袁 征

(華南師范大學教育科學學院，廣州 510631)

國際法與中國的私立學校
——兼論“民辦教育”的概念問題

袁 征

(華南師范大學教育科學學院，廣州 510631)

中國私立教育的重建已經超過三十年，但是，除了幼兒園外，私立學校仍然非常弱小，總體情況遠不能跟公立學校相比。私立學校的權利之所以沒有得到有效的保護,一個重要原因是國際法的規(guī)定受到忽視。本文研究聯(lián)合國《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》關于教育的條文，探討它們在中國的效力和對于私立教育的作用,并對民辦教育”的概念進行分析。

教育法；國際條約；私立教育；民辦教育

中國私立學校的發(fā)展非常困難。其實在中國有效的國際法為私立教育提供了有力的保護，但這些法律沒有得到注意。

在法治的時代，有法不依是最差的狀態(tài)，遠不如無法可依。本文討論國際法的相關規(guī)定，希望有助于它們在中國的實施。

一、不可忽視的法律規(guī)定

聯(lián)合國《經濟、社會、文化權利國際公約》的第十三條第三款宣布：“本公約締約各國承擔，尊重父母和(如適用時)法定監(jiān)護人的下列自由：為他們的孩子選擇非公立的但系符合于國家所可能規(guī)定或批準的最低教育標準的學校，并保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育。”(聯(lián)合國，1966)

第四款規(guī)定：“本條的任何部分不得解釋為干涉?zhèn)€人或團體設立及管理教育機構的自由，但以遵守本條第一款所述各項原則及此等機構實施的教育必須符合于國家所可能規(guī)定的最低標準為限?！?聯(lián)合國，1966)

聯(lián)合國《兒童權利公約》第二十九條第二款也是類似的規(guī)定：“對本條或第二十八條任何部分的解釋均不得干涉?zhèn)€人和團體建立和指導教育機構的自由，但須始終遵守本條第一款載列的原則，并遵守在這類機構中實行的教育應符合國家可能規(guī)定的最低限度標準的要求。”(聯(lián)合國，1989)

這些是關于私立教育的重要國際法條文，我們在后面會具體討論它們的含義。中國政府在1990年8月簽署了《兒童權利公約》，在1997年10月簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》。全國人民代表大會常務委員會分別在1991年12月和2001年2月批準了這兩個公約。

中國同意《維也納條約法公約》的原則：“條約必須遵守”。“當事國不得援引其國內法規(guī)定為理由而不履行條約。”(聯(lián)合國，1969)在中國政府簽署、全國人民代表大會常務委員會批準之后，《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》就成為中國必須遵守的國際法。

國際條約在一國國內的實施，有兩種基本方式。一是“自動納入”：國家締結或加入了國際條約，這個條約就自然成為國內法的一部分。美國、法國、奧地利、荷蘭和日本等采用這個辦法。另一種方式是“立法轉化”：國內的立法機構制訂法律，把國際條約轉化為國內法。英國、英聯(lián)邦成員國、愛爾蘭和北歐國家多采用這種辦法。

《中華人民共和國共和國憲法》沒有對國際法和國內法的關系作出規(guī)定。但是，長期以來，中國一直采用“自動納入”的做法。例如，1982年3月通過的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第一百八十九條規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定?！?992年11月頒布的《中華人民共和國海商法》第二百六十八條規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定”。因此，當時國際法的權威著作認為：“我國與外國所締結的條約在生效時，就當然被納入國內法，由我國各主管機關予以適用，而無須另以法律予以轉變?yōu)閲鴥确??！?李浩培，2003，第317頁)

這個判斷跟中國政府的公開聲明完全一致。1990年4月，在聯(lián)合國禁止酷刑委員會審議中國政府提交的報告時，中國代表指出：“根據(jù)中國的法律制度，有關的國際條約一經中國政府批準或加入并對中國生效后，中國政府就承擔了相應的義務，不再為此另行制定國內法進行轉換，也就是說《酷刑公約》已在中國直接生效，公約所定義的酷刑行為在中國法律中均受到嚴厲禁止?！?龔刃韌，1999，第289頁)這表明，中國對加入或締結的國際條約采用“自動納入”的辦法。

到了21世紀，情況發(fā)生了變化。2001年10月，《中國加入國際貿易組織工作組報告》寫道：“中國代表指出，中國始終都是以善意的方式履行其國際條約義務?！袊鴮⒋_保其有關或者影響貿易的法律和法規(guī)與WTO協(xié)定和中國的承諾相一致，以充分履行其國際義務。為此，將在完全遵守WTO協(xié)定的情況下，通過修訂其現(xiàn)行國內法和制訂新法律，以有效的統(tǒng)一的方式實施WTO協(xié)定?！?孔祥俊，2002，第142頁)這段話表明，中國政府承諾充分履行國際法規(guī)定的義務，但不是在國內直接應用世界貿易組織的法律，而是通過修改舊法和制訂新法，使世界貿易組織的規(guī)則轉化為國內法。這是從“自動納入”變?yōu)椤傲⒎ㄞD化”。

中國簽署《兒童權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》在這個轉變之前?！白詣蛹{入”和“立法轉化”只是實施方法不同。一個國家加入或締結了國際條約，就應該遵守它的規(guī)定。各級政府在制訂新的法律和政策時，一定要認真考慮有效國際法的條文，絕不能違反它的要求。因此，中國的立法者和教育管理人員應該認真研究，充分理解《兒童權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》，記住這些在中國有約束力的國際法。

事實上，《兒童權利公約》第四條明確規(guī)定：“締約國應采取一切適當?shù)牧⒎?、行政和其他措施以實現(xiàn)本公約所確認的權利。”(聯(lián)合國，1989)《經濟、社會、文化權利國際公約》第二條宣布：各締約國承諾“用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現(xiàn)?！?聯(lián)合國，1966)中國簽署和批準了這兩個公約，也就是說，經全國人民代表大會常務委員會批準，中國政府向國際社會承諾，用一切適當?shù)姆绞剑貏e是通過立法，實現(xiàn)公約確認的公民權利。

人人都要守法。教育者要守法，管理者要守法，立法者也要守法。中國的立法機構和行政部門都要認真遵守公約的規(guī)定，為這兩部國際法在中國的實施努力，不論是制訂法律法規(guī)，還是執(zhí)法管理，都不能違背公約的要求。

二、什么是“非公立”學校？

《兒童權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》都規(guī)定：公約中關于教育的條款“不得解釋為干涉?zhèn)€人或團體設立及管理教育機構的自由”(聯(lián)合國，1966,1989)。很明顯，中國公民和私人組織有開辦私立學校的權利。

《經濟、社會、文化權利國際公約》還宣布：“締約各國承擔，尊重父母和(如適用時)法定監(jiān)護人的下列自由：為他們的孩子選擇非公立的……學校，并保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育?！?聯(lián)合國，1966)

什么是這部國際法說的非公立學校？理解這個概念的一個角度，是這些學?？梢灾v授學生父母或監(jiān)護人選擇的宗教和道德學說。

公民有信仰自由和言論自由，可以傳播不同的宗教和道德觀點。但民主政府是全體人民共同選舉的，是全體人民的代表，必須平等對待所有公民，不應特別支持人民中任何一派的觀點，不然就使其他派別處于不利地位。政府的權力和資源來自全體人民，不能用于傳播人民中某個特定派別的主張。

公立學校是全體人民的學校。公立學校的教師和學生，作為個人，可以持有和表達不同的觀點。但公立學校，作為一個整體，不應特別支持或壓制人民中任何一派的學說。1972年，美國懷俄明大學橄欖球隊的黑人隊員因為反對摩門教會的一些觀點，準備戴黑色袖章參加比賽，表示抗議。學校禁止這種做法，因而引起爭論。校方指出：“[美國憲法]第一修正案要求政府機構在宗教問題上完全中立?！⒋髮W球隊佩戴黑色袖章表示了對某些宗教信仰的反對，因而違反了中立的原則。”聯(lián)邦上訴法院支持學校的觀點，判決校方勝訴。判決書寫道：懷俄明大學的決定符合政府對宗教問題保持中立的原則(Fischer & Schimmel,1982, pp.160-161)。

能夠保證學生得到他們父母或監(jiān)護人選擇的宗教和道德教育的學校，只能是公民或公民組織開設的私立學校。這些私立學校有特別的社會作用。在民主國家，所有公民一律平等，政府必須為全體公民提供平等的教育服務。一個地區(qū)同等程度公立學校的學生應該得到基本相同的校內學習和生活條件。政府設立省一級幼兒園、市一級小學、示范性高中或重點大學，給它們提供特別多的資金、特別好的校園和設備，那都不合理。這是中國應試教育總是不能扭轉的根本原因：上了好大學，就有特別好的學習條件，就有好出路。要上好大學，就要進好高中，在初中和小學就得特別能考試。但是，依照法律，中國公民的受教育權一律平等，沒有重點和非重點的區(qū)別。

也許有人會說，聰明、成績好的學生就應該上好學校，得到特別好的學習條件，以后為社會多作貢獻。但法律并沒有這樣不平等的規(guī)定。不贊成的人可以輕易反駁：正因為其他學生不夠聰明、學習基礎薄弱，所以需要更多的幫助、更好的學習條件。他們的成績提高了，整個民族的文化素養(yǎng)就得到了改善。國際學術界早就有人提出這樣的主張(Rawls, 1971, pp.100-102)。

特別幫助學習尖子，讓他們以后能多作貢獻；或者特別幫助落后學生，使整個民族的文化水平得到提高，這些都是對行為后果的考慮。后果好不好，幾乎總是可以爭議的。更重要的是尊重權利。在正常情況下，權利比后果重要得多。湯姆森舉過一個經典的例子(Thomson, 1990, pp.222-223)：假設一批病人急需器官移植，不然會很快死亡。這時肢解一個健康人，能夠拯救很多生命，后果非常好。但因為侵犯了那個健康人生存的權利，所以不能這樣做。一個行為本身的對和錯比它后果的好和壞更重要。損害公民權利的行為是錯誤的，不能用后果好作為理由。公立學校屬于全體人民，所有公民對公立學校有同等的受教育權，公立學校必須平等對待全體學生?！吨腥A人民共和國教育法》講得很清楚：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！薄笆芙逃咴谌雽W、升學、就業(yè)等方面依法享有平等權利?！?/p>

但是，學生的個人條件和興趣不同，各個家庭可能希望孩子得到不同的教育和生活條件。公立學校不能有差別地對待學生，私立學校卻可以為學生提供不同的服務。公民之間，個人與私立機構之間是平等的關系。如果沒有其他原因，公民并沒有得到私立教育的權利。只是因為交付學費或其他緣故，雙方訂立了協(xié)議，個人才獲得在私立學校受教育的機會。私立學校可以按協(xié)議提供任何合法的服務，例如昂貴的輔導或住宿。

公立學校由政府領導，要遵守政府的許多統(tǒng)一規(guī)定。私立學校屬于個人所有，在守法的前提下，只需履行與學生或學生家庭訂立的協(xié)議。另外，對于政府機構，法無授權即禁止。法律沒有明文要求或準許的事情，公立學校就不可以做。因此，公立學校的特色比較有限，一些改革不能進行。這是公立學校的性質決定的，是它們與生俱來的特點，有利于適應多數(shù)學生和家庭的需要。沙伯等學者(Chubb & Moe，1997)早就指出：“公立學校不可能是我們希望它怎么樣就怎么樣的?！睂τ诠駛€人和私立機構而言，法無禁止即自由。只要法律沒有明文禁止的事情，私立學校都可以做。因此，私立學校比較容易辦出特色。如果辦學者和學生或學生父母同意，任何合法的改革都能夠進行。在一個法治國家，私立學校是教育改革的火車頭。因此，聯(lián)合國的《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》都強調保護“個人和團體建立和指導教育機構的自由”(聯(lián)合國，1966,1989)。

公立學校和私立學校的區(qū)別如此重要，但目前中國這樣的劃分卻很不清楚。沒有任何法律提到“私立學?！?，流行的講法是“公辦學?！焙汀懊褶k學?！薄Ｊ裁词恰懊褶k學?！?？《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條規(guī)定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。”權威的解釋是：民辦學校指那些不是由國家立法機關、行政機關、司法機關和軍隊開辦，不是利用政府直接撥給或征收的資金建立和維持，不是在特定組織內部招收學生的教育機構(許安標，劉松山，2003，第46頁)。

這是邏輯學的基本規(guī)則：定義應該用肯定判斷，而不應該用否定判斷，因為否定判斷往往只排除有限的事物，留下了大量的可能，使人難以斷定它所指的是什么。假設游客到了一個新的城市，問當?shù)厝耍骸斑@條是什么路？”人家不是給予一個肯定的回答，而是給予一個否定的回答：“這不是淮海路?！蹦敲矗慰涂赡苤恢滥遣皇腔春Ｂ?，卻不知道那是不是南京路、東風路、中山路、北京路或者其他什么街道。《民辦教育促進法》的定義接連使用“以外”和“非”之類否定性的表達，留下了大量任意的空間。

全國人大常委會法制工作委員會起草《民辦教育促進法》的參與者在解釋這部法律時寫道：“一些公辦的小學、中學和大學，利用自籌資金或者是利用現(xiàn)有的資源，包括品牌資源、校產、教師等，舉辦另外的學校，也就是所謂的‘二級學院’或翻牌學校。這類學校不適用于本法。因為這類學校實質上是利用國有資產在辦學，……并且容易導致國有資產的流失，這類學校也急需規(guī)范和整頓?！?許安標，劉松山，2003，第48頁)可見《民辦教育促進法》的立法意圖是把這些公立學校另外建立的學校排除在“民辦學?！狈秶?。可是，公立學校另外開辦的學校往往符合《民辦教育促進法》規(guī)定的三條標準：第一，舉辦者不是國家立法機關、行政機關、司法機關和軍隊；第二，資金來源不是國家財政經費；第三，面向社會招生。因此，把這些學校當作“民辦學?！钡暮侠硇噪m然受到強烈的質疑，但按照《民辦教育促進法》的條文，這樣做完全合法。事實上地方政府也將它們列為民辦學校。

于是，比較有名的公立學校都建立了所謂“民辦學?！?，“名校辦民?！背蔀橹袊F(xiàn)代教育史上的重要現(xiàn)象。其實任何機構的性質都是所有權決定的。學校屬于公立組織所有，它就是公立的。學校屬于私人所有，它就是私立的。在《民辦教育促進法》制訂的過程中，一些學者已經指出“民辦學校”的講法不妥，應當按照國際通行的做法，使用“私立學校”的概念。陳桂生主持的研究認為：“民”是同“官”對舉的概念，“私”才是同“公”對舉的概念，所以應當用“私立學?！?，而不是用“民辦學?！备肮W?！睂εe。另外，“辦”可以指“舉辦”，也可以指“經辦”“承辦”。“民辦”的講法沒有分清產權和管理的區(qū)別(民辦教育立法課題組，2001)。但是，這種顯然合理的意見沒有被接受。

“民辦教育”和“民辦學?！辈皇菄H通用的概念，甚至無法譯成英文。有一份專門研究這類學校的刊物叫《民辦教育研究》，它封面上的英語刊名是“Private Education Research”，即“私立教育研究”。然而“民辦學?！庇性S多是公立學?；蚱渌畽C構建立的，把“民辦教育”視為“私立教育”顯然不合適。

現(xiàn)代機構的一個特點是所有權往往跟管理權分離。許多所有者將公司交給專業(yè)管理人員辦理，這并不改變公司的歸屬。學校也一樣。公立學校建立的“分校”或“二級學院”由什么人承辦，用什么方式管理，并不改變它的所有權，不改變它的公立性質。一個機構不歸私人，就歸政府，不是公立，就是私立，沒有非公非私的可能。有些私人組織規(guī)模很大，它們建立的機構仍然是私立的。例如歐美國家的教會學校。

由此可見，“民辦學?！笔且粋€內涵混雜的概念，既包括了私立學校，也包括了公立學校，跟國際通行的劃分標準完全不同。前面的討論表明，私立學校可以傳播人民中特定派別的觀點，可以為學生提供特殊的學習和生活條件，可以進行任何合法的教育改革，而公立學校卻不能這樣做。“民辦學?！钡闹v法混淆了公立教育和私立教育的界線，使私立學校特有的權利得不到清楚的認識，對私立學校的法律地位造成了嚴重的消極影響。

20世紀50年代，政府接管了所有的私立學校，從此公立學校完全占據(jù)了主導地位。到“文化大革命”結束后，公民才被允許辦學。新建的私立學校非常弱小，它們的聲譽、師資和教學條件根本不能與壟斷了教育二十多年的公立學校相比，只能在公立教育留下的狹窄夾縫里艱難生存。例如中等教育和初等教育，因為城市公立中小學一般只能收有本地戶口的學生，所以私立學校主要靠招收非本地戶籍的學生存活。

但公立學校建立的“民辦學?！辈挥米袷毓⒔逃闹贫?，可以像私立學校一樣不分居住地招收學生。于是它們依靠公立學校的品牌和強大勢力，吸收了支付能力最強、學習成績最好的孩子。有些學者看到不少城市居民希望把子女送進“民辦學?！?，其實那些具有強烈吸引力的“民?！倍鄶?shù)是公立學校開辦的。各個城市真正的私立中小學，除了少數(shù)例外，都只能以家庭貧窮、知識基礎薄弱的民工子女為主要生源，往往被稱為“民工子弟學?！?，其經濟收入和教育水平完全不能跟公立的“民辦學?！毕啾?。

公立名校建立的“民校”跟政府有特殊關系。私立學校向教育管理部門提出申請，往往不容易獲得批準，而公立“民辦學?！钡纳暾垍s容易得到同意。例如，私立學校要求開辦高中，一般會遇到很多困難，而公立名校申請建立高中分校，幾乎總能成功。政府出錢向民辦學校購買教育服務，選中的也經常是公立名校開辦的“民?！薄?/p>

許多文章的作者都主張“民辦學?！备肮k學?！遍_展競爭。如果他們講的是私立學校跟公立學校競爭，那是一個錯誤的想法。公立學校屬于全體人民，用全體人民的公共資金開辦和維持，私立學校的舉辦者、學生和他們的父母實際上也在支持公立學校。要私立學校跟公立學校競爭，那是不合邏輯的，何況政府可以向公立學校投放大量資源。在正常情況下，私立機構無法跟公立機構競爭。如果政府不顧成本地開辦國營商店，私人商業(yè)必然萎縮。而“民辦學?！钡母拍钤斐闪艘粋€假象，似乎公立“民?！备搅W校是同類機構，可以互相競爭，結果造成了對私立教育的進一步擠壓。

有的學者提出，存在一些“非公非私”、處于政府機構和私人機構之間的組織，“民辦學校”就屬于這個“第三部門”(周翠萍，2013，第63頁)。這不對?！肮ⅰ焙汀八搅ⅰ笔敲芨拍睿瑳]有第三種可能。薩拉蒙等學者(Salamon & Anheier, 1992)根據(jù)多個發(fā)達國家和發(fā)展中國家的情況，專門研究“第三部門”的定義，得出這樣的結論：第三部門是私立、有制度、非營利、自治并帶有一定志愿性組織的總稱。

《中華人民共和國民辦教育促進法》第十九條規(guī)定：“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”營利性“民辦學?！蓖ㄟ^提供教育服務賺錢，獲得的利潤歸辦學者個人。這樣的私人營利機構怎么可能是“非公非私”的呢？一般來說，政府機構是“第一部門”，營利性機構是“第二部門”，非營利機構是“第三部門”。第一部門是公立機構，第二和第三部門都是私立機構。

人生來就有權利，就有自由。但人們的權利和自由可能被侵犯，還可能互相沖突，所以需要政府的保護和協(xié)調。民主政府的基本職能是保護和幫助人民行使權利。如果公立的“民辦學校”擠占了公民私立學校的生存空間，那就違反了民主政府的原則，違反了《兒童權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》的精神。這兩部國際法要求“不得干涉?zhèn)€人和團體建立和指導教育機構的自由”(聯(lián)合國，1966,1989)。

認清公立和私立學校的分界才能理解國際法對于教育的規(guī)定，而使用跟國際通行分類不同的概念則會阻礙《兒童權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》的實行。

三、最低限度的標準

《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》對私立學校提出了相同的要求：一方面，不得違反兩部國際法規(guī)定的原則；另一方面，教育要符合政府制定的“最低標準”。

《經濟、社會、文化權利國際公約》第十三條指出：“本條的任何部分不得解釋為干涉?zhèn)€人或團體設立及管理教育機構的自由，但以遵守本條第一款所述各項原則及此等機構實施的教育必須符合于國家所可能規(guī)定的最低標準為限?！?聯(lián)合國，1966)

《兒童權利公約》第二十九條規(guī)定：“對本條或第二十八條任何部分的解釋均不得干涉?zhèn)€人和團體建立和指導教育機構的自由，但須始終遵守本條第一款載列的原則，并遵守在這類機構中實行的教育應符合國家可能規(guī)定的最低限度標準的要求?！?聯(lián)合國，1989)

我們先討論第一方面的要求：遵守國際法提出的基本原則。

《經濟、社會、文化權利國際公約》要求私立學校遵守第十三條第一款所述的原則。這個條款的原文是：“本公約締約各國承認，人人有受教育的權利。它們同意，教育應鼓勵人的個性和尊嚴的充分發(fā)展，加強對人權和基本自由的尊重，并應使所有的人能有效地參加自由社會，促進各民族之間和各種族、人種或宗教團體之間的了解、容忍和友誼，和促進聯(lián)合國維護和平的各項活動?！?聯(lián)合國，1966)

《兒童權利公約》要求私立學校遵守第二十九條第一款開列的原則。這個條款講的是學校教育的目的，適用于十八歲以下的所有個人。原文如下：

締約國一致認為教育兒童的目的應是：

(A)最充分地發(fā)展兒童的個性、才智和身心能力；

(B)培養(yǎng)對人權和基本自由以及《聯(lián)合國憲章》所載各項原則的尊重；

(C)培養(yǎng)對兒童的父母、兒童自身的文化認同、語言和價值觀、兒童所居住國家的民族價值觀、其原籍國以及不同于其本國的文明的尊重；

(D)培養(yǎng)兒童本著各國人民、族裔、民族和宗教群體以及原為土著居民的人之間諒解、和平、寬容、男女平等和友好的精神，在自由社會里過有責任感的生活；

(E)培養(yǎng)對自然環(huán)境的尊重。(聯(lián)合國，1989)

概括起來，兩部國際法提出的主要原則是：

第一，教育最重要的目的是發(fā)展人的個性、才智和尊嚴。

第二，學校要加強學生對人權和基本自由的尊重。

第三，教育要促進不同民族和不同宗教群體之間的了解，發(fā)展寬容、平等和友好精神。

第四，學校應加強學生對父母，對本民族和其他民族文化的尊重。

第五，學校要幫助學生建立保護自然環(huán)境的意識。

很明顯，這些是公立學校和私立學校都應該遵守的原則。因為中國簽署和批準了《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》，這些要求對中國的公立和私立教育都有約束力。學者研究教育目的，必須仔細考慮兩個公約的條文。每一個教育者都應該認真思考，自己是否遵守了這樣的法律規(guī)定。

兩個公約對于私立教育第二方面的要求完全相同：“這類機構中實行的教育應符合國家可能規(guī)定的最低限度標準”(聯(lián)合國，1966,1989),這值得特別注意,它要求締約國政府為私立教育設立盡可能低的標準。

教育涉及公民的兩個基本權利,一是受教育權，二是辦學權。對于公民的受教育權，學術界已經有了很多研究。本文引述的法律文件充分說明，公民有開辦私立學校的權利，而且這些學校可以講授公民自己選擇的道德和宗教學說。實際上，那是公民的信仰自由和言論自由。

合理合法的權利有可能相互沖突。民主政府要保護全體人民的權利，在公民的權利發(fā)生矛盾時進行合理的協(xié)調。這不是為了削減人民的權利，恰恰相反，是為了使人民的權利得以實現(xiàn)(Rawls,1996, pp.295-296)。由于協(xié)調是為了幫助公民行使權利，所以限制越少越好。超越必要程度的限制是不合理的。因此，《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》都要求政府為私立學校設立的標準能夠多低就多低。

這里我們可以考慮一下美國的法律。強制教育是保護兒童受教育權的一個重要措施。權利是做某種事情的資格，每個人都自然具有的權利是人權，它的基礎是人們對于人類正常生存必要條件的認識。在現(xiàn)代社會，如果不掌握讀、寫、算等基本文化知識，一個人就難以保護自己的權利，難以參與民主政治，難以參與日益科學化的經濟活動，實際上處于不正常的生存狀態(tài)，因而受教育是國際公認的人權。沒有受過教育的人往往不知道自己和孩子是否需要受教育。為了防止由于他們自己或者父母無知，兒童失去受教育的權利，強制適齡兒童入學成為世界各國的通行做法。

教會學校有講授宗教學說的權利，兒童有學習基礎文化知識的權利。如果學校片面強調宗教課程，就會損害學生掌握讀、寫、算等基礎文化知識的權利。因此，美國多數(shù)州都頒布法律，規(guī)定私立中小學必須開設讀、寫、算等課程，但沒有任何一個州干涉私立學校講授其他知識(Imber & Geel, 1993, pp.50-54, 80)，原因是既要保護兒童的權利，又要尊重辦學者的自由。

讀、寫、算等基礎文化課程應該占多大的課時比例？合理的標準是在強制教育期間讓學生掌握在現(xiàn)代社會正常生存的必備知識。低于這個標準的規(guī)定不能保護學生的權利，高于這個標準的規(guī)定會損害私立學校的辦學自由。

《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》要求政府為私立教育制訂盡可能低的標準，這完全合理。為了保護學生的權利，政府不能允許學校欺騙學生，提供質量低下的課程或者作不恰當?shù)慕虒W安排，使學生不能獲得正常生存必需的文化知識和招生時承諾的教育服務。同時，政府也要尊重公民辦學的權利，保護“個人和團體建立和指導教育機構的自由”，不應對私立學校提出更高的要求。

兩部國際法規(guī)定私立學校要“符合于國家所可能規(guī)定或批準的最低教育標準”。除了保護學生受教育的權利，政府還要保護公民的人身安全。私立學校的建筑和食物供應都必須達到安全標準。毫無疑問，這是所有服務機構(例如飯店和旅館)都要做到的，因而《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》的教育條款沒有特別指出。

歸納起來，私立學校只要遵守兩部國際法提出的教育原則，遵守政府能夠規(guī)定的最低教育標準，并和其他服務機構一樣保護公民的人身安全，它們就不應受到任何干涉?！睹褶k教育促進法》是中國第一部以“促進”為名的法律，至今仍是國內少有的幾部促進法之一。但《民辦教育促進法》頒布以后，私立學校的生存還是極端困難，辦學者仍然非常不滿。很重要的一個原因，是立法機構和政府官員對私立學校的權利沒有清楚的認識，不知道國際法的明確規(guī)定，不是按“最低限度標準”向私立學校提出要求。

四、合理的教育觀念

過高的要求和過多的限制使中國的私立教育不能順利發(fā)展,造成這種狀態(tài)的深層原因是對私立學校的不信任。解決這個問題，首先要對教育的性質有合理的認識。

人類對學校教育的理解有一個發(fā)展過程。在歷史上，學校長期被視為控制人們思想的工具。儒家經典認為，圣賢的君主建立國家和治理人民最重要的措施就是發(fā)展教育：“古之王者，建國君民，教學為先。”(戴圣，1982)自從工業(yè)革命興起后，教育又被當作提高人們生產能力和科技水平的最好投資。

第二次世界大戰(zhàn)后，教育理論發(fā)生了根本的轉折。兩次世界大戰(zhàn)給人類造成了巨大的痛苦。通過反思，大家認識到基本人權的重要性。1945年6月，第二次世界大戰(zhàn)即將結束時簽署的《聯(lián)合國憲章》宣布：

我聯(lián)合國人民同茲決心

欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍，

重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念，

創(chuàng)造適當環(huán)境，俾克維持正義，尊重由條約與國際法其他淵源而起之義務，久而弗懈，……

議定本聯(lián)合國憲章，并設立國際組織，定名聯(lián)合國。(聯(lián)合國，1945)

建立聯(lián)合國的重要目的，就是重申和保護基本人權。

兩年之后，聯(lián)合國大會通過了《世界人權宣言》。它的序言指出：

鑒于對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎，

鑒于對人權的無視和侮蔑已發(fā)展為野蠻暴行，這些暴行玷污了人類的良心，而一個人人享有言論和信仰自由并免予恐懼和匱乏的世界的來臨，已被宣布為普通人民的最高愿望，

鑒于為使人類不致迫不得已鋌而走險對暴政和壓迫進行反叛，有必要使人權受法治的保護，……

因此現(xiàn)在，

大會，

發(fā)布這一世界人權宣言，作為所有人民和所有國家努力實現(xiàn)的共同標準，以期每一個人和社會機構經常銘念本宣言，努力通過教誨和教育促進對權利和自由的尊重，并通過國家的和國際的漸進措施，使這些權利和自由在各會員國本身人民及在其管轄下領土的人民中得到普遍和有效的承認和遵行。(聯(lián)合國，1948)

《世界人權宣言》不但強調人權的極端重要，而且在第二十六條明確把受教育列為每個人的基本權利：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬強制性質。技術和職業(yè)教育應普遍設立。高等教育應根據(jù)成績而對一切人平等開放。”(聯(lián)合國，1948)

按照《世界人權宣言》，獲得基礎教育、技術和職業(yè)教育和高等教育都是人的權利。

聯(lián)合國大會在1966年12月和1989年11月通過的《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》對初等教育、中等教育、高等教育和職業(yè)技術教育作了更詳細的規(guī)定。在開列這些規(guī)定之前，兩部國際法都申明，提出這樣的要求，是為了實現(xiàn)公民的受教育權?！督洕?、社會、文化權利國際公約》首先指出：“本公約締約各國承認，人人有受教育的權利?！瓰榱顺浞謱崿F(xiàn)這一權利起見”，然后列出對各級學校教育的要求(聯(lián)合國，1966)。《兒童權利公約》首先指出：“締約國確認兒童有受教育的權利，為在機會均等的基礎上逐步實現(xiàn)此項權利，締約國尤其應該……”，接著作出“實現(xiàn)全面的免費強制小學教育”，“鼓勵發(fā)展不同形式的中學教育，包括普通和職業(yè)教育”和“根據(jù)能力以一切適當方式使所有人均有受高等教育的機會”等規(guī)定(聯(lián)合國，1989)。

既然獲得教育是基本人權，是人自然具有的資格，那么，進入學校，掌握人類積累起來的知識，就是人們行使自己的權利。他們是行動的主體。于是，把學校當作統(tǒng)治人民的工具，或者認為發(fā)展教育是為了發(fā)展經濟、富國強兵之類想法就顯得完全不合理了。

學校應該是為學生行使受教育權服務的。學生不是被利用的材料，教師不是改造學生的工程師，而是提供教育服務的專業(yè)人員。1991年，聯(lián)合國提出了“中心產品臨時分類”(Provisional Central Product Classification，簡稱CPC)，把教育列為第9類服務。隨后，世界貿易組織以聯(lián)合國的分類為基礎，制訂了《服務部門分類》(Services Sectoral Classification List, MTN.GNS/W/120)，明確把初等教育、中等教育、高等教育和成人教育等都列為服務(Secretariat, 1991)。

2001年12月，中國正式加入世界貿易組織，在加入的文件中，接受了世界貿易組織的分類，把教育列為第五類服務(中華人民共和國，2002)，這很合理。中國人應該建立新的教育觀念了。

既然教育是服務，那就沒有道理不能由私人機構承擔。當然，教育非常重要。但是，服務業(yè)中有許多部類都很重要。醫(yī)療和食品供應直接關系人的生死，但仍然可以由私立醫(yī)院和私人飯店提供。民主是人民做主，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，由公民決定國家重大事務。人民是一國公民的總稱，民主制度的基本精神是相信大多數(shù)公民。沒有對公民的信任，就沒有民主。私立學校會犯錯誤，公立學校也會犯錯誤。因為公立學校受統(tǒng)一領導，一旦出現(xiàn)錯誤，波及面可能更大。不信任私立學校是完全不合理的，關鍵是要保持有效的法制和輿論監(jiān)督。

現(xiàn)在是法治的時代。如果一個民族沒有嚴格守法的精神，任何人的權利都有可能受到侵犯，中國人民對此有特別深刻的體會。由于科技和社會不斷出現(xiàn)新的發(fā)展，某些行為暫時無法可依是可能的，但有法不依卻一定不可接受。在中國有效的國際法早就為私立學校的權利提供了有力的保障，立法者、管理者和辦學者都應該認真考慮、嚴格執(zhí)行這些規(guī)定。一旦《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》得到有效實施，中國的私立教育就會有很快的發(fā)展。

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(責任編輯童想文)