張 波

(1.黑龍江省人民政府法制辦公室，哈爾濱 150001；2.黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150018)

全面依法治國：改善東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的根本路徑

張 波1,2

(1.黑龍江省人民政府法制辦公室，哈爾濱 150001；2.黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150018)

依法辦事是市場經(jīng)濟對市場管理者和市場主體的共同要求，市場管理者與市場主體相信法律，崇尚法律，發(fā)自內(nèi)心地愿意依法處理各種經(jīng)濟社會關(guān)系，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的堅實基礎(chǔ)。市場主體不僅是優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境的受益者，也是改善發(fā)展環(huán)境的重要參與者。東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的改善，要從堅決落實全面推進依法治國戰(zhàn)略部署入手，全面提高國家機關(guān)及其工作人員在市場經(jīng)濟條件下管理經(jīng)濟社會事務(wù)的法治化水平。這既是最佳捷徑，也是根本路徑。作為市場監(jiān)管者，東北地區(qū)各級政府要全面樹立法治思維，科學民主依法決策，大力清理完善地方規(guī)范性文件，嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，不斷強化依法監(jiān)督，從而加快法治建設(shè)，提升政府治理能力。

依法治國；東北經(jīng)濟；發(fā)展環(huán)境；法治建設(shè)

近年來，東北地區(qū)經(jīng)濟下行形勢嚴峻，引起了國內(nèi)外的高度關(guān)注。社會各界普遍認為，這一問題的產(chǎn)生與中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、經(jīng)濟增速換擋帶來轉(zhuǎn)型陣痛，以及東北地區(qū)在體制、機制等方面的問題長期積累密切相關(guān)。同時，東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境相對較差也是其重要原因之一。2016年3月，習近平總書記在黑龍江省人大代表團參加審議時指出，東北地區(qū)振興發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境很重要。強調(diào)要深入推進依法治國，著力打造全面振興好環(huán)境。目前，圍繞改善發(fā)展環(huán)境，東北各地采取了一系列有針對性的措施和辦法，取得了一定的積極效果。但是，要從根本上解決問題，還是要堅定不移地全面推進依法治國。

一、依法辦事：市場經(jīng)濟管理者和主體的共同要求

市場經(jīng)濟是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，只是由于其運行的社會條件和參與市場運行的經(jīng)濟主體所有制性質(zhì)的不同，才有了資本主義市場經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟的區(qū)分。市場經(jīng)濟條件下，各種生產(chǎn)要素和資源的配置和積聚都是圍繞著市場主體的利益最大化展開的。在這個過程中，價格、競爭，特別是每個經(jīng)濟人*經(jīng)濟人概念，通常被用作經(jīng)濟學和某些心理學分析的基本假設(shè)，即人具有目標理性，可以做出經(jīng)濟利益最大化的選擇。內(nèi)心所固有的對物質(zhì)利益最大化的追求心理起到了關(guān)鍵性作用。美國著名學者茲比格涅夫·布熱津斯基曾經(jīng)指出，資本主義最大的成功就在于發(fā)現(xiàn)了人們的這種心理，并為這種心理發(fā)揮作用提供了一個良好的平臺。這種心理對推動經(jīng)濟社會的發(fā)展有積極的一面，但其負面作用也顯而易見。在這種心理的驅(qū)使下，人們最容易出現(xiàn)“走捷徑”的行為，即為實現(xiàn)利益最大化而不顧一切，不擇手段。馬克思曾一針見血地指出經(jīng)濟人的本性：“一旦有適當?shù)睦麧?，資本就大膽起來。有50%的利潤，它就鋌而走險;為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首之險。”[1]法律之所以是市場經(jīng)濟的伴生物，就在于它洞悉了經(jīng)濟人的弱點，為市場主體的逐利行為訂下了規(guī)矩：可以追逐利益最大化，但必須依法而為。市場經(jīng)濟條件下，法律是在充分研究和總結(jié)了市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和社會公眾的共同需求的基礎(chǔ)上制定出來的，是具備最廣泛民意基礎(chǔ)的行為規(guī)則。正如美國當代著名法學家埃得加·博登海默所言：“法律是人類最偉大的發(fā)明，別的發(fā)明使人類學會了駕馭自然，而法律讓人類學會了如何駕馭自己?！?轉(zhuǎn)引自袁曙宏《論建立統(tǒng)一的公法學》，載于《中國法學》2003年第5期。由此可見，法律是人類自身弱點和不足的控制器。遵守法律，處處依法辦事，就能夠在允許市場主體獲取利益最大化的同時，保護公眾和國家利益，實現(xiàn)社會的公平正義。這是市場經(jīng)濟國家?guī)装倌陙淼淖钪饕慕?jīng)驗。也正是在這個意義上，有人直接將市場經(jīng)濟稱為法治經(jīng)濟，言下之意，就是市場經(jīng)濟是以法治為基礎(chǔ)的經(jīng)濟。任何人對這個基礎(chǔ)的破壞都會危及市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，都是不允許的。

發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，最大的問題就在于市場經(jīng)濟社會的法律未得到有效的遵守，法治環(huán)境受到了極大的破壞。這里既有市場管理者的問題，也有市場主體的問題。從市場管理者的角度來看，兩千多年的封建傳統(tǒng)影響根深蒂固，官貴民賤的封建意識潛移默化地殘存于管理者的頭腦當中。在管理的過程中，缺乏服務(wù)意識，將市場主體視為治下臣民，居高臨下，頤指氣使，漠視市場主體的合法權(quán)利，置國家的法律于不顧，好惡出于己胸，執(zhí)法率性而為，不作為，濫作為，隨意撕毀合同，新官不理舊賬，甚至吃拿卡要的現(xiàn)象也時常發(fā)生。從市場主體的角度來看，則是法律、制度、信用、規(guī)則意識喪失，對權(quán)力頂禮膜拜，缺乏社會責任感，凡事以利相交，利則兩合，無利則分；做事沒有底線，逐利成為其最高的價值追求，為了利益，什么事情都可以做，什么法律都不在話下，制假販假、偷稅漏稅、行賄請吃，甚至走私販毒、組織黑惡勢力，無所不用其極。市場管理者或市場主體的這種無視法律權(quán)威的行為可能會收到一時之利，但從長遠來看，其社會危害性之大不言而喻。而且在一個共同的環(huán)境中，兩者之間往往會形成互為負面的惡劣影響：一方的不守法，將導致另一方更大的違法，最終是“禮崩樂壞”，潛規(guī)則盛行。市場經(jīng)濟將是“劣幣驅(qū)逐良幣”，在畸形社會環(huán)境中喪失生機，逐步枯萎。東北地區(qū)經(jīng)濟落后，與多年來法治經(jīng)濟在東北的缺失有很大關(guān)系。如果我們至今還看不到這一點，或者看到了而不愿意承認它并真正改變它，就不可能從根本上改變發(fā)展環(huán)境，這才是東北人最大的悲哀。

二、尊崇法律：優(yōu)化東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的堅實基礎(chǔ)

古希臘哲學家亞里士多德指出：“法治應(yīng)當包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律?！盵2]可見，良好的法律及對法律的服從乃至信仰相對于法治的極端重要性。從東北地區(qū)過去幾十年的發(fā)展歷史看，法律在經(jīng)濟社會發(fā)展中的權(quán)威地位并沒有隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展而相應(yīng)地確立起來。某種意義上說，法律仍是權(quán)力的附屬物，甚至是權(quán)力的遮羞布。這從東北地區(qū)的地方立法當中就能看得非常清楚。三十年的地方立法，為東北地區(qū)奉獻了海量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。但認真檢視一下這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，絕大多數(shù)、特別是在2010年以前的立法中，為固化權(quán)力、為權(quán)力的便利行使而設(shè)置的條款遠遠超過了提供社會服務(wù)的內(nèi)容,立法的核心在于為相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)置處罰權(quán)、許可權(quán)、強制權(quán)、收費權(quán)，以及圍繞這些權(quán)力的便利行使而對管理相對人設(shè)置的義務(wù)。有些立法甚至直接與上位法相違背。執(zhí)法中權(quán)大于法的問題就更加突出。曾有報道，東北某縣委書記，因?qū)δ撤呻s志社記者的報道不滿而派公安干警進京抓記者。[3]足見權(quán)力的肆意而為已到了無法無天的地步！從社會上看，有些東北人的最突出特點就是過于“聰明”，總能在法律的規(guī)定之外找出有利于自己的“對策”，以規(guī)避法律的約束。他們有的打擦邊球，有的搞變通，有的甚至直接與法律對著干，從內(nèi)心根本不把法律當回事，更不用說服從法律、崇尚法律、信仰法律了。在他們看來，經(jīng)濟要上，法律要讓，效益要好，監(jiān)督要少。法律就是一把雨傘，于我有利時打開，于我不利時擱置。法律工具主義的思維在東北社會中有著深厚的基礎(chǔ)。在這樣一種普遍的各取所需的實用主義社會意識面前，要徹底改善發(fā)展環(huán)境，談何容易！因此，想徹底改善東北的發(fā)展環(huán)境，就必須重塑東北人的法律意識和法律思維。讓所有的市場參與者，包括市場管理者和市場主體都樹立起堅定的法律信仰，處處依法辦事，時時依法調(diào)整相互之間的經(jīng)濟社會關(guān)系，遇事找法，平事靠法，依法律定是非，憑法律說對錯，是非曲直一斷于法。行政機關(guān)依法行政，司法機關(guān)依法辦案，市場主體守法經(jīng)營，人之所在，法鏡高懸，利益攸關(guān)，法之大行。只有這樣，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境才有堅實的基礎(chǔ)，東北地區(qū)才能形成真正的“虹吸效應(yīng)”，*虹吸效應(yīng)，這里指東北地區(qū)以強大的吸引力將別的地方的投資吸引過來。集聚起市場經(jīng)濟發(fā)展的各種要素，后發(fā)而先至，跳出“斷崖式下滑”的宿命。

三、市場主體：優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的重要的利益攸關(guān)方

法律秩序良好，發(fā)展環(huán)境清爽，市場主體是最大的受益者。同時，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，破除權(quán)力社會遺留的各種弊端和潛規(guī)則，市場主體也是重要的利益攸關(guān)方。古語云：覆巢之下，安有完卵。*參見《世說新語·言語》。發(fā)展環(huán)境惡化，市場主體也將是最大的受害者。但是，以往在檢討發(fā)展環(huán)境不優(yōu)的成因時，社會普遍的矛頭是指向政府機關(guān)，很少從市場主體自身上找原因。誠然，發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，政府機關(guān)的責任很大，但要徹底改善東北地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，就要全方位地排除影響發(fā)展環(huán)境的各種因素。因此，市場主體在批判和指責發(fā)展環(huán)境不優(yōu)的同時，也要檢討自身是否是“助紂為虐者”。某種意義上說，市場主體堅定的依法辦事習慣，對管理者的執(zhí)法犯法往往是極大的社會制約。這一點已為過去多年的社會實踐所證實。一些執(zhí)法者對依法經(jīng)營的外資企業(yè)或大型國有企業(yè)往往不敢為所欲為，肆意勒拿卡要，根本的原因還是這些企業(yè)自身正、制度明，不屈身事惡，不應(yīng)合違法，市場監(jiān)管者沒有空子可鉆。但遺憾的是，現(xiàn)實中不少破壞發(fā)展環(huán)境的案件都不乏違法市場主體的影子，一些市場主體甚至是破壞發(fā)展環(huán)境的“始作俑者”。為了謀取非法利益，換取監(jiān)管者高抬貴手，網(wǎng)開一面，請吃行賄，利益輸送，既腐蝕了官員，又敗壞了風氣。久而久之，形成了畸形的文化土壤，真正守法者反而成為少數(shù)，不隨波逐流甚至連正常合法的利益也得不到，這就會進一步惡化發(fā)展環(huán)境，市場主體也將付出更多的經(jīng)營成本。因此，維護良好的發(fā)展環(huán)境，并不僅僅是政府和官員的事情，市場參與者人人有份、人人有責。市場主體不可能置身事外，坐等環(huán)境好起來。市場主體在享受發(fā)展環(huán)境帶來的便利和益處的同時，也要承擔維護和建設(shè)發(fā)展環(huán)境之責。因此，每一個市場主體都要心中有法，心存敬畏，樹立環(huán)境意識，從我做起，從現(xiàn)在做起，依法辦事，守法經(jīng)營，不謀取非法利益，抵制監(jiān)管者的不法要求。如果能夠更勇敢一些，還可以舉報控告監(jiān)管者的違法行為。正如法國思想家盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石之上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當其他法律衰老或消滅的時候，它可以復(fù)活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個民族的精神?！盵4]康德也有類似的主張：“有兩樣東西，人們越是經(jīng)常持久地對之凝神思索，它們就越是使內(nèi)心充滿常新而日增的驚奇和敬畏：我頭上的星空和我心中的道德律?！盵5]只有這樣，社會風氣才會為之一新，徹底改善發(fā)展環(huán)境才有更堅實的支撐，市場主體的經(jīng)營發(fā)展也會更輕松、更省勁、更有生氣。

四、法治建設(shè)：市場監(jiān)管者在改善環(huán)境中責無旁貸

國家機關(guān)及其工作人員是市場經(jīng)濟的監(jiān)管者，也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的主導者。一個地區(qū)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良與否，與當?shù)貒覚C關(guān)的法治化程度息息相關(guān)。習近平總書記所指的東北地區(qū)環(huán)境建設(shè)問題，諸如“動不動就講擺平、搞定”“執(zhí)法工作隨意化傾向”“招商引資時隨意給投資者許愿，項目落地后又吃拿卡要”，以及“新官不理舊賬，隨意變規(guī)劃、變政策，不守信用”，無一不與當?shù)氐姆ㄖ位潭炔桓哂忻芮嘘P(guān)系。因此可以說，徹底改善東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境，最根本的還是要從堅決落實依法治國方略入手，全面提升國家機關(guān)及其工作人員市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會管理的法治化水平。這既是最佳捷徑，也是根本路徑。

一是要全面樹立法治思維。法治思維不同于人治思維和權(quán)力思維，是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是以法律作為最終判斷標準和價值取向的思維過程?！疤岣哳I(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、推動發(fā)展的能力，是推進法治建設(shè)的關(guān)鍵。從某種意義上講，也是改善發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵。”*參見《省委書記王憲魁解讀習近平總書記重要講話精神(五)》，http://xunke.dbw.cn/system/2016/04/27/001089570.shtml.目前，一些國家機關(guān)及其工作人員還沒有跳出“權(quán)力思維”的小圈子，凡事都是從“權(quán)力本位”出發(fā)，從維護權(quán)力行使的便利性和權(quán)力部門自身的利益出發(fā)，所以才有諸多“拍腦袋決策、拍胸脯實施、拍大腿后悔、拍屁股走人”的荒唐事。因此，改善發(fā)展環(huán)境，全面樹立法治思維，學會運用法治方式解決問題、推動發(fā)展是最要緊的，各級領(lǐng)導干部對此必須有清醒的認識。一事當前，首先要考慮法律是怎樣規(guī)定的，如何處理才能最大限度地保護管理相對人的合法權(quán)益，怎樣做才符合法律的規(guī)定和要求，而不是從權(quán)力自身的方便和有利去考慮問題。對于領(lǐng)導干部而言，法治思維不僅僅是一種認識或意識，而應(yīng)該是一種自然而然的習慣，更應(yīng)當是一種信仰。要將其變成一種下意識的行為，將這種思維貫穿于工作的全過程，用以推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，不能“說起來重要，干起來不要”，更不能“談?wù)J識比誰都高，抓落實比誰都糟”。

二是要科學民主依法決策。決策是執(zhí)行的基礎(chǔ)，決策的合法與否，涉及的不僅僅是事情本身，還會對發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生潛移黙化的影響。一個違法的決策，執(zhí)行得越堅決，產(chǎn)生的負面社會影響越大，對發(fā)展環(huán)境的破壞力越強。當然，決策是高智慧行為，需要決策者有開闊的思路、精準的判斷力以及對政策法規(guī)和社情民意的熟悉和把握，要努力做到科學、民主、依法。所謂科學，就是要符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律；所謂民主，就是要符合大多數(shù)人的意愿；所謂依法，就是不能與上位法相抵觸，尤其是不能與憲法的原則和精神相違背。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中為重大行政決策確定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的法定程序，要求確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，這就為各級國家機關(guān)科學民主依法決策提供了具體的路徑。各級國家機關(guān)必須采取有效措施不斷健全依法決策機制，增強公眾參與實效，提高專家論證和風險評估質(zhì)量，加強合法性審查，堅持集體討論決定，嚴格決策責任追究，確保行政決策的科學化、民主化和法治化。

三是要大力清理完善制度體系中的地方部分。如前所述，三十多年的地方立法，為東北地區(qū)的制度建設(shè)提供了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。為保證地方性法規(guī)和政府規(guī)章的有效實施，各級行政機關(guān)還出臺了大量的規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，構(gòu)成了東北地區(qū)現(xiàn)行的地方制度體系，為東北地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。但隨著國家法律制度的不斷創(chuàng)新，特別是近年來不斷深化的“放管服”改革，相當一部分地方制度失去了存在的基礎(chǔ)，清理完善這些制度就成了當務(wù)之急。2013年以來，按照國家的統(tǒng)一部署，東北各省組織了多輪的制度清理工作，取得了一定的成效，明顯的違法文件絕大多數(shù)已經(jīng)廢止或重新修訂。但是從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的角度看，這還遠遠不夠，還需要進一步的深度清理。最主要的不是取消和下放現(xiàn)行制度中的多少處罰權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)和強制權(quán)，而是要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和要求，重塑行政機關(guān)的工作職能。有些制度規(guī)定可能沒有與上位法有明顯的沖突，但對微觀經(jīng)濟社會運行干預(yù)過度，會增加相對人尤其是市場主體的義務(wù)或負擔，這樣的規(guī)定就應(yīng)當廢止。近年來，在中央高調(diào)反腐的重壓之下，行政執(zhí)法人員明顯的胡作非為已大幅度減少，但為什么市場主體對發(fā)展環(huán)境的負面反應(yīng)依然強烈？很大程度上是，大量的加重市場主體負擔或阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的執(zhí)法行為都是有法可依的，從執(zhí)法本身而言，并無不妥，但其所依之法卻是不符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律或要求的。如果不能從源頭上、也就是從制度本身上去深度挖掘，消除發(fā)展的桎梏，發(fā)展環(huán)境就不可能根本改善。因此，要依法重新檢視現(xiàn)行制度規(guī)定的行政職能。(1)凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的，凡是市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，凡是行業(yè)組織、中介機構(gòu)能夠自律的，行政機關(guān)都不要過度干預(yù)?，F(xiàn)行制度體系中不符合這一要求的規(guī)定，都應(yīng)當予以清理。(2)對行政權(quán)力可以介入的領(lǐng)域，也要改革管理的方式。能夠通過事后監(jiān)管解決問題的，就不要采取事前審批的方式；能夠通過提供服務(wù)解決的問題，就不要采取強制管理的方式；要多采取行政合同、行政指導、行政監(jiān)督、行政調(diào)解、行政復(fù)議等柔性執(zhí)法方式來取代行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等剛性執(zhí)法方式，特別是要多采取回應(yīng)型執(zhí)法*回應(yīng)型執(zhí)法，指的是一種以回應(yīng)社會需求、保障公民權(quán)利為核心目標的執(zhí)法模式。的方式來解決管理相對人對行政機關(guān)的執(zhí)法需求。這些既是地方制度清理的標準，也是新法制定的標準。尤其是新修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市以普遍的立法權(quán)后，更應(yīng)當對地方立法和制度建設(shè)行為予以高度關(guān)注和嚴格規(guī)范，防止為“依法”破壞發(fā)展環(huán)境提供依據(jù)。

四是要嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。首先，要理順行政執(zhí)法體制。當前大多數(shù)破壞發(fā)展環(huán)境問題產(chǎn)生在行政執(zhí)法領(lǐng)域，是與我們的行政執(zhí)法體制有關(guān)的。當前行政執(zhí)法體制中的首要問題就是職責不清、權(quán)力交叉、多頭管理和重復(fù)執(zhí)法。以老百姓反映較為強烈的食品安全問題為例，行政執(zhí)法體制中對這一領(lǐng)域有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)多達十幾個：工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、畜牧、糧食、商務(wù)、海關(guān)、進出口檢驗檢疫、食安辦，等等。十幾個部門都有監(jiān)管權(quán)，權(quán)力邊界又不清楚，執(zhí)法過程中就必然會產(chǎn)生“有利一哄而上，無利誰也不管”的趨利執(zhí)法問題。所以，必須從源頭上解決這一問題。2014年以來，中央大力推進權(quán)力清單、責任清單建設(shè)，目的之一就是要厘清權(quán)力的邊界，并為權(quán)力戴上責任的籠頭。各級行政機關(guān)要科學設(shè)置行政執(zhí)法主體，理順行政執(zhí)法體制，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展為目標，將市場的歸市場，社會的歸社會，個人的歸個人，市場、社會、個人都擔負不了的歸政府，使政府真正成為有限、有位、有為的政府。同時，大力推進綜合執(zhí)法和相對集中行政執(zhí)法權(quán)，一個事項由一支執(zhí)法隊伍承擔，杜絕執(zhí)法中的扯皮和推諉。其次，要規(guī)范行政執(zhí)法行為。當前的行政執(zhí)法中既有趨利、濫作為等執(zhí)法不規(guī)范問題，也有不作為、慢作為等監(jiān)管不到位問題，對發(fā)展環(huán)境的影響非常明顯。特別是一些基層科所隊執(zhí)法不嚴、違法不究、粗暴執(zhí)法、逐利執(zhí)法現(xiàn)象比較突出，老百姓和企業(yè)反映強烈。本屆中央政府大力推進行政審批制度改革，取消和下放了一大批行政許可，規(guī)范了中介行為，實行“放、管、服”結(jié)合，從源頭和制度上壓縮了權(quán)力尋租的空間，為徹底改善發(fā)展環(huán)境奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，“上邊九級風浪，下邊紋絲不動”的現(xiàn)象依然存在。東北地區(qū)改善發(fā)展環(huán)境，拍“蒼蠅”的任務(wù)遠重于打“老虎”。因此，各級行政機關(guān)必須按照黨的十八屆四中全會的決定要求，大力推進依法行政，加強法治政府建設(shè)，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度；完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，采取“兩隨機，一公開”方式規(guī)范行政檢查等執(zhí)法行為；建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平；全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

五是要保證公正司法。公正是法治的生命線，是良好發(fā)展環(huán)境的核心內(nèi)容。公正司法至關(guān)重要，但立案難、執(zhí)行難、司法不公、枉法裁判等問題一個時期以來給東北發(fā)展環(huán)境的改善造成許多負面的影響，以致外地企業(yè)不愿來、本地企業(yè)“雁南飛”。只有解決這些問題，保證公正司法，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，東北經(jīng)濟的騰飛才有現(xiàn)實可能性。其路徑則在于完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督。當前，在中央的積極推動下，司法體制機制改革已初見成效。檢察機關(guān)、審判機關(guān)實行了“員額制”，依法獨立公正行使司法權(quán)有了制度上的保障；改立案審查制為立案登記制，立案難的問題大大緩解；設(shè)立巡回法庭，探索建立新的審理機制；推行異地管轄，最大限度地排除行政干預(yù)；引入信用黑名單制，治理“老賴”效果良好，執(zhí)行難問題有望解決。這些都為徹底改善發(fā)展環(huán)境提供了體制機制上的保障。東北各地的司法機關(guān)應(yīng)當抓住這個有利時機，針對司法領(lǐng)域存在的主要問題，采取更為有效的措施，將中央“公正司法”的要求落實到位，推動東北發(fā)展環(huán)境的進一步改善。

六是要不斷強化依法監(jiān)督。法國啟蒙思想家孟德斯鳩(1689—1755)說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]英國思想史學家阿克頓勛爵(1834—1902)也有類似的斷言：“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。”[7]強化對權(quán)力的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，鏟除權(quán)力“率性而為”的土壤，是改善發(fā)展環(huán)境的重要內(nèi)容。東北地區(qū)崇尚權(quán)力的傳統(tǒng)由來已久，權(quán)力社會色彩濃厚，權(quán)力“耍大牌”的社會基礎(chǔ)比其他地區(qū)更厚實。必須通過扎實的普法教育去除社會上的“權(quán)力本位”思想，扭轉(zhuǎn)“不找關(guān)系不辦事，不托關(guān)系辦不成事”的陳規(guī)陋習，為依法辦事拓展生存空間。同時，整合各種監(jiān)督機制，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效，真正給權(quán)力戴上“籠頭”。東北地區(qū)尤其要高度重視政府信息公開工作，把政府信息公開作為改善發(fā)展環(huán)境的重要抓手，抓在手上，放在心上。因為老百姓要的不僅僅是公平正義，而且要的是看得見、摸得著的公平正義。要堅持以公開為原則、不公開為例外，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，將權(quán)力運行置于陽光之下，放在全社會的監(jiān)督之中。只有這樣，執(zhí)法者才會真正有所畏懼，進而慎用手中的權(quán)力，實現(xiàn)發(fā)展環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

[1] 馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：829.

[2] 亞里士多德.政治學[M].北京：商務(wù)印書館，1997:199.

[3] 劉萬永,宋廣輝. 西豐公安進京抓記者的真相調(diào)查[J]. 新聞天地月刊 , 2008, (2) :42-44.

[4] 盧梭:社會契約論:第2卷[M].北京：商務(wù)印書館，1980：20.

[5] 康德.實踐理性批判[M].鄧曉芒,譯.北京：人民出版社，2003：220.

[6] 孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1982:154.

[7] 阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯健，范亞峰, 譯. 北京:商務(wù)印書館，2001:342.

[責任編輯：肖海晶]

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1007-4937(2017)05-0021-05

2017-06-02

2015年度黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃一般項目“法治中國的地方實踐模式比較研究”(15FXB01)；2013年黑龍江省社會科學院一般項目“法治中國建設(shè)中的政府動力機制研究”

張波(1962—)，男，黑龍江哈爾濱人，黑龍江省人民政府法制辦公室黨組成員、副主任，兼任黑龍江省社會科學院特聘研究員、黑龍江省法學會副會長、黑龍江省科顧委專家組成員，法學碩士，從事行政執(zhí)法研究。