摘 要：聽(tīng)證會(huì)作為一種旨在促進(jìn)公眾參與的制度形式，自20世紀(jì)末引入我國(guó)以來(lái)，逐漸在行政處罰、公共價(jià)格決策、環(huán)境政策以及城市規(guī)劃等行政過(guò)程中得以應(yīng)用。隨著實(shí)踐的深入，聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的價(jià)值及效果問(wèn)題日益成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。本文從理論與實(shí)踐、解釋與對(duì)策等方面將國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題的研究進(jìn)行了梳理，以期厘清聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題的研究脈絡(luò)，為學(xué)界進(jìn)一步研究提供參考。

關(guān) 鍵 詞：公眾參與；聽(tīng)證會(huì)；參與意識(shí)；制度完善；程序正義

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0057-09

收稿日期：2016-11-04

作者簡(jiǎn)介：王愛(ài)華（1990—），女，山東省莒縣人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣駞⑴c、政社合作。

基金項(xiàng)目：本文系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生科研基金項(xiàng)目“我國(guó)聽(tīng)證會(huì)中公民參與的有效性研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2015025。

我國(guó)于1996年在行政處罰過(guò)程中引入聽(tīng)證會(huì)制度，其后逐漸擴(kuò)展到價(jià)格決策、環(huán)境政策、城市規(guī)劃等行政過(guò)程中，截至2016年，該制度在我國(guó)已實(shí)行整整20年。作為一種“舶來(lái)品”的制度安排，聽(tīng)證會(huì)制度在行政實(shí)踐中的推行情況得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，尤其是該制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值——公眾參與的效果問(wèn)題已成為學(xué)者們研究與探討的重點(diǎn)。筆者基于國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“聽(tīng)證會(huì)中的公眾參與”這一問(wèn)題的研究進(jìn)行梳理，以厘清聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題的研究脈絡(luò)，從而明確下一步的研究方向。

一、理論與實(shí)踐：公眾參與在

聽(tīng)證會(huì)中的作用定位

學(xué)者們圍繞公眾參與在行政聽(tīng)證制度中的作用定位問(wèn)題，既有應(yīng)然層面的分析，也有實(shí)然層面的討論。就應(yīng)然層面來(lái)說(shuō)，公眾參與的政治學(xué)與管理學(xué)依據(jù)是聽(tīng)證會(huì)制度的理論支撐；而就實(shí)然層面而言，則必須考慮該制度在我國(guó)特定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下的調(diào)整與適應(yīng)。

（一）理論層面

理論層面上對(duì)公眾參與在聽(tīng)證會(huì)中作用的探討，主要從兩個(gè)角度展開(kāi)：一是從政治學(xué)的角度來(lái)看，多元民主理論認(rèn)為公眾參與是民主政治的根本要求和必要途徑，具體體現(xiàn)為公眾參與保障了公眾相關(guān)的政治權(quán)利；二是從管理學(xué)的角度來(lái)分析，公眾參與則是管理主體多元化的必然要求，是提高公共決策科學(xué)化和合理化的重要手段。

⒈保障公眾相關(guān)的政治權(quán)利。以聽(tīng)證會(huì)的方式在行政過(guò)程中引入公眾參與，其意義與作用首先體現(xiàn)在保障公眾相關(guān)政治權(quán)利如參與權(quán)、知情權(quán)上，也包括保障涉及公眾自身利益的表達(dá)與訴求的權(quán)利。毛壽龍教授認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)與一般的民意調(diào)查相區(qū)別之處就在于：通過(guò)聽(tīng)證會(huì)使得相關(guān)公眾參與行政過(guò)程，從而保障相關(guān)公眾的切身利益——通過(guò)召集相關(guān)利益方，使其明悉一旦公共政策實(shí)施后，他們的利益可能會(huì)受到影響，這種影響是否受法律保護(hù)；如果相關(guān)利益受法律保護(hù)，政策是否需要實(shí)施；如果實(shí)施，有什么法律依據(jù)，或者損害如何得到補(bǔ)償。[1]

⒉增進(jìn)公眾對(duì)政策的理解與支持。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)這一平臺(tái)，行政過(guò)程中的利益相關(guān)方得以通過(guò)面對(duì)面的形式進(jìn)行溝通交流，公眾可以明晰相關(guān)政策出臺(tái)的來(lái)龍去脈及利弊得失，從而提高對(duì)公共政策的理解與認(rèn)可程度，降低政策執(zhí)行中的阻力。例如：有學(xué)者認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)通過(guò)提供政府與公眾之間的質(zhì)證和辯論機(jī)會(huì)， 使雙方對(duì)事實(shí)、法律的認(rèn)識(shí)得以交流、溝通， 使公眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愿望和要求， 使政府有可能采納和吸收公眾的意見(jiàn)， 從而實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系雙方的相互理解與協(xié)作。[2]同時(shí)，也可以使公眾對(duì)政策制定的難度與利益沖突有所了解，增加對(duì)政策的寬容度。[3]

⒊提高公共政策的科學(xué)化與合理化程度。有學(xué)者認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)“不僅要強(qiáng)調(diào)保證公眾的參與權(quán)，而且還要保證公眾的有效參與，即公眾參與后能充分有效地發(fā)揮其參與的作用。”[4]從公共政策制定的角度來(lái)看，有效地發(fā)揮公眾參與的作用即是指提高公共政策的科學(xué)化與合理化程度。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)這一形式，使聽(tīng)證各方利益主體平等參與公共決策過(guò)程，公開(kāi)表達(dá)自己的利益訴求，表達(dá)公眾對(duì)政策的建議，以此提高公共政策制定的合理化和合法化程度。[5]同時(shí)，公眾參與在聽(tīng)證會(huì)中集中反映了“自然公正原則”和“程序正義原則”，代表著公共政策制定中的公正原則、公開(kāi)原則、公平參與原則等基本原則。[6]

（二）實(shí)踐層面

實(shí)踐中，聽(tīng)證會(huì)按照其在行政過(guò)程中所涉及的具體領(lǐng)域可分為城市規(guī)劃聽(tīng)證、環(huán)境保護(hù)聽(tīng)證、價(jià)格聽(tīng)證以及其他行政聽(tīng)證。從相關(guān)法律法規(guī)及學(xué)者們的研究來(lái)看，在不同類型的聽(tīng)證會(huì)中，公眾參與所具有的作用不盡相同（如下表所示）。

⒈公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃類聽(tīng)證會(huì)中的作用：參與決策、實(shí)施監(jiān)督。參與決策與實(shí)施監(jiān)督是公眾參與在城市規(guī)劃類聽(tīng)證會(huì)中的兩個(gè)主要作用。從時(shí)間角度考慮，參與決策是規(guī)劃審批前的公眾參與，而實(shí)施監(jiān)督則是規(guī)劃審批后的公眾參與，同時(shí)，城市規(guī)劃中的聽(tīng)證會(huì)扮演了重要角色，尤其是在涉及方案修改中，聽(tīng)證會(huì)已成為必經(jīng)程序。[7]《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第二十六條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由。該法第五十條規(guī)定：經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。

⒉公眾參與在價(jià)格決策類聽(tīng)證會(huì)中的作用：決策論證。學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)價(jià)格決策類聽(tīng)證會(huì)的討論較多，且較為普遍的觀點(diǎn)是價(jià)格決策類聽(tīng)證會(huì)實(shí)質(zhì)上是一種論證會(huì)：既不是一種作為正當(dāng)程序意義上的意見(jiàn)表達(dá)，也不是一種以司法化程序?yàn)樘卣?、以調(diào)查事實(shí)問(wèn)題為目的的正式聽(tīng)證，而是一種“新的”制度或者決策形式——這種制度雖然使用了“聽(tīng)證”這一概念，但其功能和程序規(guī)則其實(shí)與聽(tīng)證制度無(wú)關(guān)，雖然借用了聽(tīng)證之“名”，但并不具備聽(tīng)證的結(jié)構(gòu)、程序之“實(shí)”。[8]在此前提下，公眾參與在價(jià)格決策類聽(tīng)證會(huì)中的作用即利益和意見(jiàn)的表達(dá)。

⒊公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)類聽(tīng)證會(huì)中的作用：意見(jiàn)表達(dá)。2006年，我國(guó)環(huán)保部專門就公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制訂了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，正式規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門……對(duì)公眾意見(jiàn)較大的建設(shè)項(xiàng)目，可以采取調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式再次公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)”。因此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)類聽(tīng)證會(huì)中，公眾參與是在決策作出之后進(jìn)行的，是在公眾意見(jiàn)較大時(shí)起緩沖作用的一種機(jī)制。

由此可以看出，在法律實(shí)踐中對(duì)不同類型聽(tīng)證會(huì)中公眾參與作用的定位與理論層面的期許不盡相同——除了在城市規(guī)劃類聽(tīng)證會(huì)中特別強(qiáng)調(diào)公眾參與決策并實(shí)施監(jiān)督的作用外，其他類型聽(tīng)證會(huì)對(duì)公眾參與的作用僅涉及公眾意見(jiàn)的表達(dá)。此外，一些學(xué)者還就聽(tīng)證會(huì)實(shí)踐情況進(jìn)行了分析，認(rèn)為目前我國(guó)的聽(tīng)證會(huì)實(shí)質(zhì)上是論證會(huì)或咨詢會(huì)，公眾參與的實(shí)質(zhì)作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[9][10]

二、聽(tīng)證會(huì)中公眾參與存在的

問(wèn)題與相應(yīng)的對(duì)策

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，關(guān)于聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的效果及其對(duì)策的討論比較廣泛，既包括對(duì)目前公眾參與效果不佳的討論——聽(tīng)證代表的代表性有限、意見(jiàn)表達(dá)和溝通不暢、公眾意見(jiàn)得不到有效回應(yīng)、聽(tīng)證程序的公正性無(wú)法保障，等等，也包括針對(duì)這些問(wèn)題的解釋及對(duì)策建議。

（一）聽(tīng)證會(huì)中公眾參與存在的問(wèn)題

目前，對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果問(wèn)題的討論不絕于耳。通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于聽(tīng)證會(huì)實(shí)踐中公眾參與效力的論述主要圍繞以下幾個(gè)維度展開(kāi)（如圖1所示），并在此基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前公眾參與的困境及其原因進(jìn)行了廣泛研究。

⒈聽(tīng)證代表的代表性有限。首先，聽(tīng)證代表的數(shù)量有限。一般而言，目前我國(guó)聽(tīng)證會(huì)的參加人總數(shù)在20人左右，包括行政人員、公眾代表及其他利益相關(guān)人，公眾代表的的數(shù)量略少于總?cè)藬?shù)的二分之一，入選的公眾聽(tīng)證代表只能代表有限的公眾意見(jiàn)。[11]其次，參與渠道有限。在人數(shù)受限的同時(shí)，并無(wú)其他參與聽(tīng)證的渠道，這就使得一般公眾“缺場(chǎng)”。[12]也就是說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)一旦召開(kāi)，往往意味著一般公眾對(duì)決策的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)受到限制，因?yàn)闆Q策者通?？梢杂寐?tīng)證會(huì)代表的意見(jiàn)來(lái)取代“眾意”。[13]

⒉聽(tīng)證程序的公正性不足。學(xué)者們關(guān)于聽(tīng)證程序的公正性問(wèn)題詬病頗多。首先，聽(tīng)證代表遴選機(jī)制不透明。[14]目前主要采取的是相關(guān)單位推薦的辦法，至于推薦的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)則無(wú)從得知。同時(shí)，這種方式剝奪了一部分群體參與聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，人為排除了一些“不同意”的聲音。[15]此外，聽(tīng)證代表是否能真正代表社會(huì)各個(gè)群體的利益，推薦過(guò)程是否能完全排除相關(guān)利益方的干擾，從人大代表中按身份類別遴選、機(jī)選聽(tīng)證代表是否更能體現(xiàn)廣泛的民意等問(wèn)題仍值得商榷。其次，聽(tīng)證主持人法律地位不獨(dú)立。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)聽(tīng)證主持人是由組織聽(tīng)證的行政機(jī)關(guān)指定的機(jī)關(guān)內(nèi)部人員兼任，其任命、工資、任職均由聽(tīng)證機(jī)關(guān)決定，使得聽(tīng)證主持人沒(méi)有獨(dú)立的地位，存在影響聽(tīng)證公正性的潛在風(fēng)險(xiǎn)；[16]二是我國(guó)聽(tīng)證主持人沒(méi)有法律授予的行政決定權(quán)，僅具有程序性的主持功能，對(duì)涉及的實(shí)體問(wèn)題不作任何處置，難以保障公眾意見(jiàn)受到關(guān)注。第三，當(dāng)前聽(tīng)證程序設(shè)置無(wú)法保障代表間平等對(duì)話。一方面，聽(tīng)證會(huì)議程時(shí)間設(shè)置過(guò)短，一般在2小時(shí)左右，代表意見(jiàn)表達(dá)不充分、主體間缺乏有效的溝通交流；另一方面，聽(tīng)證信息不對(duì)稱，造成公眾在事實(shí)及心理上的劣勢(shì)，[17]難以達(dá)到增進(jìn)公眾對(duì)政策的理解與支持的效果。

⒊聽(tīng)證結(jié)果對(duì)公共決策的效力不足。一方面，當(dāng)前的公共決策在主體構(gòu)成上決定了公眾在權(quán)利配置中被邊緣化，參與對(duì)決策沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響。[18]在構(gòu)成聽(tīng)證代表的多元主體中，公眾始終處于劣勢(shì)地位，而專家往往缺乏獨(dú)立性和中立性，公眾意見(jiàn)既不被采納也不被回應(yīng)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。[19]另一方面，聽(tīng)證結(jié)果法律約束力缺失，“由于（法律）對(duì)公眾參與結(jié)果的采納程度沒(méi)有作出規(guī)定，因此聽(tīng)證會(huì)方式的前景并不明朗”，[20]即使有公眾參與，但如果在聽(tīng)證之前已經(jīng)作出決策，那么聽(tīng)證也只能是形式而已。

⒋公眾參與意識(shí)不足，能力有限。公眾自身的參與意識(shí)不足、參與能力有限是影響聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的另一重要原因。首先，公眾作為聽(tīng)證參加人相互獨(dú)立、分散，難以形成合力，缺乏社會(huì)組織的整合與參與，[21]松散的公眾無(wú)法與其他聽(tīng)證參加人處于“力量”相當(dāng)?shù)牡匚唬娨庖?jiàn)和力量相對(duì)無(wú)力。其次，由于一些聽(tīng)證會(huì)所討論的內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，一般公眾不具備相應(yīng)的專業(yè)能力，因而難以參與其中進(jìn)行深入探討和交流。

（二）提升聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的對(duì)策

針對(duì)目前聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果不佳的問(wèn)題，已有研究從不同角度提出了解決方案，包括政治文化培育、聽(tīng)證制度優(yōu)化、聽(tīng)證程序完善等。

⒈政治文化的重塑。所謂政治文化，是政治生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的價(jià)值觀、信仰、行為規(guī)范等的統(tǒng)稱。針對(duì)當(dāng)前“官本位”思想及強(qiáng)政府的現(xiàn)狀，重塑一種更加理性和包容的政治文化是提升聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的政治文化基礎(chǔ)。體現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)中，就是能夠真正賦予公眾以充分的參與權(quán)利和表達(dá)自由，實(shí)現(xiàn)決策的實(shí)質(zhì)民意性和維護(hù)公平的利益分配機(jī)制[22]。胡仙芝認(rèn)為，聽(tīng)證制度要保障公眾參與的有效性，除了在規(guī)范制度方面進(jìn)行完善和優(yōu)化之外，還應(yīng)注重理性寬容的政治文化建設(shè)，從而創(chuàng)造有利于發(fā)展和培育有效的公眾參與的政治環(huán)境。[23]賀善侃、鄧志鋒從推進(jìn)公共決策中協(xié)商民主的角度認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證在公共決策中的關(guān)鍵作用，賦予公眾在聽(tīng)證中的應(yīng)有地位，即與地方政府的平等地位，規(guī)范各方參與聽(tīng)證活動(dòng)的權(quán)利、義務(wù)”。[24]因此，包容性的政治文化，一方面要求政府實(shí)現(xiàn)自身執(zhí)政觀念的轉(zhuǎn)變，切實(shí)履行服務(wù)型政府的要求；另一方面要求公眾樹(shù)立“平等主體”觀念，培養(yǎng)更加積極主動(dòng)的參與意識(shí)。

⒉聽(tīng)證制度的優(yōu)化。從制度優(yōu)化的角度保障公眾參與有效性的研究，包括完善法律法規(guī)、完善監(jiān)督機(jī)制以及救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。學(xué)者徐雨晴對(duì)聽(tīng)證制度的進(jìn)一步完善和優(yōu)化進(jìn)行了較為全面的總結(jié)：建立有效的監(jiān)督機(jī)制——包括公眾的監(jiān)督、大眾傳媒和社會(huì)輿論的監(jiān)督等，完善法律制度建設(shè)，建立相應(yīng)的聽(tīng)證救濟(jì)制度等。[25]

⒊聽(tīng)證程序的完善。聽(tīng)證程序不僅包括聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)程序，還包括對(duì)聽(tīng)證會(huì)會(huì)前、會(huì)后程序的完善，如信息的發(fā)布、聽(tīng)證參加人的遴選、聽(tīng)證主持人的主持以及聽(tīng)證代表意見(jiàn)的反饋等。例如：趙振宇從聽(tīng)證前、中、后三個(gè)層面對(duì)聽(tīng)證程序提出了完善的建議，主要包括：要確定聽(tīng)證代表的遴選程序、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)；保證聽(tīng)證過(guò)程中信息對(duì)稱，從而確保相關(guān)利益主體間的實(shí)質(zhì)辯論；制定聽(tīng)證后的代表意見(jiàn)反饋制度。[26]此外，彭光明、宋占新兩位學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予公眾啟動(dòng)聽(tīng)證程序的權(quán)利：只要公眾的聽(tīng)證申請(qǐng)合理，相關(guān)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或環(huán)保行政機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。[27]

三、分析路徑與研究方法

郭曉聰教授認(rèn)為，國(guó)內(nèi)對(duì)于公眾參與實(shí)踐的研究，從分析路徑與研究方法上看可分為制度——結(jié)構(gòu)分析、過(guò)程——事件分析兩種分析路徑，案例研究與定量研究已逐漸成為主流的研究方法。[28]在聽(tīng)證會(huì)的公眾參與研究中，也主要采用這兩種分析路徑，但在研究方法上主要集中于案例研究和定性分析上。

（一）制度——結(jié)構(gòu)分析層面

制度——結(jié)構(gòu)分析主要是從宏觀層面對(duì)聽(tīng)證會(huì)中的公眾參與問(wèn)題進(jìn)行研究，包括聽(tīng)證制度的引入原因、聽(tīng)證會(huì)作為一種實(shí)現(xiàn)公眾參與制度的特點(diǎn)、意義等。

一是從直接民主的角度探討聽(tīng)證制度引入我國(guó)的必要性。古紅梅、劉婧娟等從民主發(fā)展進(jìn)程的角度進(jìn)行解釋，認(rèn)為引入聽(tīng)證會(huì)等促進(jìn)公眾參與的形式，在于適應(yīng)了新時(shí)期社會(huì)對(duì)于民主的新需求。“直接民主”的形式僅適用于古代城邦國(guó)家，隨著人口的增長(zhǎng)和國(guó)家規(guī)模的擴(kuò)展，為了節(jié)約決策成本、提高決策效率，“代議制民主”成為必然的選擇。然而，社會(huì)發(fā)展到“行政國(guó)家”的時(shí)候，當(dāng)立法機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)經(jīng)常性的立法適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)需求時(shí)，就必須授權(quán)于行政機(jī)關(guān)，而“由行政機(jī)關(guān)制定公共政策缺乏民主正當(dāng)性前提，為了彌補(bǔ)這一缺陷，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要”。[29]

二是從協(xié)商民主的角度論證聽(tīng)證制度產(chǎn)生與發(fā)展的必然性。有學(xué)者認(rèn)為，引入聽(tīng)證會(huì)制度是協(xié)商民主發(fā)展的必然結(jié)果、，是提高公共決策科學(xué)化和民主化的需要。協(xié)商民主的本質(zhì)體現(xiàn)在利益博弈中，是多元利益主體之間在制度約束下平等對(duì)話、溝通進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。聽(tīng)證會(huì)實(shí)際上是協(xié)商民主制度的實(shí)踐形式之一，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化與民主化。

三是從比較分析的角度概括聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的特點(diǎn)。目前已有的公眾參與形式包括公眾調(diào)查、公眾會(huì)議、公眾聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢、民主懇談會(huì)等。王建容等提出，聽(tīng)證會(huì)作為一種實(shí)現(xiàn)公眾深入?yún)⑴c的方式，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：聽(tīng)證參加人囊括了各方利益代表，聽(tīng)證代表可充分、深度地表達(dá)意見(jiàn)，參與過(guò)程的完備性（指對(duì)話、協(xié)商和表決等機(jī)制的完備），聽(tīng)證結(jié)果的影響性。[30]也有將聽(tīng)證會(huì)細(xì)分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證進(jìn)而對(duì)比分析其特點(diǎn)的，如陳軍平、馬英娟等[31]分別對(duì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)。

（二）過(guò)程——事件分析層面

過(guò)程——事件分析旨在通過(guò)一種微觀分析的視角來(lái)研究聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的問(wèn)題，研究方法以案例研究為主，所關(guān)注的問(wèn)題包括聽(tīng)證實(shí)踐中公眾參與的困境、形成邏輯及對(duì)策。例如：李曉果就以2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)為例，從聽(tīng)證會(huì)機(jī)制的應(yīng)然作用與實(shí)然效果的對(duì)比分析中，討論了目前公眾參與機(jī)制無(wú)效的原因。[32]再如閔丹以《上海市停車場(chǎng)（庫(kù)）管理辦法（修訂草案）》聽(tīng)證會(huì)為例，討論了當(dāng)前行政立法實(shí)踐中存在的若干問(wèn)題，諸如公眾參與行政立法聽(tīng)證會(huì)的途徑、代表的遴選方法、人數(shù)分配及其代表性，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。[33]上述研究均是從微觀的個(gè)案出發(fā)，條分縷析地闡述聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的過(guò)程，進(jìn)而論證其觀點(diǎn)。

從研究方法來(lái)看，針對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題的研究，無(wú)論從宏觀層面還是從微觀層面，多是以個(gè)案分析為基礎(chǔ)展開(kāi)的論述，以演繹的方法對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析。已有研究鮮有采用定量分析的研究方法，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的效果評(píng)價(jià)缺乏一定的數(shù)據(jù)支撐，參與效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。

四、反思與展望

自聽(tīng)證會(huì)制度引入我國(guó)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與問(wèn)題展開(kāi)了深入且持續(xù)的研究，取得了較為豐碩的研究成果：既對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的作用進(jìn)行了論證，也對(duì)公眾參與應(yīng)取得的效果進(jìn)行了闡釋，并在此基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果不佳的問(wèn)題進(jìn)行了反思且提出了相應(yīng)的完善建議，總體上推進(jìn)了公眾參與領(lǐng)域的知識(shí)積累與實(shí)踐思考。但也必須看到，一方面，國(guó)內(nèi)有關(guān)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的研究尚存在一些不足，未來(lái)研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，聽(tīng)證會(huì)中的公眾參制度與也需進(jìn)一步完善，從而保障公眾參與的效果。

（一）對(duì)已有研究不足的反思

其一，缺乏公眾參與有效性的情境差異分析。已有研究對(duì)各類聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的作用統(tǒng)而論之，未針對(duì)不同行政過(guò)程、情境作詳細(xì)區(qū)分。通過(guò)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的梳理可以看出，各類聽(tīng)證會(huì)關(guān)于公眾參與的作用定位不盡相同。例如：在城市規(guī)劃類聽(tīng)證會(huì)中，公眾參與被定位于參與規(guī)劃決策并對(duì)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃類決策往往直接影響公眾的生活和切身利益；而行政立法類聽(tīng)證會(huì)、環(huán)境影響評(píng)估類聽(tīng)證會(huì)因?qū)I(yè)性要求較高，公眾參與的作用則僅限于意見(jiàn)表達(dá)。因此，如若不作區(qū)分地認(rèn)為公眾參與在所有類型聽(tīng)證會(huì)中均應(yīng)發(fā)揮同樣的作用，不僅會(huì)導(dǎo)致相關(guān)討論有失偏頗，而且會(huì)使公眾期待與實(shí)踐無(wú)法匹配。

其二，對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的分析缺乏整體性、系統(tǒng)性。聽(tīng)證會(huì)中的公眾參與效果或者說(shuō)參與的有效性是一個(gè)從個(gè)體層面到組織層面再到社會(huì)層面的多層級(jí)效果評(píng)價(jià)體系（如圖2所示），包括但不限于已有研究的內(nèi)容。個(gè)體層面包括公眾參與意識(shí)、公眾參與能力的提升，組織層面包括政府公信力、行政決策水平的提高，社會(huì)層面包括社會(huì)多元利益主體間溝通的促進(jìn)。

其三，對(duì)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的研究結(jié)論缺乏實(shí)證檢驗(yàn)。從現(xiàn)有研究的文獻(xiàn)來(lái)看，僅有極少數(shù)文獻(xiàn)涉及到案例分析，但并未嚴(yán)格遵循案例研究方法，而僅是對(duì)相關(guān)聽(tīng)證過(guò)程作記敘性介紹。絕大部分研究未真正做到對(duì)公眾參與效果進(jìn)行科學(xué)論證。實(shí)際上，只有在對(duì)包括統(tǒng)計(jì)聽(tīng)證會(huì)中公眾意見(jiàn)被采納或回應(yīng)的概率問(wèn)題；聽(tīng)證結(jié)果與公共決策之間的相關(guān)性問(wèn)題；與未經(jīng)聽(tīng)證程序的公共政策相比，經(jīng)聽(tīng)證后的公共政策在實(shí)施過(guò)程中是否更能得到公眾支持或反對(duì)的問(wèn)題，以及經(jīng)聽(tīng)證程序的公共政策是否更具科學(xué)性與合理性的問(wèn)題等進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，所得到的公眾參與有效或無(wú)效的結(jié)論才更具科學(xué)性和說(shuō)服力。

（二）保障聽(tīng)證會(huì)中公眾參與效果的展望

西方國(guó)家在發(fā)展聽(tīng)證會(huì)制度、促進(jìn)公眾參與的探索中，其根本的制度保障可歸結(jié)為：基于公平正義的觀念形成的公眾權(quán)利意識(shí)、以相關(guān)法律的完善為主的制度保障、以具體程序的完善為主的程序保障。其中，普遍的公眾權(quán)利意識(shí)是實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與有效性的社會(huì)文化基礎(chǔ)，是該制度產(chǎn)生和運(yùn)作的根本動(dòng)力；完善的制度設(shè)計(jì)是公眾權(quán)利意識(shí)的固化，實(shí)現(xiàn)了公眾權(quán)利由依靠自律的軟約束轉(zhuǎn)向依靠他律的強(qiáng)制約束。而僅有制度安排尚不能充分保障公眾參與的有效實(shí)施，因?yàn)槭侄蔚恼?dāng)性同樣重要，公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛟O(shè)置是確保制度目標(biāo)得以落實(shí)的關(guān)鍵所在。因此，要實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的有效性，公眾普遍的權(quán)利意識(shí)、完善的制度設(shè)計(jì)以及公正的程序設(shè)置三者缺一不可。

⒈參與意識(shí)的提升——保障公眾參與效果的社會(huì)文化基礎(chǔ)。公眾參與意識(shí)的普遍提升是保障公眾參與效果的社會(huì)文化基礎(chǔ)。培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，需要在全社會(huì)樹(shù)立正確的權(quán)利觀。其體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，公眾要對(duì)自身合法權(quán)利具有正確的認(rèn)知和主動(dòng)的維護(hù)意識(shí)。公眾自身合法權(quán)利在以我國(guó)《憲法》為基礎(chǔ)的各項(xiàng)法律中均有明確規(guī)定，公眾對(duì)此應(yīng)了解和掌握，當(dāng)其合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，應(yīng)有意識(shí)地進(jìn)行維護(hù)；另一方面，要培養(yǎng)公眾通過(guò)合法方式和渠道保護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是根本的政治制度，公眾可以通過(guò)各級(jí)人大代表表達(dá)自己的利益訴求和權(quán)利訴求。而隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾訴求的多樣化、復(fù)雜化，公眾直接參與公共決策的渠道也逐漸多樣化，聽(tīng)證會(huì)就是其中之一。當(dāng)前，聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的效果有限，其原因之一是公眾沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)或認(rèn)可這一制度設(shè)計(jì)對(duì)其權(quán)利訴求和維護(hù)的重要意義和作用，導(dǎo)致公眾參與熱情不高、效果不佳。因此，提高公眾通過(guò)合法渠道表達(dá)權(quán)利訴求的意識(shí)，塑造一種積極的公眾參與文化，是保障聽(tīng)證會(huì)公眾參與效果的社會(huì)文化基礎(chǔ)。

⒉制度完善——保障公眾參與效果的權(quán)力來(lái)源。法律能夠?yàn)榫唧w制度的運(yùn)行提供合法性依據(jù)，是保障制度運(yùn)行的權(quán)力來(lái)源。聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的保障也必須依賴于法律制度的制約和規(guī)范。截至2004年，共有16個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了行政程序法典或者相關(guān)法律法規(guī)來(lái)保障聽(tīng)證會(huì)制度中的公民參與 。[34]作為聽(tīng)證制度的后引入國(guó)，我國(guó)應(yīng)該充分借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)在《行政程序法》中專門對(duì)聽(tīng)證制度予以規(guī)定，且明確聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的必要性和重要性。如在日本的《行政程序法》中，聽(tīng)證制度即占有重要地位，其明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出決定之前，對(duì)受決定影響的相對(duì)人或其他利害關(guān)系人，就與該決定依據(jù)的事實(shí)及基于此產(chǎn)生的法律適用問(wèn)題，有提供證據(jù)和意見(jiàn)的機(jī)會(huì)的程序?！倍?946年美國(guó)出臺(tái)的《聯(lián)邦行政程序法》中，將聽(tīng)證制度正式確立為行政程序中的核心制度。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》共12章，其中有7章與聽(tīng)證有關(guān)，第7章更專門規(guī)定了聽(tīng)證制度。[35]通過(guò)這樣的制度安排，有效地保障了聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的有效性。

⒊程序正義——公眾參與效果的過(guò)程保障?！皼](méi)有程序的制約，再好的制度都無(wú)盡善實(shí)行的可能，而只可能被篡改，或者處于一種極度不確定的人為狀態(tài)，亦即非法制狀態(tài)?！盵36]聽(tīng)證會(huì)作為《行政程序法》的核心制度安排，其本身的程序設(shè)計(jì)如果能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的價(jià)值，公眾能夠從中切實(shí)體會(huì)到自己發(fā)出的聲音被重視，就會(huì)形成一種正反饋機(jī)制，公眾的參與會(huì)更加積極踴躍，公眾參與的有效性也能夠得到更加充分的保障。一般而言，正式聽(tīng)證由聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證范圍、聽(tīng)證的具體步驟（通知、確定聽(tīng)證代表、聽(tīng)證會(huì)舉行）和聽(tīng)證記錄等內(nèi)容構(gòu)成。筆者以美國(guó)聽(tīng)證會(huì)制度的程序設(shè)計(jì)為例，探討程序設(shè)計(jì)對(duì)于保障和促進(jìn)聽(tīng)證會(huì)中公眾有效參與的重要性。就具體程序而言，以下幾個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容影響著聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的有效性。

⑴關(guān)于聽(tīng)證參加人的選定。應(yīng)盡量擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的選擇范圍，以擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的代表性原則取代效率原則。但是，聽(tīng)證參加人的范圍擴(kuò)大與行政效率之間存在一定的矛盾。如何處理這一問(wèn)題，哥倫比亞特區(qū)上訴法院給出的解釋是：“為了保證聽(tīng)證能有效率而又迅速地進(jìn)行，方法不在于排斥有權(quán)參與聽(tīng)證的利害關(guān)系人，而是控制聽(tīng)證程序的進(jìn)程，要求所有的參加聽(tīng)證的人不偏離所爭(zhēng)論的問(wèn)題，不提出重復(fù)的或無(wú)關(guān)的證據(jù)?！盵37]由此可見(jiàn)，效率不是限制聽(tīng)證參加人人數(shù)的理由，其可以通過(guò)控制代表發(fā)言的質(zhì)量而得到提高。

⑵關(guān)于聽(tīng)證主持人的選擇。為消除公眾因?yàn)槁?tīng)證主持人法律地位不獨(dú)立而引起的質(zhì)疑和不滿，應(yīng)從聽(tīng)證主持人的產(chǎn)生方式、法律地位、權(quán)力內(nèi)容等多方面予以保障。首先，聽(tīng)證主持人的產(chǎn)生應(yīng)經(jīng)過(guò)相對(duì)嚴(yán)格的程序，可以專設(shè)聽(tīng)證主持委員會(huì)，委員會(huì)成員不隸屬于任何行政部門，以避免價(jià)值不中立的可能性。其次，聽(tīng)證主持人應(yīng)在法律上具有相對(duì)獨(dú)立性，不受行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官的直接控制。再次，在權(quán)力內(nèi)容方面，聽(tīng)證主持人應(yīng)擁有兩方面的權(quán)力：一是對(duì)聽(tīng)證程序的有效掌控權(quán)；二是對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的獨(dú)立裁決權(quán)，即能夠公平地依據(jù)各利益主體的訴求，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行判斷。

⑶關(guān)于聽(tīng)證會(huì)筆錄的法律效力。聽(tīng)證會(huì)筆錄是指聽(tīng)證會(huì)期間包括主持人、各位代表及報(bào)告人等全部發(fā)言、辯論等的記錄。聽(tīng)證會(huì)筆錄能夠?qū)ψ罱K的行政決策產(chǎn)生決定性作用，其可分為兩種模式：一種是參考性效力模式，即行政機(jī)關(guān)作最終決策時(shí)，僅對(duì)聽(tīng)證記錄予以參考，不必依此作出裁決，除非《行政程序法》之外的其他法律明確規(guī)定以聽(tīng)證記錄為根據(jù)的， 行政機(jī)關(guān)才必須以聽(tīng)證記錄為根據(jù)，德國(guó)及日本就按照此模式進(jìn)行。另一種模式是決定性效力模式，即聽(tīng)證記錄是行政機(jī)關(guān)作出決策時(shí)的唯一根據(jù)。以美國(guó)為代表， 美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中第556條規(guī)定：正式聽(tīng)證即法律要求的必須在聽(tīng)證會(huì)之后， 根據(jù)聽(tīng)證記錄作出決定的程序。聽(tīng)證后的行政決策必須按照“案卷排他性原則”（聽(tīng)證會(huì)的筆錄、證物連同全部文書及申請(qǐng)書構(gòu)成唯一案卷）作出。

“案卷排他性原則”對(duì)于保證聽(tīng)證會(huì)中的公眾參與是非常有價(jià)值的。例如：若聽(tīng)證會(huì)上公眾的意見(jiàn)表達(dá)以及就相關(guān)爭(zhēng)議的辯論及協(xié)商結(jié)果最終不能約束政府行政決策，那么聽(tīng)證會(huì)就有可能流于形式，也就失去了公眾參與的意義，違背了聽(tīng)證會(huì)制度設(shè)計(jì)的初衷。正如羅豪才教授指出的那樣：“在依法舉行的聽(tīng)證中，行政法庭作裁決時(shí)，不得考慮聽(tīng)證記錄以外的任何資料……若不遵守這一原則，要求聽(tīng)證的權(quán)力就毫無(wú)價(jià)值了。如果作裁決的人在裁決時(shí)可以隨意拋開(kāi)記錄不顧，如果聽(tīng)從了他人對(duì)事實(shí)和法律的裁決和建議……那在聽(tīng)證中提交的證據(jù)，論證其意義的權(quán)利又有什么實(shí)際價(jià)值呢？”[38]因此，賦予聽(tīng)證會(huì)筆錄的法律效力，能夠有效保障公平正義，即使最終的行政決策并未按照公眾意愿作出，也能夠從筆錄中找到理由予以解釋。

總之，我國(guó)引入聽(tīng)證會(huì)制度20年來(lái)，制度本身不斷完善和發(fā)展，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)中公眾參與的研究也經(jīng)歷了從無(wú)到有的發(fā)展歷程并取得了豐碩的成果，但該領(lǐng)域仍有諸多問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。對(duì)于這些問(wèn)題的思考與解決，將有助于聽(tīng)證會(huì)制度的完善并更好地發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)公眾參與的價(jià)值，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）