張鈺羚

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

自1938年科學(xué)家發(fā)現(xiàn)鈾的裂變現(xiàn)象開(kāi)始，核能的開(kāi)發(fā)利用便從理論走向了現(xiàn)實(shí)。1945年二戰(zhàn)結(jié)束后，核能應(yīng)用逐漸從軍事領(lǐng)域拓展至能源、工業(yè)、航天等非軍事領(lǐng)域，核技術(shù)也進(jìn)一步應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)、地質(zhì)勘探和環(huán)保等領(lǐng)域。隨著環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)峻、可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入、以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈需求，核能與核技術(shù)和平利用的重要性愈發(fā)凸顯，發(fā)展核能成為必然之選。

然而，核能和核技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用因其固有的放射性而有可能對(duì)人和環(huán)境造成輻射危害。為了對(duì)核開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與管控，實(shí)現(xiàn)核能的持久安全與發(fā)展，核安全立法應(yīng)運(yùn)而生，并且歷經(jīng)了從無(wú)到有、再到逐步完善的發(fā)展軌跡。以下本文將對(duì)我國(guó)核安全立法的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行梳理，對(duì)核安全立法的現(xiàn)狀和未來(lái)走向進(jìn)行闡釋，并對(duì)新近頒布的《核安全法》加以評(píng)述。

一、核安全立法的發(fā)展軌跡

從核能應(yīng)用進(jìn)入民用領(lǐng)域至今，一共發(fā)生過(guò)美國(guó)三哩島、前蘇聯(lián)切爾諾貝利和日本福島三次重大核事故，促使著核安全立法從產(chǎn)生到發(fā)展到不斷完善的演變過(guò)程。以這幾次核事故為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)核安全立法經(jīng)歷了從無(wú)到有的初創(chuàng)時(shí)期、快速的蓬勃發(fā)展時(shí)期和專門(mén)的調(diào)整強(qiáng)化時(shí)期三個(gè)階段。

我國(guó)從20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始核技術(shù)應(yīng)用，應(yīng)用范圍覆蓋農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)、工業(yè)、環(huán)境保護(hù)以及資源勘探等領(lǐng)域。[1]這一時(shí)期我國(guó)民用核能發(fā)展處于起步階段，尚未建成核電站，民用核能活動(dòng)主要是放射性同位素和射線裝置的利用。因此，立法重點(diǎn)在于對(duì)放射性同位素和射線裝置產(chǎn)生的電離輻射安全進(jìn)行管理。1984年1月，我國(guó)加入IAEA，成為其成員國(guó)。同年10月成立國(guó)家核安全局，翻開(kāi)了我國(guó)核安全監(jiān)管事業(yè)的新篇章。[2]

1986年，國(guó)務(wù)院頒布《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，自此我國(guó)核安全立法進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。隨后陸續(xù)制定的八部有關(guān)核安全的行政法規(guī)(均由國(guó)務(wù)院制定)*即，《核材料管制條例》(1987)、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》(1993年制定，2011年修訂)、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》(1989年制定，2014年修訂)、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》(2007年制定，2016年修訂)、《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》 (1998年制定，2007年修訂)、《核出口管制條例》(1997 年制定，2006年修訂)、《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》(2009年)和《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》(2011年)。、《放射性污染防治法》(全國(guó)人大常委會(huì)，2003)以及大量的核安全相關(guān)部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則(國(guó)家核安全局等部門(mén)制定)從不同的角度對(duì)核安全提供了法律規(guī)制。這一時(shí)期，我國(guó)還先后加入了《及早通報(bào)核事故公約》(1986年)等四個(gè)核安全方面的公約*另外三個(gè)公約是：《核事故或輻射事故緊急情況援助公約》(1986)、《核安全公約》(1994)以及《乏燃料管理安全和放射性廢物安全管理聯(lián)合公約》(1997)。。但是，這一時(shí)期我國(guó)主要以專門(mén)性的核安全法律規(guī)范為主，缺乏一部基礎(chǔ)性的、綜合性的“上位法”，使得核安全法規(guī)處于“群龍無(wú)首”的狀態(tài)，制定一部核安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，逐漸成為社會(huì)各界的共識(shí)。

2011年日本福島核事故發(fā)生之后，我國(guó)及時(shí)對(duì)在建核電站展開(kāi)全面審查，加強(qiáng)了核安全立法工作。2012年10月通過(guò)的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中率先提出要抓緊研究制訂《核安全法》[3]，標(biāo)志著《核安全法》的立法起草工作開(kāi)始進(jìn)入議事日程。2013年10月，《核安全法》被納入《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，正式宣布《核安全法》進(jìn)入國(guó)家立法議程。

全國(guó)人大環(huán)資委經(jīng)過(guò)立法論證和起草后，于2016年10月將《核安全法(草案)》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議。2016年11月至12月，初次審議后的草案首次公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。隨后，全國(guó)人大法工委根據(jù)意見(jiàn)和建議對(duì)《核安全法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)進(jìn)行修改，并于2017年4月再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2017年5月，《核安全法(草案)》(二次審議稿)公布并再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。2017年8月，全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議并通過(guò)了《核安全法(草案)》，至此《核安全法》正式出臺(tái)。

二、《核安全法》的基本內(nèi)容

《核安全法》共計(jì)八章八十九條，對(duì)立法目的、調(diào)整范圍、基本原則、核安全制度、信息公開(kāi)與公眾參與、法律責(zé)任等內(nèi)容做出了規(guī)定。

(一)立法目的

《核安全法》的立法本位應(yīng)當(dāng)是保障從業(yè)人員、公眾的安全和保護(hù)環(huán)境，其手段包括維持核能利用活動(dòng)的正常進(jìn)行、預(yù)防和緩解核事故。在安全得到保障的前提下，才能發(fā)揮核能開(kāi)發(fā)利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)作用?！逗税踩ā返牧⒎康陌ㄒ韵氯齻€(gè)方面：

1. 安全利用核能，保障核設(shè)施、核材料安全，預(yù)防與應(yīng)對(duì)核事故

和平利用核能雖然可以給社會(huì)帶來(lái)福利，也存在風(fēng)險(xiǎn)，必須確保安全利用核能。自發(fā)展核能的數(shù)十年來(lái)，我國(guó)一直高度重視安全工作，我國(guó)核安全一直處于世界先進(jìn)水平?！逗税踩ā芬?guī)定安全利用核能既是對(duì)過(guò)去核安全工作實(shí)踐的總結(jié)與肯定，也是對(duì)今后核安全工作的要求。

由于核能利用的主要危害是由放射性物質(zhì)的大規(guī)模釋放所引起的，而能夠?qū)е路派湫晕镔|(zhì)大規(guī)模釋放的活動(dòng)主要是核設(shè)施的運(yùn)行失常和核材料的失控，安全利用核能首先應(yīng)當(dāng)保障核設(shè)施和核材料本身的安全，保障其處于正常的運(yùn)行或控制狀態(tài)，預(yù)防核事故的發(fā)生。

核事故的發(fā)生并不當(dāng)然地會(huì)對(duì)人類(lèi)和環(huán)境造成嚴(yán)重危害，及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施能夠控制核事故的升級(jí)和緩解其危害后果。例如，美國(guó)三哩島核事故中由于核反應(yīng)堆的安全殼沒(méi)有破裂和相關(guān)應(yīng)對(duì)措施的作用，并沒(méi)有造成放射性物質(zhì)向環(huán)境釋放的后果。因此，預(yù)防和應(yīng)對(duì)核事故都是核安全的重要方面。

2. 保護(hù)公眾和從業(yè)人員的安全與健康，保護(hù)環(huán)境

核事故中釋放的放射性物質(zhì)導(dǎo)致的可能活動(dòng)包括對(duì)從業(yè)人員和公眾的生命與健康的危害，以及對(duì)環(huán)境的污染。例如，切爾諾貝利事故直接導(dǎo)致了數(shù)十人死亡并導(dǎo)致大量的人員受到不同劑量的放射性照射，健康受到嚴(yán)重的影響，還造成大范圍的環(huán)境污染，釋放的放射性物質(zhì)擴(kuò)散到整個(gè)歐洲甚至影響到整個(gè)北半球，周?chē)?0公里的土地至今不能恢復(fù)利用。因此，保障公眾和從業(yè)人員的安全與健康，保護(hù)環(huán)境可謂安全利用核能，保障核設(shè)施、核材料安全，預(yù)防與應(yīng)對(duì)核事故的直接目的。

3. 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

合理開(kāi)發(fā)利用核能能夠?qū)θ祟?lèi)社會(huì)產(chǎn)生巨大的收益，包括能源的供應(yīng)以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。尤其對(duì)我國(guó)而言，為了改善能源結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)氣候變化，緩和環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展核能是我國(guó)的必然選擇。因此，《核安全法》的立法目的不是禁止核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，而是通過(guò)降低核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)產(chǎn)生的收益，從而造福人類(lèi)。

可持續(xù)發(fā)展理念最早于1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)出版的《我們共同的未來(lái)》報(bào)告提出。對(duì)于核能利用而言，由于很多放射性物質(zhì)，尤其是核設(shè)施產(chǎn)生的放射性廢物中很多放射性核素的半衰期很長(zhǎng)，其必須要得到妥善的處理、處置或者管護(hù)，否則會(huì)對(duì)我們的后代造成負(fù)擔(dān)。因此，可持續(xù)發(fā)展要求核能利用應(yīng)當(dāng)要用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)處理安全問(wèn)題。

(二)調(diào)整范圍

從理論上看，《核安全法》的調(diào)整范圍包括《核安全法》適用的空間效力范圍、時(shí)間效力范圍和對(duì)象范圍，本法的調(diào)整范圍包括地域范圍和對(duì)象范圍。

1. 地域范圍

地域范圍是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域內(nèi)。其中“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域”，是指我國(guó)行使主權(quán)和排他性管轄權(quán)的空間(即我國(guó)的領(lǐng)土范圍)，包括國(guó)家疆界以內(nèi)的陸地、水域及其上空和底土，即由領(lǐng)陸、領(lǐng)水及領(lǐng)水的底土、上空所組成?！肮茌牭钠渌Ｓ颉保侵肝覈?guó)在領(lǐng)海以外的鄰接領(lǐng)海并屬我國(guó)專屬管轄的一定寬度的海域，即毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等。管轄的其他海域，是國(guó)家行使特定的主權(quán)權(quán)利和專屬管轄權(quán)的空間，也是國(guó)家及其公民生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)的重要組成部分。

2. 對(duì)象范圍

對(duì)象范圍是對(duì)核設(shè)施、核材料及相關(guān)放射性廢物采取充分的預(yù)防、保護(hù)、緩解和監(jiān)管等安全措施，防止由于任何技術(shù)原因、人為原因或者自然災(zāi)害造成事故，最大限度減輕事故情況下的放射性后果的各種活動(dòng)。這些活動(dòng)主要包括以下類(lèi)型：核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和退役；為核設(shè)施提供核安全設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝和無(wú)損檢驗(yàn)服務(wù)；持有核材料；乏燃料和放射性廢物的運(yùn)輸、處理和處置；以及對(duì)上述活動(dòng)的監(jiān)督管理等活動(dòng)。

(三)基本原則

基本原則是核安全法律制度構(gòu)建的指導(dǎo)思想。立法者在參考國(guó)際要求和結(jié)合我國(guó)核安全法制實(shí)踐與國(guó)家核安全觀的基礎(chǔ)上確立了《核安全法》的七項(xiàng)原則。

1. 安全第一

該原則是指從事核安全相關(guān)的活動(dòng)的主體，包括負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)、國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)、能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)以及從事核安全有關(guān)活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)將安全擺在首位，即在進(jìn)行監(jiān)管決策、實(shí)施發(fā)展規(guī)劃或開(kāi)展核能開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)時(shí)，在面臨多種利益的權(quán)衡時(shí)，首先考慮其活動(dòng)是否符合核安全的要求。

2. 預(yù)防為主

該原則是指把預(yù)防核事故的發(fā)生放在核安全工作的首位，防患于未然，并且一旦發(fā)生事故時(shí)減輕其后果，防止危害后果的擴(kuò)大。這是因?yàn)橐坏┌l(fā)生核事故，尤其是大規(guī)模放射性物質(zhì)釋放的事故時(shí)，其造成的損害和放射性污染非常嚴(yán)重而且基本不可逆，治理成本高和治理效果不可預(yù)期。切爾諾貝利核事故和日本福島核事故的例子就說(shuō)明核事故造成的破壞很難通過(guò)事后的措施進(jìn)行補(bǔ)救。本法規(guī)定的核安全許可制度是預(yù)防為主原則的重要制度安排。

3. 責(zé)任明確

該原則是指國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)、能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在核安全監(jiān)督和管理過(guò)程中的職責(zé)分工明確，以及從事核安全相關(guān)活動(dòng)的單位和個(gè)人法律義務(wù)與崗位職責(zé)明確。

4. 嚴(yán)格管理

該原則是指政府有關(guān)部門(mén)一方面要嚴(yán)格依照相關(guān)的法律、法規(guī)執(zhí)法，嚴(yán)格依法開(kāi)展審評(píng)、許可、監(jiān)督和執(zhí)法，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為；另一方面，要嚴(yán)格監(jiān)管相關(guān)核活動(dòng)的全部過(guò)程(例如核安全設(shè)備的制造、安裝、無(wú)損檢驗(yàn)，核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行、退役等過(guò)程)；另外，單位在從事核安全相關(guān)活動(dòng)時(shí)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和執(zhí)行相關(guān)的核安全標(biāo)準(zhǔn)和單位內(nèi)部的管理制度。

5. 縱深防御

該原則是指通過(guò)設(shè)定一系列遞進(jìn)并且獨(dú)立的防護(hù)、緩解措施或者實(shí)物屏障，防止核事故發(fā)生，減輕核事故后果?？v深防御概念貫徹于核安全有關(guān)的全部活動(dòng)，包括與組織、人員行為或設(shè)計(jì)有關(guān)的方面，以保證這些活動(dòng)均置于重疊措施的防御之下，即使有一種故障發(fā)生，它將由適當(dāng)?shù)拇胧┨綔y(cè)、補(bǔ)償或糾正。在整個(gè)設(shè)計(jì)和運(yùn)行中貫徹縱深防御，以便對(duì)由廠內(nèi)設(shè)備故障或人員活動(dòng)及廠外事件等引起的各種瞬變、預(yù)計(jì)運(yùn)行事件及事故提供多層次的保護(hù)。

6. 獨(dú)立監(jiān)管

該原則是指國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)和核能行業(yè)主管部門(mén)在職責(zé)上不存在交叉，在核安全方面由國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。核能的開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)所伴隨的風(fēng)險(xiǎn)的特殊性要求政府通過(guò)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。但是政府規(guī)制必然會(huì)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生沖突，如何在發(fā)展的同時(shí)確保核安全是一個(gè)重要的課題。對(duì)此，建立專門(mén)負(fù)責(zé)核安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，并確保該機(jī)構(gòu)的職責(zé)與負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門(mén)的職能的分離，即保證核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使核安全監(jiān)管權(quán)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)并被許多國(guó)家的立法所采納。本法第五條關(guān)于監(jiān)督管理體制的規(guī)定是對(duì)本原則的具體展開(kāi)。

7. 全面保障

該原則是指從各個(gè)方面對(duì)核安全相關(guān)活動(dòng)的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，不留死角。主要包括四個(gè)方面：一是國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)、能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的核安全管理工作，全面嚴(yán)格執(zhí)法；二是核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位，為核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位提供設(shè)備、工程以及服務(wù)等的單位切實(shí)遵守法律法規(guī)的要求，確保其所實(shí)施的行為的安全或提供的服務(wù)的質(zhì)量；三是充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)核安全治理的參與和監(jiān)督作用；四是對(duì)核能開(kāi)發(fā)利用的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈(核燃料循環(huán)過(guò)程)實(shí)施事前的監(jiān)督預(yù)防、事中的管控和事后的應(yīng)對(duì)與緩解。

(四)核安全制度

為了確保核設(shè)施、核材料和放射性廢物的安全，《核安全法》規(guī)定了核安全規(guī)劃、核安全標(biāo)準(zhǔn)、核安全文化、核安全許可、資質(zhì)資格管理、質(zhì)量保證、規(guī)劃限制區(qū)保護(hù)、核材料衡算與控制、實(shí)物保護(hù)、輻射防護(hù)、報(bào)告與經(jīng)驗(yàn)反饋以及核事故應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)等一系列具體的安全制度措施。其中，核安全規(guī)劃、核安全標(biāo)準(zhǔn)和核安全文化是此次立法的新設(shè)內(nèi)容，其他核安全制度則是在以往核安全法律規(guī)范的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步明確和提升。第七章“法律責(zé)任”中的第七十一條至第八十二條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

1. 核安全規(guī)劃

核安全規(guī)劃是核安全領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃，立足于保障國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的高度，以解決影響和制約我國(guó)核安全的突出問(wèn)題為重點(diǎn)。核安全規(guī)劃由國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家能源局和國(guó)防科工局編制完成，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布。上述部門(mén)作為規(guī)劃主要實(shí)施部門(mén)要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，中央、地方和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)、相關(guān)企事業(yè)單位要相互配合，積極制定配套政策，切實(shí)推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)等規(guī)劃主要實(shí)施部門(mén)對(duì)本規(guī)劃實(shí)施情況加強(qiáng)跟蹤分析和監(jiān)督檢查，組織開(kāi)展規(guī)劃中期和期末評(píng)估，評(píng)估結(jié)果向國(guó)務(wù)院匯報(bào)。

2. 核安全標(biāo)準(zhǔn)

核安全標(biāo)準(zhǔn)是核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分，是核安全法律法規(guī)貫徹實(shí)施的重要手段和技術(shù)支撐，也是核安全監(jiān)督管理部門(mén)評(píng)價(jià)核能開(kāi)發(fā)利用行為合法與違法的重要依據(jù)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)從高從嚴(yán)建立核安全標(biāo)準(zhǔn)體系，核安全標(biāo)準(zhǔn)的水平在一定程度上決定了核安全的水平。核安全標(biāo)準(zhǔn)是在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和技術(shù)條件下制定的，隨著科學(xué)認(rèn)知和技術(shù)的不斷進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的核安全意識(shí)發(fā)生變化，先前制定的核安全標(biāo)準(zhǔn)可能難以滿足新的核安全工作要求，需要適時(shí)修改。

3. 核安全文化

核安全文化應(yīng)當(dāng)按照以下要求進(jìn)行建設(shè)和培育：在國(guó)家層面，由國(guó)家制定核安全政策并將加強(qiáng)核安全文化建設(shè)和培育的要求納入到核安全政策中。在監(jiān)管和主管機(jī)關(guān)層面，國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)、核工業(yè)主管部門(mén)和能源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述國(guó)家核安全文化建設(shè)要求，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式來(lái)建立核安全文化的培育機(jī)制。在單位層面，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和為其提供設(shè)備、工程以及服務(wù)等的單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管和主管機(jī)關(guān)的要求，將核安全文化的理念和要求融入到生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、科研和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，并以單位規(guī)章制度的形式來(lái)保障核安全文化體系的建設(shè)和培育得到落實(shí)。[4]

(五)信息公開(kāi)與公眾參與

隨著核能的發(fā)展，為了使公眾了解核能技術(shù)和增加公眾對(duì)核能技術(shù)和核安全的信心，有必要在《核安全法》中賦予公民、法人和其他組織的核安全信息知情權(quán)，讓他們有權(quán)知道核能正在如何被利用的所有相關(guān)信息，尤其是可能對(duì)公眾健康、公眾和環(huán)境的事件和異常情況的信息[5]10，使核安全成為一種可以“看得見(jiàn)”、可以接受的安全。

為了保障公民、法人和其他組織的核安全信息知情權(quán)，本法設(shè)專章(第五章)規(guī)定了信息公開(kāi)和公眾參與的內(nèi)容。第六十三條和第六十四條分別規(guī)定了國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)及核設(shè)施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門(mén)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的信息公開(kāi)職責(zé)、義務(wù)與事項(xiàng)；第六十五條規(guī)定了信息公開(kāi)的方式和程序，包括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)；這四條是對(duì)公眾的核安全信息知情權(quán)的保障。第六十六條規(guī)定了公眾參與的方式和途徑，是對(duì)公眾參與決策權(quán)利的保障。第六十八條規(guī)定了公眾監(jiān)督的權(quán)利。第六十九條規(guī)定了不予公開(kāi)的事項(xiàng)。第七章“法律責(zé)任”中，第七十五條至第七十七條和第八十八條分別規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，從而保障公眾救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(六)法律責(zé)任

《核安全法》規(guī)定了各核安全法律關(guān)系主體違反本法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

1. 行政責(zé)任

第七十五條規(guī)定了國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)、核設(shè)施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其他有關(guān)部門(mén)，以及核安全監(jiān)督檢查人員違反本法有關(guān)核安全許可、信息公開(kāi)、監(jiān)督檢查等規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政處分責(zé)任。第七十六條規(guī)定了任何單位和個(gè)人違反本法規(guī)定，危害核設(shè)施、核材料安全，或者編造、散布核安全虛假信息，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的治安管理處罰。第七十七條、第七十九條、第八十條、第八十七條、第八十八條規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位違反縱深防御、質(zhì)量保證、輻射照射控制、經(jīng)驗(yàn)反饋、公眾參與、核安全許可、核設(shè)施管理、核事故應(yīng)急和信息公開(kāi)等義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。第七十八條規(guī)定了在核設(shè)施規(guī)劃限制區(qū)內(nèi)建設(shè)可能威脅核設(shè)施安全的設(shè)施或場(chǎng)所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。第八十一條規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位違反有關(guān)放射性核素總量檢測(cè)義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任第八十二條至第八十三條規(guī)定了技術(shù)支持單位和提供服務(wù)單位違反本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。第八十四條規(guī)定了違法聘用未取得相應(yīng)資格證書(shū)的人員從事核安全工作應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。第八十五條規(guī)定了未經(jīng)許可持有核材料應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。第八十六條規(guī)定了放射性廢物處置單位違反本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。第八十四條規(guī)定了從事核安全活動(dòng)的單位干擾監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。

2. 民事責(zé)任與刑事責(zé)任

第九十條確立了核損害賠償制度，規(guī)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位作為唯一責(zé)任主體，并對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的免責(zé)事由、建立財(cái)務(wù)保證體系、國(guó)家補(bǔ)償?shù)茸龀隽艘?guī)定。第九十一條對(duì)違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，主要包括瀆職罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、重大責(zé)任事故罪和污染環(huán)境罪幾種情形。

二、《核安全法》存在的不足及完善建議

盡管《核安全法》存在諸多亮點(diǎn)，不僅總結(jié)了過(guò)去30多年中國(guó)核能行業(yè)發(fā)展和核安全監(jiān)督管理實(shí)踐中行之有效的理念、制度措施和法律規(guī)范體系，也回應(yīng)了社會(huì)公眾對(duì)核能發(fā)展安全與否的重大關(guān)切，還力求適應(yīng)國(guó)際核安全立法要求，履行應(yīng)有的國(guó)際義務(wù)。但是，該法仍然存在一定的不足，需要在以后的法律修改和配套法規(guī)規(guī)章體系建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步加以完善。

(一)“核安全”概念界定不清，應(yīng)當(dāng)予以明確

廣義的“核安全”包括“核安全(nuclear safety)”、“核安保(nuclear security)”和“核保障(safeguard)”這三個(gè)既各自獨(dú)立又相互聯(lián)系的概念(即“3S”)。“核安全”涵蓋了部分“核安?！钡膬?nèi)容，而“核安?！钡膬?nèi)容又與“核保障”存在部分交叉。3S在所涉主體、目的意圖等制度體系和發(fā)展階段上存在差異。從《核安全法》規(guī)定的具體內(nèi)容來(lái)看，基本體現(xiàn)的是“核安全”(nuclear safety)的內(nèi)容，不過(guò)，也包含部分“核安?！钡囊?guī)定，例如第十一條，但卻僅限于概述性規(guī)定而未對(duì)配套制度措施進(jìn)行深入展開(kāi)，導(dǎo)致本法“核安全”概念界定不清。

界定“核安全”概念對(duì)于明確《核安全法》的立法定位至關(guān)重要。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在修改法律時(shí)，明晰“核安全”概念是廣義范圍還是狹義范圍，理順“核安全”與“核安?！敝g的關(guān)系，對(duì)兩者存在的沖突予以協(xié)調(diào)。同時(shí)，現(xiàn)有的調(diào)整對(duì)象范圍(核設(shè)施、核材料及相關(guān)放射性廢物)應(yīng)與IAEA界定的核安全對(duì)象范圍(核設(shè)施與核活動(dòng))相一致，建議《核安全法》予以修改。

(二)獨(dú)立監(jiān)管未充分落實(shí)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)核安全監(jiān)督管理部門(mén)的獨(dú)立性

核安全立法特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，該機(jī)構(gòu)有關(guān)安全問(wèn)題的決定應(yīng)不受參與核能發(fā)展或促進(jìn)活動(dòng)的任何團(tuán)體的干擾，在發(fā)生涉及安全的與核技術(shù)有關(guān)的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，所有其他利益必須服從于監(jiān)管者的獨(dú)立和專業(yè)的判斷[5]9，即核能發(fā)展管理與核安全監(jiān)管職能應(yīng)予分離。獨(dú)立監(jiān)管原則在IAEA制定的《基本安全原則》和《核安全公約》中都有規(guī)定?！逗税踩ā返谌龡l、第五條等條文試圖構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)督管理體制，但是卻未真正做到核能發(fā)展管理與核安全監(jiān)管職能的有效分離。依據(jù)《核安全法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)與能源主管部門(mén)在核材料許可管理、核事故應(yīng)急、信息公開(kāi)等領(lǐng)域與國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)存在職責(zé)交叉、重復(fù)監(jiān)管，實(shí)際上造成監(jiān)管不力、多頭監(jiān)管的局面。

既然《核安全法》第五條專門(mén)將“獨(dú)立監(jiān)管”設(shè)置為基本原則之一，那么該法應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督管理體制的設(shè)計(jì)上完全遵循這一原則。美國(guó)、日本等國(guó)家核安全監(jiān)管體制的構(gòu)建以及日本福島核事故的重要教訓(xùn)都表明，建立專門(mén)的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是核能安全的重要保障。因此，建議整合各涉核部門(mén)的監(jiān)管職能，統(tǒng)一由現(xiàn)有國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)或者更高行政級(jí)別的國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)關(guān)行使，并在《核安全法》中明確其法律地位。

(三)過(guò)程管理不夠明確，應(yīng)當(dāng)加以充分體現(xiàn)

核設(shè)施安全管理應(yīng)當(dāng)按照核設(shè)施選址、建造、首次裝投料、運(yùn)行、退役的流程進(jìn)行分步管理與過(guò)程控制，根據(jù)核安全風(fēng)險(xiǎn)從潛在可能到現(xiàn)實(shí)發(fā)生的演變，逐步加重核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的安全義務(wù)，同時(shí)逐步增強(qiáng)核安全監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)行《核安全法》采用單純的行政許可審批制度構(gòu)建核設(shè)施安全管理法律體系，雖在一定程度上體現(xiàn)了預(yù)防式的分步管理，但卻無(wú)法保證真正實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管。而且《核安全法》的監(jiān)督檢查條款過(guò)于原則，也不完全符合過(guò)程管理的理念。

核設(shè)施安全問(wèn)題基本都由核安全設(shè)備引起，因此，建議未來(lái)修改法律時(shí)，強(qiáng)化對(duì)核安全設(shè)備的監(jiān)管，構(gòu)建分階段行政許可審批與分過(guò)程管理核安全設(shè)備相結(jié)合的監(jiān)管方式，落實(shí)過(guò)程管理的監(jiān)管思路；明確監(jiān)督檢查的形式(定期檢查和不定期檢查)和時(shí)機(jī)(實(shí)時(shí)監(jiān)控)，并在相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章中進(jìn)一步細(xì)化，以有力的監(jiān)督檢查措施讓公眾放心。

(四)信息公開(kāi)和公眾參與有待加強(qiáng)

核安全立法對(duì)信息公開(kāi)做出規(guī)定，能夠消除公眾對(duì)于核活動(dòng)的陌生感和恐懼感，為核能產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境。此外，核能利用活動(dòng)，尤其是核電站的選址和建設(shè)與公眾安全和健康密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)賦予公眾參與的權(quán)利，并將公眾參與貫徹于核安全立法的始終?！逗税踩ā吩O(shè)立專章對(duì)“信息公開(kāi)和公眾參與”進(jìn)行明確規(guī)定，保證公眾對(duì)核安全信息的知情權(quán)和核安全管理的參與權(quán)，但“公眾參與”部分卻僅限于公眾參與核安全決策過(guò)程、發(fā)表意見(jiàn)，并未對(duì)核安全監(jiān)管部門(mén)是否采納公眾意見(jiàn)做出明確規(guī)定。核安全監(jiān)管部門(mén)只征求公眾意見(jiàn)而不予以回應(yīng)并非完整意義上的公眾參與，公眾意見(jiàn)是否對(duì)核安全決策產(chǎn)生影響并不得知，難免流于形式。

建議未來(lái)修改法律時(shí)，增加核安全監(jiān)管部門(mén)吸收和采納公眾意見(jiàn)的規(guī)定，并在相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章中進(jìn)一步明確信息公開(kāi)的主體、信息的范圍，細(xì)化信息公開(kāi)和公眾參與的方式和時(shí)間，為公眾表達(dá)意見(jiàn)提供更為有效的平臺(tái)，將公眾的核安全管理參與權(quán)利落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主的核安全決策。

(五)核損害賠償責(zé)任制度不夠完善，建議進(jìn)行專門(mén)立法

公眾在核安全領(lǐng)域是核能風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，是核安全立法所要保護(hù)的權(quán)利主體。一旦發(fā)生核事故，對(duì)公眾的生命安全、身體健康和財(cái)產(chǎn)造成損害時(shí)，“核安全”便成了“核不安全”，公眾理應(yīng)具有請(qǐng)求相關(guān)責(zé)任主體賠償其損害的權(quán)利?！逗税踩ā返谑畻l、第十三條和第八十五條對(duì)核損害賠償做出了規(guī)定，明確了核損害的賠償范圍、責(zé)任主體、免責(zé)情形、財(cái)務(wù)保證、國(guó)家補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，但規(guī)定比較原則，且缺乏賠償限額、具體賠償機(jī)制、跨境核事故損害、司法管轄、訴訟時(shí)效等內(nèi)容。一旦發(fā)生核損害，現(xiàn)有的法律規(guī)范和國(guó)務(wù)院頒布的兩個(gè)“批復(fù)”* 國(guó)務(wù)院的兩個(gè)“批復(fù)”，是指1986年3月29日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔1986〕44號(hào))和2007年6月30日發(fā)布的《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕64號(hào))。無(wú)法有效指導(dǎo)核損害賠償?shù)木唧w進(jìn)行。

核損害賠償責(zé)任制度是保障公眾核損害受償權(quán)得以最終實(shí)現(xiàn)的事后救濟(jì)措施，也是促進(jìn)和保障核能行業(yè)持續(xù)發(fā)展的有效手段，與其他制度共同構(gòu)成事先預(yù)防、事中監(jiān)管、事后救濟(jì)的核安全法律體系。但是，因受篇幅的限制，要在《核安全法》中構(gòu)建完整的核損害賠償制度體系并不現(xiàn)實(shí)。《核安全法》只需確立核損害賠償責(zé)任條款所必備的基本要件，而不必過(guò)多過(guò)細(xì)。未來(lái)建議借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)核損害賠償責(zé)任制度進(jìn)行專門(mén)立法，對(duì)核損害的概念、賠償范圍、賠償責(zé)任主體、歸責(zé)原則、免責(zé)事由、追索權(quán)、賠償責(zé)任限額、財(cái)務(wù)保證、國(guó)家補(bǔ)償、跨境損害等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

三、結(jié)語(yǔ)

《核安全法》的出臺(tái)，彌補(bǔ)了我國(guó)核安全法律體系一直以來(lái)缺乏頂層設(shè)計(jì)的空白，為推動(dòng)和保障我國(guó)核能事業(yè)科學(xué)和安全發(fā)展奠定了重要法律基石。從核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)建造到核設(shè)施退役，從核材料持有到乏燃料與放射性廢物管理，從事先的核安全許可到事中的監(jiān)督檢查再到事后的核事故應(yīng)急與損害賠償，《核安全法》規(guī)定了一系列制度，既有對(duì)原有法律規(guī)范的繼承和完善，也有順應(yīng)核能行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、符合國(guó)際法律文件和標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新和突破。

但是，任何法律都不會(huì)是完美的，都是一定時(shí)間和條件下各方利益平衡與妥協(xié)的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會(huì)的不斷變遷，《核安全法》將同樣面臨著被修改的命運(yùn)，以適應(yīng)新的社會(huì)需求。與此同時(shí)，《核安全法》作為法律，無(wú)法對(duì)各項(xiàng)事務(wù)做出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，從而給配套法規(guī)和規(guī)章的制定與完善留出了空間。未來(lái)無(wú)論是修改《核安全法》還是制定完善相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)合理分配核安全法律關(guān)系各主體(企業(yè)、政府與公眾)的權(quán)利(力)與義務(wù)(責(zé)任)，完善核安全法律制度設(shè)計(jì)與安排，切實(shí)保障核能的安全發(fā)展，讓公眾不再談“核”色變。

[1] 《核技術(shù)》編輯部. 核技術(shù)應(yīng)用發(fā)展的30年[J]. 核技術(shù), 1979(3): 1-6.

[2] 《核安全立法知識(shí)讀本》編委會(huì). 核安全立法知識(shí)讀本[M]. 北京：人民交通出版社, 2015: 43-44.

[3] 國(guó)務(wù)院. 核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)[EB/OL]. http://haq.mep.gov.cn/gzdt/201210/t20121016_238421.htm, 2017-08-08.

[4] 國(guó)家核安全局,國(guó)家能源局,國(guó)防科工局. 核安全文化政策聲明[EB/OL]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/haq/201501/t20150113_294130.htm, 2017-08-08.

[5] IAEA. Handbook on Nuclear Law. Vienna: IAEA, 2003: 9-10.