閻 鳳 橋

(北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100871)

民辦教育政策推進(jìn)為何緩慢？*
——基于組織行為決策視角的考察

閻 鳳 橋

(北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100871)

我國(guó)民辦教育是生長(zhǎng)在公立教育體制之外的新生事物，民辦教育政策的制定和落實(shí)往往要涉及多個(gè)政府部門，是一個(gè)多政府部門合作決策的行為。因此，民辦教育政策制定和落實(shí)的有效性，在一定意義上取決于多個(gè)政府部門之間的配合程度，并且受到既有規(guī)則能否及時(shí)做出調(diào)整的影響。民辦教育政策的這一屬性，適合從組織行為決策模式視角進(jìn)行分析。合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院和分類管理三個(gè)民辦教育政策的緩慢推進(jìn)，是組織行為決策模式的典型事例。

民辦教育；政策滯后；組織行為決策模式；規(guī)則慣性

2000年，我國(guó)的二級(jí)學(xué)院剛剛興起，這是在其他國(guó)家很少見的一種辦學(xué)形式。二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)體制屬于“混合體制”(hybrid)，其穩(wěn)定性和持續(xù)性如何?如何從理論上對(duì)其進(jìn)行解釋?在當(dāng)時(shí)都是值得關(guān)注的研究問題。在《民辦教育促進(jìn)法》的立法過程中，政策制定者與辦學(xué)者在營(yíng)利性問題上存在著明顯的分歧，在2002年頒布的法律中，“合理回報(bào)”作為一個(gè)特別的條款被寫進(jìn)法律文本。另外，2003-2008年，教育部就二級(jí)學(xué)院的發(fā)展去向問題制定了若干政策，將它轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉斓莫?dú)立學(xué)院，但是過程曲折復(fù)雜，實(shí)際發(fā)展進(jìn)程與政策制定者的理想目標(biāo)之間差異顯著。2009年，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》制定過程中，來自學(xué)界、政界和民辦教育領(lǐng)域的人士對(duì)于民辦教育營(yíng)利問題有不同見解，意見難以調(diào)和，寫在綱要文本中的“分類管理改革試點(diǎn)”也是妥協(xié)的產(chǎn)物，并且在后來實(shí)施過程中進(jìn)行得并不十分順利。雖然2016年全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《民辦教育促進(jìn)法》的修改，允許營(yíng)利與非營(yíng)利教育機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，但是這個(gè)法律文件的實(shí)施情況究竟如何，尚需要時(shí)間加以觀察。

民辦教育政策所有問題的焦點(diǎn)，都集中在營(yíng)利性問題上。意見的分歧表現(xiàn)為，是從中國(guó)實(shí)際情況出發(fā)給民辦教育營(yíng)利行為一個(gè)合法地位，還是借鑒西方國(guó)家特別是美國(guó)的作法，在組織和制度上，對(duì)于營(yíng)利和非營(yíng)利性組織做出區(qū)分，從而保證部分民辦教育的非營(yíng)利性。上述分歧看上去可以通過后者予以調(diào)和，但由于它并不是一種“帕累托改進(jìn)”，并且在實(shí)際操作中會(huì)對(duì)一些民辦教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)者的利益產(chǎn)生不利影響,因而受到了冷遇。在這個(gè)問題上，不僅過去沒有達(dá)成共識(shí)，估計(jì)今后一段時(shí)間里也難以形成一致看法。

本文的著眼點(diǎn)并不在于從應(yīng)然角度出發(fā)去厘清民辦教育之營(yíng)利性或非營(yíng)利性孰是孰非，而在于從實(shí)然角度去分析政策制定過程的緩慢推進(jìn)背后的原因。本文首先概括性地勾畫三個(gè)相關(guān)案例，然后提出擬討論的問題，最后嘗試采用決策理論對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行理論上的解釋。

一、幾個(gè)典型的民辦教育決策過程

(一)合理回報(bào)

《民辦教育促進(jìn)法》的立法經(jīng)歷了很長(zhǎng)的時(shí)間。立法從1996年啟動(dòng)，直至2002年結(jié)束，先后經(jīng)歷了七年多的時(shí)間，全國(guó)人大常委會(huì)幾次表決都沒有通過，最后是在時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬做說服工作后才勉強(qiáng)通過的(程化琴，2012；邵金榮，2015)。立法過程之長(zhǎng)和共識(shí)度之低，在以往教育立法程序中是比較鮮見的，主要是由于人大常委會(huì)的代表們?cè)诿褶k教育的營(yíng)利性問題上形成了對(duì)峙性的意見(邵金榮，2010；葉齊煉，2012)。贊成營(yíng)利的人認(rèn)為，從中國(guó)民辦教育的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)該對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)舉辦者的勞動(dòng)付出和利益訴求予以承認(rèn)和保護(hù)；持反對(duì)意見的人則認(rèn)為，根據(jù)《教育法》以及發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，民辦教育應(yīng)該符合公益性原則，我們不應(yīng)該允許民辦學(xué)校舉辦者在經(jīng)營(yíng)學(xué)校過程中牟取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。雖然《民辦教育促進(jìn)法》最后勉強(qiáng)通過了全國(guó)人大常委會(huì)的表決，但是問題的復(fù)雜性為后來難以真正落實(shí)其中“合理回報(bào)”的內(nèi)容埋下了伏筆。

民辦教育的產(chǎn)生，伴隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化(閻鳳橋，2004)。1992年，中國(guó)正式確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在公有經(jīng)濟(jì)仍然占主導(dǎo)地位的前提下，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和相應(yīng)的社會(huì)階層獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，民辦教育也有了發(fā)展的必要性和可能性。在民辦教育逐漸壯大的過程中，民辦教育創(chuàng)辦者也逐漸發(fā)展成為一個(gè)社會(huì)利益集團(tuán)，并且試圖通過一定的方式表達(dá)自身的利益訴求。1996年，民辦教育已經(jīng)不像八十年代剛剛興起時(shí)那樣弱小，而是成為有一定政治影響力的社會(huì)團(tuán)體。1996年，全國(guó)有各級(jí)民辦教育機(jī)構(gòu)3萬多所，在校生300多萬(孫霄兵主編，2003)。到2001年，即《民辦教育促進(jìn)法》頒布前一年，各級(jí)民辦教育機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到55,401，在校生人數(shù)達(dá)到8,084,069，差不多翻了一番(教育部發(fā)展規(guī)劃司等編，2003)。①

多數(shù)民辦教育機(jī)構(gòu)都是在缺少公共投入的條件下以學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)作為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)“滾動(dòng)”發(fā)展起來的，辦學(xué)者的作用和貢獻(xiàn)成為民辦學(xué)校不斷發(fā)展壯大的一個(gè)重要因素，因此，他們有一定的理由提出個(gè)人的利益訴求，并為社會(huì)所認(rèn)可。在這一點(diǎn)上，民辦學(xué)校舉辦者與私營(yíng)企業(yè)家的情況有些相似。他們直接或者通過其代言人間接地表達(dá)利益訴求，這種訴求反映在立法過程中就是，主張對(duì)民辦教育辦學(xué)者利益的保護(hù)。贊同者的理由在于，保護(hù)民辦教育辦學(xué)者的利益，在某種意義上就有利于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。與此相反，也有為數(shù)不少的人認(rèn)為，民辦教育問題叢生，亟待規(guī)范，如果放任自流，民辦教育就會(huì)成為暴利行業(yè)。在意見存在分歧的情況下出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》，同時(shí)承擔(dān)了“規(guī)范”和“促進(jìn)”雙重責(zé)任。但是，對(duì)于辦學(xué)者利益訴求的肯定，在某種意義上就意味著對(duì)于教育公益性(《教育法》中有教育“不得以營(yíng)利為目的”的說法)的背離。于是，作為一種折中，就有了立法條款中“合理回報(bào)”的說法(邵金榮，2010)。②

如何實(shí)施“合理回報(bào)”？勉強(qiáng)通過的人大立法并沒有來得及將其說清楚。在國(guó)務(wù)院隨后頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中，也沒有對(duì)這一說法給出清晰的詮釋?！盎貓?bào)”怎樣才算是“合理”的呢？回報(bào)之“合理”與“不合理”的界線在哪里？對(duì)其界定和監(jiān)督的主體是市場(chǎng)還是政府？顯然，這些問題都是不容易回答的。有關(guān)人士曾經(jīng)一度將銀行貸款利率的若干倍作為“合理回報(bào)”的參考標(biāo)準(zhǔn)，這顯然也缺少充分的合理依據(jù)，難以服眾和實(shí)施。結(jié)果是，在民辦教育促進(jìn)法頒布后的十幾年時(shí)間里，“合理回報(bào)”條款形同虛設(shè)，沒有對(duì)民辦教育產(chǎn)生任何明顯的影響(閻鳳橋等，2013)。

(二)獨(dú)立學(xué)院

獨(dú)立學(xué)院是從所謂的“二級(jí)學(xué)院”演變過來的(劉光臨，2009)。二級(jí)學(xué)院是20世紀(jì)90年代后期中國(guó)高等教育供求關(guān)系失衡及公立高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足狀況下的產(chǎn)物，其雛形是收費(fèi)與不收費(fèi)同時(shí)并存的“學(xué)費(fèi)雙軌制”。大學(xué)收費(fèi)的雙軌制做法，與社會(huì)對(duì)公平的訴求構(gòu)成一對(duì)矛盾。為了調(diào)和這對(duì)矛盾，一些公立高校設(shè)立了所謂的“校中?！薄?jí)學(xué)院來接納繳費(fèi)生。由于二級(jí)學(xué)院頒發(fā)母體學(xué)校的學(xué)位，在一定程度上影響了母體學(xué)校學(xué)生的利益，所以二級(jí)學(xué)院的設(shè)立仍然沒有徹底解決公正性的問題(Yan,2002)。獨(dú)立學(xué)院就是在二級(jí)學(xué)院合法性受到質(zhì)疑的情況下產(chǎn)生的。2003年，教育部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”)，要求按照民辦性質(zhì)對(duì)二級(jí)學(xué)院予以改造，并冠以“獨(dú)立學(xué)院”的名稱，使其與母體高校相對(duì)分離，從而直接進(jìn)入本科院校之列。在隨后幾年時(shí)間里，由于官方的正式認(rèn)可，獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量有了較快的增長(zhǎng)，2005年為295所，2006年為318所，2007年和2008年均為322所。④

但是，該政策對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)定得較低，低于普通本科甚至民辦專科高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而收取的學(xué)費(fèi)卻比普通民辦高校高。獨(dú)立學(xué)院與普通民辦高校不在同一條起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。這種情況，引起了普通民辦高校的公開反對(duì)。教育部于2008年頒布了設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(26號(hào)令)，規(guī)定學(xué)校占地面積要達(dá)到500畝，注冊(cè)資金不低于5000萬元，總資產(chǎn)不少于3億元，凈資產(chǎn)不少于1.2億元，等等。除此之外，還要求獨(dú)立學(xué)院有真正的投資者，要有獨(dú)立的財(cái)務(wù)、獨(dú)立的資產(chǎn)、獨(dú)立的師資隊(duì)伍等，要求沒有獨(dú)立資產(chǎn)賬戶的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行資產(chǎn)過戶?！?6號(hào)令”要求，獨(dú)立學(xué)院在五年時(shí)間里達(dá)到這一設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。無疑，獨(dú)立學(xué)院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的提高，多少緩解了公正性的問題，減少了來自普通民辦高校的抱怨，但是，獨(dú)立學(xué)院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)定得過高，與這類學(xué)校的實(shí)際辦學(xué)情況又相距甚遠(yuǎn)。而且，從辦學(xué)質(zhì)量和公益性角度看，反而是不達(dá)標(biāo)的某些獨(dú)立學(xué)院(如公私混合形式的獨(dú)立學(xué)院，或者說“校中?！?更適合發(fā)展的實(shí)際情況和社會(huì)需要(陳學(xué)飛等，2011)。對(duì)于投資者與公立高校合作舉辦的部分獨(dú)立學(xué)院而言，母體公立大學(xué)與投資者之間存在的利益分歧，嚴(yán)重影響了學(xué)校的發(fā)展。

從總體上講，“26號(hào)令”頒布至今已經(jīng)有9年時(shí)間，但實(shí)際上仍然存在著為數(shù)不少未達(dá)標(biāo)的獨(dú)立學(xué)院。在“26號(hào)令”的政策壓力和引導(dǎo)下，一些獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了轉(zhuǎn)設(shè)，變?yōu)榱似胀褶k高校。政策本身的問題、獨(dú)立學(xué)院的觀望姿態(tài)以及地方保護(hù)主義，都加大了這項(xiàng)政策落實(shí)的難度。

(三)分類管理

由于2002年《民辦教育促進(jìn)法》中“合理回報(bào)”的內(nèi)容難以付諸實(shí)施，在2009年開始的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》制定的前期調(diào)研階段，有專家學(xué)者借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出了將民辦學(xué)校區(qū)分為營(yíng)利性組織與非營(yíng)利性組織(“分類管理”)的設(shè)想和建議。其實(shí)，這個(gè)想法并不是新提出來的，在《民辦教育促進(jìn)法》制定過程中它就已經(jīng)是一個(gè)重要議題，只是由于“合理回報(bào)”的提法占了上風(fēng)而沒有被采納。在2009年時(shí)，這個(gè)提法又被重新拿出來，去應(yīng)對(duì)沒有得到解決的問題(Cohen & March，2000)。從道理上講，用“分類管理”這種思路引導(dǎo)和改造中國(guó)民辦教育的走向，不僅可以避免之前出現(xiàn)的“合理回報(bào)”難以操作的問題，而且有利于將中國(guó)民辦教育改造成為純粹的公益事業(yè)，使得財(cái)政經(jīng)費(fèi)可以正當(dāng)?shù)亓飨蛎褶k學(xué)校，從而有利于進(jìn)一步消除對(duì)民辦教育的歧視。于是，“分類管理”成為規(guī)劃綱要制定前期研究的一個(gè)亮點(diǎn)，并被寫入專題研究報(bào)告。在專題研究報(bào)告完成后，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人與民辦教育協(xié)會(huì)及部分民辦教育辦學(xué)者就此內(nèi)容進(jìn)行了溝通和交流，征求他們的意見和建議。在交流過程中，雙方的意見分歧很大，民辦學(xué)校辦學(xué)者從自身利益出發(fā)，希望回到落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》促進(jìn)民辦教育發(fā)展的內(nèi)容上。最后，作為雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，在《綱要》中以“分類管理改革試點(diǎn)”的形式加以表述。隨后，在浙江等地開展了改革試點(diǎn)工作，但是效果不夠理想，多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者從自利出發(fā)，選擇了非營(yíng)利組織范疇，只有極少數(shù)選擇了營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。問題的關(guān)鍵還不在于民辦學(xué)校辦學(xué)者對(duì)于機(jī)構(gòu)屬性的選擇，而在于難以對(duì)兩類民辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和區(qū)別對(duì)待。在政府監(jiān)管跟不上的情況下，民辦學(xué)校的分類與不分類效果差別不明顯。放在改革試點(diǎn)之外的全國(guó)范圍看，民辦學(xué)校辦學(xué)者在總體形勢(shì)不明朗的情況下，自然愿意留在非營(yíng)利組織的范疇內(nèi)，以享受稅費(fèi)減免等優(yōu)惠待遇，即使想要營(yíng)利，也不愿冒險(xiǎn)去選擇營(yíng)利性組織這一類型。

在2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》頒布時(shí)，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神，教育部試圖聯(lián)合其他多個(gè)部委，出臺(tái)一個(gè)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的政策文件。教育部先后多次召開座談會(huì)，組織人員起草和修改政策文件，與其他部委協(xié)商政策內(nèi)容，但是由于新的政策設(shè)想與現(xiàn)有的做法相距甚遠(yuǎn)，而沒能達(dá)成共識(shí)。在這種情形下，教育部于2012年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金積極進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，在教育部的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)于引進(jìn)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域給出了若干優(yōu)惠和支持條件。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了民辦教育分類管理改革的意見。2015年，修改后的《教育法》將教育“不以營(yíng)利為目的”的條文刪除，為“分類管理”寫入《民辦教育促進(jìn)法》掃清了法律上的障礙。2016年4月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》、《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》、《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。2016年11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)三審?fù)ㄟ^修改后的《民辦教育促進(jìn)法》，為營(yíng)利性和非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)并存奠定了法律基礎(chǔ)。2017年9月1日，《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施。由于分類管理問題的復(fù)雜性，在實(shí)施方式上采取了“一省一規(guī)，一校一策”的指導(dǎo)思想。從目前的情況看，地方上仍存在著觀望的心態(tài)。

二、研究問題的提出

在中國(guó)民辦教育發(fā)展過程中，雖然政策制定往往滯后于實(shí)踐活動(dòng)，并且有些政策效果并不明顯，但是人們?nèi)匀粚?duì)國(guó)家制定的法規(guī)和政策寄予厚望。由于民辦教育是公立教育體制之外的新生事物，政策制定涉及調(diào)整既有制度和新生利益群體之間的復(fù)雜關(guān)系，所以常常表現(xiàn)得矛盾集中，分歧明顯，過程曲折。在民辦教育法律和政策的制定過程中，上述三個(gè)典型案例，一直為相關(guān)人士所不滿。從上述案例描述中，我們提煉出以下幾個(gè)研究問題。

第一，2002年全國(guó)人大通過了《民辦教育促進(jìn)法》，將當(dāng)時(shí)難以明確操作的“合理回報(bào)”交給國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則，但是直至2016年底新修改的《民辦教育促進(jìn)法》通過之前，仍然沒有見到下文。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？

第二，針對(duì)獨(dú)立學(xué)院中的“亂象”以及獨(dú)立學(xué)院對(duì)于普通民辦高校的影響，教育部于2008年出臺(tái)了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，要求在五年之內(nèi)，所有獨(dú)立學(xué)院都要達(dá)到規(guī)定的辦學(xué)要求，包括要至少有500畝土地的獨(dú)立校園，要有投資方等。但是，由于實(shí)現(xiàn)難度大，雖然政策規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)已過，卻仍未見教育行政部門嚴(yán)格執(zhí)行。為什么政策制定者不能有效地履行其做出的規(guī)定？

第三，2010年，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》指出，要對(duì)民辦教育試行“分類管理”改革試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院于同一年公布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神，教育部擬與國(guó)務(wù)院下屬的其他幾個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)一個(gè)針對(duì)教育領(lǐng)域的相關(guān)政策，并借機(jī)將“分類管理”的精神融入其中，重點(diǎn)扶持非營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)。但是，由于部委之間各執(zhí)其政，聯(lián)合文件難以形成，教育部不得不于2012年單獨(dú)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金積極進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》。為什么不同政府部門之間難以協(xié)調(diào)制定出統(tǒng)一的政策？

綜上所述，三個(gè)問題都不同程度地反映了民辦教育政策制定過程中存在的一個(gè)問題，就是舊規(guī)則持久地發(fā)揮作用造成新政策遲遲不能落實(shí)和執(zhí)行。如何從理論上對(duì)上述現(xiàn)象做出解釋和討論呢？

三、理論解釋

民辦教育政策制定是公共政策制定的一個(gè)具體方面。對(duì)于上面三個(gè)案例所反映出來的現(xiàn)象進(jìn)行理論解釋，側(cè)重于從共性角度出發(fā)，將民辦教育政策制定過程視為公共政策制定的一個(gè)具體表現(xiàn)，尋找相同或相似的解釋邏輯。因此，可以采用公共政策的相關(guān)理論，對(duì)于民辦教育政策問題加以分析和解釋。對(duì)于上面三個(gè)案例，從現(xiàn)實(shí)角度看，法律和政策的推進(jìn)不利、相互掣肘，是我們所不愿意看到的。但是，從理論角度看，上面的看法緣于特定的理論視角，如果變換一下看問題的理論視角，則有可能對(duì)上述問題產(chǎn)生新的理解，即在討論這些所謂“不合理”現(xiàn)象的過程中，解釋其在特定條件下可以被理解的合理性的一面。下面，從“有限理性”(bounded rationality)這個(gè)基本觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)相關(guān)的理論進(jìn)行分析。

我們可以從決策理論角度討論政策制定問題。簡(jiǎn)單情形下的決策容易做出；相反，復(fù)雜情形下的決策則難以做出。具體地說，在簡(jiǎn)單情形下，決策者可以通過理性方式，處理好目標(biāo)和手段之間的關(guān)系；而在復(fù)雜情形下，決策者無法發(fā)揮其充分的理性官能，不得不退而求其次，按照“滿意原則”而非“最佳原則”進(jìn)行決策(西蒙，1988；布勞 & 梅耶，2001)。顯然，我們上面陳述的三個(gè)民辦教育政策案例都屬于復(fù)雜決策，目標(biāo)不明確，牽扯的利益關(guān)系多樣，政策受眾價(jià)值偏好不一致，政策效果不易評(píng)價(jià)。

根據(jù)不同情形下的決策特征，學(xué)者們將決策區(qū)分為理性決策模式和有限理性決策模式(周雪光，2004)。所謂理性決策，是將決策過程抽象為如下過程，即目標(biāo)是明確的，決策者可以獲得所有可能的備選方案，并且具備比較各種備選方案成本效益的充分信息，具有有效地處理充分信息的能力，從而能選擇出最佳的決策方案。與之不同，有限理性決策模式則勾畫出與上述條件不相符合的決策情形(西蒙，1988；馬奇，2007；周雪光，2003)。上面列舉的三種情況，正是有限理性決策的具體表現(xiàn)形式。

政策制定者是我們的研究對(duì)象。政策一般由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)制定。我們可以將國(guó)家視為一個(gè)科層體系，其運(yùn)行主要依靠權(quán)力和命令?？茖又凭哂刑岣咝实囊幻?，也有降低效率的一面?！翱茖又埔坏┙ⅲ憧偸沁\(yùn)用其權(quán)力維護(hù)其地位，而不是促進(jìn)變遷與革新?！?布勞，梅耶，2001)科層制意味著絕對(duì)保守與靜止，西方意義上的科層制抵制突變，傾向于漸變(布勞，梅耶，2001)。我國(guó)民辦教育相關(guān)法律和政策要么由全國(guó)人大制定，要么由國(guó)務(wù)院及其教育行政部門制定，而民辦教育法律和政策的執(zhí)行，則主要通過行政系統(tǒng)完成。

在上述分類的基礎(chǔ)上，學(xué)者又從決策者構(gòu)成的角度出發(fā)，進(jìn)一步將決策區(qū)分為三種具體的模式，它們分別是：理性行動(dòng)體模式、組織行為模式和政府政治模式(艾莉森，澤利科，2015)。理性行動(dòng)體模式將政府視為一個(gè)行為協(xié)調(diào)一致、有目的的整體，認(rèn)為它可以按照最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策。組織行為模式將政府視為一個(gè)半獨(dú)立的松散聯(lián)盟，這個(gè)聯(lián)盟根據(jù)各自的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序進(jìn)行決策，因而使得過于理想的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)(艾莉森，澤利科，2015)。對(duì)于科層制內(nèi)的操作人員而言，決策是由于遵循規(guī)則和實(shí)現(xiàn)身份而產(chǎn)生的(馬奇，2007)。政府政治模式將政府決策視為一個(gè)開放的、多個(gè)團(tuán)體參與其中并且相互博弈的過程。在民主力量的作用下，政策制定過程越來越傾向于采取一種開放式的過程，吸收不同利益團(tuán)體的人員參與并發(fā)表意見。綜上所述，在組織行為模式和政府政治模式視域中，作為政策制定者的國(guó)家或者政府并不是一個(gè)統(tǒng)一的整體，而是一個(gè)“碎片化”的離散體，政治邏輯和行政邏輯都會(huì)作用于政策制定過程。在現(xiàn)實(shí)中，與理性行動(dòng)體模式相比，組織行為模式和政府政治模式是更常見的。

上述我國(guó)民辦教育政策的三個(gè)典型案例，都超越了理性行動(dòng)體模式的解釋范圍，適合用組織行為模式和政府政治模式進(jìn)行分析和解釋。無論是合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院還是分類管理，都有多方團(tuán)體的參與?！睹褶k教育促進(jìn)法》的制定過程涉及多方利益關(guān)系，既有公共利益，也有個(gè)體利益，符合政治模式所描述的決策情形。④而《民辦教育促進(jìn)法》中的“合理回報(bào)”內(nèi)容難以落實(shí)，則主要是由于人大與政府部門、政府部門之間協(xié)調(diào)和配合不適造成的，符合組織行為模式所描述的情形。獨(dú)立學(xué)院政策雖然是由教育部制定的，但是其實(shí)施涉及其他政府部門，如國(guó)有資產(chǎn)管理部門、財(cái)政部門、土地部門、勞動(dòng)人事部門等，這也符合組織行為模式所描述的決策情形。與之相似，《規(guī)劃綱要》中“分類管理”精神的落實(shí)，也涉及多個(gè)政府部門，符合組織行為模式所描述的決策情形。在組織行為模式和政府政治模式視域下，合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院和分類管理中出現(xiàn)的決策懸而未決、推進(jìn)不利等現(xiàn)象，可以被政府部門之間的掣肘關(guān)系解釋為一種自然結(jié)果。下面，將分別予以詳細(xì)闡述。

《民辦教育促進(jìn)法》的制定過程是一個(gè)多方參與的過程，既有全國(guó)人大教科文衛(wèi)專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)，也有國(guó)務(wù)院下屬的法制辦公室、教育部等(葉齊煉，2012)。在立法歷經(jīng)數(shù)年沒有通過的情況下，如果該立法不能在本屆人大通過，就意味著它將在下一屆人大重新開始立法程序。在時(shí)間約束條件下，立法通過本身就變成了一個(gè)目的。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)通過做工作促使該法通過了人大常委會(huì)的表決，但是其中隱含的問題卻沒有得到解決。于是，國(guó)務(wù)院又制定了相應(yīng)的實(shí)施條例。國(guó)務(wù)院的運(yùn)行，建立在執(zhí)行現(xiàn)有法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上。要執(zhí)行一個(gè)與現(xiàn)行法律、法規(guī)準(zhǔn)則不同的新法律，首先要求改變既有法律和法規(guī)體系，而這又是難以實(shí)現(xiàn)的。于是，我們看到既有規(guī)則繼續(xù)發(fā)揮作用，并且具有很大的慣性，從而阻礙了新法律的推行。“合理回報(bào)”難以落實(shí)就屬于這種情況，因?yàn)樵诙悇?wù)部門看來，只有營(yíng)利和非營(yíng)利兩種商業(yè)行為，要么免稅，要么征稅，非此即彼。而“合理回報(bào)”從某種意義上看，是介于上述情形之間的模糊處理方式，稅務(wù)部門難以操作。教育部門、審計(jì)部門和財(cái)政部門也同樣難以執(zhí)行，因?yàn)樗鼈兌紱]有準(zhǔn)確地掌握民辦學(xué)校運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)狀況，而這又是實(shí)施“合理回報(bào)”的基礎(chǔ)和核心。在此基礎(chǔ)之上制定出來的法律條文，就難以落到實(shí)處。

對(duì)于獨(dú)立學(xué)院相關(guān)政策而言，政策制定者——政府也同樣不是一個(gè)統(tǒng)一體，而是一個(gè)松散聯(lián)盟。政府部門之間的溝通和協(xié)調(diào)對(duì)于獨(dú)立學(xué)院政策的落實(shí)顯得十分關(guān)鍵。比如，獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)過戶，就需要繳納一定比例的費(fèi)用，教育部無權(quán)免除此項(xiàng)費(fèi)用，但教育部可能是在沒有預(yù)計(jì)到此種問題的情況下制定出了獨(dú)立學(xué)院的相關(guān)政策。因此，執(zhí)行中遇到的問題是非預(yù)期的，要解決它就需要與資產(chǎn)管理部門協(xié)商，而資產(chǎn)管理部門需要執(zhí)行既有的規(guī)則，不能隨意免除資產(chǎn)過戶費(fèi)。再如，按規(guī)定獨(dú)立學(xué)院至少占地500畝，要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，需要得到獨(dú)立學(xué)院所在省的土地管理部門配合才行，對(duì)于位于省會(huì)城市的獨(dú)立學(xué)院而言，土地短缺和價(jià)格高無疑增加了達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的難度。另外，地方政府與獨(dú)立學(xué)院關(guān)系更近，獨(dú)立學(xué)院有利于地方的招生，地方政府同情獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)境遇，所以地方政府有庇護(hù)獨(dú)立學(xué)院的傾向，常常對(duì)中央政府頒布的政策采取觀望的態(tài)度，這也是造成教育部政策難以落實(shí)的一個(gè)原因(彭華安，2013)。

對(duì)于民辦教育的“分類管理”政策而言，教育部從2010年開始就擬協(xié)同其他幾個(gè)部委，根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神，共同制定吸引民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的政策。為此，教育部多次召集由多個(gè)中央部委負(fù)責(zé)人參加的溝通和工作會(huì)議，涉及稅務(wù)、土地規(guī)劃、財(cái)政、民政等部門。⑤但是，不同部委有不同的運(yùn)行規(guī)則。過去的行政規(guī)則不廢除，“分類管理”這個(gè)新規(guī)則就難以有用武之地。同樣作為國(guó)務(wù)院下屬的職能部門，教育部難以協(xié)調(diào)其他部委的工作。這個(gè)事例再次證明了，上位的法律和政策精神，在落實(shí)過程中會(huì)遇到意想不到的具體問題，科層制及其既有規(guī)則體系某種意義上構(gòu)成了新政策制定和實(shí)施的障礙。

四、結(jié)語

我國(guó)民辦教育是公立教育體制外的產(chǎn)物，如果從改革開放開始算起，它僅有三十多年的發(fā)展歷史。如同其他公共政策一樣，民辦教育政策的制定具有“劇變”(而非“漸變”)和“理想導(dǎo)向型”(而非“問題導(dǎo)向型”)的特點(diǎn)。這容易使新政策與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生較大的差距。本文描述的民辦教育政策制定過程中的合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院和分類管理三個(gè)典型案例，其政策出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)都比較理想化?！昂侠砘貓?bào)”這一提法看似巧妙卻難以實(shí)現(xiàn)，“獨(dú)立學(xué)院”政策試圖折中處理公立高校與私營(yíng)投資者之間的復(fù)雜利益關(guān)系也沒明顯效果，“分類管理”的設(shè)計(jì)方案借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家多年形成的慣例但與我國(guó)現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。

民辦教育政策的一個(gè)特點(diǎn)是，其制定和執(zhí)行往往要涉及多個(gè)利益團(tuán)體和多個(gè)政府部門，甚至要調(diào)整業(yè)已存在的法規(guī)和制度。在同一個(gè)政府部門內(nèi)部容易達(dá)成共識(shí)，形成統(tǒng)一的規(guī)則；相反，當(dāng)政策制定涉及多個(gè)政府部門，特別是在缺少統(tǒng)一權(quán)威的情況下，政府的組織統(tǒng)一性常常被“有組織的無政府”屬性所替代。另外，既有規(guī)則就像是一個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò)，具有很大的慣性。當(dāng)新政策的推動(dòng)力小于舊政策的阻力時(shí)，新政策就會(huì)變得難以推行。民辦教育政策的制定和落實(shí)涉及教育部門之外的許多其他部門，如稅務(wù)、財(cái)政、國(guó)土資源、民政、審計(jì)等，在科層體制下，教育部難以單方面推進(jìn)某一項(xiàng)涉及多部門的教育政策的落實(shí)。上述情況說明，對(duì)于我國(guó)民辦教育政策的分析，不太適用于理性行動(dòng)體模式；相反，組織行為模式和政府政治模式具有較強(qiáng)的解釋力。

以往的一些文獻(xiàn)將科層制與保守性武斷地聯(lián)系在一起，這種論斷雖然不錯(cuò)，但是可以做進(jìn)一步的討論。對(duì)于后發(fā)外生型的中國(guó)而言，政策變革常常是由官方提出的，而且每一項(xiàng)政策的改革都追求新意和亮點(diǎn)，因此，政府有時(shí)不僅不保守，反而是變革的積極推動(dòng)者。但是，我們也常常發(fā)現(xiàn)，政府頒布的政策的新意和亮點(diǎn)并不能完全兌現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)程度是打折扣的，甚至出現(xiàn)政策失靈的情況。這些情況往往是由科層組織運(yùn)行狀況不良造成的，科層組織內(nèi)部的慣性和阻力，阻礙了新政策的實(shí)施及其效果的體現(xiàn)。因此，討論科層制的保守性特點(diǎn)，要區(qū)分意圖與運(yùn)行結(jié)果，顯然政府的改革意圖是一回事，改革效果又是另外一回事。

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注釋：

①根據(jù)《2002年中國(guó)民辦教育綠皮書》中原始數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

②在《民辦教育促進(jìn)法》“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”一章第51條中規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

③教育部網(wǎng)站：http://www.edu.cn/tjsj_9330/，2016年7月6日。

④在我國(guó)，2008年成立的民辦教育協(xié)會(huì)，除了扮演行業(yè)協(xié)會(huì)的角色外，在某種意義上，也扮演著一種利益代言人的角色(Cai & Yan, 2011)。教育部在制定與民辦教育相關(guān)的政策時(shí)，經(jīng)常要征求該協(xié)會(huì)的意見,其意見也影響著民辦教育政策的部分內(nèi)容。

⑤本人曾經(jīng)參與相關(guān)文件的起草工作，前后參加過若干次教育部召集的由多個(gè)部委人員參加的工作會(huì)議，聽取各個(gè)部委負(fù)責(zé)人的意見。該項(xiàng)政策起草工作歷時(shí)幾年，幾易其稿。但是，最后仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性的共識(shí)。

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.06.002

2015年度國(guó)家社科基金教育學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究”(編號(hào)：AFA150012)。

(責(zé)任編輯胡巖)