楊彬權(quán)

（河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023）

【法壇論衡】

中國(guó)法治政府建設(shè)新舉措
——《法治政府建設(shè)綱要（2015—2020年）》之解讀

楊彬權(quán)

（河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023）

中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布的《法治政府建設(shè)綱要（2015-2020年）》不僅為2020年中國(guó)基本建成法治政府指明了方向和道路，而且為基本建成中國(guó)法治政府規(guī)定了許多新舉措?！毒V要》規(guī)定的這些新舉措為行政機(jī)關(guān)依法行政和基本建成法治政府提供了手段保障。只有善用和綜合利用這些新型手段，才能如期實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的宏偉目標(biāo)。

法治政府；依法行政；《綱要》

為了深入推進(jìn)依法行政，加快建成法治政府，2015年12月底，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了《法治政府建設(shè)綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）?！毒V要》本身雖是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，但為加快建設(shè)法治政府奠定了思想、制度和組織三個(gè)方面的根基［1］。為了將我國(guó)政府建成一個(gè)法治政府，《綱要》在第2部分花費(fèi)了大量筆墨圍繞法治政府建成的七大標(biāo)準(zhǔn)提出了許多具體可行的措施。這些措施中有些已經(jīng)在我國(guó)的相關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)，但《綱要》進(jìn)行了細(xì)化且提出了新的要求，也有一些措施是《綱要》首次提出的。這些措施都是我國(guó)建成法治政府必不可少的利器?？倲垺毒V要》，筆者認(rèn)為以下十大措施是建設(shè)法治國(guó)家新的重要舉措，也是未來(lái)我國(guó)行政法學(xué)研究的重點(diǎn)內(nèi)容，值得引起行政法學(xué)人的關(guān)注。

一、大力推行清單管理模式

清單管理模式是當(dāng)今世界上通用的一種行政治理模式，它是對(duì)行政權(quán)力邊界的初步圈定，也是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的新趨勢(shì)。自從2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中要求探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式以來(lái)，直到上海、海南等“自貿(mào)區(qū)”的建立，清單管理模式成為中國(guó)一種新型的圈定行政權(quán)力、明確行政權(quán)力與責(zé)任的新舉措或新制度。清單的意義并不僅僅在于列出禁止或限制的投資領(lǐng)域目錄，或者明明白白地表明政府具有哪些權(quán)力與職責(zé)，更重要的是管理方式和管理思路的演變。對(duì)于負(fù)面清單來(lái)說(shuō)，凡是沒(méi)有在清單上列明的事項(xiàng)，都是人民可以所為的，也即“法不禁止即允許”；對(duì)于正面清單來(lái)說(shuō)，凡是沒(méi)有在清單上列明的事項(xiàng)，都是國(guó)家所不能為的，也即“法無(wú)授權(quán)不可為”。由于清單管理模式具有具體、明確和實(shí)操性強(qiáng)等特點(diǎn)，也是有效規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的工具，所以《綱要》強(qiáng)調(diào)，要大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費(fèi)清單、職業(yè)資格目錄清單等制度，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。在這些清單模式中，政府權(quán)力清單模式甚為重要?！罢畽?quán)力清單制度就是在對(duì)各級(jí)政府及其工作部門(mén)所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力和職能進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和綜合考量的基礎(chǔ)上，厘清各項(xiàng)權(quán)能的適用條件、行使邊界、使用限度及運(yùn)行程序等，形成清晰的目錄清單并以一定方式公之于眾的一種制度。這一制度從確權(quán)、放權(quán)、限權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等多個(gè)維度為行政權(quán)劃定合理疆界，并將行政權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)行過(guò)程置于多方監(jiān)督的平臺(tái)之上，從而實(shí)現(xiàn)行政法治的目標(biāo)。”［2］167為了達(dá)到上述目標(biāo)，《綱要》首先對(duì)權(quán)力清單的實(shí)施和完成作了部署?！毒V要》要求在全面梳理、清理調(diào)整、審核確認(rèn)、優(yōu)化流程的基礎(chǔ)上，將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開(kāi)，逐一厘清與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式。同時(shí)要求省級(jí)政府、市縣兩級(jí)政府分別于2015、2016年年底前基本完成政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作，并積極開(kāi)展編制國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單試點(diǎn)工作。

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開(kāi)放市場(chǎng)、杜絕違規(guī)收費(fèi)，《綱要》對(duì)負(fù)面清單和收費(fèi)清單模式的實(shí)施和法律效果也作了明確規(guī)定?！毒V要》要求實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域；建立行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金清單制度，清理、取消不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目，公布全國(guó)性、中央部門(mén)和單位及省級(jí)收費(fèi)目錄清單，減輕企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)。2015年年底前，凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)、越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目，政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，沒(méi)有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目及收費(fèi)，國(guó)家一律取消；擅自提高征收標(biāo)準(zhǔn)或者擴(kuò)大征收范圍的，一律停止執(zhí)行。《綱要》對(duì)多種清單模式的強(qiáng)力推行，目的就是讓各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)樹(shù)立“清單之外無(wú)權(quán)力，清單之外是雷區(qū)”的清單理念，并嚴(yán)格依據(jù)法律和清單行政，力爭(zhēng)2020年基本建成具有中國(guó)特色的法治政府。

二、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式和社會(huì)治理模式

傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管方式一般都是重事前監(jiān)管，而輕事中、后續(xù)監(jiān)管。這種監(jiān)管模式抑制了市場(chǎng)的活力，打擊了投資者的積極性，扭曲了市場(chǎng)資源的合理配置。為了改革管制模式，保障市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，《綱要》明確規(guī)定，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式，完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立透明、規(guī)范、高效的投資項(xiàng)目縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行綜合監(jiān)管，推廣隨機(jī)抽查，探索“智能”監(jiān)管。清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，破除部門(mén)保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。深化商事制度改革，繼續(xù)清理工商登記前置審批，加快工商登記后置審批改革。為了進(jìn)一步推進(jìn)工商注冊(cè)登記制度便利化，《綱要》要求各級(jí)政府2015年年底前實(shí)現(xiàn)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”“一照一碼”。推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記，實(shí)行“一址多照”和“一照多址”。同時(shí)為了增強(qiáng)社會(huì)信用和信息共享，《綱要》規(guī)定，必須要加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度和信用信息共享交換平臺(tái)，推進(jìn)企業(yè)信用信息公示“全國(guó)一張網(wǎng)”建設(shè)，依法保護(hù)企業(yè)和個(gè)人信息安全。完善外資管理法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。健全對(duì)外投資促進(jìn)制度和服務(wù)體系，支持企業(yè)擴(kuò)大對(duì)外投資，推動(dòng)裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去。此外，由于行政國(guó)家的傳統(tǒng)管制的無(wú)效、無(wú)能、不民主以及規(guī)則制定程序僵化、實(shí)施前后矛盾、強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)有時(shí)無(wú)，合作治理將成為行政法管制革新的最佳模式［3］。為了落實(shí)合作治理理念和改善公共服務(wù)的質(zhì)量和高效提供，《綱要》要求，加強(qiáng)社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的作用，推進(jìn)公共服務(wù)的民營(yíng)化或政府與社會(huì)合作模式，也即PPP模式。在未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，由于財(cái)政吃緊、行政效率低下等方面的壓力，政府與社會(huì)合作模式（PPP模式）將是中國(guó)政府“撬動(dòng)私企資源的杠桿”［4］和推動(dòng)“管理改革的一種工具”［5］。

三、確立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理長(zhǎng)效機(jī)制

法治政府的基本建成離不開(kāi)科學(xué)的、完備的具有可操作性的行政法體系的促進(jìn)和保障。盡管中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，但立法方面仍存在許多問(wèn)題，例如下位法與上位法的沖突與矛盾，特別法與一般法的沖突與矛盾，上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件與下級(jí)具有法源效力的法之間的沖突和矛盾，特別是調(diào)整同一類(lèi)或相同關(guān)系的新的規(guī)范性文件出臺(tái)后，原先的舊的規(guī)范性文件長(zhǎng)期得不到及時(shí)有效清理，嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的系統(tǒng)化和統(tǒng)一性。為了解決此問(wèn)題，《綱要》確立了規(guī)范性文件清理的長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)《綱要》之規(guī)定，全國(guó)實(shí)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件目錄和文本動(dòng)態(tài)化、信息化管理，各級(jí)政府及其部門(mén)要根據(jù)規(guī)范性文件立、改、廢情況及時(shí)作出調(diào)整并向社會(huì)公布。確立和實(shí)施行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理長(zhǎng)效機(jī)制，可以為行政機(jī)關(guān)依法行政提供有效的確定可靠的法源依據(jù)，從而使行政機(jī)關(guān)不再為適用法律犯難，不再為適用法律而影響行政效率，最終真正地做到法律條文適用的正確、合法與正當(dāng)。

四、加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)

智庫(kù)，也稱(chēng)思想庫(kù)，是指穩(wěn)定的、相對(duì)獨(dú)立的政策研究機(jī)構(gòu)及其成員運(yùn)用科學(xué)的研究方法對(duì)廣泛的公共政策問(wèn)題進(jìn)行跨學(xué)科的研究，并在與政府、企業(yè)及大眾密切相關(guān)的政策問(wèn)題上提出咨詢(xún)與建議的一種社會(huì)組織［6］。它把各學(xué)科的專(zhuān)家學(xué)者聚集起來(lái)，運(yùn)用他們的智慧和才能，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的發(fā)展提供滿意方案或優(yōu)化方案，是現(xiàn)代行政管理體制中一個(gè)不可缺少的重要組成部分?！半m然傳統(tǒng)行政法對(duì)于行政官僚的定位也是‘專(zhuān)家’，但由于科技全球化的迅猛發(fā)展，在專(zhuān)家知識(shí)上的進(jìn)展與汲取，官僚體制內(nèi)的專(zhuān)家通常無(wú)法與官僚體制外的專(zhuān)家相媲美。”［7］因此，“即便傳統(tǒng)行政法已經(jīng)將官僚視為專(zhuān)家，全球化還是帶給這些行政內(nèi)部專(zhuān)家相當(dāng)大的壓力，以尋求體制外專(zhuān)業(yè)人士的協(xié)助”［8］。正是在全球化沖擊和行政官僚體系單方難以應(yīng)對(duì)的背景下，2015年1月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，到2020年，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門(mén)、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科研院所和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系，重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國(guó)際知名度的高端智庫(kù)，造就一支堅(jiān)持正確政治方向、德才兼?zhèn)?、富于?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢(xún)隊(duì)伍，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫(kù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮中國(guó)特色新型智庫(kù)咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)、公共外交等重要功能。中國(guó)特色新型智庫(kù)是繼國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、新聞媒體監(jiān)督權(quán)之后的第五大權(quán)力，是建設(shè)法治政府必須具備的人力資源條件，是法治政府建設(shè)的基本保障措施。正因?yàn)橹菐?kù)對(duì)政府依法行政和法治政府建設(shè)如此重要，所以《綱要》明確提出，要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立行政決策咨詢(xún)論證專(zhuān)家?guī)?。?duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。選擇論證專(zhuān)家要注重專(zhuān)業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨(dú)立開(kāi)展工作，逐步實(shí)行專(zhuān)家信息和論證意見(jiàn)公開(kāi)。落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

五、嚴(yán)格實(shí)施終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制

“在民主政府體制下，政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，責(zé)任政府構(gòu)成民主政府的基本特征，責(zé)任行政成為民主政府的基本要求。按照人民主權(quán)理論，人民有權(quán)利推翻一個(gè)專(zhuān)制政府，也有權(quán)利改變一個(gè)不能對(duì)人民負(fù)起責(zé)任的政府?！保?］166“法治政府應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為有限政府、適度政府、開(kāi)放政府、信用政府……責(zé)任政府，沒(méi)有責(zé)任政府，不可能建立法治政府，實(shí)際上也不可能有真正的法治。”［9］167因此，在一個(gè)負(fù)責(zé)任的全面實(shí)現(xiàn)法治的國(guó)家，政府必然要對(duì)制定的公共政策和作出的行政行為負(fù)責(zé)，如果議會(huì)或代表機(jī)關(guān)對(duì)其不滿意或者他們不當(dāng)行使職權(quán)，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而我國(guó)政府自古以來(lái)責(zé)任意識(shí)都比較淡薄，每逢遇到對(duì)自己不利的事情或者追究責(zé)任的情況發(fā)生時(shí)，不是進(jìn)行認(rèn)真檢討和自我剖析，而是急于撇清自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在出現(xiàn)了應(yīng)該追究責(zé)任的情況時(shí)，通常都是在位時(shí)追究，不在位時(shí)不追究；在追查責(zé)任時(shí)，通常只是追究直接責(zé)任人，而不追究間接責(zé)任人，導(dǎo)致責(zé)任追究追查不徹底，不嚴(yán)肅，敷衍了事。針對(duì)我國(guó)政府承擔(dān)責(zé)任不力、責(zé)任追究不到位的狀況，《綱要》明確要求，健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任。只有用“責(zé)任”之繩索限制住政府那雙張牙舞爪的手，才能使其真正做到依法行政，也才能真正地實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

六、建立行政執(zhí)法信息公示共享平臺(tái)

在現(xiàn)代社會(huì)，“所有行為，不論是行政的行為與個(gè)人的行為，均以信息取得作為前提”［10］。故此，公民要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，必須先行取得行政機(jī)關(guān)所擁有或獲得的事關(guān)公眾利益的信息。然而要獲得行政執(zhí)法的相關(guān)信息，必須通過(guò)信息的公開(kāi)或披露途徑。信息的公開(kāi)和披露是公民對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的媒介和途徑，也是透明度原則的具體要求。行政執(zhí)法信息公示共享平臺(tái)就是行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)和披露的平臺(tái)，是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的路徑，也是國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間網(wǎng)上信息共享的平臺(tái)。鑒于我國(guó)的行政執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)尚處于起步階段，全國(guó)絕大部分省市尚未建立或正在建設(shè)行政執(zhí)法信息平臺(tái)，《綱要》要求推行行政執(zhí)法公示制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享?！毒V要》要求有條件的地方和部門(mén)于2016年年底前要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢(xún)系統(tǒng)，強(qiáng)化科技、裝備在行政執(zhí)法中的應(yīng)用?？傊?，行政執(zhí)法信息平臺(tái)的推行和建設(shè)，以及現(xiàn)代化的科技裝備的配備，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)之間合力打擊違法行為、保障公民監(jiān)督權(quán)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、防止權(quán)力腐敗起著舉足輕重的作用。

七、大力推廣和使用非強(qiáng)制性執(zhí)法手段和軟法手段

傳統(tǒng)的行政執(zhí)法常常采用“命令—服從”式的高權(quán)行政手段，這種行政執(zhí)法手段常常采用強(qiáng)制的控制的方式要求相對(duì)人遵守法律法規(guī)，往往會(huì)遭到相對(duì)人的對(duì)抗、不服從和不接受。盡管“一個(gè)人有了刺刀可以做很多事情，但是要長(zhǎng)久地依靠它卻是不行的”［11］?！皣?guó)家制定的法律必須得到人們的接受，才能獲得完全的持久的效力?！保?1］為此，現(xiàn)代法治國(guó)家紛紛采用非強(qiáng)制性的執(zhí)法手段來(lái)完成行政任務(wù)。所謂非強(qiáng)制性的執(zhí)法手段，也即柔性執(zhí)法手段，它是一種相對(duì)寬容和溫和的執(zhí)法措施，寓行政執(zhí)法于說(shuō)服、協(xié)商、幫助、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和示范中，在行政執(zhí)法過(guò)程中，引導(dǎo)、支持、幫助和獎(jiǎng)勵(lì)多種手段并用，削弱、抵消行政權(quán)力原有的傷害力，減少行政執(zhí)法過(guò)程的成本代價(jià)，避免行政權(quán)力濫用，能夠獲得當(dāng)事人的支持和配合?！鞍殡S著行政專(zhuān)制主義的退縮與行政民主性的逐步增強(qiáng)，從總的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，強(qiáng)制性行為的適用空間會(huì)逐漸縮小，而非強(qiáng)制性行為的適用空間會(huì)逐步擴(kuò)大。由此看來(lái)，在采用權(quán)力行政行為方式與柔性行政行為方式能達(dá)到與預(yù)期相同的行政管理目標(biāo)時(shí)，非強(qiáng)制性的行為方式應(yīng)為首選，這有助于調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性，降低行政成本，提高行政效率，減少行政糾紛，保持社會(huì)和諧?！保?］152正是由于非強(qiáng)制性執(zhí)法手段的發(fā)展必然性和具有的眾多優(yōu)點(diǎn)，《綱要》明確規(guī)定，推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。

除此之外，《綱要》對(duì)“軟法”的治理手段也作了規(guī)定。法治政府的治理不僅要靠國(guó)家的“硬法”，更要靠各種“軟法”來(lái)治理。所謂“軟法”就是立法機(jī)關(guān)沒(méi)有遵循憲法程序和其他的正式程序或者條件而制定和頒布的規(guī)則，該規(guī)則由于缺乏必要的程序或者條件而無(wú)法定的約束力［12］97。軟法不僅能以較低的成本實(shí)現(xiàn)同硬法同樣的效果，而且可以激發(fā)人們對(duì)未來(lái)可能頒布的硬法的討論和分析［12］121-123。正因?yàn)檐浄ň哂械倪@些優(yōu)點(diǎn)以及硬法的昂貴、嚴(yán)苛和死板，軟法治理逐漸成為政府治理的必要手段。為了達(dá)到法治政府的軟法之治，《綱要》明確要求，要推進(jìn)社會(huì)自治，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等具有軟法特征的社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性手段和軟法手段在法治國(guó)的使用，并不能忽視和有意架空硬法的作用?！皣?guó)家不是，也不可能只有一只手。它有兩只手，一只管拿，一只管送——換句話說(shuō)，它有一只粗暴之手，也有一只溫柔之手?！保?3］所以，法治政府的基本建成要依靠多種手段軟硬兼施，剛?cè)岵?jì)，協(xié)同配合。

八、加快政府守信踐諾機(jī)制和公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)

俗話說(shuō)：“人無(wú)信，則不立；國(guó)無(wú)信，則必廢?！闭\(chéng)信無(wú)論對(duì)國(guó)家和個(gè)人來(lái)說(shuō)都是非常重要的，它不僅是政府對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效管理的前提和基礎(chǔ)，更是政府“穩(wěn)定政局和發(fā)展公共事業(yè)的保證”［9］148。誠(chéng)信政府是法治政府建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)涵之一，也是政府依法行政的一個(gè)基本要求。一個(gè)不遵守誠(chéng)信，不認(rèn)真踐行自己諾言的政府，也絕對(duì)不是法治政府?！罢潘鶐?lái)的損失不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)損失，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)的信譽(yù)損失。因?yàn)閭€(gè)人之間的不守信只會(huì)損害當(dāng)事人雙方，而政府的失信則會(huì)影響社會(huì)公眾，降低政府的公信力，不僅會(huì)割裂政府與民眾的互信關(guān)系，還將背離政府行政目標(biāo)，損害行政效率?！保?］150因此，要建成法治政府，必須打造一個(gè)誠(chéng)信的政府。而且政府信用是一個(gè)國(guó)家社會(huì)信用體系的核心基石，沒(méi)有政府信用就不可能有其他的社會(huì)信用。雖然我國(guó)的相關(guān)法律也規(guī)定了信賴(lài)保護(hù)原則，以防止行政機(jī)關(guān)不守信用，但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)政府不講誠(chéng)信、不遵守諾言的現(xiàn)象層出不窮，已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府在人民群眾中的良好形象，甚至影響了我國(guó)的國(guó)家形象。正是為了確保行政機(jī)關(guān)遵守信用，防止其失信于民，《綱要》明確要求，發(fā)揮政府誠(chéng)信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。另外，公務(wù)員的個(gè)人誠(chéng)信也是法治政府建設(shè)中的重要一環(huán)。政府的重大決策和行政行為的做出和形成，最終都離不開(kāi)公務(wù)員的操作和運(yùn)作，所以政府誠(chéng)信最終取決于公務(wù)員是否誠(chéng)信，誠(chéng)信的程度如何。正因?yàn)樯頌楣賳T的公務(wù)員的誠(chéng)信如此重要，《綱要》明確提出，要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的誠(chéng)信管理，建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案。當(dāng)然《綱要》也要求健全公民和組織的守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。

九、建立全方位的科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制

“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”［14］“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，一直到遇有界限為止，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄皬氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”［15］西方兩大學(xué)者的至理名言告訴我們，權(quán)力容易被恣意行使，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督制約機(jī)制。健全的全方位的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是保障行政機(jī)關(guān)依法行政、建成法治政府的最為有效的手段?！毒V要》明確提出，政府各部門(mén)堅(jiān)持要用制度管權(quán)管事管人，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立健全常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督制度；加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用；各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任，確保廉政建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)；完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，并強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，《綱要》設(shè)置了比較健全的全方位的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以冀切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

十、重用和優(yōu)先錄用法治思維意識(shí)強(qiáng)、法治素養(yǎng)高的領(lǐng)導(dǎo)干部

法治思維，“系指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀思考問(wèn)題的思維模式。簡(jiǎn)單地說(shuō)，符合法治精神的思維模式就是法治思維”［16］138?！氨M管法治思維是人類(lèi)多種思維中的一種，但法治思維是新時(shí)期最符合國(guó)家治理現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國(guó)的思維之一?！保?6］145然而，由于我國(guó)行政高于法律的傳統(tǒng)法文化的影響，行政法律至上的理念尚未在公民尤其是國(guó)家公務(wù)人員心中扎根開(kāi)花，依法行政的理念還沒(méi)有深深地植入到行政執(zhí)法人員尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)人員的頭腦中。因此行政執(zhí)法人員尤其是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部法律觀念淡薄，普遍缺乏法治思維。遇事不用法，辦事不用法，解決問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾不用法，已經(jīng)成為一種慣常的思維方式。為了克服這種陋習(xí)，提高行政執(zhí)法人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維意識(shí)，《綱要》在干部的任用和考核上作出了重大舉措，要求政府部門(mén)要樹(shù)立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)全面依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”，把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)，把能不能遵守法律和依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴(yán)守黨紀(jì)、恪守國(guó)法的干部用起來(lái)。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育、督促整改，問(wèn)題嚴(yán)重或違法違紀(jì)的，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理?！毒V要》把是否具有法治思維、法治思維意識(shí)強(qiáng)與不強(qiáng)作為考察和任用干部的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保障行政執(zhí)法人員及領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政起到了關(guān)鍵性的作用。從某種程度上說(shuō)，行政執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)法行為和品質(zhì)也能折射出政府的行為和品質(zhì)，而政府的行為和品質(zhì)又與這個(gè)國(guó)家的民族性格品質(zhì)具有密切聯(lián)系。如果一個(gè)政府的所有官員都是唯法律之馬首是瞻，尊崇法律，依法辦事，它就會(huì)使整個(gè)國(guó)家充滿法治的理念和氣息，營(yíng)造出守法的氛圍和情境。

《綱要》規(guī)定的這些措施不僅具有創(chuàng)新性，而且具有切實(shí)的可行性和針對(duì)性。我們堅(jiān)信，只要中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)各級(jí)政府能夠嚴(yán)格按照《綱要》所提出的宏偉目標(biāo)和具體要求，扎扎實(shí)實(shí)、一步一個(gè)腳印地予以積極實(shí)施，中國(guó)的依法行政就不再是一個(gè)法治改革的神話，具有中國(guó)特色的法治模式的法治政府的基本建成就不再只是一件遙不可及的事。

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New M easures for the Construction of Government by Law in China—An Interpretation of the Outline of the Construction of the Government by Law（2015—2020）

YANG Bin-quan

（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

The Outline of the Construction of a Government by Law（2015—2020），jointly promulgated by the CPC Central Committee and the State Council，not only specifies the direction and path for China to basically complete the rule of law in 2020，butalso stipulatesmany newmeasures for the basic completion of the rule of law in China.These newmeasures stipulated by the outline provide ameans for the administrative organizations to carry out administration according to law and to basically complete the government under the rule of law. Only bymaking full use of and utilizing these new means can we realize the ambitious goal of building the government under the rule of law as scheduled.

government by law；administration according to law；Outline

D920.1

：A

：1672-3910（2017）03-0090-06

10.15926／j.cnki.hkdsk.2017.03.016

2016-12-28

洛陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2016B071）；河南科技大學(xué)2013年度人文社科科研發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金資助項(xiàng)目（2013RWZX004）

楊彬權(quán)（1974—），男，陜西彬縣人，博士，講師，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。