孟俊紅

編者按：

改革開放以來，我國的民辦教育在數(shù)量和規(guī)模上都迅速擴大，從非學歷教育到學歷教育，從職業(yè)培訓到基礎教育、高等教育，已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分。河南省是民辦教育大省，近年來涌現(xiàn)出不少辦學水平高、社會評價好的民辦學校，但在發(fā)展過程中也不可避免地遇到一些問題。在《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂出臺之際，本刊特開設《民辦教育》欄目，旨在關注民辦教育現(xiàn)狀，介紹成熟辦學經(jīng)驗，共同探討問題對策，促進民辦教育的健康發(fā)展。

民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，2015年，河南省有各級各類民辦學校16707所，占全國民辦學?？倲?shù)（16.27萬所）的10%；在校生總數(shù)525.68萬人，占全國民辦學校在校生總數(shù)（4570.42萬人）的12%。2016年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議對《民辦教育促進法》做出了重大修改，修改后的《民辦教育促進法》將對我省的民辦教育產(chǎn)生什么樣的影響呢？

一、《民辦教育促進法》修改的主要內(nèi)容

《民辦教育促進法》修改的核心內(nèi)容是區(qū)分營利性和非營利性民辦學校分類管理。修改后的《民辦教育促進法》第十九條規(guī)定：民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但是不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。第三十八條規(guī)定：營利性民辦學校和非營利性民辦學校的收費辦法，強調(diào)收取費用的用途。“非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調(diào)節(jié)，由學校自主決定?！薄懊褶k學校收取的費用應當主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇。”第四十六條、第四十七條、第五十一條分別規(guī)定：政府對營利性民辦學校和非營利性民辦學校采取不同的扶持措施。第五十九條規(guī)定：學校終止時區(qū)分營利性民辦學校和非營利性民辦學校對剩余財產(chǎn)采取不同的處理方式。同時，本法還規(guī)定了過渡辦法，確保民辦學校分類管理改革平穩(wěn)有序推進，并且對民辦學校的黨組織建設、法人治理結(jié)構(gòu)、職工的福利待遇、政府的監(jiān)管等做出了細化規(guī)定。

二、民辦教育面臨的機遇

良好的環(huán)境是民辦教育發(fā)展的前提，完善的法人治理結(jié)構(gòu)是民辦學校發(fā)展的內(nèi)在保障，暢通的融資渠道是民辦學校發(fā)展的外在支持。我省的民辦教育雖然發(fā)展迅速，但其生存發(fā)展環(huán)境尚不夠公平、公正，學校法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，融資渠道不夠通暢，這些問題制約著河南民辦教育的發(fā)展?！睹褶k教育促進法》的修改為民辦教育的健全發(fā)展提供了大好機遇。

（一）有利于營造公平、公正的民辦教育發(fā)展環(huán)境

2002年的《民辦教育促進法》，將民辦學校分為捐資辦學、不要求取得合理回報和要求取得合理回報三類，其設計初衷是好的。但是我國民辦學?；咎卣魇峭顿Y辦學，謀求營利是其天性，法律禁止學校營利，由此導致民辦教育面臨窘境。首先，要求取得合理回報很難操作，即使謀求營利的民辦學校也多不再要求“合理回報”，轉(zhuǎn)而會在財務報表上作假，謀求投資利益最大化。其次，虛假的民辦學校的存在導致民辦教育的不公平競爭。有些打著“公辦民助”或者“民辦公助”旗號的民辦學校，長期占用在編教師和其他公共設施，用財政撥款謀求民辦學校發(fā)展；有些民辦學校顧忌政府監(jiān)管干脆不注冊，與政府“躲貓貓”。這些民辦學校辦學成本虛低，導致其他民辦學校無法與其公平競爭。最后，由于民辦學校分類標準的不合理和制度設計的不完善，政府在對待民辦學校時可能擔心國有資產(chǎn)流失而不予扶持，也可能由于缺少法律依據(jù)對民辦學校的辦學行為監(jiān)管乏力。

讓民辦學校舉辦者自由選擇營利性或者非營利性，既可以凸顯非營利性民辦學校的公益性，使政府采取更大的扶持力度，促進非營利性民辦學?？焖侔l(fā)展，也可以使營利性民辦學校不再 “猶抱琵琶半遮面”，保證民辦教育在符合公益性的前提下按照市場經(jīng)濟規(guī)則正常運轉(zhuǎn)。當然，鑒于義務教育的公益性、普惠性和強制性特征，《民辦教育促進法》禁止設立實施義務教育的民辦學校。這種分類管理較現(xiàn)行分類管理更合理、更具操作性，營利性民辦學校和非營利性民辦學校都可以在自己的“同類項”中公平競爭。

（二）有利于民辦學校完善法人治理結(jié)構(gòu)

管理水平是民辦學校提高辦學質(zhì)量、創(chuàng)出品牌的內(nèi)在保障。毋庸諱言，我國民辦學校，家族式管理問題相當普遍，管理者個人的“獨斷專行”給學校的發(fā)展帶來了經(jīng)營風險。法人制度要求民辦學校有完善的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)，在民辦學校內(nèi)部形成一整套完善的決策體制與監(jiān)督制約體制，從而有效避免投資舉辦者對學校的隨意干涉，防止個人專斷對學校發(fā)展造成損失。原先的《民辦教育促進法》也強調(diào)完善法人治理結(jié)構(gòu)，但是法律法規(guī)對民辦非企業(yè)法人的法人治理結(jié)構(gòu)缺乏相應規(guī)定，非營利性的規(guī)定又使其很難套用公司法人治理結(jié)構(gòu)。區(qū)分為營利性和非營利性民辦學校之后，營利性民辦學?？梢圆扇」痉ㄈ说闹卫斫Y(jié)構(gòu)，非營利性民辦學?？梢圆扇》菭I利性法人治理結(jié)構(gòu)。這樣，營利性民辦學校和非營利性民辦學校都可以采取符合自身特質(zhì)的法人治理結(jié)構(gòu)，通過規(guī)范化的決策和管理來遏制民辦學校擴張過程中的經(jīng)營風險。

另外，修改后的《民辦教育促進法》還強調(diào)了黨組織的建設。黨員教師在充分發(fā)揮先鋒模范作用的同時，可以對民辦學校的發(fā)展建言獻策和進行必要的監(jiān)督，也有助于保障決策的正確性。

（三）有利于民辦學校融資發(fā)展

河南省民辦學校數(shù)量多，但是普遍存在小而散的問題，本土知名品牌偏少。不管是單一民辦學校的做大做強，還是連鎖民辦學校品牌的打造，都離不開雄厚的資金支持。《民辦教育促進法》修訂之前，融資難是民辦學校普遍存在的問題。由于法律規(guī)定民辦學校不能營利，學校的融資就存在法律障礙，投資者對民辦學校持觀望態(tài)度。民辦學校在進入資本市場時，不管是“借殼上市”，還是嘗試管理公司上市（用民辦學校向管理公司支付管理費的方式轉(zhuǎn)移民辦學校的利潤），均由于法律障礙和監(jiān)管機構(gòu)的嚴格監(jiān)管，可操作性越來越差?！睹褶k教育促進法》修改后，除義務教育階段民辦學校不能營利外，其他類型的民辦學校將不再受限制?？梢灶A見，教育資產(chǎn)上市的不確定性將逐漸消除，資產(chǎn)證券化將大大加速。有了雄厚的資金，學校就可以保持可持續(xù)發(fā)展。而且，外部資金的介入，特別是上市融資，對學校法人治理結(jié)構(gòu)的完善與管理水平的提高也會產(chǎn)生重要影響。

三、民辦教育面臨的挑戰(zhàn)

在看到《民辦教育促進法》修改對民辦教育發(fā)展帶來利好機遇的同時，我們也必須清醒地認識民辦教育面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（一）義務教育階段營利性民辦學校禁入引發(fā)的問題

《民辦教育促進法》禁止設立承擔義務教育任務的營利性民辦學校，會對目前的民辦學校格局形成很大的沖擊。2015年，河南省有民辦普通小學和普通初中2 368所，約占全國（10 735所）的22%；在校生187.06萬人，約占全國（1216.75萬人）的15%。雖然這些民辦學校在設立時大多沒有明確要求合理回報，但不容置疑的是，相當一部分民辦學校是謀求營利的?！睹褶k教育促進法》修改后，這些學校的舉辦者就面臨著選擇。如果選擇非營利性民辦學校，按規(guī)定“綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素”，出資者將獲得“相應的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”，這就意味著其前期的投資基本上要“充公”了。同時，政府對這些投資如何補償也在考驗著地方政府的財力。舉辦者如果選擇退出，在校生的安置又會成為巨大的社會問題。特別需要注意的是，河南省的留守兒童很多，其中相當一部分選擇在有住宿條件的民辦學校就讀。這些民辦學校的舉辦者如果選擇退出，其在校的留守兒童怎么辦？處置不當，很可能導致連鎖的社會問題。

（二）稅費負擔變化可能導致的后果

按照《民辦教育促進法》的規(guī)定，民辦學校選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產(chǎn)權屬，并繳納相關稅費，重新登記，繼續(xù)辦學。在此之前，許多民辦學校享受了優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）， 土地（教育用地）出讓金也相對便宜，甚至以劃撥的形式無償取得。法律修改之后，希望變更為營利性民辦學校的， 其前期享受的優(yōu)惠是否需要進行相應返還和如何返還，將成為民辦學校關注的焦點。我們還需要注意的是，以前許多民辦幼兒園和培訓機構(gòu)礙于國家對“營利”的禁止，根本不去注冊；現(xiàn)在雖然可以營利，但也不排除會有民辦培訓機構(gòu)顧忌較高的稅費負擔，繼續(xù)選擇違法辦學。

（三）過渡階段面臨的各種問題

修改后的《民辦教育促進法》將于2017年9月1日施行。在過渡期，還有許多問題需要解決。這些問題中有些是老問題，例如，營利性民辦學校的登記問題。實踐中，由于教育行業(yè)具有專業(yè)性、難于監(jiān)管，許多工商行政管理部門并不歡迎學歷教育機構(gòu)來登記，甚至拒絕教育培訓公司的申請。這就涉及工商行政管理部門與教育主管部門、人力資源管理部門等的協(xié)調(diào)問題。有些是《民辦教育促進法》實施過渡期需要解決的問題，例如，對于舉辦者出資與歷年辦學積累的認定、民辦學校享受優(yōu)惠政策的返還、政府機關對于民辦學校的扶持資金的分配及變更等。這些問題都有待于地方政府出臺具體的實施方案來解決。

《民辦教育促進法》修改的核心在于對營利性和非營利性民辦學校分類管理，這既給河南民辦教育發(fā)展特別是質(zhì)量提升帶來了利好機遇，也提出了許多挑戰(zhàn)。地方政府在過渡期應當細化各種制度性規(guī)定，保障分類管理的平穩(wěn)過渡；民辦學校舉辦者應當綜合考量各種風險，慎重選擇。更為關鍵的是，政府管理部門要加大監(jiān)管力度，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，對不同類型的民辦學校采取不同的促進和扶持措施，為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造公平、公正的環(huán)境。

（責 編 莫 荻）