范世明

(湖南女子學(xué)院，湖南長沙 410000)

民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提質(zhì)加速發(fā)展的對策
——基于湖南的調(diào)研

范世明

(湖南女子學(xué)院，湖南長沙 410000)

民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相對于公立養(yǎng)老機構(gòu)具有資源利用率高、經(jīng)營靈活、服務(wù)內(nèi)容豐富等方面的優(yōu)勢，是未來積極應(yīng)對人口老齡化的主力軍。雖然我省在民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展過程中取得了明顯成效，但融資難融資貴、專業(yè)人才難招難留、養(yǎng)老用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、部分資質(zhì)證件辦理難、消費者支付能力不足等問題突出。為此，應(yīng)從集大量資金、建人才隊伍、破用地困境、簡化程序、提高消費能力等五方面著手，加速提質(zhì)湖南民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，提高老人養(yǎng)老的獲得感。

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)；民營；老齡化；湖南；調(diào)研

一、湖南民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)湖南支持民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相關(guān)政策陸續(xù)落地

近五年來，湖南先后出臺了50多份促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的文件，其中省級層面的有《湖南省人民政府官員加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(湘政發(fā)[2014]22號)、《湖南人民政府關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》(湘政發(fā)[2014]30號)、《關(guān)于建立湖南省基本養(yǎng)老服務(wù)補貼制度的實施意見》(湘老齡發(fā)[2014]3號)、《湖南省人民政府關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的實施意見》(湘政發(fā)〔2014〕20號)、《湖南省政府購買養(yǎng)老服務(wù)試點方案》、《湖南省民政廳發(fā)改委等部門關(guān)于引導(dǎo)扶持社會力量投資舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的若干意見》(湘民發(fā)[2015]6號)、《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的實施意見》(湘組發(fā)[2015]6號)、《關(guān)于信貸扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(湘民發(fā)[2015]7號)等一系列文件，從信貸支持、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)性收費、人才培養(yǎng)等方面，提出了加快推進我省民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的系列措施。

(二)湖南民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展迅速

我國民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展迅速，在這樣宏觀背景之下，湖南也不斷加大對民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的支持力度，民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也得到了充分的發(fā)展。到2014年我省登記注冊的各類民辦養(yǎng)老機構(gòu)181所，比2011年增加了69所，年增長17.25%；養(yǎng)老床位3.12萬張，比2011年增加了2.12萬張，年增長53%左右。[1]湖南具有發(fā)展民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)濟資源充裕、醫(yī)療資源豐富、交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、自然環(huán)境宜人等內(nèi)生優(yōu)勢，以及養(yǎng)老服務(wù)需求巨大、政府大力推動、市場運作充分、PPP模式成熟等外生優(yōu)勢，民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展模式較為成熟且定位明確，形成了“康乃馨”“普親”“萬眾和”“湘潭荊鵬”等龍頭民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，基本實現(xiàn)了全省地市州的全覆蓋，滿足了相當(dāng)一部分老年人的養(yǎng)老需求。

(三)湖南民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)模式已初見雛形

1．“康乃馨”模式：養(yǎng)老、護理、醫(yī)療“三位一體”三級養(yǎng)老服務(wù)體系

湖南康乃馨老年健康產(chǎn)業(yè)投資(控股)集團下轄長沙康乃馨老年病醫(yī)院、長沙康乃馨護理院、長沙康乃馨老年呵護中心等8家機構(gòu)，形成了集養(yǎng)老、護理、醫(yī)療“三位一體”的三級養(yǎng)老服務(wù)體系，能涵蓋各消費層次、不同年齡、不同護理級別的老人，施行標準化服務(wù)、專業(yè)化管理，注重老年人健康和精神需求，初步形成了以文化養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、全齡全護等特色。

2．“普親”模式：失智、失能老人社區(qū)養(yǎng)老

湖南普親是一家國內(nèi)較早開展失能失智老年人專業(yè)護理的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，探索出針對失能失智老年群體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式，是行業(yè)內(nèi)第一個被民政部和中國慈善聯(lián)合會明確認可并大力推廣的養(yǎng)老服務(wù)模式。“普親”模式的主要特點是通過改造社區(qū)閑置設(shè)施實現(xiàn)低成本擴張和輕資產(chǎn)經(jīng)營，通過校企合作、團隊培養(yǎng)等方式打造核心團隊，通過面向失能失智老人提供全護理照料滿足社會剛需，實現(xiàn)了老年人“在家門口養(yǎng)老”的愿景。

3．“萬眾和”模式：親情盡孝與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合社區(qū)的居家養(yǎng)老

湖南萬眾和一直致力于建立“以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為主題的便民連鎖服務(wù)體系”，本著“真情——助天下子女盡孝，服務(wù)——為社會家庭添?！钡淖谥?，以“盡孝與專業(yè)康護服務(wù)相結(jié)合”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理念，以建設(shè)“長者心中的窩”及“家門口的康護養(yǎng)老之家”為目標，攜手家庭成員完成對長者的服務(wù)與盡孝，讓老人生活得健康、快樂、更有尊嚴。萬眾和根據(jù)不同需求，形成以提供全托、康護護理、老年用品配送等社區(qū)家庭式養(yǎng)老模式，形成以提供定期定制康護護理、老年用品配送等居家養(yǎng)老模式，形成以白天托管、日常家庭服務(wù)、定期定制康護護理、老年用品配送等日間照料服務(wù)中心模式。15年來，萬眾和累計服務(wù)的老人已超過5萬人次，得到了社會的肯定與認可。

二、湖南發(fā)展民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在的主要問題

(一)缺錢：民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資金融資難融資貴，資金的持續(xù)投入受阻

1．民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資難

首先，由于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu) “前期投入大、運營成本高、利潤低、回報周期低”等特性，對金融資本缺乏一定的吸引力，很難從銀行等金融機構(gòu)渠道獲取信貸，而那些規(guī)模小、自身實力弱的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，要獲取銀行的信貸更加困難，而僅僅靠企業(yè)自有資金很難維持正常運營和資產(chǎn)再生產(chǎn)。湖南某民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)負責(zé)人認為：在政府眾多扶持政策里，對民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提出了信貸支持，但是實際上民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)申報繁瑣，要跨過很多門檻，走很多程序，審批流程長，困難重重，實際操作中很難得到信貸支持。其次，目前民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的土地、房產(chǎn)抵押存在法律障礙。一方面，根據(jù)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定，公益性質(zhì)機構(gòu)的土地、房屋不能抵押，但由于部分民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)屬于公益事業(yè)性機構(gòu)，用地屬于劃撥性質(zhì)，金融機構(gòu)要發(fā)放抵押貸款缺乏法律支持。另一方面，部分民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)土地來源復(fù)雜，權(quán)屬不清，甚至是輕資產(chǎn)，難以作為有效抵押品。

2．民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資貴

長期以來，我國金融機構(gòu)形成的信貸資源“向政府的超配、向大企業(yè)的標配、向小微經(jīng)濟的低配或不配”的經(jīng)營導(dǎo)向結(jié)構(gòu)還未根本改變，在“風(fēng)險覆蓋成本”的定價邏輯中，議價能力弱的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)微利企業(yè)的貸款利率上浮空間將會擴大，融資成本高。加上我國財政施行分級管理體系，貸款貼息補助等支持政策對應(yīng)財力有限的地方政府，配套資金難以及時到位或者根本無力施行。業(yè)內(nèi)人士透露：“國家開發(fā)銀行明文規(guī)定只限于投資重資產(chǎn)的養(yǎng)老項目，長貸款期限且低息的‘福利’(利率大概為1%～2%左右)，對于絕大多數(shù)輕資產(chǎn)的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)來說只能站在墻外，而工商銀行的利率大概在7%～8%左右。”

(二)缺人：民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人才難招難留，服務(wù)質(zhì)量難以保證

1．民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人才難招

據(jù)省民政廳統(tǒng)計年鑒顯示，2012—2014年間培養(yǎng)高級養(yǎng)老護理員1028人，中級養(yǎng)老護理員1256人，需求大而供給少矛盾尖銳，專業(yè)的護理人員與運營管理人才成為各民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)爭奪的資源。

由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，受觀念、市場的原因，社會對養(yǎng)老護理員的職業(yè)認同感尚未形成，該職業(yè)沒有列入國家就業(yè)行業(yè)，所認定的職業(yè)資格，只有碎片式的行業(yè)準入，簡單地等同于“伺候人”“臨時工”，福利待遇低(普遍在3000元左右)，勞動強度大且時間長，社會保險體系缺乏，護理員自身缺乏職業(yè)認同感，不愿意從事養(yǎng)老服務(wù)護理工作。一名剛剛畢業(yè)從事護理服務(wù)的工作人員介紹：“養(yǎng)老服務(wù)與管理專業(yè)的畢業(yè)生，九成去了醫(yī)院做護士，來養(yǎng)老機構(gòu)的不足1%。”

2．民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)人才難留

人才流失嚴重，是每一所民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)面臨的難題。從全國養(yǎng)老職業(yè)教育發(fā)展來看，學(xué)生到崗第一年的流失率可能達到30%，第二年50%，第三年70%甚至更高。[2]養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)人才的大量流失，不僅影響?zhàn)B老服務(wù)質(zhì)量，也會造成人員培訓(xùn)成本的直線上升，加大了民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營成本。據(jù)湘潭市某民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總經(jīng)理透露：2015年該機構(gòu)人員流動率高達60%，同時受二孩政策影響，集中在30歲左右的女員工受到的沖擊更大。

(三)缺地：民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)場地困難，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與建設(shè)

與公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相比，民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的最大短板是場地，民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用地政策落實難、變動多。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地成為稀缺資源，政府尤其是基層政府缺乏對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與統(tǒng)籌，在城區(qū)已建成區(qū)內(nèi)開展養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的場地極為缺乏，導(dǎo)致民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)很難找到合適的場地進行建設(shè)，不得不選擇以租賃的方式，以舊樓改造為主。然而，租賃用地也是限制民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的重要因素之一。一是受原有建筑風(fēng)格的局限，無論是樓梯、無障礙設(shè)計，還是衛(wèi)生洗浴等硬件設(shè)施方面，都難以符合老年人行動、住宿的特殊要求。二是由于受到合同法規(guī)定房屋租賃合同期限不得超過20年，擔(dān)心租賃年限問題而不敢投入過多資金進行適老化改造，硬件設(shè)施標準建設(shè)很難達到。三是受低入住率、低輻射范圍和高昂租金等多重影響，民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營成本攀升不降，邊際收益率低。四是在社區(qū)建養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還會受到社區(qū)居民阻擾，視為“養(yǎng)死院”，產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”，矛盾沖擊時有發(fā)生。長此以往，租賃方式將嚴重阻礙企業(yè)的連鎖化、規(guī)?；l(fā)展。

(四)缺資質(zhì)：手續(xù)審批程序復(fù)雜，部分資質(zhì)證件辦理難度大

1．審批程序復(fù)雜

目前，開辦民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)需要民政、人社、食品、環(huán)保、消防等多個部門認證許可，涉及到申請人的資格證明文件，建設(shè)單位的竣工驗收合格證明或者服務(wù)場所的自由產(chǎn)權(quán)證明、房屋租賃合同，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護部門的驗收報告，公安消防部門出具的建設(shè)消防審核、消防驗收合格意見，管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、服務(wù)人員的名單、身份證明文件和健康狀況證明，資金來源證明文件、驗資證明和資產(chǎn)評估報告，以及依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他材料，[3]審批手續(xù)復(fù)雜，流程冗長。為了辦理各種手續(xù)，先后要跑一二十個部門，有些部門還需要來來回回跑上很多趟。

2．部分資質(zhì)證件辦理難度大

第一，難過消防關(guān)而成為無證經(jīng)營的“黑戶”。《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》明確要求養(yǎng)老機構(gòu)配置、維護消防設(shè)施、器材，取得公安消防部門出具的消防設(shè)計審核、消防驗收合格意見或者消防備案憑證才能合法持證經(jīng)營。未獲得許可，養(yǎng)老機構(gòu)不得以任何名義收取費用、收住老年人，也不能享受優(yōu)惠政策。加強對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的安全管理以消除安全隱患，原本是一件實實在在的惠民政策，對保障老年人的人身安全起著至關(guān)重要的作用。然而，消防驗收往往讓民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)變成無證經(jīng)營的“黑戶”，消防問題成為制約養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的瓶頸，同時也給權(quán)利尋租滋生了土壤。目前，我省大部分的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都陷入了消防難以驗收的窘境，其原因有三：一是大部分養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都是租賃的老舊房屋，無消防規(guī)劃設(shè)計，有的社區(qū)甚至連消防車都難以進去。二是民營養(yǎng)老機構(gòu)是租用民房，消防存在天生的缺陷，消防改造難度過大。三是消防部門對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)并無專門驗收標準，而是參照公共標準。一位民營養(yǎng)老院負責(zé)人說：“辦理一個消防證，需要跑二十幾個部門，還不一定能辦下來?！?/p>

第二，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)醫(yī)保報銷結(jié)算問題突出。在民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要能治好病，也要能治得起，但是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)醫(yī)保報銷結(jié)算難，是湖南乃至全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共同面臨的問題。究其根源，主要是因為養(yǎng)老與醫(yī)療機構(gòu)是條塊管理，養(yǎng)老機構(gòu)是民政部門管理，居家養(yǎng)老服務(wù)由老齡委主管，醫(yī)療機構(gòu)是衛(wèi)生部門管理，醫(yī)保結(jié)算又是人社部門管理，交叉重疊的管理導(dǎo)致部門之間職責(zé)界定模糊、責(zé)任推諉和利益紛爭。

民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)醫(yī)保報銷結(jié)算問題主要集中在四個大的方面：一是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)申請醫(yī)保定點資質(zhì)難，看病住院報銷仍需要去醫(yī)院治療。二是旅居養(yǎng)老的異地就醫(yī)報銷難，仍需要回當(dāng)?shù)貓箐N。三是家庭醫(yī)生上門服務(wù)，為居家老人提供定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區(qū)護理、健康管理等醫(yī)療服務(wù)項目，未納入報銷范圍。四是為失智、失能老人提供日?？祻?fù)護理、身體定期體檢、特殊藥物等長期護理費未納入報銷范圍。

(五)缺客源：老年人支付能力不足，養(yǎng)老床位空置率過高

目前，老年人社會養(yǎng)老服務(wù)所需費用還是由個人和家庭負擔(dān)，但“未富先老、未備先老”的老齡化現(xiàn)狀，家庭規(guī)模小型化、核心化的家庭結(jié)構(gòu)，以及缺乏外部資金的支持，造成民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營服務(wù)成本與老年人支付能力存在差距，老年人養(yǎng)老服務(wù)的有效需求不足。據(jù)調(diào)查，有94%的老年人不愿去養(yǎng)老院的原因是錢不夠，80%的失智失能老人因支付能力不足無法入住專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)，一方面，有需要的老人得不到專業(yè)的照顧護理，另一方面，養(yǎng)老機構(gòu)的床位也得不到有效利用。

老年人的支付能力不足與現(xiàn)行養(yǎng)老相關(guān)制度的不完善息息相關(guān)，主要表現(xiàn)在如下兩個方面：一方面，養(yǎng)老保險體系不健全。一是養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)構(gòu)成單一，主要來源于第一支柱(基本養(yǎng)老保險,2015年規(guī)模約5.07萬億元，)的供給，支付壓力大。而第二支柱(企業(yè)年金或職業(yè)年金，2015年規(guī)模約0.95萬億)與第三支柱(規(guī)?？梢院雎圆挥?，自愿購買商保)處于欠完善階段，基本上不構(gòu)成支付規(guī)模，從而導(dǎo)致養(yǎng)老金一直徘徊在二三千元左右。二是養(yǎng)老金保值增值壓力大，如今養(yǎng)老金面臨的最大問題不是虧空，而是資產(chǎn)的保值增值，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(國發(fā)[2015]48號)出臺后，投資結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實效果不理想。三是長期護理保險制度還處于試點探索階段，尚未形成成熟的體系，老年人的剛需如失智失能的長期護理需求缺乏可持續(xù)的資金支持。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品還處于起步階段，尚未形成新的金融業(yè)態(tài)，還未能滿足老年養(yǎng)老的金融需求。如儲蓄類老齡金融產(chǎn)品、證券類老齡金融產(chǎn)品、保險類老齡金融產(chǎn)品、基金類老齡金融產(chǎn)品、信托類老齡金融產(chǎn)品、老年理財產(chǎn)品以及混合老齡金融產(chǎn)品等等，還處于探索階段，未能得到有效開發(fā)與管理。

三、推進湖南民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的對策建議

(一)集大量資金：通過政策性手段支持與引導(dǎo)民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展

1．政府優(yōu)惠性政策要及時落地，暢通“最后一公里”

湖南出臺了一系列政策文件支持民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，旨在通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務(wù)等方式，激活民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)。總體而言，明確劃分養(yǎng)老事業(yè)政府兜底與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場運行的界限，取消以營利性與非營利性的劃分為補貼依據(jù)，幫助民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)解決資金欠缺困境。

具體來說，主要體現(xiàn)在五個方面。一是建設(shè)補貼，要建立健全建設(shè)補貼標準化、規(guī)范化運行機制，簡化申報程序，理順各相關(guān)部分溝通機制、協(xié)同作業(yè)，施行一站式窗口服務(wù)和電子政務(wù)事務(wù)辦理，縮短前期投入時間成本，推進社會資本發(fā)展養(yǎng)老項目建設(shè)進程。二是運營補貼，要規(guī)范運營補貼的標準，不斷加強運營補貼申報及發(fā)放監(jiān)管工作，逐步規(guī)范工作流程，使監(jiān)管工作實現(xiàn)制度化管理。三是稅收優(yōu)惠，各級政府要不斷落實稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)地方特色出臺更為具體的操作細則，為民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)添磚加瓦；要不斷拓展稅收優(yōu)惠政策的惠及對象，新增優(yōu)惠稅項；要逐步探索更為靈活多樣的稅收優(yōu)惠的形式，滿足民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)特色發(fā)展的需求。四是貸款貼息，要及時出臺貸款貼息管理辦法，在貼息對象及條件、貼息項目及標準、貼息和擔(dān)保資金來源、貼息和擔(dān)保費申撥流程、管理與監(jiān)督等方面規(guī)范管理。五是購買服務(wù)，政府相關(guān)部門要確定采購需求，做好老年人需求調(diào)查，整合零散需求，確保養(yǎng)老服務(wù)的有效供給；要不斷量化被購買服務(wù)對象的評估內(nèi)容，避免人情保、關(guān)系保、惡人保、強人保的發(fā)生，真正讓需要服務(wù)的老年人得到妥善安置；要明晰各級財政購買養(yǎng)老服務(wù)的分擔(dān)比例，建立常態(tài)化的購買服務(wù)支付方式(直接補給服務(wù)商或者直接補給老人)，做到購買服務(wù)費用及時到位。

2．通過政策性手段掃清民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資障礙

融資難、融資貴仍是當(dāng)前企業(yè)反映最普遍、最突出的問題，而養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)更甚。民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“天生”就存在著融資能力弱的短板，亟需通過政策性手段破除障礙，一方面要解決融資難問題。一是要不斷落實《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)和推動重點領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，整合金融資源支持小微企業(yè)發(fā)展，擴大民間資本進入金融業(yè)，以及進一步發(fā)揮保險保障作用。二是要提高銀行等金融機構(gòu)與民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的兼容性，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，盤活存量，增大銀行等金融機構(gòu)供給資金的能力。三是推動金融體制的改革，大力發(fā)展直接融資，提高融資的效率。四是為民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)搭建融資平臺，如獲取養(yǎng)老與大健康產(chǎn)業(yè)基金支持，發(fā)行養(yǎng)老債券等。另一方面要解決融資貴問題，一是要適當(dāng)轉(zhuǎn)變?nèi)鐕议_發(fā)銀行等低息貸款的政策性銀行只限于投資重資產(chǎn)養(yǎng)老項目的硬性要求。二是要設(shè)立信用擔(dān)?；?，實現(xiàn)全覆蓋，為民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)貸款提供政策擔(dān)保，為獲取如國家開發(fā)銀行等政策性銀行的低息貸款提供堅強后盾。三是政府要正確扮演好在PPP支持養(yǎng)老項目市場化運行中的角色，做到不缺位不越位，幫助養(yǎng)老PPP項目簡化審批程序，提高資金落地的及時性和有效性，妥善處理好優(yōu)先級與劣后級基金的分配問題，以保證項目資金的持續(xù)性。

(二)建人才隊伍：選、培、用、留“四位一體”人才戰(zhàn)略體系

培養(yǎng)造就素質(zhì)優(yōu)良、技能精湛的養(yǎng)老服務(wù)人員，是解決我國養(yǎng)老問題、提高養(yǎng)老服務(wù)水平的必要前提，也是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保證。[4]要建立健全選、培、用、留“四位一體”人才戰(zhàn)略，促進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。

一是選人。要科學(xué)做好人力資源規(guī)劃工作，精準預(yù)測人力資源的供給與需求，確定在未來一定時期內(nèi)所需要招聘的人才類型與需求，防止招聘的被動型，及時找到所需要的人才。要不斷拓寬招聘渠道，結(jié)合養(yǎng)老人才的需求類型選擇靈活的招聘方式，提高招聘的針對性。要重視招聘條件與要求的設(shè)置，嚴格按照職位說明書的要求選擇人才，尤其是要區(qū)分戰(zhàn)略型人才、管理型人才、技術(shù)型人才的工作職責(zé)與權(quán)限，避免唯“學(xué)歷論”，堅持用人惟賢、德才兼?zhèn)涞挠萌死砟睢?/p>

二是培養(yǎng)人。一名專業(yè)養(yǎng)老護理員要具有理論和實訓(xùn)的基礎(chǔ)，嚴格操作標準，講究職業(yè)道德；而一名管理人員，更需要具備護理學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等多方面的知識背景和從業(yè)經(jīng)驗。[5]為此，要定期開展道德教育培訓(xùn)，樹立愛崗敬業(yè)和全心全意為老年人服務(wù)的理念，堅守職業(yè)道德；要常規(guī)化開展實操培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能，提高服務(wù)力量；要有計劃的開展基本理論培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)功底。

三是用人。管理之道，惟在用人，即人盡其才，揚長避短。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的人才主要分為三大類：戰(zhàn)略型人才、管理型人才、技術(shù)型人才，要根據(jù)人才類型量才施用，讓合適的人做合適的事；要充分發(fā)揮人才的主觀能動性，做到用人不疑、疑人不用。

四是留人。留人是企業(yè)發(fā)展的基石，一個好的經(jīng)營管理者能夠帶活一個企業(yè)，而作為特殊企業(yè)的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，人才占比權(quán)重更大。首先，要事業(yè)留人。要不斷幫助員工熟悉企業(yè)的職業(yè)規(guī)劃，認知不同職務(wù)需要具備的工作能力和經(jīng)驗，以明確發(fā)展方向，與企業(yè)同發(fā)展、同成長。其次，要待遇留人。除了要為員工繳納五險一金之外，還要建立一套有獎有懲的薪資系統(tǒng)，最大程度地增加員工的收入，以提供服務(wù)質(zhì)量和工作積極性。再次，要感情留人。要始終貫徹“以人為本”的人性化管理理念，充分體現(xiàn)出管理者對下屬的重視與尊重，讓每一個員工“勞動更有價值、勞動更有尊嚴”，塑造良好的人文環(huán)境。最后，要環(huán)境留人。要建立一個良好的辦公環(huán)境和生活條件，倡導(dǎo)人性化的辦公理念，確保員工能有良好的工作狀態(tài)。

(三)破用地困境：分類完善土地供應(yīng)政策，加大監(jiān)管土地用途力度

總體而言，要努力實現(xiàn)民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用地政策落實到位，按照國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策文件規(guī)定，以及省委省政府指示，整合民政、國土等相關(guān)職能部門資源，在民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)土地政策上給予大力支持，與公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)享有相同的土地使用政策。具體來說，從土地供應(yīng)層面針對新建社區(qū)，政府要充分認識人口老齡化問題，在規(guī)劃用地的同時要預(yù)留養(yǎng)老場所用地，并連片整體規(guī)劃，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，作為項目驗收的重要指標。針對舊社區(qū)，由政府出資對閑置用房、辦公場所進行整片改造，以低價或有條件的免費提供給民營養(yǎng)老機構(gòu)使用；引導(dǎo)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)醫(yī)院整合資源，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。從土地用途監(jiān)管層面，要加大土地用途監(jiān)管力度，監(jiān)督工作要常態(tài)化，堅決杜絕“掛羊頭買狗肉”的“變相圈地”行為。

(四)簡化程序：整合政府行政職能，部分資質(zhì)實行政策差異化引導(dǎo)

1．簡化機構(gòu)許可申報程序

要不斷整合職能、綜合協(xié)調(diào)、各部門聯(lián)動優(yōu)化政策環(huán)境。省政府應(yīng)下決心整合行政資源，從根本上解決管理體制與發(fā)展形勢不相適應(yīng)、職能交叉、責(zé)權(quán)脫節(jié)、行政資源分散等問題。發(fā)改委、衛(wèi)計委、商務(wù)廳、人社廳、老齡委、國資委、稅務(wù)局等多部門應(yīng)進一步加強溝通和協(xié)調(diào)，做好規(guī)劃設(shè)計和政策引導(dǎo)工作，優(yōu)化政策環(huán)境，縮短機構(gòu)許可申報時間。

2．消防辦實行差異化審核與管理，監(jiān)管政策差異化引導(dǎo)

從總體上，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可對消防安全的嚴格規(guī)定，不能因為民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能夠有效緩解養(yǎng)老問題而大打折扣，因為安全至上。但是，消防安全不能成為阻礙民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)健康發(fā)展的瓶頸。要加速建立健全與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相適應(yīng)的消防驗收標準，對應(yīng)不同類型、不同地域的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，在相關(guān)消防安全內(nèi)容上作出不同的規(guī)定，實行差異化審核。具體而言，相關(guān)職能部門要將消防整體改造納入工作日程，以政府的力量解決老舊小區(qū)的消防安全、住戶消防安全問題。對于不能在一年中進行全方位消防整改的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，政府應(yīng)采取“過渡”性的政策安排，不能“硬性”取締經(jīng)營資格。要不斷加強消防監(jiān)管從業(yè)人員的素養(yǎng)，在排查消防隱患過程中能夠及時處理相關(guān)問題。同時，消防隱患的排除也需要提高老人以及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理人員的安全意識，要定期開展消費安全教育和消防安全演練。

3．“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”院應(yīng)納入醫(yī)保報銷，適度擴大可報銷范圍

建立相關(guān)部門特別是民政、人社、衛(wèi)計聯(lián)席會議制度，明確規(guī)定“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)納入醫(yī)保協(xié)議的準入門檻、服務(wù)對象以及監(jiān)管方式，施行差異化審核與管理。要不斷擴大醫(yī)療保險可報銷范圍，尤其是與特殊老年人所需相關(guān)醫(yī)療服務(wù)的報銷項目，比如失能失智老年所需要的醫(yī)療服務(wù)，上門醫(yī)療服務(wù)也應(yīng)納入醫(yī)保報銷范圍。另外，要不斷推進醫(yī)保異地結(jié)算的進程，緩解異地就醫(yī)報銷難等問題。

(五)提高消費能力：完善養(yǎng)老保障體系構(gòu)建、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品

1．完善養(yǎng)老保障體系構(gòu)建

首先，建設(shè)多層次的養(yǎng)老保險體系。對于城鎮(zhèn)職工，政府要強調(diào)基本養(yǎng)老保險“?；尽钡睦砟睿獌?yōu)化政府、企業(yè)、個人的分擔(dān)機制，加快推進養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的全國統(tǒng)籌，延遲退休年齡要堅持小步漸進、先女后男、彈性選擇原則，完善養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌的配套政策，化解參保者對基本養(yǎng)老保險的完全依賴意識，為參加第二層次、第三層次等多支柱提供空間。政府要加大對企業(yè)、員工的稅收優(yōu)惠力度，激勵企業(yè)、員工購買第二支柱(企業(yè)年金或職業(yè)年金)的積極性。要培養(yǎng)現(xiàn)代的老年風(fēng)險意識，提高自我參保意識，提倡購買商業(yè)保險，提高抵御老年風(fēng)險的能力，同時提高商業(yè)保險的公信力。對于城鄉(xiāng)居民，其基本養(yǎng)老保險基金主要由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。為此，要加大對基本養(yǎng)老保險“多繳多得、長繳多得”的宣傳，鼓勵經(jīng)濟條件收入較高的居民購買較高檔次的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；要鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織及個人為參保人提供資助，鼓勵有條件的村集體經(jīng)濟組織適當(dāng)給予參保人補助；要切實保證政府補貼的資金及時到位，同時要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇。

二是增強養(yǎng)老資產(chǎn)的保值增值功能。遵循《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》的投資原則，引導(dǎo)養(yǎng)老基金與商業(yè)保險對接創(chuàng)新金融產(chǎn)品，劃撥部分養(yǎng)老基金委托全國社會基金運行做強做大基金收益存量，依托全省經(jīng)濟發(fā)展新增長極，優(yōu)化養(yǎng)老基金投資組合渠道。

三是探索建立長期護理保險。從國際經(jīng)驗來看，建立長期護理保險有利于保障失能人員的基本生活權(quán)益，提升他們體面和有尊嚴的生活質(zhì)量。湖南要充分借鑒試點城市長期照護保險制度的制度框架，尤其是山東青島模式，探索適合湖南特有的長期照護保險制度，為特殊老年人提供保障。與此同時，探索建立長期護理保險要解決好以下問題：對象是誰？繳費分擔(dān)機制？中央與地方責(zé)任如何分擔(dān)？財務(wù)模式？統(tǒng)籌層次？領(lǐng)取條件？“中人”如何過渡？“老人”如何保障？等等。

2．創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品

要大力發(fā)展養(yǎng)老零售金融業(yè)務(wù)[6]，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，根據(jù)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，有針對性地為不同類型的老年人開發(fā)多層次、個性化的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，通過標準化、專業(yè)化、便捷化的服務(wù)，不斷提升老年人的滿意度，贏得老年人的信賴。具體來說，銀行要提供一攬子金融消費服務(wù)，加強與醫(yī)療、保健、養(yǎng)老、康復(fù)、護理等機構(gòu)的跨行業(yè)合作，整合各行業(yè)的資源，提供便利的結(jié)算服務(wù)。要完善社?？ǖ木C合服務(wù)能力，與身份證、護照、戶口本、港澳臺通行證等有效證件同等效力，可用作于銀行借記卡，具有現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、消費等功能，可用到定點醫(yī)院進行及時的刷卡就診、住院、結(jié)算，也可用于長期照料護理費的支付，以及養(yǎng)老金等各項社會保險待遇的領(lǐng)取。要鼓勵資產(chǎn)管理機構(gòu)開發(fā)穩(wěn)健安全的金融理財產(chǎn)品，鼓勵商業(yè)保險為老年人開發(fā)更多的涉老金融產(chǎn)品，加強保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會對涉老金融的監(jiān)管，防范金融詐騙。

[1]2011-2014年度湖南省老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/dfxx/ttxx/201207/20120700332258.shtml.

[2]北京青年報. 養(yǎng)老護理專業(yè)畢業(yè)生流失率高居不下 3年后高達7成[EB/OL]. http://www.edu.cn/edu/zhi_ye/zhi_jiao_news/201607/t20160705_1426360.shtml.2016-08-04.

[3]養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法[EB/OL]. https://baike.so.com/doc/8624413-8945483.html.

[4]竇玉沛. 在全國養(yǎng)老護理員職業(yè)技能競賽閉幕式上指出大力促進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)[EB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201510/20151000876089.shtml.2016-08-08.

[5]青島日報. 養(yǎng)老服務(wù)人才：缺，缺，缺[EB/OL]. http://news.163.com/15/0206/12/AHP586PP00014AED.html. 2016-08-08.

[6]洪崎. 加快養(yǎng)老金融創(chuàng)新 促進改善民生福祉[EB/OL]. http://opinion.jrj.com.cn/2016/04/01153920777343.shtml. 2016-08-09.

TheCountermeasuresontheDevelopmentofPrivateNursingInstitutionfortheAged:BasedontheInvestigationandSurveyinHunanProvince

FAN Shi-ming

With repect to the public nursing institutions for the aged, the pravite nursing institutions for the aged has some advantages in resourse utilization level, operation flexibility and richness of service contents and the main forces to deal with the problem of the aging of population. There’re still lots of problems though the pravite nuring institutions for the aged in our province have got obvious progress. We should get finance, train staff, plan land for the institution, promote consumption power so as to boost the development of the pravite nursing institutions for the aged in Hunan province.

nursing institutions for the aged; private; aging; Hunan; investigation and survey

2017-06-19

湖南省智庫專項課題“開放發(fā)展理念下湖南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展的有效路徑研究”(16ZWC46)。

范世明(1990— )，男,湖南女子學(xué)院助教。

D669.6

：A

：1009-5152(2017)03-0056-07