董 圣 足

(上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所，上海 200032)

我國(guó)民辦教育治理制度：變革與創(chuàng)新*

董 圣 足

(上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所，上海 200032)

經(jīng)過(guò)近四十年改革發(fā)展，我國(guó)民辦教育治理制度得以逐步完善。實(shí)踐表明，各級(jí)各類(lèi)民辦教育機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)壯大，與民辦學(xué)校內(nèi)外部治理制度的變革緊密相關(guān)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，民辦教育治理制度創(chuàng)新，將主要圍繞分類(lèi)管理改革、政府職能轉(zhuǎn)變和法人制度建設(shè)三大主題展開(kāi)。其中，推進(jìn)分類(lèi)管理，是完善頂層制度設(shè)計(jì)的重大舉措；轉(zhuǎn)變政府職能，是激發(fā)辦學(xué)主體活力的重要保障；健全法人制度，是實(shí)現(xiàn)民辦院校善治的關(guān)鍵所在。

民辦教育；治理制度；分類(lèi)管理；政府職能；法人制度

自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，歷經(jīng)再生與重整，我國(guó)民辦教育從少到多、從小到大、從弱到強(qiáng)，已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分和重要增長(zhǎng)點(diǎn)，被認(rèn)為是“改革開(kāi)放的一項(xiàng)標(biāo)志性成果”。實(shí)踐表明，民辦教育之所以能得到健康發(fā)展，與其治理制度的變革與創(chuàng)新緊密相關(guān)。從早期的無(wú)為而治、放任自流，到九十年代初中期的有限開(kāi)放、重在管制,再到1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》提出“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針，民辦教育在治理制度的不斷變革中得以逐步興起。2003年前后《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的頒布實(shí)施，則促使我國(guó)各級(jí)各類(lèi)民辦教育走上了發(fā)展快車(chē)道。當(dāng)前，教育法律的一攬子修訂完成，以及國(guó)家層面系列規(guī)范性文件的集中出臺(tái)，標(biāo)志著民辦教育治理制度的日益完善，我國(guó)民辦教育必將在新的歷史起點(diǎn)上開(kāi)創(chuàng)新的發(fā)展空間?？v觀民辦教育治理制度變革的歷程及趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，其核心主題聚焦在推行分類(lèi)管理、轉(zhuǎn)變政府職能、健全法人制度三大方面，其中，遵循的基本邏輯則是夯實(shí)法治構(gòu)架、實(shí)現(xiàn)政府善治和推動(dòng)學(xué)校自治。

一、推行分類(lèi)管理：夯實(shí)民辦教育法治構(gòu)架

所謂“分類(lèi)管理”，是指為更好促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展，對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)成立或注冊(cè)登記的各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校(含培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu))，按是否要求取得辦學(xué)收益，在立法上劃分為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人兩大類(lèi)型，在行政管理上實(shí)行不同的規(guī)制措施，并對(duì)兩類(lèi)學(xué)校采取有差別的扶持政策(全國(guó)人大常委會(huì)，2016)。①

(一)分類(lèi)管理：破解民辦學(xué)校發(fā)展瓶頸

我國(guó)民辦教育是在舊有體制的夾縫中零星、松散式地生長(zhǎng)起來(lái)的，從其誕生始，就面臨著身份的合法性問(wèn)題。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)可以依循，民辦學(xué)校法人類(lèi)屬問(wèn)題一直懸而未決。因?yàn)?，按?986年《民法通則》的規(guī)定，法人類(lèi)型只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人四種，而從相關(guān)法理分析看，民辦學(xué)校不屬于這四類(lèi)法人中的任何一類(lèi)。首先，未修改前的《教育法》規(guī)定，“任何組織和個(gè)人都不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，民辦學(xué)校當(dāng)然不能是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人。其次，民辦學(xué)校不具有“公務(wù)法人”的任何特征，不是“主要從事國(guó)家行政管理活動(dòng)”的組織，顯然不在機(jī)關(guān)法人之列。再次，民辦學(xué)校也不具備“事業(yè)單位”的基本特征，因?yàn)榘础妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位“是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”(董圣足，2010)。最后，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的概念界定，雖有極少數(shù)民辦學(xué)校具備“社會(huì)團(tuán)體”的部分特征，但顯然不能將其整體歸類(lèi)為社會(huì)團(tuán)體。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，而民辦學(xué)校究竟是何種類(lèi)型的“法人”，卻很難在《民法通則》里找到相應(yīng)答案。直到1998 年國(guó)務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》并首次提出“民辦非企業(yè)單位”概念，這種尷尬的局面才得到一定改觀(董圣足，2010)。按照該條例的定義，“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的組織”。據(jù)此，教育領(lǐng)域的各種民辦學(xué)校如果具備了《民法通則》所規(guī)定的法人設(shè)立條件，并且從事學(xué)歷教育、文化補(bǔ)習(xí)、自考助學(xué)和學(xué)前教育等非營(yíng)利性活動(dòng)，則可經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)行政許可，在法人登記機(jī)關(guān)注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位法人，從而獲得法人主體資格(李俊飛，2005)。

通過(guò)行政法規(guī)，將民辦學(xué)校歸類(lèi)為民辦非企業(yè)單位法人，雖然對(duì)避免學(xué)校盲目發(fā)展、加強(qiáng)政府統(tǒng)一管理有利，但也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題和矛盾，造成了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校兩類(lèi)學(xué)校法人地位事實(shí)上的不平等，從而導(dǎo)致《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”的規(guī)定難以真正落實(shí)。同時(shí)，將所有民辦學(xué)校都?xì)w入“非營(yíng)利法人”，還制約了社會(huì)力量出資辦學(xué)的熱情，抑制了我國(guó)民辦教育的更大發(fā)展(董圣足，2008)。

其一，雖然名義上是“民辦非企業(yè)單位”，但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中民辦學(xué)校則往往被當(dāng)作企業(yè)對(duì)待，在校園用地、基本建設(shè)、信貸融資和稅收減免等方面，很難也很少能夠享受到與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。這不僅加重了民辦學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加了其運(yùn)行成本，也在很大程度上挫傷了舉辦者的辦學(xué)積極性。

其二，學(xué)校法人屬性不清，還導(dǎo)致民辦學(xué)校教師身份不明、待遇不公，影響了民辦學(xué)校的師資隊(duì)伍建設(shè)。

其三，現(xiàn)有定位下，民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度缺損，缺少對(duì)投資者權(quán)益的有效保護(hù)，也制約了更多社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為教育資源。舊《民辦教育促進(jìn)法》未對(duì)學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的處理做出明確、具體規(guī)定，只是說(shuō)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)處理”，這導(dǎo)致民辦學(xué)校舉辦者(出資人)對(duì)投入學(xué)校資產(chǎn)的最終歸屬產(chǎn)生了疑慮，加上政策層面遲遲未能出臺(tái)具有可操作性的具體辦法，使得舉辦者投資辦學(xué)的信心和熱情受到很大影響。

其四，現(xiàn)有民辦學(xué)校的法人定位，既將民辦學(xué)校納入形式上的“非營(yíng)利法人”序列，又允許出資者從辦學(xué)結(jié)余中獲取合理回報(bào)，而且對(duì)于舉辦主體的規(guī)定很模糊，這造成了行政管理上的混亂。譬如，舊《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”，而實(shí)際上稅務(wù)部門(mén)則按《企業(yè)所得稅條例》要求民辦學(xué)校繳納所得稅。

(二)分類(lèi)管理：從“四分法”到“兩分法”

在2016年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》修訂完成之前，對(duì)民辦學(xué)校能不能、要不要以及怎樣進(jìn)行法人分類(lèi)，各界人士眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。在2002年《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)前后，一種意見(jiàn)認(rèn)為，鑒于我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，而且教育事業(yè)具有很強(qiáng)的公益屬性，故不應(yīng)在立法上允許營(yíng)利性學(xué)校存在，也即所有民辦學(xué)校都應(yīng)是完全非營(yíng)利法人。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，鑒于我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段以及“窮國(guó)辦大教育”的基本國(guó)情，不僅要大力支持社會(huì)捐資辦學(xué)，也應(yīng)積極鼓勵(lì)各類(lèi)營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。囿于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件、認(rèn)識(shí)水平、立法資源等因素的制約，先后經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次會(huì)議審議才于2002年12月28日獲得通過(guò)的《民辦教育促進(jìn)法》，最終在民辦學(xué)校法人分類(lèi)問(wèn)題上采取了折中辦法，即在該法總則里確立民辦教育也是社會(huì)主義公益性事業(yè)，在此前提下，將民辦學(xué)校細(xì)分為捐資舉辦、出資舉辦且不要求經(jīng)濟(jì)回報(bào)、出資舉辦但要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，以及在工商行政部門(mén)登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)等四種類(lèi)型。這就是所謂的“四分法”。

然而，由于對(duì)民辦教育的所謂“四分法”及其相關(guān)政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)行法律法規(guī)及行政規(guī)章之間，缺乏銜接配套，存在諸多不一致、不協(xié)調(diào)之處，在《民辦教育促進(jìn)法》頒布施行十多年來(lái)的實(shí)踐中，并未得到各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)的普遍認(rèn)同和自覺(jué)遵循，這也導(dǎo)致該法的一些規(guī)定形同虛設(shè)，缺少?gòu)?qiáng)制力和執(zhí)行力。為此，在廣泛協(xié)商和多方論證基礎(chǔ)上，為了破解民辦教育改革發(fā)展中的重重障礙，國(guó)家相關(guān)部門(mén)提出要探索實(shí)施營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類(lèi)管理。這就是所謂的“兩分法”。對(duì)此，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》專(zhuān)門(mén)做出部署，提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理”；而隨后發(fā)布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》進(jìn)一步明確，要“逐步建立民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度”，按照“學(xué)校自愿選擇、政府分類(lèi)管理”原則，開(kāi)展?fàn)I利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)，逐步建立分類(lèi)管理制度和監(jiān)管機(jī)制。

2011年初以來(lái)，配合營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革試點(diǎn)的推進(jìn)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)啟動(dòng)了教育法律的一攬子修訂工作。②幾經(jīng)周折和反復(fù)，2015年12月27日召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議先期審議通過(guò)了《教育法》和《高等教育法》修訂案，取消了對(duì)于舉辦營(yíng)利性學(xué)校的禁止性規(guī)定。雖然《民辦教育促進(jìn)法》修訂案(草案)由于各方面意見(jiàn)分歧較大沒(méi)能在這次會(huì)議上付諸表決，但這已為探索營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理掃清了最大障礙(全國(guó)人大常委會(huì)，2015)。之后，2016年3月十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也提出，“建立分類(lèi)管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”。而2016年4月18日中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議，則審議通過(guò)了《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，2016)。據(jù)此，《教育部2016年工作要點(diǎn)》(教政法〔2016〕6號(hào))再次明確提出：“推進(jìn)民辦教育分類(lèi)改革……有序?qū)嵤┟褶k學(xué)校分類(lèi)管理。”(教育部，2016)幾經(jīng)波折，根據(jù)中共中央有關(guān)對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類(lèi)管理改革的精神，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議最終于2016年11月7日審議通過(guò)了《關(guān)于對(duì)<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>進(jìn)行修改的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法”)，從法律層面明確了營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，確立了兩類(lèi)學(xué)校各自適用的政策體系。隨后，國(guó)務(wù)院于2016年12月29日印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“若干意見(jiàn)”)。與新法及若干意見(jiàn)相配套，2016年12月30日，教育部等五部委頒布了《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。至此，國(guó)家層面對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類(lèi)管理的大局落定，方向更加明確，路徑逐步清晰。

(三)積極穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)管理

按照新法第十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！蓖瑫r(shí)，新法新政本著優(yōu)先鼓勵(lì)和重點(diǎn)支持非營(yíng)利辦學(xué)的原則，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校作了更為有利的政策安排。這既符合國(guó)際慣例，也體現(xiàn)了國(guó)家層面的價(jià)值導(dǎo)向。

對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類(lèi)管理，無(wú)疑是我國(guó)民辦教育宏觀治理上的一次重大創(chuàng)新，同時(shí)又是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面的利益調(diào)整和制度重構(gòu)。圍繞著營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革，根據(jù)國(guó)家層面的授權(quán)和要求，當(dāng)前各地正在緊鑼密鼓進(jìn)行深入調(diào)查研究，以期在2017年9月1日新法生效前后，制定出臺(tái)省級(jí)層面的實(shí)施意見(jiàn)及相關(guān)配套措施。從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，出于更好吸引社會(huì)力量辦學(xué)、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的考量，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各地在制定相關(guān)配套制度、實(shí)施民辦學(xué)校分類(lèi)管理時(shí)，需要正確把握并妥善處理以下五大方面問(wèn)題。

其一，存量學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定及其歸屬問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題事關(guān)舉辦者(出資人)的核心利益，需要謹(jǐn)慎處置。根據(jù)新法授權(quán)，各地在研究制定現(xiàn)有民辦學(xué)校終止清算剩余財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法時(shí)，應(yīng)緊密結(jié)合現(xiàn)階段具體國(guó)情，綜合考慮初始出資、資產(chǎn)增值及行業(yè)屬性等多種因素，作出既有利穩(wěn)定又有利發(fā)展的規(guī)定，以保護(hù)和調(diào)動(dòng)舉辦者的辦學(xué)積極性。與此同時(shí)，應(yīng)在建立最低注冊(cè)資本金及風(fēng)險(xiǎn)保證金制度的前提下，借鑒民辦醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理改革的做法及經(jīng)驗(yàn)，在非營(yíng)利性民辦學(xué)校存續(xù)期間，允許非營(yíng)利性學(xué)校以“融資租賃”、BOT等方式，適當(dāng)租賃(借入)部分土地、校舍、設(shè)備以及必要的流動(dòng)資金，降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益(董圣足，2017)。

其二，兩類(lèi)學(xué)校配套政策及適用問(wèn)題。在制度層面，對(duì)于營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校要一視同仁，都應(yīng)有鼓勵(lì)措施，當(dāng)然政策可以各有側(cè)重。就目前情況看，相關(guān)法律規(guī)定及政策文本，對(duì)于非營(yíng)利民辦學(xué)校政策問(wèn)題作了較為清晰的規(guī)定，有利于促進(jìn)真正非營(yíng)利民辦學(xué)校的發(fā)展，而對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的鼓勵(lì)措施則需要進(jìn)一步明確和具體化。如按現(xiàn)行稅收政策，營(yíng)利性學(xué)校完全按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)納稅，則未來(lái)稅負(fù)將相當(dāng)沉重；而營(yíng)利性學(xué)校的建設(shè)用地，如果完全采取“招拍掛”方式取得，也將導(dǎo)致辦學(xué)成本大幅攀升。對(duì)此，各地在制定配套制度時(shí)應(yīng)有具體回應(yīng)并作出恰當(dāng)安排。

其三，行業(yè)準(zhǔn)入及退出問(wèn)題。總體上看，宏觀政策更多是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦學(xué)校走非營(yíng)利性辦學(xué)道路。這個(gè)方向是對(duì)的，必須堅(jiān)持。但是，無(wú)論從“法無(wú)禁止皆可為”角度講，還是從現(xiàn)實(shí)教育服務(wù)供需情況看，在大力鼓勵(lì)和扶持非營(yíng)利性學(xué)校優(yōu)先發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)該開(kāi)放相應(yīng)領(lǐng)域，允許并鼓勵(lì)營(yíng)利性民辦學(xué)校適度發(fā)展，給予其合理的生存空間?？紤]到特殊國(guó)情，不論舉辦者是否主張辦學(xué)收益，對(duì)于修法前成立的民辦學(xué)校，依據(jù)法律規(guī)定程序，還應(yīng)準(zhǔn)許其進(jìn)行舉辦者變更、資產(chǎn)置換乃至啟動(dòng)終止清算，以促進(jìn)要素流動(dòng)，盤(pán)活教育資源。

其四，學(xué)校治理及控制問(wèn)題。教育是育人的活動(dòng)，教育服務(wù)是一類(lèi)特殊的“商品”。對(duì)各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校的舉辦及運(yùn)營(yíng)，都不能放任自流，而應(yīng)建立起相應(yīng)的行政監(jiān)管措施。為此，不同于一般工商企業(yè)登記注冊(cè)實(shí)行“先照后證”制度，對(duì)各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校包括培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立，則應(yīng)依法實(shí)行前置行政許可制度，也即“先證后照”。同時(shí)，在充分保障學(xué)校依法自主辦學(xué)的前提下，相關(guān)政府部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)民辦學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的有效監(jiān)管，完善民辦教育質(zhì)量評(píng)估督導(dǎo)制度，建立健全民辦學(xué)校危機(jī)預(yù)警及干預(yù)機(jī)制，最大程度規(guī)避并管控好可能出現(xiàn)的各類(lèi)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

其五，存量學(xué)校的轉(zhuǎn)設(shè)及過(guò)渡問(wèn)題。我國(guó)地區(qū)差別很大，各地民辦教育發(fā)展階段、特點(diǎn)、水平各不相同，很難用一把“尺子”加以統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整，因此，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類(lèi)管理也不能搞齊步走、一刀切。在營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)轉(zhuǎn)設(shè)問(wèn)題上，應(yīng)按“新校新辦法，老校老辦法”原則，在法律授權(quán)下，允許存量學(xué)校實(shí)施長(zhǎng)期過(guò)渡(一般以5年-10年為宜)。在民辦學(xué)校法人類(lèi)型選擇上，應(yīng)充分尊重舉辦者意愿，并盡可能簡(jiǎn)化相應(yīng)的轉(zhuǎn)設(shè)程序，最大程度降低制度性交易成本。此外，有條件的地區(qū)還可對(duì)現(xiàn)有部分存量學(xué)校，實(shí)施政府(國(guó)企)贖買(mǎi)制度，探索混合所有制辦學(xué)，嘗試建立教育資產(chǎn)信托制度(基金會(huì))。

二、轉(zhuǎn)變政府職能：建構(gòu)民辦教育良治生態(tài)

按照十八屆三中全會(huì)的總體部署，近期以來(lái)，各級(jí)教育行政部門(mén)致力于推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評(píng)分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，著力建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的教育制度體系。政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的教育治理格局初步形成，民辦教育宏觀治理正朝著“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。

(一)民辦教育外部治理取得的進(jìn)步

1．政府行政管理職能有效轉(zhuǎn)變

隨著各級(jí)政府自身改革步伐的加快，在教育事務(wù)上，相關(guān)部門(mén)在切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，不斷樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)改進(jìn)管理方式，逐步完善監(jiān)管機(jī)制，已從以往直接管理學(xué)校的單一方式，向綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施等多種方式轉(zhuǎn)變，不同程度精簡(jiǎn)了對(duì)包括民辦學(xué)校在內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，切實(shí)減少了對(duì)學(xué)校微觀事務(wù)諸多不必要的行政干預(yù)。譬如，對(duì)于專(zhuān)科層次民辦高等學(xué)校的設(shè)置，國(guó)家教育行政部門(mén)多年前已授權(quán)省一級(jí)人民政府審批；民辦學(xué)校校長(zhǎng)的任職，也已由原來(lái)的核準(zhǔn)制改為備案制；民辦院校冠名更加自由、自主，不再要求校名必須加上“民辦”二字。此外，相關(guān)部門(mén)還取消了設(shè)立民辦本科學(xué)校資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目，不再要求申請(qǐng)人提供資產(chǎn)審計(jì)報(bào)告；同時(shí)，許多針對(duì)民辦學(xué)校的歧視性政策和不合理的檢查評(píng)比活動(dòng)等，也得到了較好清理。尤為可喜的是，各級(jí)政府都空前重視民辦教育的改革與發(fā)展，民辦教育事業(yè)被視為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，被自覺(jué)納入到了國(guó)家及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各種針對(duì)民辦教育的鼓勵(lì)和扶持措施也不斷涌現(xiàn)。

2．民辦學(xué)校自主辦學(xué)得到更大保障

各級(jí)教育行政部門(mén)在切實(shí)轉(zhuǎn)變宏觀管理職能的同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大了民辦院校的辦學(xué)自主權(quán)。目前，民辦高校按照國(guó)家法律法規(guī)和宏觀政策，能夠比較自主地開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)，相對(duì)自主地設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)。其中，民辦高職院校在自主設(shè)置和調(diào)整專(zhuān)業(yè)方面的權(quán)限顯著增加，專(zhuān)業(yè)方向可由學(xué)校自行確定，無(wú)需備案或?qū)徟?。各?jí)各類(lèi)民辦學(xué)校都能自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。民辦高中階段學(xué)校在辦學(xué)模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、社區(qū)服務(wù)等方面的自主權(quán)也有所擴(kuò)大。此外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》都明確規(guī)定，“營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行自主定價(jià)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場(chǎng)化方向根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定”。據(jù)此，已有湖北、江西、山東、貴州、湖南、上海、江蘇、陜西、云南等十多個(gè)省市，全面或部分放開(kāi)了對(duì)民辦院校的收費(fèi)管制。所有這些，都為民辦學(xué)校面向市場(chǎng)、靈活經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了寬松環(huán)境。

(二)民辦教育外部治理存在的問(wèn)題

1．現(xiàn)有宏觀管理體制不夠靈活

盡管政府相關(guān)部門(mén)在職能轉(zhuǎn)變上開(kāi)展了不少工作并取得了一定成效，但相比于民辦學(xué)校的實(shí)際訴求及發(fā)展需要，現(xiàn)有教育管理體制和行政管理方式，仍有許多不適應(yīng)之處，仍不同程度存在“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象，這制約了民辦學(xué)校優(yōu)勢(shì)和活力的發(fā)揮。現(xiàn)行的具有典型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的教育權(quán)力體制，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)教育的控制，因而對(duì)教育事業(yè)的管理主要表現(xiàn)為一種以命令與服從為主要特征的高度集權(quán)方式(勞凱聲，劉復(fù)興等，2003)。各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)，幾乎包攬了絕大部分本應(yīng)由社會(huì)或?qū)W校來(lái)承擔(dān)的事務(wù)，而在一些需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和出面解決的問(wèn)題上(如制度供給、規(guī)則制定、秩序維護(hù)和服務(wù)提供等)，則又存在政府職能缺位和不作為的情況。一些政府部門(mén)受舊有觀念和傳統(tǒng)思維影響，仍沿襲公辦教育管理方式，將民辦學(xué)校視同政府部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)，而不是平等的市場(chǎng)行為主體，缺少相應(yīng)的協(xié)商對(duì)話機(jī)制和互動(dòng)合作平臺(tái)。不少地方政府部門(mén)對(duì)于民辦學(xué)校的管理，很多時(shí)候仍停留于直接指揮和行政命令，并沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、間接管理上來(lái)，也較少使用法律、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)等手段。

2．政府部門(mén)放權(quán)力度有待增強(qiáng)

在自主招生上，雖然教育部依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定，曾專(zhuān)門(mén)發(fā)文要求各地不得對(duì)民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生設(shè)置障礙③，然而不少地方對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校仍依照公辦學(xué)校管理方式，統(tǒng)一下達(dá)招生計(jì)劃、確定生源比例、劃定招生范圍、規(guī)定錄取標(biāo)準(zhǔn)。在收費(fèi)定價(jià)上，目前真正放開(kāi)民辦學(xué)校收費(fèi)管制的地方仍然偏少，一些地方民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年維持不變，而且很少體現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則。在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上，目前多數(shù)民辦學(xué)校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置仍與公辦學(xué)校執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，不能超越教育部門(mén)統(tǒng)一制定的專(zhuān)業(yè)目錄范疇；更有甚者，在民辦職業(yè)院校專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置上，一些地方?jīng)]有很好執(zhí)行“備案制”，還存在變相審批現(xiàn)象。在合作辦學(xué)上，相關(guān)部門(mén)對(duì)民辦學(xué)校在中外合作辦學(xué)和引進(jìn)國(guó)際課程等事項(xiàng)的審批與管理上，門(mén)檻過(guò)高、要求過(guò)嚴(yán)、限制過(guò)多，與公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校獲批的難度更大、周期更長(zhǎng)、概率更低。

3．社會(huì)參與程度仍然十分有限

長(zhǎng)期以來(lái)，在教育治理尤其是在民辦教育治理上，基本上都是政府一家在唱“獨(dú)角戲”，各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織以及其他社會(huì)力量在教育決策、教育管理和教育服務(wù)等方面，所能參與的程度及所能發(fā)揮的作用十分有限，這在一定程度上影響了民辦教育的更大發(fā)展。目前全國(guó)各地專(zhuān)門(mén)為民辦教育服務(wù)的中介組織少之又少，而且僅有的教育中介組織功能也很不健全，普遍存在以下問(wèn)題：一是中介組織主體單一，多數(shù)為教育行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位所創(chuàng)辦，其獨(dú)立性、公正性受到影響；二是中介組織人員素質(zhì)不高，不少未達(dá)到規(guī)定資質(zhì)要求，且兼職及退休人員過(guò)多，導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)；三是社會(huì)信譽(yù)不高，一些中介組織功能有限，作用不明顯，服務(wù)水平和質(zhì)量參差不齊，社會(huì)認(rèn)可度偏低；四是法規(guī)不健全，造成教育中介組織性質(zhì)及地位不甚明確，日常運(yùn)行行為不夠規(guī)范。

(三)創(chuàng)新民辦教育宏觀治理方式

1．堅(jiān)持市場(chǎng)先導(dǎo)與適度管制相結(jié)合

本著“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”相結(jié)合的原則，各級(jí)政府要加快制定“負(fù)面清單”，逐步開(kāi)放準(zhǔn)入領(lǐng)域，適度放松市場(chǎng)管制，以更好地激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體辦學(xué)的積極性、能動(dòng)性，增強(qiáng)各類(lèi)教育資源配置的針對(duì)性、有效性。但凡市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”能夠有效發(fā)揮作用的地方，政府這只“有形的手”就不能伸得太長(zhǎng)，要盡可能防止和杜絕越位、錯(cuò)位現(xiàn)象。同時(shí)，要以恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒?，在恰?dāng)?shù)臅r(shí)間地點(diǎn)，管好、管對(duì)應(yīng)該由政府管理的事務(wù)，做好“補(bǔ)臺(tái)”和“堵漏”工作。其一，全面做好民辦教育發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制訂工作，與公辦教育統(tǒng)籌考慮、同步落實(shí)。其二，在義務(wù)教育階段等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，切實(shí)履行好政府對(duì)民辦教育的投入扶持責(zé)任，建立健全政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、學(xué)生貸款、基金激勵(lì)、捐資獎(jiǎng)勵(lì)等制度。其三，針對(duì)民辦教育發(fā)展中存在的諸多失范行為，建立起必要的規(guī)范化管理制度，明確工作分工，確保監(jiān)管到位。

2．全面落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

總的原則應(yīng)該是，凡是學(xué)校自主自治范圍的事項(xiàng)，都應(yīng)放權(quán)、還權(quán)于學(xué)校。具體而言，在收費(fèi)定價(jià)方面，放松對(duì)各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的管制，逐步由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)；考慮到一些學(xué)段可能存在資源供給不足和“行業(yè)寡頭壟斷”現(xiàn)象(如學(xué)前教育)，可輔以必要的政府指導(dǎo)價(jià)管理；對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校則應(yīng)隨行就市，允許其自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在招生管理方面，允許民辦學(xué)校與所在地公辦學(xué)校同期面向社會(huì)自主招生，對(duì)于一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校甚至可以允許提前招生，相關(guān)部門(mén)及轄區(qū)不應(yīng)對(duì)民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生設(shè)置障礙；支持民辦高校參與高等學(xué)校招生改革試點(diǎn)，并視生源情況調(diào)整招生批次，在核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)自主確定招生范圍和年度招生計(jì)劃。在專(zhuān)業(yè)設(shè)置方面，進(jìn)一步擴(kuò)大民辦高校和中等職業(yè)學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)，鼓勵(lì)和支持學(xué)校按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，突破專(zhuān)業(yè)目錄，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專(zhuān)業(yè)。在合作辦學(xué)方面，適當(dāng)降低門(mén)檻，鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校多渠道引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源，包括引進(jìn)國(guó)際教師、開(kāi)設(shè)國(guó)際課程、研發(fā)雙語(yǔ)教材等，優(yōu)先審批民辦院校與境外院校的合作辦學(xué)項(xiàng)目。

3．加快培植社會(huì)組織及中介力量

在加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，深入厘清“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，進(jìn)一步上移民辦教育管理重心的同時(shí)，將一些不該管、管不好的事項(xiàng)逐步轉(zhuǎn)移出去，賦權(quán)或讓渡給行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織。如，對(duì)民辦學(xué)校審批標(biāo)準(zhǔn)的制定、辦學(xué)資質(zhì)的審核、辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)估以及對(duì)學(xué)校的分等評(píng)級(jí)等專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，可以也應(yīng)該交由獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系我國(guó)實(shí)際，今后要重點(diǎn)加強(qiáng)三類(lèi)教育中介組織建設(shè)。一是研究咨詢(xún)型中介組織。主要功能是為教育決策提供服務(wù)，接受政府或?qū)W校委托開(kāi)展辦學(xué)狀況調(diào)研，對(duì)民辦學(xué)校的設(shè)立組織評(píng)議工作，提出咨詢(xún)意見(jiàn)。二是鑒證型中介組織。主要功能是評(píng)價(jià)教育機(jī)構(gòu)或個(gè)體是否達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，并授予合格機(jī)構(gòu)或個(gè)體鑒證證明，可按相關(guān)規(guī)定并接受委托，制定民辦學(xué)校鑒定與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展具體評(píng)鑒工作。三是行業(yè)協(xié)會(huì)型中介組織。主要功能是通過(guò)制定同業(yè)守則，促進(jìn)行業(yè)自我協(xié)調(diào)、自我約束和自我管理，致力于解決學(xué)校的共性問(wèn)題，避免彼此惡性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)行業(yè)共同利益(胡衛(wèi)，2000；丁笑炯，2005)。

三、健全法人制度：提升民辦學(xué)校自治水平

世界私立教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建起一套完備的學(xué)校法人制度，是實(shí)現(xiàn)民辦教育良善治理、維系民辦學(xué)校穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵所在和基礎(chǔ)要件。同樣地，要從根本上推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)民辦教育事業(yè)又好又快發(fā)展，在改進(jìn)和完善包括宏觀管理體制在內(nèi)的民辦教育外部治理制度時(shí)，還必須建立健全學(xué)校內(nèi)部法人治理制度，逐步形成由利益相關(guān)者多方參與的共同治理局面。

(一)加快民辦學(xué)校法人制度建設(shè)的必要性

隨著我國(guó)民辦教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校的組織形態(tài)及內(nèi)部治理得到了不同程度的改善。從最初個(gè)人或家族辦學(xué)，到后來(lái)多人合作或合資辦學(xué)，再到2000年前后大規(guī)模興起的企業(yè)投資辦學(xué)，民辦學(xué)校尤其是民辦高校的治理形態(tài)也不斷從“人治”走向“法治”，逐步朝著現(xiàn)代學(xué)校制度方向演變。但是，從微觀運(yùn)行角度看，當(dāng)前我國(guó)民辦學(xué)校在自身發(fā)展及內(nèi)部治理上，仍然面臨不少問(wèn)題和矛盾。主要表現(xiàn)在：

其一，辦學(xué)行為欠規(guī)范。實(shí)際中，一些民辦院校在招生宣傳上夸大其詞，在錄取環(huán)節(jié)上違規(guī)操作，在收費(fèi)項(xiàng)目上不明不白，在教學(xué)安排上偷工減料，在就業(yè)統(tǒng)計(jì)上弄虛作假，在文憑發(fā)放上欺騙學(xué)生，由此而導(dǎo)致的一些負(fù)面事件，已不同程度損害了民辦學(xué)校的整體形象，影響了民辦學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)。

其二，組織制度不健全。有的學(xué)校董事會(huì)形同虛設(shè)，舉辦者與辦學(xué)者之間矛盾尖銳；有的學(xué)校董事會(huì)不按章程規(guī)定和教育規(guī)律行事，不恰當(dāng)?shù)亟槿胄?wù)當(dāng)中，造成學(xué)校管理混亂；不少民辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子年齡老化，學(xué)校缺少生機(jī)和活力；相當(dāng)一部分民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未落實(shí)，學(xué)校穩(wěn)定運(yùn)行缺少保障。

其三，黨的建設(shè)不到位。不少民辦學(xué)校黨的機(jī)構(gòu)不健全或被虛置化，與董事會(huì)、校行政關(guān)系不協(xié)調(diào)，黨組織的政治核心和監(jiān)督保障作用難以有效發(fā)揮，致使有的民辦學(xué)校違規(guī)違紀(jì)辦學(xué)，乃至發(fā)生一些偏離社會(huì)主義辦學(xué)方向的錯(cuò)誤行為。

其四，教師權(quán)益無(wú)保障。不少民辦學(xué)校工會(huì)組織薄弱，教職工代表大會(huì)等民主管理和民主監(jiān)督制度形同虛設(shè)，這導(dǎo)致教職員工的合法權(quán)益得不到有效保障，教職工缺少組織認(rèn)同感和集體歸屬感，從而造成人心思走、隊(duì)伍不穩(wěn)。

其五，學(xué)校發(fā)展缺后勁。不少民辦學(xué)校缺乏科學(xué)規(guī)劃，盲目求全求大，定位存在偏差，發(fā)展缺少依托，在辦學(xué)上搞低水平重復(fù)建設(shè)，大量舉債、盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致學(xué)校債臺(tái)高筑、危機(jī)四伏、難以為繼。

分析表明，民辦學(xué)校之所以存在上述種種問(wèn)題，與其內(nèi)部法人治理制度建設(shè)滯后有很大關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有落實(shí)，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校在治理結(jié)構(gòu)上以及內(nèi)部各類(lèi)權(quán)力主體之間，普遍存在“分工不明、關(guān)系不順、程序不清”的現(xiàn)象，這導(dǎo)致決策機(jī)制不夠健全、執(zhí)行機(jī)制出現(xiàn)扭曲、監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺位，從而造成不少民辦學(xué)校重大決策的盲目性、隨意性，內(nèi)部管理的無(wú)序性、低效性和辦學(xué)行為的功利性、短期性。這種狀況，嚴(yán)重影響了民辦學(xué)校的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，已經(jīng)到了非解決不可的地步。

(二)民辦學(xué)校法人治理制度的構(gòu)建原則

理論上，民辦學(xué)校兼具非政府性和公益性雙重特點(diǎn)，公益性使之不同于一般企業(yè)，非政府性使之不同于公辦學(xué)校。同時(shí)，現(xiàn)階段民辦教育主要由民間資本投資舉辦的現(xiàn)實(shí)，又決定了我國(guó)民辦學(xué)校具有不同于西方純粹捐資舉辦的私立學(xué)校的諸多特質(zhì)。因此，在構(gòu)建我國(guó)民辦學(xué)校法人治理制度時(shí)，既要有效借鑒境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要堅(jiān)持從具體國(guó)情出發(fā)。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，構(gòu)建民辦學(xué)校法人治理制度，應(yīng)遵循以下基本原則。

其一，兼顧學(xué)校法人特殊屬性的原則。修法后，盡管營(yíng)利性民辦學(xué)校將會(huì)獲得一定程度的發(fā)展，但從政策導(dǎo)向看，我國(guó)民辦學(xué)校的主體仍將是非營(yíng)利性法人。作為以育人為宗旨的特殊法人，民辦學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)既不同于營(yíng)利性法人，也不同于一般非營(yíng)利性法人，必須遵循教育基本規(guī)律，突出教師主體性，重視維護(hù)廣大受教育者的切身利益。因此，在治理上要強(qiáng)調(diào)共同治理，注重各方代表性，正確處理不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

其二，保持公益性和市場(chǎng)性相統(tǒng)一的原則。與公辦教育多由政府舉辦和管理不同，民辦教育因應(yīng)市場(chǎng)而生，在內(nèi)部治理上強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，須協(xié)調(diào)處理好教育活動(dòng)公益性與經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)性之間的矛盾。因此，非營(yíng)利民辦學(xué)校法人治理制度的建構(gòu)，毫無(wú)疑問(wèn)首先應(yīng)當(dāng)確立公益理念，但同時(shí)又要注重發(fā)揮自身體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)和成本觀念。這是由民辦學(xué)校獨(dú)特的生存環(huán)境所決定的。

其三，維護(hù)民辦學(xué)校法人人格獨(dú)立的原則。沒(méi)有獨(dú)立的法人人格，就不可能有完善的法人治理結(jié)構(gòu)。民辦學(xué)校法人也必須具備一般法人獨(dú)立人格的基本元素，即以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，冠以獨(dú)立的名稱(chēng)，進(jìn)行獨(dú)立的意思表示，并獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任(彭宇文，2006)。構(gòu)建民辦學(xué)校法人治理制度，既要在落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等要素上下功夫，也要在推進(jìn)教育管理體制改革、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)方面花力氣(后者已在前文詳述)。

其四，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分治及相互制衡的原則。雖然非營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)與公司治理結(jié)構(gòu)不盡相同，但其決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)一般都必須分設(shè)，且決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)應(yīng)該彼此分立并相互制衡?；诖?，民辦學(xué)校在構(gòu)建內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)凸顯權(quán)力分治及相互制衡原則，建立健全自身的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

其五，堅(jiān)持自律與他律相結(jié)合的原則。他律和自律從不同角度形成對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的監(jiān)督和制約，二者均不可或缺，且必須有機(jī)結(jié)合、相互支撐(彭宇文，2006)。對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，其群體及其個(gè)體行為，具有更高自覺(jué)性和更強(qiáng)自我約束力。在內(nèi)部治理上，應(yīng)更加凸顯內(nèi)部自律作用，但同時(shí)也要積極發(fā)揮外部他律作用。基于教育的公益屬性，政府及社會(huì)適度加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理活動(dòng)的監(jiān)管，不僅是必要的也是可行的。

(三)民辦學(xué)校法人治理制度的基本構(gòu)架

借鑒國(guó)外私立學(xué)校治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)民辦學(xué)校實(shí)際情況，推進(jìn)民辦學(xué)校法人治理制度建設(shè)，重點(diǎn)是要建立學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)制度、健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、完善法人外部治理環(huán)境。就學(xué)校層面而言，健全的法人治理制度體系，總體框架應(yīng)由以下四項(xiàng)制度構(gòu)成(董圣足，2010)。

1．建立獨(dú)立完整的產(chǎn)權(quán)制度

擁有獨(dú)立完整的財(cái)產(chǎn)，是法人之所以為法人的一項(xiàng)基本特征，也是法人存在的前提條件之一。在財(cái)產(chǎn)權(quán)上，沒(méi)有無(wú)權(quán)利的主體，也沒(méi)有無(wú)主體的權(quán)利。作為具有獨(dú)立法人地位的法人，民辦學(xué)校要具備獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的能力，就必須在理論上、立法上和實(shí)踐中被賦予各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括對(duì)各方面投入所形成的學(xué)校資產(chǎn)的占有、使用、處分和收益等權(quán)能，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利也即通常所說(shuō)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這項(xiàng)制度，需要結(jié)合民辦學(xué)校分類(lèi)管理的實(shí)施和推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地加以確立。

2．建立民主科學(xué)的決策制度

完善學(xué)校章程，健全決策機(jī)構(gòu)，優(yōu)化決策機(jī)制，規(guī)范決策程序，從而實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化，是完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建民辦學(xué)校法人治理制度的核心內(nèi)容。理論和實(shí)踐表明，建立民主科學(xué)的決策制度，重點(diǎn)在于推進(jìn)民辦學(xué)校董事會(huì)(或理事會(huì))制度建設(shè)，關(guān)鍵是要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，明確職能權(quán)限，完善議事規(guī)則，形成一個(gè)內(nèi)外結(jié)合、多方參與、程序規(guī)范、運(yùn)行高效的決策體系。其中，尤其要加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)，進(jìn)一步完善黨組織在學(xué)校決策和辦學(xué)中的政治保障作用。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)民辦學(xué)校內(nèi)部法人治理制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

3．建立專(zhuān)業(yè)高效的執(zhí)行制度

建立健全董事會(huì)(或理事會(huì))領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，推動(dòng)校長(zhǎng)隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展，提高以校長(zhǎng)為核心的行政管理團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力，是維系民辦學(xué)校穩(wěn)健運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展的重要載體，也是構(gòu)建民辦學(xué)校法人治理制度的重要內(nèi)容。在普遍存在“委托—代理”關(guān)系的現(xiàn)實(shí)條件下，加強(qiáng)民辦學(xué)校執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建設(shè)，一方面要依法保障校長(zhǎng)獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)，另一方面要著力完善校長(zhǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。在這方面，不能單靠學(xué)校舉辦者自身的覺(jué)悟，還需借助政府力量和相關(guān)規(guī)制加以穩(wěn)步推進(jìn)。

4．建立多元制衡的監(jiān)督制度

監(jiān)督制度的作用，旨在通過(guò)逆向控制和行為約束，增強(qiáng)組織自我控制、相互制衡的能力，引導(dǎo)和規(guī)范組織行為朝著目標(biāo)機(jī)制指引的方向高效運(yùn)行。對(duì)民辦學(xué)校任何權(quán)力的配置和運(yùn)用，也應(yīng)建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。因此，作為法人治理制度不可或缺的重要組成部分，民辦學(xué)校監(jiān)督制度的建立，除了要普遍設(shè)置監(jiān)事會(huì)等獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，還要從實(shí)際需要出發(fā)適時(shí)建立起強(qiáng)有力的外部公共問(wèn)責(zé)制。在這點(diǎn)上，相關(guān)部門(mén)可以探索建立民辦學(xué)校獨(dú)立監(jiān)事制度，并進(jìn)一步完善向民辦院校派駐黨組織負(fù)責(zé)人兼任政府督導(dǎo)專(zhuān)員制度。

總之，通過(guò)多年的理論和實(shí)踐探索，我國(guó)民辦教育治理制度的變革與創(chuàng)新，已經(jīng)取得了重要進(jìn)展、積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、收到了良好成效。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類(lèi)管理并采取有差別的扶持政策，進(jìn)一步加快政府宏觀管理職能轉(zhuǎn)變、全面落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建立健全民辦學(xué)校法人治理制度、深入推動(dòng)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)等一系列重大舉措的實(shí)施，會(huì)使我國(guó)民辦教育內(nèi)外部制度環(huán)境得到更大改善，各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校的辦學(xué)活力將會(huì)得到更大迸發(fā)。

(本文寫(xiě)作得到了潘奇、劉榮飛、公彥霏等同仁在資料整理、文獻(xiàn)標(biāo)注和文字校對(duì)方面的支持和幫助，特此鳴謝！)

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注釋?zhuān)?/p>

①全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布的《民辦教育促進(jìn)法》修正案(草案二次審議稿)擬規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定分配。”

②教育法律一攬子修訂，最早涉及五部法律，即《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》和《學(xué)位條例》，最終提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的則只剩三部法，也即《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》。

③《教育部關(guān)于明確義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》(教政法函〔2013〕15號(hào))強(qiáng)調(diào)指出，《義務(wù)教育法》的面試入學(xué)原則適用于義務(wù)教育階段的所有學(xué)校，……就近入學(xué)原則，不適用于義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生，民辦學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身辦學(xué)特色和需要自主、合理設(shè)置招生范圍。

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.06.003

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“民辦學(xué)校分類(lèi)管理配套制度及過(guò)渡措施研究”(課題批準(zhǔn)號(hào)：BGA160031)。

(責(zé)任編輯胡巖)