劉 瓊 芳

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的改革思路

劉 瓊 芳

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，是深化國(guó)資國(guó)企改革的重要內(nèi)容。隨著國(guó)企改革的深化，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管仍然存在多頭監(jiān)管造成的職責(zé)不清與政出多門(mén)，財(cái)政部編制國(guó)資預(yù)算體制不順和“政企不分”等問(wèn)題。在“十三五”時(shí)期的改革浪潮下，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建三層架構(gòu)的國(guó)資管理體制實(shí)現(xiàn)政企分離，基于國(guó)企的功能定位分類(lèi)建立國(guó)資預(yù)算體制，基于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)多元制衡的公司監(jiān)管機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管夯實(shí)基礎(chǔ)。

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)資預(yù)算體制；國(guó)資監(jiān)管體系；改革思路

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-05-23 18:32

2015年11月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，提出要推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。其中，明確強(qiáng)調(diào)將黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。這不僅對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本管理體制提出了更高的要求，同時(shí)也加速了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的改革步伐。

所謂經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，是指投入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從事生產(chǎn)、流通和經(jīng)營(yíng)服務(wù)等活動(dòng)，以盈利為目的，依法經(jīng)營(yíng)使用，所有權(quán)屬于國(guó)家的資產(chǎn)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的討論主要包括以下幾個(gè)方面：第一，關(guān)于監(jiān)管格局的研究。周放生認(rèn)為，應(yīng)將金融性資產(chǎn)從經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)監(jiān)管，針對(duì)金融類(lèi)國(guó)企應(yīng)組建金融國(guó)資委代為履行出資人職責(zé)，其他所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都在國(guó)資委監(jiān)管范圍內(nèi)[1]；中國(guó)政法大學(xué)教授劉紀(jì)鵬認(rèn)為，若專(zhuān)門(mén)組建金融性國(guó)資委，文化和教育類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)就極可能效仿做法，則會(huì)導(dǎo)致“九龍治水”的局面。所以，應(yīng)將金融國(guó)企在內(nèi)的所有國(guó)企納入國(guó)資委監(jiān)管范圍[2]377-383。第二，關(guān)于監(jiān)管模式的研究。當(dāng)下最流行的是三層次的國(guó)資監(jiān)管體系，劉紀(jì)鵬提出構(gòu)造國(guó)資委系統(tǒng)，讓國(guó)資委充當(dāng)“團(tuán)長(zhǎng)”，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司充當(dāng)“教練員”，實(shí)體企業(yè)充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，三位一體的國(guó)資管理體系是形成經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的關(guān)鍵一步[3]143-157；黃淑和也提出，構(gòu)建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措[4]；張曉文等學(xué)者提出，“十二五”期間重點(diǎn)要組建以“三層次架構(gòu)”的國(guó)有資本監(jiān)督管理體制[5]。第三，關(guān)于國(guó)資委職能定位問(wèn)題研究。黃淑和提出，國(guó)資委應(yīng)強(qiáng)調(diào)從出資人的角度來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管，不干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[4]；謝魯江建議國(guó)資委應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變[6]。

近幾年，隨著國(guó)企改革不斷深入，學(xué)術(shù)界對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革的看法爭(zhēng)議頗多。其中，在國(guó)有監(jiān)管體制方面?zhèn)戎胤墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的研究，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的研究較少。因此，筆者從談?wù)摻?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)出發(fā)，探討進(jìn)一步深化經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的思路，拋磚引玉，為國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管建言獻(xiàn)策。

一、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

隨著國(guó)企改革的不斷深入，國(guó)有企業(yè)總體經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)向好，國(guó)有企業(yè)收入和利潤(rùn)繼續(xù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)有資本的監(jiān)管工作逐漸有序地開(kāi)展并完善。2017年1月26日，國(guó)家財(cái)政部資產(chǎn)管理司發(fā)布了2016年全國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，其中營(yíng)業(yè)總收入為458 978億元，同比增長(zhǎng)2.6%；利潤(rùn)總額為23 157.8億元，同比增長(zhǎng)1.7%；資產(chǎn)總額為1 317 174.5億元，同比增長(zhǎng)9.7%。但深層次的體制性和機(jī)制性問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革才能夠逐步得以解決。其中，在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的問(wèn)題中，國(guó)資委作為全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管者的目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)，究其原因，主要存在以下3個(gè)誤區(qū)：

(一)盲目模仿“淡馬錫”模式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)出資人地位

新加坡“淡馬錫”控股公司成功管理國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)引起國(guó)際上的廣泛關(guān)注，成為許多國(guó)家爭(zhēng)相效仿的對(duì)象。但筆者認(rèn)為，對(duì)于淡馬錫模式不能一味推崇，應(yīng)秉持批判借鑒的態(tài)度。淡馬錫以“董事會(huì)為中心”的公司治理模式及獨(dú)立的商業(yè)運(yùn)作模式對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)具有借鑒意義，但由于兩國(guó)國(guó)情的巨大差異，一味模仿是不可取的。

從資本存量方面比較，淡馬錫公司在成立之初投資組合凈值僅有16億元人民幣，目前約有10 000億元人民幣。截至2011年底，中國(guó)國(guó)資委所監(jiān)管央企的資產(chǎn)總額近40萬(wàn)億元人民幣，國(guó)企資產(chǎn)總額為100萬(wàn)億元人民幣(金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)除外)。中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)總量龐大，國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不可能效仿新加坡的作法，交由一家投資公司進(jìn)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理。此外，淡馬錫控股公司隸屬于新加坡財(cái)政部，財(cái)政部對(duì)其有最終所有權(quán)。中國(guó)的財(cái)政部履行公共管理職能，負(fù)責(zé)公共預(yù)算的編制安排。若將中國(guó)的國(guó)有企業(yè)歸為財(cái)政部管理，一方面，財(cái)政部不具備管理國(guó)資國(guó)企的能力和專(zhuān)業(yè)性；另一方面，若財(cái)政部同時(shí)負(fù)責(zé)國(guó)資預(yù)算和公共預(yù)算，不可避免會(huì)給予某一類(lèi)所有制性質(zhì)的企業(yè)資本預(yù)算和補(bǔ)貼等特殊管理，會(huì)產(chǎn)生“公私不分”和“政企不分”問(wèn)題。

2009年5月實(shí)施的《國(guó)資法》中，沒(méi)有明確授權(quán)國(guó)資委為國(guó)有資本監(jiān)管的唯一機(jī)構(gòu)，若國(guó)資委只作出資人，一味效仿“淡馬錫”模式的資產(chǎn)管理，國(guó)資委則會(huì)變成一個(gè)事實(shí)上的企業(yè)集團(tuán)，無(wú)法對(duì)國(guó)資履行統(tǒng)一監(jiān)管職能，這種本末倒置的作法只會(huì)使國(guó)資委的路越走越窄。

(二)將分散監(jiān)管作為國(guó)資管理的有效手段

目前，中國(guó)資產(chǎn)管理體制將金融類(lèi)和產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)有資本割裂管理，不僅出現(xiàn)了整體監(jiān)管的缺位，而且導(dǎo)致了政出多門(mén)和職責(zé)不清[7]。在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中，行政事業(yè)單位和金融類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)仍游離于國(guó)資委的監(jiān)管范疇，歸屬于財(cái)政部監(jiān)督和管理，僅有200余家產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)由國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行業(yè)交叉滲透，產(chǎn)業(yè)類(lèi)和金融類(lèi)國(guó)有資本難以分割。比如國(guó)家電網(wǎng)、寶鋼公司投資參股建設(shè)銀行、首鋼公司成為華夏銀行的第一大股東和上海國(guó)際集團(tuán)參股浦發(fā)銀行等，產(chǎn)融大結(jié)合的趨勢(shì)說(shuō)明金融類(lèi)和產(chǎn)業(yè)類(lèi)分開(kāi)管理已違背了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，而且由財(cái)政部監(jiān)管金融類(lèi)國(guó)有資本違反了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》要求國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與其社會(huì)公共職能不能兼容的法則，會(huì)造成體制不順與公私不分等問(wèn)題。2009年出臺(tái)的《國(guó)資法》法律彈性過(guò)大，加劇了分散監(jiān)管的局面。另外，由于國(guó)資委過(guò)于追求出資人地位，忽視了自身作為國(guó)資國(guó)企戰(zhàn)略布局監(jiān)管者的身份，使社會(huì)各界產(chǎn)生擔(dān)憂。若讓國(guó)資委成為專(zhuān)職國(guó)資管理機(jī)構(gòu)會(huì)由于出資人體量過(guò)大而加劇國(guó)企壟斷，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而直接加劇監(jiān)管難以統(tǒng)一的局面[8]。

在實(shí)際操作中，由不同部門(mén)履行出資人職責(zé)進(jìn)行分散監(jiān)管的弊端顯露無(wú)疑。由于各部門(mén)監(jiān)管力度、監(jiān)管方法和監(jiān)管目標(biāo)的不同，難以對(duì)各部門(mén)的監(jiān)管形成統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)家不能客觀、科學(xué)地分析整體監(jiān)管質(zhì)量；多頭管理造成數(shù)據(jù)口徑不同，難以獲得客觀可比的數(shù)據(jù)，國(guó)家不能了解國(guó)有資產(chǎn)的總體分布；建立在分散產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上的多個(gè)部門(mén)出資人監(jiān)管，不利于對(duì)資產(chǎn)存量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)的掌握，阻礙了國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。20世紀(jì)80年代末，中國(guó)國(guó)資局成立，目的是改變舊體制下各行業(yè)主管部門(mén)管理國(guó)有企業(yè)“九龍治水”的局面。中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆全國(guó)代表大會(huì)組建了統(tǒng)一的國(guó)資管理部門(mén)，終結(jié)了對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本多頭管理的局面。當(dāng)前，若國(guó)家再不明確采取統(tǒng)一監(jiān)管的有力舉措，當(dāng)出現(xiàn)金融、教育等多個(gè)國(guó)資委，將重新陷入多頭管理和職責(zé)不清的局面。因此，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)形成統(tǒng)一監(jiān)管迫在眉睫。

(三)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由財(cái)政部編制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)過(guò)2007—2009年的運(yùn)行試點(diǎn)，在編制和收繳方面取得了重大突破，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)13年“不向政府分紅”的歷史。但仍存在很多問(wèn)題，當(dāng)前最值得商榷的是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體問(wèn)題。

國(guó)資預(yù)算是指國(guó)家憑借出資人地位取得投資收益和資本轉(zhuǎn)入收益，側(cè)重于盈利性，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資本的保值增值。公共預(yù)算是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份向社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體征收稅收取得收益，側(cè)重公益性，以保障社會(huì)福利為目標(biāo)。國(guó)資預(yù)算和公共預(yù)算的根本屬性不同，相應(yīng)的管理方式也大相徑庭。當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為了公共財(cái)政預(yù)算下的子預(yù)算，兩者混淆，產(chǎn)生了“公私不分”的問(wèn)題。且財(cái)政部屬于政府行政部門(mén)，同時(shí)編制國(guó)資預(yù)算和公共預(yù)算，不可避免出現(xiàn)“政企不分”的問(wèn)題。因此，社會(huì)各界產(chǎn)生了是否將財(cái)政資金撥付國(guó)有企業(yè)使用的質(zhì)疑，引起國(guó)內(nèi)外的熱議。

對(duì)國(guó)資委而言，若不能掌握國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制權(quán)，則成為全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管者就無(wú)從談起。國(guó)有資本經(jīng)濟(jì)布局與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是形成全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管局面的兩大關(guān)鍵要素，缺一不可。在前期的實(shí)踐中，深圳、云南和北京等地由國(guó)資部門(mén)編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)踐取得了很好的成績(jī)。國(guó)資預(yù)算的歸屬問(wèn)題是建立“公私分離”的國(guó)資預(yù)算體制的核心要素，是形成統(tǒng)一監(jiān)管格局的重要一步，也是深化國(guó)企改革的關(guān)鍵所在。

二、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的改革思路

2015年9月10日出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)了完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要性，改革已到了攻堅(jiān)克難的階段。筆者認(rèn)為，形成經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管局面的關(guān)鍵，在于國(guó)資委對(duì)于出資人權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力如何梳理。結(jié)合3大誤區(qū)，對(duì)構(gòu)建經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管格局提出以下3點(diǎn)建議：

(一)組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管格局

2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，構(gòu)建“以管資本為主”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新體制，這是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重大進(jìn)步。國(guó)資委要攻克當(dāng)前存在的“政企不分”等難題，前提就是要妥善處理好國(guó)有企業(yè)出資人和國(guó)有企業(yè)監(jiān)管者的雙重身份[9]。解決好“政企不分”關(guān)鍵在于構(gòu)建“國(guó)資委系統(tǒng)”，通過(guò)組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，形成三層次架構(gòu)的國(guó)資監(jiān)管體系，國(guó)資委由“一身兩任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟缮韮扇巍保?guó)資委對(duì)金融類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、教育和文化等各個(gè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管模式。

1.三層次國(guó)資監(jiān)管體系的內(nèi)在架構(gòu)

首先，國(guó)資委作為監(jiān)管層，應(yīng)從“管資本”的角度作為終極出資人代表行使監(jiān)督管理職能，不干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)。從宏觀上制定國(guó)有資產(chǎn)整體戰(zhàn)略布局，編制國(guó)資預(yù)算，擁有任命國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事和分配國(guó)有資產(chǎn)收益等最終決定權(quán)；其次，根據(jù)各個(gè)行業(yè)的功能屬性，分類(lèi)建立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司(實(shí)體產(chǎn)業(yè)類(lèi)、金融類(lèi)、科教文衛(wèi))，應(yīng)從出資人的層面以管理企業(yè)投資和融資等決策為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；最后，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為運(yùn)營(yíng)層，以改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)效益為主，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值[10]。

2.采取先試點(diǎn)、后推廣的漸進(jìn)式改革思路

在具體實(shí)踐中，三層次架構(gòu)的監(jiān)管體系應(yīng)采取先試點(diǎn)再逐步推廣的形式，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐漸將國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司優(yōu)化升級(jí)為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。在試點(diǎn)企業(yè)的選取中，應(yīng)注意以下方面：第一，企業(yè)應(yīng)具備較大的資產(chǎn)規(guī)模條件和較強(qiáng)的盈利能力，發(fā)揮示范作用。第二，企業(yè)應(yīng)具有市場(chǎng)主體地位，通過(guò)商業(yè)化模式實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。第三，企業(yè)具備專(zhuān)業(yè)化和業(yè)務(wù)多元化優(yōu)勢(shì)。例如，國(guó)資委近期選擇了國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司和中糧集團(tuán)有限公司作為改組國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)。總體來(lái)說(shuō)，在這種三層架構(gòu)的監(jiān)管體系下，國(guó)資委可以從公司法人形態(tài)中脫離出來(lái)，走出片面強(qiáng)調(diào)出資人地位的誤區(qū)，理清自身的職能地位，以全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管者的身份履行對(duì)國(guó)資的監(jiān)管職能。

(二)依據(jù)國(guó)企分類(lèi)思路建立科學(xué)的國(guó)資預(yù)算體制

中國(guó)國(guó)有資本總量龐大，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管是發(fā)展趨勢(shì)。2015年9月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，考慮到國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算目標(biāo)的差異，應(yīng)由不同的部門(mén)編制預(yù)算，保持兩者的相對(duì)獨(dú)立性[11]。國(guó)資部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，財(cái)政部負(fù)責(zé)公共預(yù)算的編制安排，實(shí)現(xiàn)出資主體與編制主體統(tǒng)一。目前國(guó)資預(yù)算仍歸屬于財(cái)政部編制，若使兩者完全獨(dú)立，在實(shí)際操作中阻力過(guò)大。因此，筆者建議：

1.實(shí)行國(guó)資部門(mén)編制國(guó)資預(yù)算的試行期

國(guó)資部門(mén)編制國(guó)資預(yù)算試行期滿后，再對(duì)國(guó)資預(yù)算的編制進(jìn)行調(diào)整。在過(guò)渡期間，國(guó)資部門(mén)作為國(guó)資預(yù)算的編制主體，財(cái)政部作為國(guó)資預(yù)算編制的監(jiān)督主體，主要負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)國(guó)資預(yù)算支出是否建立了相對(duì)完善的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)資預(yù)算的整體安排概況，而不參與具體支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。中央企業(yè)應(yīng)向國(guó)資委上報(bào)預(yù)算收入與資本性融資計(jì)劃，國(guó)資委通過(guò)進(jìn)一步完善預(yù)算管理，調(diào)整戰(zhàn)略布局，完善投資、融資決策機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系等，下達(dá)對(duì)中央企業(yè)制定的國(guó)資預(yù)算支出建議數(shù)[12]。在這種模式下，國(guó)資部門(mén)和財(cái)政部門(mén)各自向人大匯報(bào)所編制的預(yù)算，保持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政公共預(yù)算相對(duì)獨(dú)立。

2.加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算去向的監(jiān)督

對(duì)國(guó)資預(yù)算的監(jiān)督主體主要包括立法機(jī)關(guān)、政府部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、媒體和公眾。立法機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律，從產(chǎn)業(yè)布局的宏觀效益和企業(yè)層次的微觀收益入手，嚴(yán)格審批政府預(yù)算，保證國(guó)有資本高效運(yùn)營(yíng)。國(guó)資委作為政府監(jiān)督的主體，通過(guò)對(duì)預(yù)算落實(shí)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證國(guó)資預(yù)算的正確執(zhí)行；審計(jì)部門(mén)從審查企業(yè)收益的真實(shí)性、完整性和效益性入手，通過(guò)評(píng)價(jià)國(guó)資預(yù)算活動(dòng)，確保預(yù)算是否落到實(shí)處；媒體和公眾從輿論的角度在公開(kāi)的信息收集平臺(tái)對(duì)國(guó)資預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程存在的問(wèn)題提出建議和批評(píng)。

3.明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制目標(biāo)

資本的根本屬性是逐利性，企業(yè)的根本屬性在于營(yíng)利性，國(guó)有性質(zhì)不能改變兩者的屬性，國(guó)資部門(mén)在編制國(guó)資預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分平衡企業(yè)社會(huì)性職能與自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系,經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)應(yīng)以資產(chǎn)保值增值，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為出資人的利益最大化為目標(biāo)，而不應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化作為國(guó)有資本評(píng)價(jià)的首要方向。筆者認(rèn)為，社會(huì)問(wèn)題牽涉面廣，其價(jià)值難以精確估計(jì)，國(guó)有資本應(yīng)通過(guò)財(cái)稅渠道和對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的貢獻(xiàn)，間接地促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的解決。意大利伊思集團(tuán)的衰敗充分顯示了企業(yè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)目標(biāo)的不可行性。伊思集團(tuán)長(zhǎng)期不以企業(yè)價(jià)值最大化為目標(biāo)，不以追求利潤(rùn)為目的，即使意大利政府多次對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)救，最后仍因機(jī)構(gòu)浮腫、經(jīng)營(yíng)效率低下和負(fù)債過(guò)多等原因?qū)е缕飘a(chǎn)清算。

(三)建立多元制衡的公司治理機(jī)制

中國(guó)應(yīng)借鑒新加坡“淡馬錫”式的組織架構(gòu)，推行“董事會(huì)為中心”的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立外部董事，建立和完善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)制度，大膽嘗試公司治理新模式[13]。通過(guò)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司設(shè)置執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事的形式，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，不干涉企業(yè)的具體運(yùn)營(yíng)。

1.非執(zhí)行董事由股東董事和獨(dú)立董事?lián)?/p>

聘請(qǐng)精英擔(dān)任企業(yè)獨(dú)立董事，以其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)保證企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的運(yùn)營(yíng)高效率，保證企業(yè)決策的科學(xué)性和可行性，同時(shí)監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離，確保高度的獨(dú)立性。從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，設(shè)立股東董事，股東董事由國(guó)家外派的公職人員擔(dān)任，作為企業(yè)與國(guó)資部門(mén)的橋梁，監(jiān)督企業(yè)的投資和融資決策，向國(guó)資部門(mén)反饋企業(yè)運(yùn)行情況[14]。這部分人員由國(guó)家直接任命，享有國(guó)家公務(wù)員待遇，薪酬福利由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放，從而割裂與企業(yè)的利益關(guān)系，更多地從國(guó)家和社會(huì)的角度考慮決策的合理性和公正性，有效地防止“內(nèi)部人控制”、國(guó)企高管在職消費(fèi)和薪酬失控等弊端。

2.推行職業(yè)經(jīng)理人選聘制度

推行市場(chǎng)化導(dǎo)向的選人用人機(jī)制，除了國(guó)家公派的股東董事外，其余高級(jí)管理層應(yīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化選聘，實(shí)行更加市場(chǎng)化的選聘和退出機(jī)制[15]。目前，國(guó)資委已在新興際華集團(tuán)有限公司、中國(guó)節(jié)能環(huán)保公司、中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司和中國(guó)建筑材料集團(tuán)公司開(kāi)展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)工作。

3.加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式和手段的創(chuàng)新化

在信息化時(shí)代，快速便捷的網(wǎng)絡(luò)管理模式加速了企業(yè)資本流動(dòng)，大大提高了企業(yè)的管理效率。首先，健全國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度，及時(shí)準(zhǔn)確地披露國(guó)有資本流動(dòng)去向和國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)考核等總體情況[16]，讓民眾充分了解資金去向，做一名知情的監(jiān)督人；其次，建立信息化的全國(guó)監(jiān)管系統(tǒng)，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確地掌握國(guó)有資產(chǎn)總量分布和運(yùn)營(yíng)狀況，及時(shí)科學(xué)地作出國(guó)有資本戰(zhàn)略布局規(guī)劃；最后，建議開(kāi)放收集民意信息平臺(tái)，鼓勵(lì)民眾對(duì)國(guó)資監(jiān)管發(fā)表看法和建議，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，將企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)家干部置身于群眾中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管透明化。

隨著國(guó)資改革步伐的不斷加快，應(yīng)在改變認(rèn)識(shí)誤區(qū)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立“分層管理”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能，完善國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制，構(gòu)建經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管格局，為完成中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)使命夯實(shí)基礎(chǔ)。

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(責(zé)任編輯 梁秀娟)

The Reform of the Unified Supervision of Operating State-owned Assets

LIU Qiong-fang

(School of Economics,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350117,China)

The centralized and unified supervision of operating state-owned assets is an important part of the further reform of state-owned enterprises.With the deepening of state-owned enterprise reform,there are such problems in the supervision of state-owned assets as the confusion of responsibilities and conflicting policies from different departments,the inadequate system of budget for state-owned assets established by the Ministry of Finance,and the mix-up of the functions of the government and enterprises.In the“13th Five-Year”period,to realize the unified supervision of operating state-owned assets,a three-level system of state-owned assets management should be established;there should be a clear line between the functions of the government and enterprises;the system of budget for state-owned assets should be classified according to the functions of state-owned enterprises;and a market-structure-oriented supervision system of multiple checks and balances should be promoted.

operating state-owned asset;the system of budget for state-owned asset;the system of state-owned asset supervision；reform idea

2017-03-01

劉瓊芳(1993-)，女，福建福安人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)樨?cái)政與國(guó)有資產(chǎn)管理研究。

F 273.4

A

2095-462X(2017)03-0058-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170523.1832.046.html