羅啟清

摘 要：治理理論的興起為政府的建設(shè)方向提供了新的思路與可能。廣西鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，諸如土壤污染、表層水污染、地下水污染、農(nóng)業(yè)面源污染等。此類(lèi)污染的治理急需新的治理思路，治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化，為廣西鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染治理思路提供了新的方向。

關(guān)鍵詞：治理 鄉(xiāng)村 生態(tài)環(huán)境 環(huán)境污染

近年來(lái)，在中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，廣西大力加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)及其城鎮(zhèn)化建設(shè)得到快速發(fā)展，但是鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)非常不容樂(lè)觀，一些鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染呈現(xiàn)惡化的趨勢(shì)，許多鄉(xiāng)村干部群眾的環(huán)保意識(shí)比較淡漠，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題普遍較差，清潔能源覆蓋面小，與新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)差距很大。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明、環(huán)境友好型社會(huì)，治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染已刻不容緩。本文將從治理理論的視角對(duì)廣西鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行探析。

一、治理理論的基本內(nèi)容

20 世紀(jì)90 年代以來(lái)出現(xiàn)許多社會(huì)問(wèn)題，例如國(guó)際多邊、學(xué)術(shù)團(tuán)體和雙邊機(jī)構(gòu)以及民間志愿組織的發(fā)展問(wèn)題[1]，而政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制均不能有效的解決此類(lèi)社會(huì)問(wèn)題，再這樣的社會(huì)背景下，治理理論悄然興起。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究成果看，治理理論的基本內(nèi)容[2]包括以下三個(gè)方面：（1）強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化。治理理論認(rèn)為，社會(huì)管理主體不僅僅是政府部門(mén)也包括一些民間志愿組織或者第三方的組織機(jī)構(gòu)，如非營(yíng)利性的組織機(jī)構(gòu)、民間自發(fā)的志愿組織以及社會(huì)企業(yè)等，這些非政府的組織機(jī)構(gòu)在解決紛繁的社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的過(guò)程中有著不可或缺的作用。（2） 新政府理念也是治理理論一個(gè)重要的突破。理論認(rèn)為，政府雖然是也是當(dāng)代社會(huì)中發(fā)揮著重要功能，但是政府要集中力量“掌舵”而不是“劃槳“。政府不能包攬全部社會(huì)職能，也不能成為全能政府。（3）強(qiáng)調(diào)多元管理主體間的相互依存性。理論認(rèn)為，政府要走出致力于成為全能政府的”怪圈“，充分發(fā)展非政府的社會(huì)組織，并且將當(dāng)前的政府直接或間接管理干預(yù)的體系轉(zhuǎn)變成相互依存的管理體系。

綜上所述，治理理論為我們分析社會(huì)管理問(wèn)題提供了新的視角和范疇，即將作為民間參與網(wǎng)絡(luò)和互惠信任關(guān)系的“社會(huì)資本”引進(jìn)治理分析中，著眼于政府和公民的合作網(wǎng)絡(luò)。

二、廣西鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀

1.土壤污染

廣西壯族自治區(qū)境內(nèi)分布著大量鉛鋅礦、錳礦和有色金屬礦，礦山主要集中在河池、柳州、崇左、桂林和百色等地[3]。采礦業(yè)為廣西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重危害?？傮w來(lái)講，廣西遭受重金屬污染的區(qū)域主要集中在礦區(qū)周邊以及附近的河流沿岸。廣西境內(nèi)的許多礦山的尾礦與礦渣都是無(wú)序堆放，在暴雨來(lái)臨時(shí)，尾礦中的有害成分伴隨雨水?dāng)U散到周?chē)耐寥乐?，此外，農(nóng)民危害意識(shí)淡薄為了省時(shí)省力用礦山廢水灌溉農(nóng)田。這也是廣西重金屬污染事件頻發(fā)的主要原因。

2.水污染

據(jù)2014 年廣西省環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)的數(shù)據(jù)，2014年，廣西對(duì)39條主要河流的72個(gè)斷面進(jìn)行監(jiān)測(cè)，河流水質(zhì)總體良好，大部分河流滿足水環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)要求。其中，67個(gè)斷面水質(zhì)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）的Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為93.1%，

較2013年（95.8%）下降2.7個(gè)百分點(diǎn)。雖然水環(huán)境質(zhì)量總體上呈現(xiàn)良好趨勢(shì)，但是廣西鄉(xiāng)村的飲用水安全現(xiàn)狀令人堪憂。廣西農(nóng)村中人口為4141.40萬(wàn)人，目前，廣西農(nóng)村供水模式主要有集中式供水與分散式供水兩種，其中集中式供水人口僅占33.45%，而安裝凈水設(shè)施的兩級(jí)集中式供水工程僅占8.1%[4]。共檢測(cè)水樣475件，合格122件，合格率僅為25.68%。豐、枯水期水質(zhì)合格率僅分別為23.7和27.57%。由此可見(jiàn)，廣西農(nóng)村地區(qū)飲水安全問(wèn)題亟待解決。

3.生活垃圾污染

廣西農(nóng)村生活垃圾長(zhǎng)期處于一種亂扔亂丟、亂堆亂放的無(wú)序狀態(tài)，過(guò)去因其成分基本上由可溶物質(zhì)構(gòu)成，通過(guò)自然發(fā)酵就完全可以處理掉而不會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害。但是，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，大量工業(yè)產(chǎn)品涌入農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，廢棄塑料、廢棄玻璃、破舊衣物、廢棄家電用品等比比皆是[5]，農(nóng)村生活垃圾再也無(wú)法通過(guò)自然發(fā)酵變?yōu)橛袡C(jī)肥料，村邊、路邊、溝邊及閑置空地便成了垃圾的領(lǐng)地[6]。據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，廣西農(nóng)村每天產(chǎn)生垃圾約1.63萬(wàn)噸，而目前清運(yùn)量?jī)H占20%，大部分的生活垃圾都處于無(wú)管制狀態(tài)下的隨意丟棄。廢棄變壓器以及廢舊家電在破損后是釋放出多氯聯(lián)苯類(lèi)有毒的持久性有機(jī)污染物。此外，電瓶以及電池等化學(xué)類(lèi)生活垃圾同樣處于亂扔亂丟的狀態(tài)這些垃圾中含有大量的酸性和堿性物質(zhì)能夠?qū)⑷芙夂兄亟饘俚慕饘兕?lèi)、玻璃類(lèi)等垃圾，將被固定的重金屬重新釋放到環(huán)境中，同時(shí)環(huán)境微生物的協(xié)同作用下會(huì)加劇釋放過(guò)程。在微生物在分解有機(jī)物類(lèi)垃圾的過(guò)程中的脫氮、脫硫等過(guò)程會(huì)釋放含氨、硫化物等有害氣體[7]。這些有害物質(zhì)存在于空氣中、土壤中甚至飲用水中，直接危害農(nóng)村居民的生命健康及生存環(huán)境。

4.工業(yè)企業(yè)污染

隨著廣西農(nóng)村城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，由農(nóng)民集體或個(gè)人、外來(lái)投資者創(chuàng)辦的各類(lèi)企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)遍布廣西鄉(xiāng)村。這些工業(yè)企業(yè)的發(fā)展在促進(jìn)廣西鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成了污染。上世紀(jì)80 年代后期，廣西出現(xiàn)全民辦礦、濫采亂挖的混亂局面，有色金屬礦山首當(dāng)其沖。據(jù)廣西國(guó)土資源部門(mén)的調(diào)查結(jié)果，首先，露天采礦場(chǎng)破壞土地資源且占用土地難以復(fù)墾利用。其次，采礦的固體廢棄物污染十分嚴(yán)重。2006年4745個(gè)礦山企業(yè)，礦山的固體廢料場(chǎng)、尾礦庫(kù)等為減少處理費(fèi)用均采取堆放措施，在廢料場(chǎng)、尾礦庫(kù)等使用殆盡時(shí)不及時(shí)清理而是繼續(xù)占用新的土地，每年至少有65公頃的可耕土地被侵占，據(jù)統(tǒng)計(jì)，固體廢棄物占用及破壞土地面積總計(jì)達(dá)到3516.31公頃。再次，產(chǎn)業(yè)鏈中選礦、洗礦、冶煉以及深加工等各環(huán)節(jié)在環(huán)保設(shè)施不健全的情況下都會(huì)對(duì)水體、大氣產(chǎn)生直接污染。如河池市刁江沿岸選礦廠，據(jù)專(zhuān)家測(cè)算過(guò)去每天排入江中有毒廢水3.5萬(wàn)噸、有毒廢渣1200多噸，每年向刁江排放砷1770噸，占全國(guó)砷排放量的94.4%，目前刁江治理工作步履維艱，形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

5.農(nóng)藥化肥污染

化肥、農(nóng)藥作為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的主要措施，一直以來(lái)備受農(nóng)民青睞。廣西是化肥、農(nóng)藥使用大省，但目前化肥利用率僅有35%～40%，剩余的大部分則隨著雨水滲透到地下，污染地下水，另一部分隨地表徑流進(jìn)入河流、稻田、池塘。據(jù)廣西植?？傉窘y(tǒng)計(jì)，2013年全區(qū)農(nóng)藥年使用量為13.2萬(wàn)t，其中除草劑4316.4t、殺菌劑1650t、殺蟲(chóng)劑12592.8t，植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑105.6t，處于全國(guó)前10，但僅約1/3的農(nóng)藥被農(nóng)作物吸收利用，其余均流失到水體、土壤及殘留在農(nóng)產(chǎn)品中。長(zhǎng)期大量施用化肥、農(nóng)藥、類(lèi)激素和農(nóng)用地膜等農(nóng)用化學(xué)品，加上不合理的農(nóng)田漫灌方式，造成水質(zhì)、土壤和農(nóng)產(chǎn)品污染。目前廣西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)藥、化肥的使用量還在逐年增多。

6.畜禽養(yǎng)殖污染

近年來(lái)，廣西省畜禽飼養(yǎng)量和產(chǎn)量逐年得到穩(wěn)步發(fā)展。據(jù)廣西統(tǒng)計(jì)年鑒，據(jù)廣西統(tǒng)計(jì)年鑒，2012年，廣西肉豬出欄3342.09萬(wàn)頭，出欄牛羊299.8萬(wàn)頭，出欄家禽超過(guò)7億羽，肉類(lèi)總產(chǎn)量居全國(guó)第8位，除保障廣西有效供給外，還大量外銷(xiāo)。畜禽養(yǎng)殖廢水一直是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染中的重點(diǎn)防治領(lǐng)域。在飼養(yǎng)量穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)養(yǎng)殖廢水也出現(xiàn)激增，養(yǎng)殖廢水含有大量的有機(jī)物，而農(nóng)村養(yǎng)殖戶的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)在擴(kuò)大生產(chǎn)的同時(shí)對(duì)于附帶的環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠深刻，多數(shù)情況下都是將廢水直接排入河道，河道本身自凈能力較差短期內(nèi)無(wú)法降低水中有機(jī)物的濃度，就會(huì)造成大量微生物的滋生，進(jìn)而引起藻類(lèi)的大量生長(zhǎng)導(dǎo)致水體出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化，水體中魚(yú)類(lèi)及其他底棲動(dòng)植物均大量死亡，使水質(zhì)惡化發(fā)黑、發(fā)臭，這些水不僅不能用于灌溉還會(huì)滲入與河道聯(lián)通的地下暗河以及地下水，從而造成更大的污染。2010年廣西畜禽糞便產(chǎn)生量為9141.30萬(wàn)t，為同期廣西工業(yè)固體廢棄物的1.6倍，其中污染物BOD5、CODcr和銨態(tài)氮的產(chǎn)量分別為383.43萬(wàn)t、435.42萬(wàn)t和42.08萬(wàn)t。按30%流失率計(jì)，CODcr和NH3-N流失量均超出工業(yè)及生活廢水排放量之和，對(duì)水體環(huán)境已構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

三、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題的成因及治理對(duì)策

從治理理論的視角看，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重的成因主要有以下幾方面。

1. 政府間和政府部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)

首先，區(qū)域政府間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。廣西省的環(huán)境管理體制一直是按行政區(qū)域劃分的，對(duì)于跨行政區(qū)域和流域的生態(tài)保護(hù)和污染治理，區(qū)域政府間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于跨行政區(qū)域河流域的環(huán)境問(wèn)題，往往是各自為政而非整體構(gòu)建，各行政區(qū)域只負(fù)責(zé)自身行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)不同行政區(qū)域政府部門(mén)對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的態(tài)度也是參差不齊，經(jīng)濟(jì)落后的行政區(qū)域內(nèi)往往會(huì)選擇犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染得不到有效控制和治理。其次，政府部門(mén)間缺乏溝通協(xié)調(diào)。

2.政府與企業(yè)關(guān)系不協(xié)調(diào)

在傳統(tǒng)理念下，企業(yè)認(rèn)為污染防治只會(huì)增加產(chǎn)品成本而使得本身在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于價(jià)格劣勢(shì)的境地；而政府則同樣同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度認(rèn)為企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利益最大化會(huì)忽略對(duì)環(huán)境的影響。事實(shí)上，政府應(yīng)該從政策上法律法規(guī)上以及實(shí)際行動(dòng)上喚起企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，改變?cè)谖廴局卫眍I(lǐng)域政府與企業(yè)之間的對(duì)立關(guān)系，因?yàn)橹挥挟?dāng)企業(yè)認(rèn)識(shí)到自身也是環(huán)境問(wèn)題的受害者才能夠沖根本上找到解決辦法。

3.政府與環(huán)境NGO互動(dòng)有限

環(huán)境NGO是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織，它具有非營(yíng)利性、非政府性和志愿公益性特征。據(jù)調(diào)查，截至2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)），其中草根環(huán)保民間組織508家。而1994年，日本全國(guó)的環(huán)保NGO數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到在1.5萬(wàn)個(gè)左右，平均0.8萬(wàn)人口就有一個(gè)環(huán)保NGO。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)還存在不少制約和環(huán)境NGO發(fā)展的因素。一是政府對(duì)環(huán)保民間組織存有認(rèn)知偏差。一些政府部門(mén)和公務(wù)人員對(duì)民間環(huán)保組織缺乏辯證的認(rèn)識(shí)，只關(guān)注這些組織的負(fù)面作用而認(rèn)識(shí)不到積極作用，他們認(rèn)為環(huán)保民間組織缺乏組織性、紀(jì)律性，在舉辦活動(dòng)或者開(kāi)展工作時(shí)會(huì)過(guò)于隨意、不聽(tīng)指揮，怕“惹麻煩”，因此多采取種限制輕扶持的策略。二是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。目前，政府的理念還處在建立“全能政府”的范疇內(nèi)，對(duì)于非政府組織的積極作用認(rèn)識(shí)不夠深刻，在面對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的政府失靈或市場(chǎng)失靈的問(wèn)題時(shí)，仍然是從完善自身的管理出發(fā)，致使非政府組織的發(fā)展步履維艱。三是環(huán)保民間組織的自身問(wèn)題。主要是籌款能力弱、人才短缺、組織能力不強(qiáng)等。四是制度不健全。主要是環(huán)境聽(tīng)證制度、環(huán)境信息公開(kāi)制度、公眾參與環(huán)境監(jiān)督制度等不健全，導(dǎo)致環(huán)保民間組織不能有效地參與政策制定和社會(huì)監(jiān)督。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染治理對(duì)策

從治理理論的視角看，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染的治理要深化政治體制改革，明確政府的主要職責(zé)，改變致力于建設(shè)全能政府的理念，充分發(fā)揮企業(yè)、民間環(huán)境NGO等非政府主體的管理作用，使他們能夠在法律法規(guī)的約束下自由行使自身的權(quán)利與義務(wù)，積極參與到鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染治理中。政府要學(xué)會(huì)“掌舵”與這些主體確立共同的治理理念與目標(biāo)才能更加高效的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的管理。為此，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)著重做好如下幾方面的工作。

1.實(shí)施環(huán)保 “三下鄉(xiāng)”， 構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境管理格局

在中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)逐漸成為主流。與此同時(shí)，一些地方出現(xiàn)城市污染行業(yè)向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。因此，環(huán)保“三下鄉(xiāng)”應(yīng)盡快實(shí)施，以便構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境管理格局。

（1）環(huán)保宣傳教育下鄉(xiāng)

我國(guó)廣大鄉(xiāng)村居民的受教育水平普遍偏低而環(huán)境理念更是嚴(yán)重缺失。由于環(huán)保理念的確實(shí)，鄉(xiāng)村居民認(rèn)識(shí)不到保護(hù)生活環(huán)境的重要性，自然在參與環(huán)?；顒?dòng)中就表現(xiàn)的不積極不主動(dòng)。培養(yǎng)居民環(huán)保意識(shí)，一方面可以充分利用現(xiàn)在傳媒，用通俗易懂的動(dòng)畫(huà)，向廣大群眾宣傳環(huán)境保護(hù)的知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，使鄉(xiāng)村居民樹(shù)立環(huán)境道德觀，自覺(jué)地把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)視為自身應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。另一方面，要重視講解環(huán)境污染的危害性，讓民眾了解他們所擁有的環(huán)境權(quán)益及如何維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，使農(nóng)民積極主動(dòng)地接受科學(xué)指導(dǎo)，合理施用化肥、農(nóng)藥，或摒棄化肥農(nóng)藥發(fā)展有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)，樹(shù)立綠色生產(chǎn)理念，從根源上解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題。

（2）環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施主要服務(wù)于城市。根據(jù)2007 年10 頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條，為打破現(xiàn)行行政區(qū)劃的界限與制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性管理。提供了法律保護(hù)，能夠極大的促進(jìn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施在農(nóng)村的建設(shè)。

（3）環(huán)保執(zhí)法下鄉(xiāng)。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)鄉(xiāng)村污染和破壞環(huán)境的事件無(wú)權(quán)采取處罰、強(qiáng)制禁止等措施，只能勸說(shuō)當(dāng)事人和向上級(jí)匯報(bào)，嚴(yán)重影響了工作效率。這種責(zé)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的工作格局亟待改變。

2.建立健全公眾參與環(huán)境管理的機(jī)制

公眾參與環(huán)境管理是指公民個(gè)人以及公共的或私人組織通過(guò)一定的途徑和程序參與環(huán)

境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督等方面的活動(dòng)。在我國(guó)，公眾參與環(huán)境管理還存在許多不之處，主要表現(xiàn)為：從參與保障看，法律法規(guī)原則性規(guī)定多，程序性規(guī)定少；從參與組織看，政府組織多，非政府組織少；從參與內(nèi)容看，參與宣傳教育多，參與決策少；從參與過(guò)程看，事后監(jiān)督多，事前參與少；從參與效果看，流于形式的多，實(shí)質(zhì)性效果少。因此，建立健全我國(guó)的公眾參與環(huán)境管理的機(jī)制有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

（1）建立健全環(huán)境決策參與機(jī)制

環(huán)境決策是環(huán)境管理的首要環(huán)節(jié)，環(huán)境決策的成敗事關(guān)環(huán)境管理的全局。鼓勵(lì)更多的主體參與到環(huán)境決策中，特別是那些圍繞自然生態(tài)環(huán)境開(kāi)展生產(chǎn)生活的鄉(xiāng)村，環(huán)境惡化會(huì)直接影響其賴(lài)以生存的資源與其切身利益，鼓勵(lì)這些群體才遇到環(huán)境決策中，能夠提高環(huán)境決策的執(zhí)行效率和效果，保證決策的公平性。

（2）建立健全環(huán)境執(zhí)法參與機(jī)制

在我國(guó)，環(huán)境執(zhí)法的行政主體主要是環(huán)保部門(mén)，而公眾基本不參與環(huán)境執(zhí)法。2006年2 月國(guó)家環(huán)?？偩种贫恕董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)公眾參與的一般要求和參與的組織形式進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，極大的推動(dòng)了范環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中的公眾參與進(jìn)程。

（3）建立健全環(huán)境監(jiān)督參與機(jī)制。

我國(guó)目前實(shí)施環(huán)境監(jiān)督的行政主體主要是環(huán)保部門(mén)，其他行政部門(mén)予以協(xié)助。公眾參與環(huán)境監(jiān)督有助于環(huán)境監(jiān)督部門(mén)更好地履行其法定職責(zé)，促使其民主行政、科學(xué)行政和高效行政。公眾參與環(huán)境監(jiān)督的內(nèi)容主要涉及：一是向環(huán)保部門(mén)檢舉和控告污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人；二是對(duì)政府和環(huán)保部門(mén)落實(shí)環(huán)境政策法規(guī)的情況、開(kāi)展民主科學(xué)決策的情況、依法行使權(quán)力的情況等進(jìn)行監(jiān)督。公眾參與環(huán)境監(jiān)督的主體有：社會(huì)團(tuán)體和群眾組織、公民個(gè)人以及媒體單位。

（4）建立健全環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制

環(huán)境信息公開(kāi)是公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。首先是政府環(huán)境信息公開(kāi)，指環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)保職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息公開(kāi)。其次是企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息公開(kāi)。例如，企業(yè)環(huán)境保護(hù)方針、年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及成效；企業(yè)年度資源消耗總量；企業(yè)環(huán)保投資和環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)情況；企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物的處理、處置情況等。

3.增進(jìn)政府與企業(yè)的溝通，加強(qiáng)合作

在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府與企業(yè)往往是一種伙伴關(guān)系，政府在與企業(yè)認(rèn)真協(xié)商后再出臺(tái)政策的同時(shí)，必須要為為企業(yè)達(dá)到環(huán)境政策目標(biāo)要求提供相配套的技術(shù)支持和幫助。而國(guó)內(nèi)，對(duì)企業(yè)則主要是實(shí)行“管、卡、壓、罰”，完全把企業(yè)作為對(duì)立的關(guān)系。因此，首先，政府與企業(yè)雙方必須轉(zhuǎn)變觀念。政府要認(rèn)識(shí)到企業(yè)既是管理對(duì)象，也是服務(wù)對(duì)象；企業(yè)要認(rèn)識(shí)到企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)組織，也是社會(huì)組織，要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。其次，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。它架起了政府與會(huì)員企業(yè)溝通的橋梁。最后，政府要轉(zhuǎn)變職能，從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，學(xué)會(huì)在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。當(dāng)出臺(tái)新的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)時(shí)，政府要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的部門(mén)向企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)，為企業(yè)達(dá)到新規(guī)定的要求提供咨詢和技術(shù)服務(wù)。

4.強(qiáng)化區(qū)域間政府合作，協(xié)同解決跨界污染問(wèn)題

跨界污染之所以層出不窮，是由于行政區(qū)明確分割與環(huán)境治理理念的不協(xié)調(diào)引起的。強(qiáng)化區(qū)域間政府合作是一個(gè)成本最低、收益最大的途徑。

5.促進(jìn)環(huán)保非政府組織的健康發(fā)展

國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)保NGO在監(jiān)督排污企業(yè)守法排污、調(diào)處農(nóng)民舉報(bào)投訴、組織面對(duì)面對(duì)話等方面發(fā)揮了積極作用。我國(guó)環(huán)境NGO 數(shù)量和規(guī)模都非常有限，其發(fā)展還普遍處在政策瓶頸和自身能力缺陷的夾縫中。因此，政府必須支持和促進(jìn)環(huán)保NGO的健康發(fā)展。

（1）規(guī)范管理環(huán)境NGO

首先，要調(diào)整法律法規(guī)，消除雙重管理帶來(lái)的混亂；其次，改組政府部門(mén)，將環(huán)境NGO的具體管理體制從政府的直接管理中脫離出來(lái)，以“非政府組織管理委員會(huì)”的形式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)。改革后的管理體制，實(shí)行的是“國(guó)家立法，行業(yè)立規(guī)”，由政府部門(mén)從宏觀上來(lái)管理環(huán)境NGO 的合法性問(wèn)題，由獨(dú)立的環(huán)境行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)管理和評(píng)估環(huán)境NGO，真正實(shí)現(xiàn)職責(zé)明確、權(quán)限清晰、監(jiān)管到位。

（2）放松環(huán)境NGO 的準(zhǔn)入制度

目前，地方各級(jí)政府對(duì)環(huán)境NGO 準(zhǔn)入要求過(guò)嚴(yán)。降低環(huán)境NGO成立的“門(mén)檻”，簡(jiǎn)化環(huán)境NGO登記注冊(cè)的手續(xù)，從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過(guò)程”監(jiān)督，提高公民結(jié)社的積極性。例如，給予滿足一定條件的街道一定的自助社團(tuán)建設(shè)與管理的權(quán)利，并給與充分的關(guān)注與指導(dǎo)。

（3）加大對(duì)環(huán)境NGO 的政策扶持

鄉(xiāng)村環(huán)境的治理需要政府和環(huán)境NGO 的互動(dòng)，但目前環(huán)境NGO 的發(fā)展普遍受制于資金短缺，因此，各級(jí)政府應(yīng)該加大對(duì)環(huán)境NGO 的政策扶持，主要是向其提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

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