工的社會福利，政府實行了具有濃厚中國特色的“社會保險”和“單位福利”制度安排。

農(nóng)村社會保障制度的建構(gòu)。建國之初，百廢待興，自然災害接連不斷。由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施欠缺，農(nóng)民抵抗自然災害的能力薄弱，一旦自然災害發(fā)生，大量農(nóng)民只得流浪乞生，貧困人口劇增。經(jīng)統(tǒng)計，當時全國受災農(nóng)田共1.2億畝，災民約4000萬人。其中，集中的大塊重災區(qū)共2800余萬畝，最需要救濟的重災民約有700萬人。僅兩廣地區(qū)，受災農(nóng)田面積就有39.3萬公頃，受災人口370萬人。建國初期的三年間，每年約有1/5左右的農(nóng)村人口受災，成災面積約2～3億畝，無家可歸者約300萬人，基本生活困難者約1億人。長期的戰(zhàn)亂和自然災害給國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)造成了巨大損失，這直接影響著新生國家政權(quán)的穩(wěn)定。

自古以來，歷代政府就十分重視救災，但大多救災活動都是臨時性的，是一種“救急不救貧”的行為。不僅救災能力較弱，救災效果更是大打折扣。新中國成立后，黨和政府十分重視自然災害的防治與救濟工作，建立了比較健全的農(nóng)村救災救濟制度。在傳統(tǒng)社會中，政府是救助的主體，是救助政策的制定者和救助活動的組織者。

建國之初，中央和地方各級人民政府在救助活動中發(fā)揮著主導作用。1949年11月，負責救災救濟的內(nèi)務部召開會議，提出了“不許餓死人”的口號和“節(jié)約救災、生產(chǎn)自救、群眾互助、以工代賑”的救災方針。各級人民政府積極采取多項措施救濟貧困農(nóng)民。1950年4月，中央人民政府召開了中國人民救濟代表會議，討論建立社會救濟制度的問題，確立了救濟工作的方針，即在中央人民政府領(lǐng)導下，以人民自救自助為基礎(chǔ)，開展人民大眾的救濟福利事業(yè)。與此同時，中國人民救濟總會正式成立，中央推選宋慶齡為執(zhí)行委員會主席，董必武、謝覺哉等為副主席。在財政困難的情況下，中央人民政府先后撥出大量物資救濟廣大農(nóng)村人民。建國初的三年，國家先后向農(nóng)村劃撥救濟款項10億多元。僅1950年，全國發(fā)放的救濟寒衣就達688萬套。1958年到1978年這20年間，政府又先后撥出救災款94.5億元。這個時期，農(nóng)村救濟的方式多是臨時救濟，即當自然災害等事故突發(fā)后開展救濟活動。在物質(zhì)極為短缺的情況下，農(nóng)村救助以保障基本生活為主要目標，以生產(chǎn)自救為主要方式，這在中央政府制定的“以防為主、防救結(jié)合”的總方針中有所體現(xiàn)，而內(nèi)務部又將其具體化為“節(jié)約防災、生產(chǎn)自救、群眾互助、以工代賑，輔之以必要的救濟”。

要保證不餓死人，糧食問題是關(guān)鍵。在糧食嚴重短缺的情況下，是否能順利渡過春荒成為全國上下普遍關(guān)注的問題。1950年4月13日，在中央人民政府委員會第七次會議上，負責經(jīng)濟工作的陳云作了《關(guān)于財政狀況和糧食狀況》的報告。他在充分了解財政和糧食狀況的基礎(chǔ)上，對1949年的災情、1950年的糧食準備工作及救災工作進行了分析。陳云明確指出，當前的中國仍面臨著兩個問題，那就是今年全國的糧食供應夠不夠，會不會發(fā)生大困難以及災民能否度過當前的春荒？他向與會代表匯報了1950年國家糧食的準備情況：東北入關(guān)103萬噸，四川運出20萬噸，浙贛、粵漢鐵路沿途若干地區(qū)可運出約30萬噸。如有必要，東北進關(guān)糧食還可增加。同時，國家還準備在必要時購進若干外國糧食。?在這場全國性大調(diào)配中，政府的主導作用發(fā)揮得淋漓盡致。正是由于中央政府在全國范圍內(nèi)動員各方面力量進行大規(guī)模的緊急救助，百萬貧困農(nóng)民才得以安身立命，保證最基本的生存權(quán)。

關(guān)于婦孺老幼的救助，“保護母親、嬰兒和兒童的健康”等內(nèi)容被寫入了具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。經(jīng)過土地改革，廣大農(nóng)民生活得到改善，這也為開展婦幼衛(wèi)生救助工作創(chuàng)造了良好的條件。中央提出“衛(wèi)生工作應面向工農(nóng)兵”的方針，從中央到地方的各級政府都非常重視婦幼救助工作，大力開展婦幼衛(wèi)生救濟，保護婦幼和女工的健康。除廣泛地開展群眾性婦幼衛(wèi)生宣傳等工作外，各級政府還建立并完善了基層的婦幼保健組織，比如在大區(qū)衛(wèi)生部公共衛(wèi)生處下設(shè)婦幼衛(wèi)生組。到1952年初，僅西南大區(qū)就建有98處婦幼衛(wèi)生業(yè)務機構(gòu)，包括婦幼保健院、保健所、婦產(chǎn)科醫(yī)院、婦嬰醫(yī)院及其他婦幼衛(wèi)生機構(gòu)等，各地婦幼保健工作逐漸開展起來。

1953年，我國進入了第一個五年計劃。隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，廣大農(nóng)民分到了房屋和土地，家庭救助得到了保障，生產(chǎn)積極性空前高漲。在這樣的歷史背景下，農(nóng)村社會保障的對象、內(nèi)容、任務和方式也發(fā)生了較大變化。首先，社會保障由大規(guī)模的緊急救助走上了正?；牡缆?，新型的農(nóng)村社會救助模式逐步確立。新型農(nóng)村社會救助模式的主要特點之一，就是發(fā)揮集體保障、家庭保障的救助功能。1954年，在政府的號召下，各地農(nóng)村先后組織了農(nóng)業(yè)互助組、農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)集體化得以興起和發(fā)展。中央和地方各級政府積極引導廣大農(nóng)村實行新的救助模式，即以集體救濟為主、國家救濟為輔，國家救濟與集體救濟相結(jié)合的救助模式。當時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實行土地統(tǒng)一經(jīng)營，勞動力統(tǒng)一調(diào)配。對貧困戶，讓他們從事一些力所能及的生產(chǎn)；對少數(shù)生活有困難的農(nóng)民，集體撥出公益金適當補助。這種集體保障制度充分發(fā)揮了集體組織互幫互助的功能，對于保障絕大多數(shù)人的生活起到了重要作用。1953年，內(nèi)務部制定了《農(nóng)村災荒救濟糧款發(fā)放使用辦法》，該辦法規(guī)定：無勞動能力、無依無靠的孤老病殘為一等救濟戶，按缺糧日期長短全部救濟，對于其中生活不能自理的可送教養(yǎng)院、殘老教養(yǎng)院收養(yǎng)。

1955年，農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式確立。新中國成立后，一些地方在農(nóng)業(yè)互助合作運動的啟發(fā)下，由群眾自發(fā)集資創(chuàng)辦了具有公益性質(zhì)的保健站和醫(yī)療站。1956年6月，第一屆全國人大第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合格社示范章程》，其中規(guī)定：“對于缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在生產(chǎn)和生活上給予適當?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火供應，保證年幼的受到教育，保證年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠?！痹撘?guī)定還明確要求合作社對于因公負傷或因公致病的社員應負責醫(yī)治，并酌量給予勞動日作為補助，這是中國首次賦予集體組織承擔農(nóng)村社會成員疾病醫(yī)療的職責。后來，這種制度就簡稱為“五?！敝贫?，享受“五?！钡霓r(nóng)民簡稱為“五保戶”?！拔灞！敝贫纫唤⒕偷玫窖杆侔l(fā)展，并成為農(nóng)村社會救助體系中的一項重要內(nèi)容。

隨后，一些地方開始試辦敬老院，解決一些老年人無人照料的問題。1958年8月，毛澤東視察了河南省新鄉(xiāng)縣七里營人民公社敬老院。當年12月，中國共產(chǎn)黨八屆六中全會通過了《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，決議指出：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所?！贝撕?，敬老院在全國迅速興起。據(jù)統(tǒng)計，1958年年底全國共興辦敬老院15萬所，收養(yǎng)老人達300多萬。1959年11月，全國農(nóng)村衛(wèi)生工作會議在山西省櫻山縣召開，此次會議正式肯定了農(nóng)村合作醫(yī)療制度。1960年2月2日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告》，該報告把這一制度稱之為集體醫(yī)療保健制度。1964年10月，第二屆全國人大通過的《1956～1976年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中規(guī)定，農(nóng)業(yè)合作社對無依無靠的鰥寡孤獨要做到“保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠”。隨著農(nóng)村“五?！敝贫鹊陌l(fā)展，“五?！敝贫扔衷黾恿恕氨Ｗ　薄氨ａt(yī)”等內(nèi)容。與此同時，農(nóng)村合作醫(yī)療制度也成為解決農(nóng)村看病難的直接手段。當時，政府號召廣大醫(yī)療衛(wèi)生者下鄉(xiāng)為農(nóng)民看病，并在農(nóng)民中間培養(yǎng)了許多“赤腳醫(yī)生”，農(nóng)民醫(yī)療救助在這一階段得到迅速發(fā)展。

1958年以后，生產(chǎn)大隊成為安排和照顧五保對象生活的基本單位，一般生產(chǎn)大隊采取的措施有以下幾項：一是對于有一定勞動能力的五保對象，安排他們從事力所能及的生產(chǎn)勞動，例如養(yǎng)豬羊、看場院等，并適當照顧工分，保障他們的生活相當于一般群眾的生活水平。二是補助勞動日。對于喪失勞動能力的五保對象，按全社每人一年的勞動日數(shù)，補助給五保戶，保證五保戶同其他社員一樣參加分配。三是補助款物。按五保內(nèi)容規(guī)定的吃、穿、燒、教等標準，計算出所需的款物數(shù)，從公益金中直接分給五保戶現(xiàn)款和實物。四是對于日常生活自理有困難的年老、體弱、病殘人員，安排專人照顧他們的生活。對于窮社隊和遭受自然災害的社隊，如他們負擔五保供養(yǎng)確有困難的，國家應給予必要的補助。

由于“大躍進”“人民公社化運動”及“三年自然災害”帶來的經(jīng)濟困難使集體經(jīng)濟難以承擔合作醫(yī)療的費用，農(nóng)村合作醫(yī)療制度受到了很大的沖擊。很多地方的農(nóng)村合作醫(yī)療工作因此陷于停滯，農(nóng)村合作醫(yī)療“看病不要錢”的狀況難以維持?！叭曜匀粸暮Α逼陂g，本該發(fā)揮作用的集體救助已是無源之水，農(nóng)村貧困人口大量增加。

20世紀60年代，為做好農(nóng)村社會保障工作，內(nèi)務部于1963年3月召開了全國民政和人事局長會議，并在會議上通過了《認真貫徹執(zhí)行農(nóng)村人民公社工作條例，進一步做好農(nóng)村社會救濟工作》的文件，充分強調(diào)要做好貧困戶補助工作，要求社隊從總收入中提取一定數(shù)量的公益金，保證貧困戶補助的需要；在口糧分配上，對貧困戶要給予照顧，保證貧民的基本生活。這一時期，政府提高了發(fā)放的農(nóng)村救濟款的數(shù)額，1960到1963年這四年中先后發(fā)放了4.8億元，超過了1950到1959年10年間發(fā)放救濟款的總和。

國民經(jīng)濟恢復后，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在一些地區(qū)也逐漸恢復。1965年9月，中共中央批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨委的《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點放到農(nóng)村的報告》中強調(diào)加強農(nóng)村基層衛(wèi)生保健工作，推動農(nóng)村合作醫(yī)療保健事業(yè)發(fā)展。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的普及是在“文化大革命”時期完成的。1965年6月26日，毛澤東批評指出國家衛(wèi)生部是“城市老爺衛(wèi)生部”，并提議要“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去”。該指示對我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，尤其是對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作產(chǎn)生了重要的影響。當時，毛澤東指出：“脫離群眾，把大量的人力、物力放在研究高、深、難的疾病上，所謂尖端。那么對于一些常見病、多發(fā)病、普遍存在的病，怎樣預防？怎樣改進治療？尖端問題不是不要，只是應該放少量的人力、物力，大量的人力、物力應該放在群眾最需要解決的問題上去?！钡?0年代末，全國絕大多數(shù)生產(chǎn)大隊都辦起了合作醫(yī)療，它開創(chuàng)了解決發(fā)展中國家農(nóng)村衛(wèi)生問題的“中國模式”。這一模式后來曾被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費的唯一范例”，并被推廣到世界其他國家。

五保制度的建立使我國農(nóng)村最困難、最弱勢的群體徹底擺脫了流離失所、無依無靠的悲慘境況，這對于鞏固革命勝利成果、促進國民經(jīng)濟恢復和發(fā)展產(chǎn)生了重要的意義，而且在弘揚我國尊老愛幼、扶貧助困的傳統(tǒng)美德、展現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性等方面都產(chǎn)生了明顯的社會效益。在黨和政府的關(guān)懷下，250多萬五保戶得到了較好的供養(yǎng)，這在中國歷史上是從未有過的。

建國之初建立的農(nóng)村社會救助制度屬于傳統(tǒng)社會保障的范疇，制度設(shè)計方面難免存在缺陷，比如救濟對象有限、救濟標準過低等。農(nóng)村救助的范圍一般只限于特定群體和特殊困難戶，這個條件就限制了農(nóng)村社會救濟對象的數(shù)量，致使許多應該得到救濟的人并未得到實際救濟。當然，瑕不掩瑜，歷史已充分證明建國初期的集體保障、家庭保障都發(fā)揮了重要的社會功能。而且，其中某些制度也是當前一些社會救助制度的源頭，有些還互為表里。因此，我們不能對歷史作缺乏實際的武斷評論，而應尊重客觀史實，并予以公正的評述。

軍人群體的社會保障。優(yōu)撫工作，是我國軍人社會保障的一項重要內(nèi)容。對革命軍人及其家屬進行撫恤、優(yōu)待、安置，既是我國一項始終貫徹的基本政策，也是我黨、我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)。優(yōu)撫工作既是軍隊建設(shè)的一部分，又是社會保障的一部分。

自中華人民共和國成立以來，我國就十分重視優(yōu)撫安置立法和相應的法律制度建設(shè)。1950年，經(jīng)政務院批準，內(nèi)務部公布了《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》《民兵民工傷亡撫恤暫行條例》，這些條例都對優(yōu)撫對象應該享受的優(yōu)待、撫恤待遇作了規(guī)定。與革命戰(zhàn)爭年代的優(yōu)撫法規(guī)相比，建國初期制定的這些條例不僅更加詳細地規(guī)定了優(yōu)撫對象應該享有的實物、勞務、現(xiàn)金待遇，還在許多民事權(quán)益和社會權(quán)益方面為優(yōu)撫對象規(guī)定了優(yōu)先權(quán)。這四個條例一直沿用到1988年7月18日國務院發(fā)布《軍人撫恤優(yōu)待條例》后才告廢止。

1953年12月10日原內(nèi)務部批復，事業(yè)單位工作人員的撫恤問題由其主管機關(guān)自定辦法處理，撫恤糧也改為撫恤金。與此同時，保障范圍不斷擴大。1950年至1994年，撫恤標準先后調(diào)整過9次，每調(diào)1次標準就提高1次。例如，1994年因戰(zhàn)傷殘人員的撫恤金是1950年的14倍，1994年三等乙級因戰(zhàn)傷殘人員的撫恤金是1950年的6倍多，這充分體現(xiàn)了國家對革命傷殘人員的關(guān)心和愛護。1963年3月，內(nèi)務部在《進一步加強對烈軍屬和殘廢軍人的優(yōu)待補助工作》文件中指出，優(yōu)待勞動工分符合當前農(nóng)村人民公社的分配形式。在農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，“優(yōu)待工分”改為發(fā)放優(yōu)待現(xiàn)金，以充分發(fā)揮優(yōu)撫待遇的保障功能。

改革開放時期社會保障制度的演變

改革開放之初，國家既要搞建設(shè)，又要解決與人民生活息息相關(guān)的問題，如安排回城知青的工作、提高職工工資福利水平、保障城市居民住房，等等。各方面的工作千頭萬緒，就更需要區(qū)別不同任務的輕重緩急。社會保障建設(shè)關(guān)系到民生的根本，必須得到足夠的重視。

1980年年底，在黨中央決定對國民經(jīng)濟進一步調(diào)整后，經(jīng)濟工作開始恢復。經(jīng)濟發(fā)展了，人民對社會保障的要求就會提高。此外，隨著國情、世情的變化，傳統(tǒng)的“企業(yè)保險”制度已不適應日益開放的市場經(jīng)濟制度的要求，甚至成為制約改革開放的一個障礙。建立與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代社會保障制度成為我國改革開放一個不可分割的重要組成部分。

城市尤其是國有企業(yè)的保障制度。改革開改后，社會保障體系的重建是伴隨著城市經(jīng)濟體制改革特別是國有企業(yè)改革逐步展開的。

1986年國務院發(fā)布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》是傳統(tǒng)的退休制度向失業(yè)保險制度轉(zhuǎn)型的重要標志。同年下發(fā)的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》開啟了中國失業(yè)保險制度的重建之路。與此同時，社會保障制度改革的社會化趨向也逐漸顯現(xiàn)。企業(yè)職工社會保險的基本框架是以失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老這三大保險為主的。

為了確保企業(yè)用工制度改革落實到位，國家設(shè)立了“三條保障線”制度。1991年，國務院在《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中提出要建立“企業(yè)補充保險”。1993年，中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中第一次就新時期中國社會保障制度的構(gòu)成進行了闡述，該決定指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。此外，十四屆三中全會首次提出“建立多層次的社會保障制度”的概念。1995年和1996年，中共中央在“九五”計劃和2010年遠景目標的文件內(nèi)均重申了這樣的觀點。與此同時，中國又建立了多種形式的醫(yī)療保險制度。1995年，生育保險正式建立。1996年，工傷保險正式建立。1999年出臺的《失業(yè)保險條例》在完善失業(yè)保險制度方面邁出了重要的一步。

關(guān)于城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險制度也在不斷完善。1998年，國務院發(fā)布的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》提出建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。1999年10月1日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，使城市低保正式被納入法制化軌道。2005年3月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于建立城市醫(yī)療救治制度試點工作意見的通知》，規(guī)定要對城市低保對象和特殊困難群眾實行醫(yī)療救助。2007年，《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》正式發(fā)布。同年，我國在79個城市啟動并推進城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作試點。2009年，民政部等部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，確立了城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療救助制度。

企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度也隨著實踐不斷成熟。1995年，國務院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》以及兩個實施辦法，這標志著統(tǒng)賬結(jié)合模式的養(yǎng)老保險制度正式出臺。1997年，國務院下發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老制度的決定》，各地不同的養(yǎng)老保險制度開始走向統(tǒng)一。2005年，國務院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，該決定確立了獨立于企事業(yè)單位之外的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。2010年，民政部發(fā)布《關(guān)于建立高齡津、補貼制度先行地區(qū)的通報》，該通報規(guī)定對50歲以上老年人按月發(fā)放高齡津貼。

2009年，民政部發(fā)布的《關(guān)于制定福利機構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標準的指導意見》建議福利機構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標準為每人每月1000元，《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標準的通知》規(guī)定對社會散居孤兒每人每月發(fā)放600元最低養(yǎng)育津貼。上述一系列政策、條例的制定實施，為在全社會推進普惠型社會福利體系做出了有益探索。

農(nóng)村社會保障制度的創(chuàng)新。改革開放初期，廣大農(nóng)村實行生產(chǎn)責任制，對“五保戶”的供養(yǎng)形式和供給渠道也有所改變。改革開放以后，我國農(nóng)村絕大部分地區(qū)實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的生產(chǎn)經(jīng)營責任制。在新的經(jīng)營體制下，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，村級集體組織可供支配的公益金越來越難以滿足日益增長的需要，甚至有些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開始解體。此外各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的趨勢也日益凸現(xiàn)，原來由生產(chǎn)大隊組織實施的五保供養(yǎng)制度顯得力不從心，五保對象的生活得不到應有的保障，生活水平大幅度降低。與此同時，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村合作醫(yī)療制度由于受諸多因素的影響而逐漸陷入困境，絕大部分農(nóng)民變成了毫無公共醫(yī)療保障的群體。20世紀70年代末開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革首先沖擊了村級衛(wèi)生組織，改變了村衛(wèi)生室的經(jīng)營方式。進入80年代后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在我國農(nóng)村全面鋪開，家庭成為農(nóng)村的基本生產(chǎn)單位，農(nóng)村合作醫(yī)療失去了集體經(jīng)濟的依托，曾經(jīng)轟轟烈烈的農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)迅速消失。

為了扭轉(zhuǎn)這一局面，黨和政府一方面加大投資，改造公共衛(wèi)生保健設(shè)施并整頓醫(yī)藥市場，另一方面也曾考慮過恢復和重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但結(jié)果并不理想。1997年，合作醫(yī)療的覆蓋率僅為17%，農(nóng)村居民參加合作醫(yī)療的僅占9.6%。1997年之后，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩，農(nóng)村收入增長緩慢，依靠“自愿”參加的合作醫(yī)療陷于停頓。1998年，衛(wèi)生部進行的“第二次國家衛(wèi)生服務調(diào)查”顯示，全國農(nóng)村居民中得到某種程度醫(yī)療保障的人口僅占12.56%，其中合作醫(yī)療的比重僅為6.5%，這個數(shù)字說明農(nóng)村合作醫(yī)療制度的作用大大下降，多數(shù)農(nóng)村居民已不再依靠集體醫(yī)療保障，家庭保障和自我保障成為主要的保障手段。

為逐步解決“無錢看病、因病致貧”的問題，2002年以來，我國開始重新探索建立以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度，加強農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生工作。2002年12月28日，九屆人大第31次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法（修訂草案）》。該修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國家鼓勵支持農(nóng)民鞏固和發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療和其他醫(yī)療保障形式，提高農(nóng)民健康水平?！敝链耍r(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展和完善終于有法可依。2003年1月23日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部所發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇兩到三個縣（市）先行試點，取得經(jīng)驗后再逐步推廣。2007年10月，黨的十七大報告指出要建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系。2012年11月，黨的十八報告提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，要堅持為人民健康服務的方向，堅持預防為主、以農(nóng)村為重點、中西醫(yī)并重，按照?；尽娀鶎印⒔C制的要求，重點推進醫(yī)療保障、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、藥品供應、監(jiān)管體制等綜合改革，完善國民健康政策，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務。

我國農(nóng)村社會福利制度的主要創(chuàng)新之一就是“五?！敝贫?。五保對象是農(nóng)村困難群體中最缺乏生存能力、最需要幫助照顧的弱勢群體，為他們提供五保供養(yǎng)是具有中國特色的農(nóng)村社會保障體系中的重要組成部分。針對農(nóng)村社會經(jīng)濟體制的變化與五保供養(yǎng)中存在的問題，1979年通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出：“隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展，要逐步辦好集體福利事業(yè)，使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈軍屬的生活得到更好的保障?！?980年9月，中共中央印發(fā)的《〈關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題〉的通知》強調(diào)指出：“對軍烈屬、五保戶和其他困難戶，要有妥善的照顧辦法”。1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》指出：“要有一定的公共提留，統(tǒng)一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活”，要求各地做好五保工作，切實保障五保對象的生活。

為了使五保戶的生活得到可靠的保障，1985年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》中明確規(guī)定：“鄉(xiāng)和村供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費用，原則上應當以稅收或其他法定的收費辦法來解決。在這一制度建立之前，實行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費的辦法。”1991年12月，國務院頒布的《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定：“村提留包括公積金、公益金和管理費”，其中“公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)”，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費可以用于五保戶供養(yǎng)，五保戶供養(yǎng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支的，不得在村提留中重復列支”。可以看出，集體公益金運行模式主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責組織實施，并以村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的形式作為經(jīng)費來源。1994年1月，國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。這是我國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)，它的頒布與實施標志著農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。

總之，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在大多數(shù)地區(qū)得到了較好的落實，有力地保障了五保對象的生活。據(jù)民政部《2000年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的資料顯示：2000年，農(nóng)村五保戶政策得到了較好的落實，由集體供給的五保戶總共有208.1萬人，比上年增長6.5%；集體供給金共有20.5億元，比上年增長1.5%。農(nóng)村五保制度的建立使中國農(nóng)村的老弱病殘者和生活有特殊困難的人得到了社會福利保證，成為了中國農(nóng)村社會福利的一個亮點。

為切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國務院決定于2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，并規(guī)定了農(nóng)村最低生活保障制度的具體目標。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，以此來穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障制度實行地方人民政府負責制，按屬地進行管理。同時，政府應積極鼓勵和引導社會力量為農(nóng)村提供捐贈和資助。農(nóng)村最低生活保障資金實行專項管理，專賬核算，?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用。

社會優(yōu)撫安置制度的健全和創(chuàng)新。黨的十一屆三中全會以來，黨中央、國務院、中央軍委多次強調(diào)要搞好優(yōu)撫工作。1978年，第七次全國民政會議將優(yōu)撫工作的方針確定為“政治掛帥、安排生產(chǎn)、群眾優(yōu)待、國家撫恤”。1980年6月4日，國務院發(fā)布的《革命烈士褒揚條例》規(guī)定：中國人民解放軍指戰(zhàn)員和人民群眾，在革命斗爭、保衛(wèi)祖國和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中壯烈犧牲的，稱為革命烈士。1983年，第八次全國民政會議將優(yōu)撫方針修改為“思想教育、扶持生產(chǎn)、群眾優(yōu)待、國家撫恤”。

改革開放之后，優(yōu)撫支付方式改為現(xiàn)金待遇。根據(jù)不同時期情況采取不同的待遇方式，能夠更有效地保障優(yōu)撫對象的生活水平，也體現(xiàn)了國家和社會對優(yōu)撫對象的關(guān)心、對軍人的支持和尊重。

1981年10月13日，國務院、中央軍委發(fā)布了《關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》，對退休條件、退休后的生活費待遇、住房、家屬安置作了詳細規(guī)定。次年1月4日，國務院、中央軍委又對軍隊干部離休問題作了規(guī)定。1985年3月28日，民政部發(fā)布了《關(guān)于人民群眾因維護社會治安同犯罪分子進行斗爭而致傷亡的撫恤問題的通知》，該通知第一次把同犯罪分子作斗爭而致傷亡的人列入撫恤對象。1987年12月12日，國務院發(fā)布了《退伍義務兵安置條例》，對義務兵安置范圍、原則、具體安置辦法都作了規(guī)定。1988年，國務院公布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，該條例在第四章全面地對優(yōu)撫對象應該享受的優(yōu)待作了規(guī)定。1994年，民政部、財政部發(fā)布了《關(guān)于提高部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》，該通知是適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，切實保障撫恤對象生活條件，提高他們生活水平的重要規(guī)章。

中華人民共和國成立六十多年來，我國的優(yōu)撫安置制度在國家的社會經(jīng)濟生活和政治生活中發(fā)揮了很大作用。對于軍人群體而言，優(yōu)撫制度提高了軍人的社會地位，增強了社會各界對人民軍隊、軍人的尊敬和愛戴，激勵了軍人保衛(wèi)祖國、建設(shè)祖國的獻身精神。對于軍隊建設(shè)而言，優(yōu)撫制度增強了國防力量。對于廣大人民而言，優(yōu)撫制度調(diào)動了人民群眾保衛(wèi)社會主義建設(shè)的積極性，在加強社會治安綜合治理，動員社會力量同違法犯罪行為進行斗爭，推動社會主義精神文明建設(shè)等方面都有積極的保障和促進作用。

對中國特色社會保障制度的幾點思考

十六大以來的十年，我國社會保障制度建設(shè)堅持的方針一直是“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”。黨的十八大報告明確提出社會保障的目標是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，其具體內(nèi)容包括：首先，改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制；其次，擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋?；第三，完善社會救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)；第四，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理；第五，堅持男女平等的基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益；第六，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)；第七，健全殘疾人社會保障和服務體系；第八，健全社會保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系。黨的十八屆三中全會上明確提出要建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，側(cè)重強調(diào)社會保障制度建設(shè)的重點在“公平”與“可持續(xù)”上。關(guān)于中國特色社會保障的建設(shè)問題，習近平總書記多次提出當前和今后一段時期民生工作的著力點是將廣大人民群眾凝聚到追求幸福中國的目標上來。

社會保障是個政治問題。1985年9月23日，在中國共產(chǎn)黨全國代表大會上，陳云曾指出：“十億人口吃飯穿衣，是我國一大經(jīng)濟問題，也是一大政治問題?！疅o糧則亂，這件事不能小看就是了?！?

中國共產(chǎn)黨始終關(guān)注社會保障事業(yè)，尤其是普通群眾的公共福利。1981年，針對老年人的福利問題，陳云就提出：“老干部離休、退休的工作必須做好。要使人心安定?！?只有人心安定了，社會才會安定，國家才會穩(wěn)定。陳云認為，社會保障不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題，這是從長期的革命和建設(shè)實踐中總結(jié)出來的精辟結(jié)論。

統(tǒng)籌兼顧社會保障和經(jīng)濟發(fā)展水平。在實施社會保障的過程中，黨和政府充分意識到，社會保障問題很迫切。但社會保障的發(fā)展須緩進，須與經(jīng)濟發(fā)展水平同步。我們既要兼顧民生發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)，又要兼顧改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，才能真正做到在平衡和協(xié)調(diào)中發(fā)展。在對待改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系時，中國共產(chǎn)黨多次強調(diào)在平衡和協(xié)調(diào)中發(fā)展社會保障事業(yè)。比如，針對勞動福利問題，陳云曾提出過低工資、高就業(yè)的觀點。他在l990年同中央負責同志的一次談話時強調(diào)：“在我國，還是低工資、高就業(yè)、加補貼的辦法好。這是保持社會安定的一項基本國策。即使是發(fā)達的資本主義國家，對某些產(chǎn)品也是實行補貼的。當然，通過改善經(jīng)營管理提高經(jīng)濟效益，可以逐步減少一些不合理的補貼，例如某些企業(yè)的虧損補貼，但要從根本上取消補貼是不可能的?！痹诋敃r的歷史條件下，這個方針不失為一項非常穩(wěn)妥的舉措。

保障工作具有階段性。社會保障工作包羅萬象，但每個時期的工作應有所側(cè)重，要分層次、分時期、分重點來進行。新中國成立以來，我國開始建立起城鄉(xiāng)二元保障體系，失業(yè)問題主要出現(xiàn)在城市。改革開放之初，由于國家調(diào)整了城鎮(zhèn)知青上山下鄉(xiāng)政策，大量人員等待就業(yè)安置。陳云在1979年3月國務院財政經(jīng)濟委員會第一次會議上講話指出，要通過政策調(diào)整來安置失業(yè)人員，但他同時強調(diào)：“這次調(diào)整和六十年代初期的調(diào)整不一樣，那次可以下放人員，這次不能下放。”

針對不同的社會保障對象，同樣的問題應有不同側(cè)重。如住房福利方面，陳云特別關(guān)心如何解決專門人才的住房問題。他在1981年5月指出：盡管國家現(xiàn)在有困難，也要花點錢，編一個經(jīng)費概算，為專門人才創(chuàng)造較好的工作條件和生活條件。這些社會福利措施是社會保障體系中的最高層次，為個人和社會的發(fā)展提供了更大的發(fā)展空間。

建立國家和社會互動的保障體系。在不斷完善社會保障事業(yè)的過程中，中國共產(chǎn)黨始終強調(diào)充分發(fā)揮政府在社會保障工作中的責任意識和廣大群眾的參與意識。對于群眾的廣泛參與，還要有積極的引導性措施。只有實現(xiàn)政府負責和群眾參與相結(jié)合，才會形成廣泛的良性互動。

社會保障問題直接關(guān)系到社會主義國家的性質(zhì)。在計劃經(jīng)濟年代，我國實行低工資、較高住房福利補貼的制度。有人建議取消或減少住房補貼，但陳云認為，從我國的實際出發(fā)，我國的住房補貼必須保留。我國是低工資制，如國家不補貼，就必須大大提高工資。究竟哪種辦法好？他認為還是國家補貼、低工資的辦法好。十年之后，陳云再次強調(diào)：“在我國，還是低工資、高就業(yè)、加補貼的辦法好。這是保持社會安定的一項基本國策?！?/p>

可以看出，中國共產(chǎn)黨的社會保障理念來源于長期的探索和實踐，更來源于它對中國國情、民情的熟悉和關(guān)注。中國共產(chǎn)黨從我國的客觀實際出發(fā)，制定并頒布了一系列保障政策和條例，具有重要的指導和借鑒意義。

從這一制度的內(nèi)涵和外延來看，社會保障是一項保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的基本制度。這一制度有兩個基本支點，第一個支點是保障人民生活。即在政府的管理之下，以國家為主體，依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過國民收入的再分配，以社會保障基金為依托，對公民在暫時或者永久失去勞動能力時以及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助。這一制度的第二個支點是調(diào)節(jié)社會分配。即通過集體投保、個人投保、國家資助、強制儲蓄的辦法籌集資金，對生活水平達不到最低標準者實行救助，對暫時或永久失去勞動能力的人提供基本生活保障，逐步增進全體社會成員的物質(zhì)和文化福利，保持社會安定，促進經(jīng)濟增長和社會進步。所以，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，既是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，也是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。

注釋

西華師范大學歷史文化學院等編：《川陜革命根據(jù)地歷史文獻資料集成》下冊，成都：四川大學出版社，2012年，第939頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第1冊），北京：中央黨校出版社，1982年，第26、78、49頁。

中央檔案館、河北省檔案館編：《河北革命歷史文件匯集》（甲）第20冊，第153～157頁。

《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第125頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第11冊，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第571、575頁。

《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第766頁。

中華全國總工會編：《中共中央關(guān)于工人運動文件選編》下冊，北京：檔案出版社，1986年，第49頁。

《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第792～793、808、1082頁。

中國社會科學院中國現(xiàn)代經(jīng)濟史組編：《革命根據(jù)地經(jīng)濟史料選編》，北京：人民出版社，l986年，第545～546頁。

勞動部保險福利司編：《我國職工保險福利史料》，北京：中國食品出版社，1989年，第74頁。

朱佳木主編：《陳云年譜》上卷，北京：中央文獻出版社，2000年，第403頁。

《陳云文選》第3卷，北京：人民出版社，2000年，第200～201、304、200～201、376、256、376頁。

《陳云文集》第2卷，北京：人民出版社，1984年，第114～115頁。

責 編∕戴雨潔