付 輝，王建新

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制與執(zhí)法規(guī)范*

付 輝，王建新

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

行政強(qiáng)制作為公安機(jī)關(guān)應(yīng)急警務(wù)處置的主要手段，能夠保證公安機(jī)關(guān)及時(shí)有效的處置突發(fā)事件和公共安全危機(jī)。但是當(dāng)前應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制在理論和實(shí)踐中還存在著一定的亂象，容易導(dǎo)致侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，有必要從實(shí)體和程序上進(jìn)行規(guī)范。

應(yīng)急警務(wù)；行政強(qiáng)制；行政強(qiáng)制措施；執(zhí)法規(guī)范

應(yīng)急警務(wù)是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，依法對(duì)公共突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置與救援的特別警務(wù)活動(dòng)。面對(duì)突發(fā)事件和公共安全危機(jī)時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)和保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的主要政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)采取及時(shí)有效的措施進(jìn)行處置，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，公安機(jī)關(guān)所采取的措施往往帶有強(qiáng)制性、拘束性和暫時(shí)性。這些強(qiáng)制性、拘束性措施和手段在法律上被稱為行政強(qiáng)制。

一 相關(guān)概念的厘清

公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，既是行政強(qiáng)制措施的主體，又是行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。本文論述的應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制主要指的是公安機(jī)關(guān)在面對(duì)公共安全危機(jī)和緊急情況時(shí)所實(shí)施的行政強(qiáng)制措施，并且是即時(shí)性的行政強(qiáng)制措施。為了便于文章的論述，首先對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行厘清。行政強(qiáng)制曾經(jīng)是行政法學(xué)理論界爭(zhēng)議比較大的一個(gè)問題，長期以來對(duì)于行政強(qiáng)制的內(nèi)涵、外延、法律屬性以及分類，理論界眾說紛紜[1]，行政強(qiáng)制立法的空白也曾是行政立法發(fā)展的一大瓶頸。隨著《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》于2011年頒布，有關(guān)行政強(qiáng)制的爭(zhēng)議才逐步化解。行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施屬于行政強(qiáng)制的一個(gè)下位概念。而行政強(qiáng)制措施根據(jù)緊迫程度和實(shí)施程序的繁簡(jiǎn)程度又分為一般性行政強(qiáng)制措施和即時(shí)性行政強(qiáng)制措施。即時(shí)性行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在面對(duì)突發(fā)的、緊急的危險(xiǎn)或者災(zāi)害時(shí)，為了避免危害或危險(xiǎn)的擴(kuò)大，減輕損失而對(duì)相對(duì)人的人身，行為或者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制性臨時(shí)約束或限制的行為。[2]

之所以強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制指的是即時(shí)性行政強(qiáng)制措施，而不是行政強(qiáng)制執(zhí)行，主要理由如下：

一是應(yīng)急警務(wù)中行政強(qiáng)制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是暫時(shí)性，當(dāng)影響公共安全的危機(jī)或者事件消除，公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為就應(yīng)當(dāng)立即停止或者解除。暫時(shí)性也是行政強(qiáng)制措施的一個(gè)重要特點(diǎn)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行不具有暫時(shí)性的特點(diǎn)，相反具有持續(xù)性的特點(diǎn)，如果相對(duì)人拖延履行義務(wù)，那么行政強(qiáng)制執(zhí)行可以一直進(jìn)行，公共安全危機(jī)或者突發(fā)事件的消失并不能導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行的終止，只有相對(duì)人履行義務(wù)或者行政決定的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)，行政強(qiáng)制執(zhí)行才可以終止。

二是公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中所采取的措施并不以相對(duì)人不履行行政決定或者違反法律規(guī)定為前提。例如，在重大礦難中，為了方便救援，交通警察對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行管制，不允許無關(guān)人員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，在這種情況下不是因?yàn)橄鄬?duì)人違法了，或者沒有履行法定的義務(wù)而被禁止進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，而是為了避免危害和危險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大而對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行封鎖。而行政強(qiáng)制執(zhí)行以相對(duì)人不履行法定義務(wù)為前提，因此，這種管制行為屬于行政強(qiáng)制措施而不是行政強(qiáng)制執(zhí)行。

三是無論行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都是行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制手段迫使當(dāng)事人的行政義務(wù)得到履行。公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中面對(duì)的是相對(duì)人“不作為”或者“容忍”義務(wù)，而不是“作為”的義務(wù)。在突發(fā)事件或者是公共安全危機(jī)發(fā)生時(shí)，相對(duì)人的行為一般情況下屬于不應(yīng)當(dāng)作為而作為了，或者法律不能容忍的行為，這些行為就屬于行政強(qiáng)制措施所要實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。而如果是相對(duì)人應(yīng)當(dāng)作為而沒有作為的義務(wù)，就需要通過行政強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。

四是從行為的功能來看，行政強(qiáng)制措施以保障行政秩序?yàn)橹饕δ埽欢姓?qiáng)制執(zhí)行以執(zhí)行業(yè)已存在并已生效的行政決定為重要功能。公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中所采取的行政強(qiáng)制行為的功能也主要是側(cè)重對(duì)社會(huì)治安秩序的維護(hù)，從功能上說應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制符合行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)。

五是一般性行政強(qiáng)制措施和即時(shí)性行政強(qiáng)制措施的區(qū)別主要在于緊迫性程度不同。即時(shí)性行政強(qiáng)制措施面對(duì)的情況往往比較緊急，對(duì)程序的要求也不是十分嚴(yán)格。應(yīng)急警務(wù)正是相對(duì)于常態(tài)警務(wù)而言的，在應(yīng)急警務(wù)中，公安機(jī)關(guān)所面對(duì)危險(xiǎn)和危害的程度和級(jí)別是最高的，其所使用的行政強(qiáng)制措施也應(yīng)當(dāng)是最及時(shí)、最有力、強(qiáng)制力最高，程序也是最為簡(jiǎn)化的，因此，在應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制措施屬于即時(shí)性行政強(qiáng)制措施而不是一般性行政強(qiáng)制措施。

二 應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制

行政強(qiáng)制對(duì)于公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)來講，可以說是一把雙刃劍。一方面公安機(jī)關(guān)面對(duì)突發(fā)的緊急危險(xiǎn)和危害，需要強(qiáng)有力的措施和手段來維護(hù)社會(huì)治安秩序和保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；另一方面即時(shí)性行政強(qiáng)制措施具有很強(qiáng)的破壞力和強(qiáng)制力，緊急情況下使用時(shí)在實(shí)體和程序上可能都會(huì)存在著瑕疵，往往會(huì)對(duì)部分相對(duì)人的合法權(quán)益造成一定的損害。

(一)行政強(qiáng)制對(duì)于應(yīng)急警務(wù)的重要意義

1.行政強(qiáng)制是應(yīng)急警務(wù)處置的主要手段

應(yīng)急警務(wù)是公安機(jī)關(guān)在面對(duì)危機(jī)和突發(fā)情況下的一種非常態(tài)化活動(dòng)。在常態(tài)警務(wù)下，公安機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目的可以作出各種各樣的行政行為，但是，在應(yīng)急警務(wù)中情況就有所不同。針對(duì)所處理危機(jī)的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中進(jìn)行處置的手段主要有行政征收、行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制措施等。這些公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中所能夠作出的行政行為中，行政強(qiáng)制措施的使用頻率是最高的，這也是由應(yīng)急警務(wù)和行政強(qiáng)制措施自身的特點(diǎn)所決定的。應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)面對(duì)的危機(jī)具有突發(fā)性和緊急性，需要處理和應(yīng)對(duì)的迅速、及時(shí)和有效，而行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性和高效性正好適應(yīng)了應(yīng)急警務(wù)處置的需要，實(shí)踐中也成為應(yīng)急警務(wù)處置的主要手段。

2.行政強(qiáng)制能夠保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

應(yīng)急警務(wù)作為公安機(jī)關(guān)非常態(tài)化的一種行政活動(dòng)，其目的是為了在緊急狀態(tài)下更好地保護(hù)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定。在危害公共安全的危機(jī)出現(xiàn)或發(fā)生時(shí)，政府會(huì)調(diào)動(dòng)各種力量參與到救援和處置的過程中，公安機(jī)關(guān)作為政府的組成機(jī)構(gòu)之一，其主要任務(wù)是維持社會(huì)治安秩序，控制事故現(xiàn)場(chǎng)，防止危機(jī)的擴(kuò)散和危害的擴(kuò)大。行政強(qiáng)制措施由于是對(duì)相對(duì)人人身和財(cái)產(chǎn)的一種強(qiáng)制性約束，其在所有的行政行為當(dāng)中具有最高的強(qiáng)制力和拘束力，對(duì)于防止危害的擴(kuò)大和制止違法行為的侵害，維護(hù)社會(huì)治安秩序具有最直接的效果，從而能夠保證行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

3.行政強(qiáng)制有利于行政效率的提高

當(dāng)突發(fā)危機(jī)來臨時(shí)，及時(shí)有效的處置尤為重要，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)作出最及時(shí)最有效的處置是應(yīng)急警務(wù)的基本要求。在公共安全危機(jī)處置中，如果效率得不到保證，那么危機(jī)所造成的危害將會(huì)持續(xù)，相對(duì)人生命和財(cái)產(chǎn)的損失可能會(huì)加大，而且更可能會(huì)引發(fā)次生的危害和危險(xiǎn)。效率原則是應(yīng)急警務(wù)的基本原則。行政強(qiáng)制措施的使用可以保證公安機(jī)關(guān)對(duì)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)和人員的有效控制，為其他行政機(jī)關(guān)和社會(huì)力量展開救援提供強(qiáng)有力的支持和保障，從而提高危機(jī)處置的效率。

(二)應(yīng)急警務(wù)中行政強(qiáng)制措施的種類

公安機(jī)關(guān)可以實(shí)施的行政強(qiáng)制措施可以說是種類繁雜，數(shù)量眾多。不同時(shí)期的法律、法規(guī)對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施都進(jìn)行了規(guī)定。但是在眾多的行政強(qiáng)制措施中，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中使用的種類相對(duì)較少，主要是對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所等的限制和約束。根據(jù)對(duì)象和內(nèi)容的不同，可以將公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中的行政強(qiáng)制措施分為三類：

其一是限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。是指公安機(jī)關(guān)在特殊緊急情況下對(duì)相對(duì)人的人身自由進(jìn)行暫時(shí)性強(qiáng)制約束的行為。主要包括強(qiáng)制約束、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、現(xiàn)場(chǎng)管制、強(qiáng)行驅(qū)散、交通管制、立即拘留、強(qiáng)行遣送、使用警械武器等。

其二是處置財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)當(dāng)中，可以對(duì)相關(guān)的財(cái)物依法進(jìn)行處置，具體表現(xiàn)為對(duì)財(cái)物的查封、扣押和凍結(jié)。

其三是針對(duì)場(chǎng)所、住宅、建筑物的行政強(qiáng)制措施。在應(yīng)急警務(wù)的活動(dòng)過程中，為了維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序，搶救相對(duì)人的生命和財(cái)產(chǎn)，需要強(qiáng)行進(jìn)入部分場(chǎng)所和住宅，甚至需要對(duì)部分建筑物進(jìn)行強(qiáng)行拆除。

(三)應(yīng)急警務(wù)中行政強(qiáng)制使用中存在的問題

1.部分行政強(qiáng)制措施權(quán)設(shè)定違法

現(xiàn)行的《行政強(qiáng)制法》第十條對(duì)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)予以了明確，并且強(qiáng)調(diào)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律進(jìn)行設(shè)定。但是在實(shí)踐當(dāng)中，一些限制人身自由的行政強(qiáng)制措施并不完全是由法律來設(shè)定，有的行政法規(guī)，地方性法規(guī)，甚至行政規(guī)范性文件都規(guī)定了限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，并且這些行政強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法當(dāng)中經(jīng)常使用的。較為典型的是收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)和收容教育。收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)兩種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施分別于2003年和2013年被廢止，現(xiàn)在僅剩收容教育。以收容教育為例，其法律依據(jù)是《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》以及國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》雖然經(jīng)過了全國人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，但不是我們狹義上所稱由全國人大及其常委會(huì)制定的法律?！顿u淫嫖娼人員收容教育辦法》是由國務(wù)院制定頒布的，屬于行政法規(guī)。作為行政法規(guī)設(shè)定的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施——收容教育，顯然違反了《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)的規(guī)定。同時(shí)，收容教育的規(guī)定也違背了《立法法》第八條關(guān)于法律保留原則的規(guī)定。在提倡依法治國，建設(shè)法治政府的今天，收容教育作為公安機(jī)關(guān)經(jīng)常使用的行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。

2.有關(guān)應(yīng)急警務(wù)行政強(qiáng)制權(quán)的法律規(guī)定模糊不清

《行政強(qiáng)制法》對(duì)于緊急狀態(tài)下的行政強(qiáng)制權(quán)也作出了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)緊急突發(fā)情況時(shí)，有權(quán)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施。而公安機(jī)關(guān)作為行政應(yīng)急當(dāng)中的主要力量，自然獲得了授權(quán)。這一條規(guī)定可以看做是公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中實(shí)施行政強(qiáng)制措施的直接法律依據(jù)。但是，本條只是一個(gè)概括性的規(guī)定，具體到應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施的種類、程序等，行政強(qiáng)制法就沒有規(guī)定，只是籠統(tǒng)地說依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也僅僅對(duì)社會(huì)安全事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)能夠采取的應(yīng)急措施進(jìn)行了規(guī)定，而社會(huì)安全事件僅僅是公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中面對(duì)的一種情況，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件中同樣需要應(yīng)急警務(wù)的支撐。而對(duì)于在這些情況下公安機(jī)關(guān)可以采取的應(yīng)急措施法律沒有明確的規(guī)定。法律規(guī)定不明確容易導(dǎo)致在應(yīng)急警務(wù)的過程中出現(xiàn)無法可依，無據(jù)可循的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，可能會(huì)對(duì)部分合法的利益造成損害。

3.警察在行使行政強(qiáng)制權(quán)時(shí)缺乏必要的保障

公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)過程中面對(duì)的都是緊急性、突發(fā)性的危機(jī)或者危害，不僅對(duì)相對(duì)人的權(quán)益和公共利益會(huì)產(chǎn)生比較大的威脅和危害，而且會(huì)對(duì)直接參與危機(jī)處置和處理的人員，特別是一線執(zhí)法的人民警察產(chǎn)生直接或者間接的威脅與危害，因此十分有必要對(duì)應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中警察在行使行政強(qiáng)制權(quán)時(shí)給予充分的法律保障和物質(zhì)保障。從實(shí)踐來看，這方面的保障缺失還比較嚴(yán)重，特別是對(duì)于直接行使行政強(qiáng)制權(quán)的警察保護(hù)還不夠。比如說法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)于警察在應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中的行使行政強(qiáng)制權(quán)的行為進(jìn)行免責(zé)，由于行政強(qiáng)制權(quán)的行使而對(duì)其他的合法權(quán)益造成的損失警察個(gè)人不承擔(dān)法律責(zé)任。此外，應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中的物質(zhì)保障也很不到位，當(dāng)警察在緊急情況下行使行政強(qiáng)制措施權(quán)時(shí)警用車輛、警用武器警械、警用裝備等配備或者保障不足的話，會(huì)使應(yīng)急警務(wù)的處置限于被動(dòng)的狀態(tài)，處置的效果也會(huì)大打折扣。目前公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)處置中使用的警力與警種與常態(tài)警務(wù)下的警力與警種沒有太多的區(qū)別，多數(shù)情況下，警察從事日常警務(wù)活動(dòng)，當(dāng)遇到突發(fā)緊急危機(jī)時(shí)，臨時(shí)抽調(diào)警力參加到應(yīng)急處置中。當(dāng)前的這種模式從節(jié)約警力的角度來講沒有問題，但是從另一方面來講，讓非常設(shè)的機(jī)構(gòu)和人員來處置和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和危機(jī)，不但會(huì)增加民警的工作壓力，而且處置的效果也可能會(huì)打折扣。從危機(jī)處置的效率和專業(yè)性來看，有必要成立一支專門的處理突發(fā)危機(jī)的警察隊(duì)伍。

4.執(zhí)法程序、執(zhí)法主體存在瑕疵

即時(shí)性行政強(qiáng)制措施往往面對(duì)的是突發(fā)情況或者緊急情況，這是其區(qū)別于一般行政強(qiáng)制措施的重要特征。因此，在程序規(guī)制時(shí)也要特別注意，不能簡(jiǎn)單地將行政強(qiáng)制措施的一般程序套用在即時(shí)性行政強(qiáng)制措施上面，否則很容易使得行政目的無法實(shí)現(xiàn)，甚至公共利益或者公民的合法權(quán)益都會(huì)受到損害。[3]但是，這并不意味著應(yīng)急警務(wù)過程中的行政強(qiáng)制措施不需要程序方面的規(guī)制。實(shí)踐當(dāng)中，不按程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制措施的情況很普遍，重實(shí)體、輕程序歷來是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法當(dāng)中存在的弊病之一。執(zhí)法中不亮明身份，不遵守法定期限，不告知權(quán)利的情況時(shí)有發(fā)生。此外，由于警力配備不足等客觀原因，在執(zhí)法過程中，往往會(huì)有協(xié)勤或者協(xié)警參加到執(zhí)法活動(dòng)中，有時(shí)候甚至代替警察執(zhí)法，而協(xié)勤或協(xié)警不是公務(wù)人員，沒有執(zhí)法權(quán)，無權(quán)代替民警執(zhí)法。執(zhí)法主體存在瑕疵一方面違反了法律的規(guī)定，破壞了公務(wù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性；另一方面會(huì)給相對(duì)人造成不必要的誤會(huì)或傷害，也容易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的濫用。

5.自由裁量權(quán)較大，容易對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害

應(yīng)急警務(wù)面對(duì)的是突發(fā)性、緊急性的社會(huì)安全危機(jī)，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序的任務(wù)，立法往往賦予人民警察一定的自由裁量權(quán)。但是，由于我國有關(guān)警察權(quán)的法律在賦予公安機(jī)關(guān)及其人民警察自由裁量權(quán)的同時(shí)，對(duì)權(quán)力行使的界限和范圍卻沒有給予足夠的規(guī)范，致使實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[4]濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)主要有以下幾種情況：一是法律沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)而實(shí)施了行政強(qiáng)制措施。二是超越法定權(quán)限實(shí)施行政強(qiáng)制措施。這一類型在警察執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)得比較突出。如：警察在非警務(wù)活動(dòng)中使用行政強(qiáng)制措施權(quán)；借助行政強(qiáng)制措施插手經(jīng)濟(jì)案件。三是違反比例原則，隨意提升警察行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度。在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)濫用自由裁量權(quán)會(huì)造成嚴(yán)重的后果，不但會(huì)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害，而且執(zhí)法者本人也會(huì)因?yàn)檫`法受到法律的制裁。

三 應(yīng)急警務(wù)中行政強(qiáng)制執(zhí)法規(guī)范

鑒于行政強(qiáng)制對(duì)于應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)的重要價(jià)值和意義以及行政強(qiáng)制使用中存在的問題，有必要對(duì)應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制行為進(jìn)行約束和規(guī)范，既要保障權(quán)力的暢通行使，又要防止權(quán)力的過度行使對(duì)合法權(quán)益的侵害。筆者認(rèn)為，對(duì)應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中的行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法意識(shí)、實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范三個(gè)方面來進(jìn)行規(guī)范。

(一)執(zhí)法意識(shí)

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在各種問題的一個(gè)重要原因就是執(zhí)法人員的法治意識(shí)不高，重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)觀念較為嚴(yán)重。應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)也不例外，應(yīng)急警務(wù)具有突發(fā)性、緊急性和高危害性的特征，公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為更是具有高強(qiáng)度的羈束性，對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害的危險(xiǎn)度也是最高的。如果沒有良好的法治觀念和程序意識(shí)，那么在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)將大大增加，相對(duì)人合法權(quán)益遭受侵害的可能也會(huì)增加。因此，應(yīng)當(dāng)提升執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。法治意識(shí)的提高有賴于警察自身素質(zhì)的提高，通過學(xué)習(xí)和宣傳教育，提高執(zhí)法者對(duì)程序正義的重視，做到在執(zhí)法過程中依法執(zhí)法、適度執(zhí)法、人性執(zhí)法。除此之外，應(yīng)急警務(wù)的執(zhí)法人員還要具備高度的危機(jī)意識(shí)，時(shí)刻做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備，以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠第一時(shí)間做出快速反應(yīng)。

(二)實(shí)體規(guī)范

首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及行政強(qiáng)制措施的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件根據(jù)《立法法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定進(jìn)行徹底的疏理?！读⒎ǚā泛汀缎姓?qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施權(quán)的設(shè)定進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定和限制，原則上行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)歸屬于法律，在法律沒有規(guī)定時(shí)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)才享有有限的行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)。除此之外的其他規(guī)范性文件嚴(yán)禁設(shè)定行政強(qiáng)制措施。同時(shí)，限制人身自由和凍結(jié)存款、匯款的行政強(qiáng)制措施只能由法律來設(shè)定。但是，就目前公安機(jī)關(guān)可以實(shí)施的行政強(qiáng)制措施來看，存在法律法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件超越權(quán)限設(shè)定的情況，并且數(shù)量眾多、種類繁雜。公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施設(shè)定的亂象不僅容易限制和損害相對(duì)人的合法權(quán)益，而且也不利于公安機(jī)關(guān)本身的執(zhí)法開展。因此，十分有必要對(duì)現(xiàn)有的公安行政措施進(jìn)行清理和規(guī)范，對(duì)違法設(shè)定的行政強(qiáng)制措施要予以廢止。另外，可以制定專門的警察行政強(qiáng)制行政法規(guī)，對(duì)混亂的公安行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。

其次，對(duì)應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制措施在法律上應(yīng)當(dāng)給予充分的保障。一是要對(duì)公安機(jī)關(guān)在緊急危機(jī)狀態(tài)下可以實(shí)施哪些行政強(qiáng)制措施予以明確規(guī)定，以便公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)有法可依；二是需要對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下行政強(qiáng)制措施的種類、時(shí)限、范圍和幅度進(jìn)行限制，防止自由裁量權(quán)過大；三是對(duì)公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中實(shí)施行政強(qiáng)制措施所需的人員和裝備給予保障，對(duì)在特殊情況下使用武器警械的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

(三)程序規(guī)范

雖然公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)中采取即時(shí)性行政強(qiáng)制措施不必拘泥于一般行政強(qiáng)制措施的程序，但是從法治的角度出發(fā)，為了盡可能避免和減少對(duì)合法權(quán)益的不必要侵害，要對(duì)應(yīng)急警務(wù)中的行政強(qiáng)制進(jìn)行法律程序上的規(guī)定，只是在程序設(shè)計(jì)上不但要滿足應(yīng)急警務(wù)對(duì)于效率的要求，還要滿足對(duì)公平正義的追求。筆者認(rèn)為，對(duì)于公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)當(dāng)中的行政強(qiáng)制措施，只需要設(shè)定最基本的程序要求即可，并且側(cè)重對(duì)事后程序的規(guī)制，對(duì)于事前和事中程序很難進(jìn)行規(guī)定。對(duì)此，我們可以借鑒和參考《行政強(qiáng)制法》第十九條的規(guī)定。

公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中，由于情況緊急需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，不需要履行事先的批準(zhǔn)程序，執(zhí)法人員可以直接實(shí)施，此時(shí)，是否實(shí)施行政強(qiáng)制措施就完全依賴于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員的主觀判斷，對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益可能會(huì)存在較大的威脅。因此，必須采用有效的事后控制手段對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施進(jìn)行約束和規(guī)范。[5]事后的控制程序主要包括以下幾個(gè)內(nèi)容：

1.事后報(bào)告，補(bǔ)辦手續(xù)

在應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，沒有履行審批手續(xù)的及時(shí)補(bǔ)齊手續(xù)。

2.亮明身份，說明理由

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)如果沒有向相對(duì)人表明身份，應(yīng)當(dāng)在事后向當(dāng)事人出示工作證，并且向相對(duì)人說明理由，同時(shí)聽取相對(duì)人的陳述和申辯，告知相對(duì)人尋求法律救濟(jì)的途徑。

3.監(jiān)督救濟(jì)

有權(quán)力必有救濟(jì)，應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)中也不例外。公安機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在接到執(zhí)法人員的報(bào)告后如果認(rèn)為在應(yīng)急警務(wù)中不應(yīng)當(dāng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)責(zé)令執(zhí)法人員立即解除、恢復(fù)原狀，由此對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成的損失應(yīng)當(dāng)予以行政補(bǔ)償或者國家賠償。如果相對(duì)人在應(yīng)急警務(wù)中被實(shí)施了行政強(qiáng)制措施，其同樣享有依法提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，如果認(rèn)為行政強(qiáng)制措施損害了其合法權(quán)益，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

[1] 傅士成.行政強(qiáng)制研究[M].北京：法律出版社，2001：25.

[2] 應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：法律出版社，2012：165.

[3] 毛杰.公安行政強(qiáng)制措施研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.

[4] 張守強(qiáng).對(duì)警察行政強(qiáng)制措施問題的思考[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2008.

[5] 孟昭陽，高文英.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012.

EmergencyPoliceCompulsoryAdministrativeandLawEnforcementintheSpecification

FU Hui，WANG Jian-xin

(Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Administrative enforcement as the main means of emergency disposal by police of the public security organ，to ensure public security organ shall timely and effective disposal emergencies and public security crisis.But for the current emergency police administrative enforcement in theory and in practice there are certain chaos，it is easy to cause infringes upon the lawful rights and interests of the other party phenomenon，it is necessary to specify entity and procedure.

emergency police；administrative compulsion；administrative compulsory measures；law enforcement specification

2016-12-15[作者簡(jiǎn)介]付輝(1981—)男，山東高密人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。研究方向：訴訟法學(xué)。

D922.14

A

1008—1763(2017)05—0142—05