張璠 王瑞琪 魏姍姍

[提要] 隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展和貧困形勢的變化，我國適時調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，逐步確立以全面建成小康社會為目標的精準扶貧政策體系。本文在總結改革開放以來扶貧工作取得的成效和扶貧政策發(fā)展趨勢基礎之上，闡述我國當前實施精準扶貧政策的必要性，闡明精準扶貧的科學內(nèi)涵。以公平與效率角度分析我國精準扶貧政策，通過國家角度、區(qū)域角度、貧困戶角度以及可持續(xù)發(fā)展角度來進行精準扶貧政策公平性價值分析，通過精準扶貧的成效與存在的失效進行效率價值分析，并提出基于公平與效率視角，精準扶貧政策未來途徑與走向，有利于更好地把握政策內(nèi)涵，為更好地理解國家精準扶貧政策提供一定的理論知識。

關鍵詞：精準扶貧；政策內(nèi)涵；公平；效率；途徑與走向

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月30日

一、引言

貧困問題一直是我國主要的社會問題。我國政府長期以來高度重視減貧工作，改革開放以來，為應對貧困問題，我國以政府主導的形式在各個階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策，經(jīng)過近40年的不懈努力，效果十分顯著，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，全國貧困人口從1978年的2.5億人下降到2015年底的5，505萬人，我國貧困人口大規(guī)模的減少，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從30.7%降至7.2%，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標貧困人口比例減半的國家。

在各個階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策作用下，效果比較好。但與此同時，我國現(xiàn)階段貧困問題的特征發(fā)生了相應的變化：我國扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對貧困轉(zhuǎn)向為相對貧困，致貧原因復雜化、扶貧難度加大等。因此，如何應對我國現(xiàn)階段的貧困問題，成為國家和政府扶貧工作的重心。精準扶貧政策是我國當前時期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國家當前和今后一個時期內(nèi)治理貧困問題的戰(zhàn)略重點，有其必要性。從公平與效率角度分析我國精準扶貧政策，有利于更好地把握政策內(nèi)涵，對不斷完善精準扶貧措施具有一定的借鑒意義。

二、精準扶貧概念的提出

2013年11月習近平在湖南湘西考察時，提出“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，這是國家領導人首次提出扶貧要“精準扶貧”。精準扶貧概念的提出是相對于過去的粗放型扶貧，重點強調(diào)了扶貧工作要轉(zhuǎn)向“精準”，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。2014年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號），把精準扶貧工作機制確立為國家新階段扶貧開發(fā)工作的六大機制之一。因此，我國開始在全國范圍內(nèi)推動精準扶貧工作，精準扶貧政策也成為我國現(xiàn)階段應對貧困問題而采取扶貧、脫貧、開發(fā)的核心。2015年，黨的十八屆五中全會召開并提升“十三五”規(guī)劃，進一步提出全面實施精準扶貧、精準脫貧政策。

三、精準扶貧的內(nèi)涵

精準扶貧是現(xiàn)階段我國根據(jù)過去扶貧開發(fā)實踐和貧困問題的總體特征，以實現(xiàn)全面建成小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架。精準扶貧政策的核心要義在于“怎么扶、扶真貧、真扶貧”，改變過去粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施“到村到戶”，通過“精準”對貧困戶和貧困者進行幫扶，而拔出“窮根”，實現(xiàn)真正意義上的脫貧發(fā)展。根據(jù)中辦發(fā)[2013]25號文件，精準扶貧是針對不同貧困戶狀況、不同貧困區(qū)域，運用差別化和有效的方式對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理、精準考核的治貧方式。因此，目標是引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。

根據(jù)國務院關于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知（國發(fā)[2016]64號）精確識別、精確幫扶、精確管理、精準考核的治貧方式進行了闡述。有效實施精準扶貧政策需要做到如下：精準識別是首要工作，精準識別是指通過貧困戶申請、群眾評議、公告公示、抽查核驗、錄入信息等一系列步驟，將貧困戶、貧困村進行有效識別出來，并建檔立卡，清晰致貧成因和幫扶需求；精準幫扶是核心，在精準識別的基礎上，根據(jù)致貧成因有針對性的采取措施進行精準幫扶，重點通過“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）；精準管理是重要保障，精準管理的重點在于“六個精準”（扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）；精準考核是重要手段，既對貧困戶考核，又對扶貧干部考核，是指針對脫貧成效，建立貧困人口和貧困村“退出—進入”動態(tài)機制，在扶貧工作上加強對貧困縣情況的量化考核，強化政策實施效果。精準扶貧政策適應我國貧困治理形勢的變化，實現(xiàn)了扶貧對象瞄準化、幫扶措施具體化、管理過程規(guī)范化、考核目標去GDP化等目標，是當前我國扶貧開發(fā)政策的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

四、公平與效率的內(nèi)涵

公平與效率作為社會政策的最基本的價值，一直是我國政府制定政策時所要考慮的?！肮健备拍睿煌膶W派有不同的釋義。如：倫理學認為，公平指機會均等條件下收入分配的協(xié)調(diào)。社會學解釋，公平指人們在政治、經(jīng)濟、社會等各個方面都處于同等的地位并享有同等的權利。此外，在政治學、法學等也提出了不同的釋義。雖然有不同的“釋義”，公平的核心內(nèi)涵是一致的。公平是反映人們從心理上、道義上追求價值關系，特別是合理性的分配關系、價值理念和價值標準。因而，在此分析精準扶貧的“公平”是一種“機會的均等”，要體現(xiàn)合理性，是貧困者獲得精準扶貧政策受益的機會均等，要求能夠機會公平、權利公平、分配公平和效率公平。

“效率”一詞，薩繆爾森指出“效率是經(jīng)濟學所要研究的一個中心問題”。效率主要表現(xiàn)為投入產(chǎn)出的生產(chǎn)效率和資源利用的配置效率?！靶省笔菍儆诮?jīng)濟學的研究問題，但如今延伸到其他學術領域。因而，在此分析精準政策“效率”，是指要保證政策和政策的實施對象者實現(xiàn)最佳的效果，即扶貧要有效果，要能夠“一針見血”。

因此，分析精準扶貧政策既要涉及公平正義，還需要提高效率。在公平方面，精準扶貧的“公平”是一種“機會的均等”，要體現(xiàn)合理性，是貧困者獲得精準扶貧政策受益的機會均等，要求能夠機會公平、權利公平、分配公平和效率公平。在效率方面，精準政策“效率”，要保證政策和政策的實施對象者實現(xiàn)最佳的效果，即扶貧要有效果，要能夠“一針見血”。因此，政策的制度與實施既要保證公平又要反映效率，兩者有機協(xié)調(diào)。

五、精準扶貧政策的公平性分析

（一）國家角度的公平性分析。自2014年起，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號），首次將建立精準扶貧工作機制作為國家扶貧開發(fā)工作六大機制之一，國家頒布了一系列有關精準扶貧的條例政策：中辦國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（2014年2月），中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定（2015年11月29日），中辦國辦印發(fā)《關于建立貧困退出機制的意見》（2016年4月），國務院關于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知（國發(fā)[2016]64號）等政策，都反映了黨中央和國家政府部門一直沒有放松制定扶貧、脫貧相對應的政策，以堅決的力度來扶貧開發(fā)。因為扶貧、脫貧是全面進入小康社會的必要環(huán)節(jié)。

加快貧困者脫貧、收入提高、生活質(zhì)量上升，對于進入攻堅期的中國來說是非常重要的。面對現(xiàn)階段貧困問題出現(xiàn)的“難啃”的國情，黨中央和國家政府部門一直沒有放松制定扶貧、脫貧相對應的政策。如今把扶貧工作確立為“精準”角度，使得扶貧政策合理性體現(xiàn)得非常明顯。因此，從國家角度來看，精準扶貧政策的實施有其現(xiàn)實的合理性和必要性。

（二）貧困者角度的公平性分析。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど岢隽藱嗬毨Ю碚?。森把致貧的原因歸因為不平等的享受權利現(xiàn)狀。權利與分配兩者之間的矛盾使得出現(xiàn)貧困這樣的現(xiàn)實。提出關于“機會均等”和“公平共享”為核心要義的反貧困理論?！叭绻蝗喝藷o法擁有確立支配充足食物的權利，將不得不面臨饑餓”。也就是說扶貧政策在解決貧困問題時，要讓他們平等的享受權利（在此特指獲得扶貧、脫貧政策優(yōu)惠的權利）。精準識別是國家實施精準扶貧政策基礎性和前提性的工作，具體包含建檔立卡信息卡、識別貧困村與貧困戶、貧困標準與規(guī)范等工作。是要貧困戶申請、群眾評議、公告公示、抽查核驗、錄入信息等步驟，將貧困戶、貧困村進行有效識別出來，并重點強調(diào)要從相對貧困的群體中把貧困戶識別出來，在識別的過程中要充分體現(xiàn)“公平公正”。從精準扶貧政策的設計角度來講，精準扶貧政策以精準識別的方式確定貧困戶，比以前的“撒胡椒面”的形式更加科學，并且更好地體現(xiàn)了對貧困戶的公平性。尤其是建檔立卡過程中，通過民主評議和公示公告程序的引入，讓評選在陽光下運行，讓貧困戶能夠以 “機會均等”的方式參與到國家的精準扶貧政策實施中。

但與此同時，如果政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差或貧困戶參與的積極性不高，對于貧困者來說，公平性無疑是無從談起。根據(jù)審計署2015年10月8日發(fā)布審計公告顯示，其中提到廣西馬山縣存在精準扶貧工作推進不力的相關情況，認定的扶貧對象中有3，119人不符合扶貧建檔立卡標準；2014年度將低于國家農(nóng)村扶貧標準的608戶、2，272人認定為脫貧等。除了在扶貧對象上造假，該縣還將人均純收入達不到國家脫貧標準的2，272人認定為脫貧，虛報的這一部分占到扶貧任務的9%。廣西馬山縣在精準扶貧工作推進不力的情況是對貧困者公平性的褻瀆。

在精準扶貧的整個過程中，扶貧對象識別是所有扶貧項目的第一步，對于精準扶貧的實現(xiàn)至關重要，如果說在措施、資金、項目等過程存在偏差是對精準扶貧的打折，那么在對象識別這一步的偏差則直接動搖了扶貧開發(fā)的基礎。執(zhí)行過程的偏差導致公平性的喪失，精準識別的偏差將導致精準扶貧政策無法良好的執(zhí)行，效果將不盡如人意。此外，如果農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)貧困者對精準扶貧政策的不了解，對參與精準扶貧的積極性不高，參與的不充分將直接導致精準識別這一基礎性、前提性的工作不能良好的開展。政策設計對于貧困者來講是體現(xiàn)出公平性的，但如果貧困者自身主體不充分參與，公平性也將喪失。

（三）貧困區(qū)域角度的公平性分析。精準扶貧政策破除以往區(qū)域扶貧政策中的一些弊端。精準扶貧政策也提到地方可以根據(jù)本地區(qū)的情況，實行相對差別的政策，但這些政策的設計和執(zhí)行并不能與國家精準扶貧標準和規(guī)范相悖。根據(jù)貧困標準和規(guī)范化制定的精準扶貧政策在區(qū)域角度下是能夠體現(xiàn)公平性的。由于上級層層下達的貧困戶指標有限，貧困面廣、程度高的地方在評選時有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，同時因貧困戶指標分解造成了區(qū)域不公平問題。如果地方在應用“差別化”這一機動功能發(fā)生偏差時，其公平性將無法保障。但如果由于標準不統(tǒng)一，就可能會出現(xiàn)相對富裕村莊中較富裕的人獲得指標，而相對貧窮村莊的較窮的人沒有獲得資格。這樣也是不能體現(xiàn)公平性的。這就需要精準扶貧政策在具體的實施過程中進行不斷的完善，要妥善協(xié)調(diào)好普遍性與特殊性的關系。

（四）脫貧可持續(xù)發(fā)展角度的公平性分析。精準扶貧從根本上說是可持續(xù)發(fā)展的一個重要方面，是貧困者脫貧發(fā)展的重要組成部分。精準扶貧政策也強調(diào)了“扶”這個字，習近平曾多次強調(diào)，要有效解決好“怎么扶”的問題。在精準扶貧工作中，政府的角色要進行轉(zhuǎn)換，政府在扶貧工作中的角色應該是起輔助作用的，主體是貧困者本身。如果“扶貧”僅僅停留在“輸血”這一層面，不僅加重了政府的負擔，而一旦政府停止對貧困者“輸血”，貧困者脫貧后將會立即返貧，這也就失去了扶貧的根本目的和意圖。精準扶貧政策也注重在扶貧中杜絕“靠、拿、要”等思想風氣。積極引導貧困者要發(fā)揮自身的主體作用，為自身“造血”，只有自身“造血”，才能夠在脫貧后更好地可持續(xù)發(fā)展。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度來講，精準扶貧很好地體現(xiàn)了公平性這一根本原則，具有公平性的基礎價值。

六、精準扶貧政策效率分析

（一）實施精準扶貧的成效。按國家統(tǒng)計局的監(jiān)測指標，2014年初全國建檔立卡的貧困人口是8，962萬，2015年底有5，575萬人，兩年時間全國建檔立卡的貧困人口下降了3，387萬人，效果顯著。根據(jù)中國扶貧辦公告顯示，2014年底全國完成建檔立卡工作，相關數(shù)據(jù)錄入電腦，聯(lián)網(wǎng)運行，并實現(xiàn)動態(tài)管理，實現(xiàn)每年更新。全國各?。▍^(qū)、市）普遍制定了本地區(qū)扶貧開發(fā)條例，各?。▍^(qū)、市）普遍建立干部駐村工作制度，精準扶貧政策落實到實處。“十三五”期間，中國政府為農(nóng)村扶貧提供了更加充足的財政支持。中央決定，“十三五”期間政府扶貧投入要與脫貧攻堅任務相適應，要保證脫貧攻堅的需要。精準扶貧因地制宜，創(chuàng)立“六個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）扶貧方式，有針對性扶貧，提高效率。

（二）精準扶貧政策的部分失效不容忽視

1、貧困戶識別低效。當前，貧困戶的精準識別依然主要根據(jù)收入水平制定貧困線進行識別。以貧困線進行識別貧困人口具有直觀、可比等優(yōu)勢，但其局限性也會存在，如難選、漏選問題。此外，群眾投票評選方式在實際識別貧困戶過程中，可能會由于群眾的主觀性，容易受人操控，產(chǎn)生一定的爭執(zhí)或盲目后果，影響識別效率。最后，由于貧困戶指標是上級層層下達的，數(shù)量有限，在貧困面廣、貧困差距不大、程度高的地方進行識別時有一定難度。

2、扶貧資源配置存在低效。近年來，雖然我國“三位一體”扶貧方式（專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧）初步形成，但在實施過程中仍存在著扶貧資源配置低效、扶貧資金不足、部門協(xié)調(diào)不佳的問題。一方面扶貧辦負責專項扶貧工作，但是在實際上掌握相對較少的扶貧資源，扶貧資金不足，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的措施是有限的；另一方面行業(yè)扶貧形成一種獨立的狀態(tài)，卻是整個行業(yè)的有機整合，造成區(qū)域間行業(yè)的不協(xié)調(diào)，并且由于單一行業(yè)的不全面，造成扶貧資源低效利用；另外，社會扶貧資源甚少，難以整合各方資源，效率較低。

此外，我國由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，各地區(qū)對于扶貧資金的需求水平存在一定的差異，如果按精準扶貧的“均等”資金來支持各地區(qū)的扶貧開發(fā)，可能會造成有的地區(qū)扶貧資金“有余”，無處可發(fā)。也可能會造成有些地區(qū)扶貧資金“短缺”，僧多粥少，導致扶貧資金的扶貧效率降低。

3、扶貧政策死板缺乏動態(tài)效用。貧困人口的“進入—退出”機制缺乏動態(tài)。由于退出機制也采用自上而下的指標分解，但由于地方環(huán)境的復雜性，這種指標的劃分法難免僵化。而“脫貧”人口由于自身的條件較為脆弱，受外界風險的刺激較大，如果遇到大災大難或者其他不確定的風險，很有可能會出現(xiàn)因災返貧、因病返貧的現(xiàn)象。而由于我國“脫貧”目標的剛性化，脫貧后基本上再沒有獲得脫貧名額的機會了，“脫貧”后想再進入就難了。同時，根據(jù)精準扶貧建檔立卡的管理要求，扶貧的退出機制是需要貧困戶簽字的，但由于利益（或許實際已經(jīng)達到了脫貧的要求），貧困戶一般不愿簽字。因此，這種“只出不進”的模式，缺乏對脫貧人口的動態(tài)監(jiān)控。扶貧政策死板，使得缺乏動態(tài)效用。

七、基于公平與效率視角，精準扶貧政策的路徑、走向

（一）加快建立健全動態(tài)監(jiān)測體系，加強精準管理。在現(xiàn)有的精準識別工作基礎上，深化大數(shù)據(jù)在精準扶貧上的運用，健全識別參考信息的多維度化，推動貧困者建檔立卡信息與低保、公安系統(tǒng)、其他財產(chǎn)信息相銜接。推動部門間協(xié)作，完善貧困者基本信息。在面對有群眾參與精準識別效果不佳情況時，駐村扶貧干部應積極宣傳和解讀扶貧政策，發(fā)揮能動作用。搞活“進入—退出機制”，監(jiān)測體系要“有進有出”，不要因為硬性的脫貧指標而虛假脫貧、“被脫貧”。此外，應對各地區(qū)環(huán)境的差異，激發(fā)駐村扶貧干部的能動作用，因地制宜、因人施策，加強基層精準扶貧管理，提升精準扶貧效果。

（二）強化整合精準扶貧資源。應對實施過程中仍存在著扶貧資源配置低效、扶貧資金不足、部門協(xié)調(diào)不佳的問題。首先，需要以專項扶貧工作為牽頭，加大各部門的統(tǒng)籌力度，國家給予更多的資源、措施在專項扶貧工作上，?？顚Ｓ茫邢蚺渲?；其次，加強行業(yè)扶貧開發(fā)力度，積極實施“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）的扶貧措施，加緊整個行業(yè)的有機整合、區(qū)域間的協(xié)調(diào)，努力提高扶貧資源利用效率；最后，鼓勵社會資源參與扶貧，對有致力于扶貧的企業(yè)減稅甚至免稅，提高社會扶貧資源的占比，惠及更廣大貧困者。此外，逐步擴大基層扶貧部門使用資金、人事管理權限，統(tǒng)籌省、市部門的精準監(jiān)管與精準考核。靈活扶貧資金，使得扶貧資源得以更為有效的利用。此外，上級部門還需要通過多種方式強化資金監(jiān)管力度，進一步加大違紀違法的懲罰力度。

（三）推進精準扶貧各項配套政策和制度創(chuàng)新。由于我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟、資源比較單一，精準扶貧的制定也需要考慮到這一背景，因此不能僅僅就精準扶貧這一單一政策，還需要推進精準扶貧各項配套政策和制度創(chuàng)新。可以加快推進農(nóng)村土地制度、金融制度和社會保障等相關制度改革，優(yōu)先在貧困地區(qū)典型縣域開展政策試驗和制度改革試點，激發(fā)貧困地區(qū)要素資源市場，釋放發(fā)展活力，讓多種政策“合力”，共同應對扶貧工作。農(nóng)村地區(qū)，加快推進農(nóng)村土地管理制度改革，結合貧困地區(qū)土地利用特點及問題，重視盤活貧困地區(qū)農(nóng)村低效閑置土地，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，減少扶貧項目土地使用限制。城市地區(qū)，發(fā)揮經(jīng)濟市場的功能，在勞動就業(yè)方面給予“造血”。對精準扶貧過程中異地搬遷、光伏扶貧、危舊房改造等需要占用土地、占補平衡的建設項目，應在用地指標供給、規(guī)劃調(diào)整、行政審批等方面予以特殊傾斜，以較為靈活的制度給予扶貧開發(fā)項目、扶貧人員支持。

八、結語

精準扶貧政策是我國當前時期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國家當前和今后一個時期內(nèi)治理貧困問題的戰(zhàn)略重點。我國貧困問題由絕對貧困轉(zhuǎn)向為相對貧困，致貧原因復雜化、扶貧難度加大等。因此，精準扶貧政策是我國當前時期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國家當前和今后一個時期內(nèi)治理貧困問題的戰(zhàn)略重點，有其必要性。以公平與精準扶貧開創(chuàng)我國扶貧工作新模式，在我國“十三五”時期扶貧工作上起重大作用，有其必要性和重要性，在實施過程中需要協(xié)調(diào)公平與效率價值關系、不斷調(diào)整政策路徑和完善措施，努力做到“扶真貧”、“真扶貧”，為實現(xiàn)全面脫貧、全面小康目標打下堅實基礎。

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