李 店 標(biāo)

(大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712)

地方立法質(zhì)量提高的維度分析
——以黑龍江省為例

李 店 標(biāo)

(大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712)

地方立法質(zhì)量需要在觀念、人才、組織、制度四個(gè)維度展開理論思考和實(shí)踐探索，東北地區(qū)尤其是黑龍江省自不例外。就黑龍江省的地方立法而言：在觀念維度上，要重視立法實(shí)踐工作，強(qiáng)化對(duì)法治、立法行為和立法質(zhì)量的認(rèn)識(shí)；在人才維度上，要打造立法專業(yè)隊(duì)伍，重視人才儲(chǔ)備、人才引進(jìn)和人才培訓(xùn)的建設(shè)；在組織維度上，要拓展立法工作平臺(tái)，健全立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)，組建地方立法科研機(jī)構(gòu)和發(fā)揮省法學(xué)會(huì)的作用；在制度維度上，要健全立法體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法體制機(jī)制的規(guī)范化和創(chuàng)新性。

地方立法；法治黑龍江；立法質(zhì)量

自2015年新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，黑龍江省于2016年先后批準(zhǔn)10個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，加上原有的哈爾濱市和齊齊哈爾市，12個(gè)設(shè)區(qū)的市全部擁有地方立法權(quán)。這不僅使黑龍江省的立法主體數(shù)量由10個(gè)增加到40個(gè)，而且形成省—設(shè)區(qū)的市—自治縣三級(jí)立體層次。黑龍江省立法主體的擴(kuò)容，雖然對(duì)法治黑龍江建設(shè)的意義重大，但地方立法質(zhì)量問題卻難免令人擔(dān)憂。尤其對(duì)于新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，受立法觀念、立法人才、立法能力、立法經(jīng)驗(yàn)等因素的制約，短時(shí)期內(nèi)制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章并非易事。因此，需要在立法理論和實(shí)務(wù)界高度重視的基礎(chǔ)上共同努力。筆者認(rèn)為，地方立法質(zhì)量的提高當(dāng)前至少需要在觀念、人才、組織、制度四個(gè)維度上展開深層次的理論思考和有價(jià)值的實(shí)踐探索，黑龍江省自不例外。

一、觀念維度：重視立法實(shí)踐工作

《立法法》的修改不僅在很大程度上推動(dòng)中國立法體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型，而且對(duì)立法者的立法觀念提出更高的要求，尤其是在追求立法民主化、科學(xué)化和精細(xì)化的當(dāng)今社會(huì)，立法者只有高度重視立法實(shí)踐工作，才能切實(shí)提高立法質(zhì)量。對(duì)于地方立法、特別是黑龍江省而言，重視立法實(shí)踐工作的核心是強(qiáng)化對(duì)法治、立法行為和立法質(zhì)量的正確認(rèn)識(shí)，進(jìn)而樹立人本立法、客觀立法、平衡立法、合法立法、民主立法、科學(xué)立法、全球視野立法等現(xiàn)代立法理念[1]，真正實(shí)現(xiàn)立法觀念對(duì)地方立法質(zhì)量提高的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

1.強(qiáng)化立法者對(duì)法治的正確認(rèn)識(shí)。對(duì)于黑龍江省的地方立法主體，尤其是新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，立法者保持對(duì)法治的正確認(rèn)識(shí)主要體現(xiàn)在避免浪漫主義法治觀、保守主義法治觀和形式主義法治觀。第一，避免浪漫主義法治觀要求我們充分認(rèn)識(shí)到，不是所有的事項(xiàng)都能通過法予以解決或者有效解決，法不是萬能的，它自身也存在一定的局限性，必須是法能夠調(diào)整且有必要調(diào)整的事項(xiàng)才需要制定法。第二，避免保守主義法治觀要求我們充分認(rèn)識(shí)到，法在當(dāng)今多元社會(huì)規(guī)范中占據(jù)著核心地位，法治是最有效的社會(huì)治理模式，相比政府文件、政策、道德、習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范，法在權(quán)威性、民主性、科學(xué)性、有效性等方面具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變紅頭文件為主的傳統(tǒng)治理模式。第三，避免形式主義法治觀要求我們充分認(rèn)識(shí)到，法是基于社會(huì)需求和民眾需求而產(chǎn)生，是立法者積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的結(jié)果；法治不是立法者單純的政治需求、政策需求、政績(jī)需求，也不能以立法者的價(jià)值需求取代事實(shí)需求，更不能持有“人家有法，我也應(yīng)有法”的盲目攀比觀念。

2.強(qiáng)化立法者對(duì)立法行為的正確認(rèn)識(shí)。立法行為在本質(zhì)上對(duì)權(quán)利和義務(wù)這種特定社會(huì)資源進(jìn)行分配，立法者如果不能兼顧社會(huì)多元主體的利益需求，必將影響法的實(shí)施效果。因此，立法者應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，立法行為必須堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，確保立法的回應(yīng)性、針對(duì)性、及時(shí)性、統(tǒng)一性、可操作性。目前，黑龍江省的地方立法就存在重復(fù)立法、越位立法、部門利益傾向立法等現(xiàn)象[2]。要切實(shí)提高立法質(zhì)量有必要正確認(rèn)識(shí)立法行為：第一，堅(jiān)持立法行為的審慎性。立法行為的審慎性要求立法者遵循立法規(guī)律和把握立法時(shí)機(jī)，正確對(duì)待立法調(diào)研、立法論證、立法起草等各項(xiàng)工作。第二，堅(jiān)持立法行為的正當(dāng)性。立法行為的正當(dāng)性要求立法權(quán)的行使當(dāng)前應(yīng)以保障公民權(quán)利和制約政府權(quán)力為核心，立法者且不可認(rèn)為有了法做保障，社會(huì)的各項(xiàng)管理工作就具有了完全的正當(dāng)性，更不得以法謀權(quán)、以法謀私、以法謀利。第三，堅(jiān)持立法行為的嚴(yán)肅性。如果立項(xiàng)論證報(bào)告和草案內(nèi)容均極為粗劣，在很大程度上顛覆了立法行為的嚴(yán)肅性。第四，堅(jiān)持立法的特色性。地方特色是地方立法的生命線，也是地方立法的基本原則，堅(jiān)持立法的特色性必然要求以不抵觸、不重復(fù)、不抄襲、不盲從為指導(dǎo)思想和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3.強(qiáng)化立法者對(duì)立法質(zhì)量的正確認(rèn)識(shí)。地方立法質(zhì)量是地方立法體系的基礎(chǔ)，盡管其具體判斷標(biāo)準(zhǔn)零散混亂，但合法性、合理性、效益性、特色性、適應(yīng)性等往往是常用的幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)[3]。對(duì)于黑龍江省地方立法而言，如果不重視立法質(zhì)量，所帶來的后果往往是比較嚴(yán)重的，因?yàn)榈唾|(zhì)量的立法可能會(huì)對(duì)社會(huì)造成危害、侵犯公民合法權(quán)益、給立法機(jī)關(guān)帶來風(fēng)險(xiǎn)，甚至損害黑龍江省在全國的形象。以立法語言的規(guī)范性為例，有學(xué)者指出，黑龍江省在地方立法語言的運(yùn)用上就存在著較為嚴(yán)重的語法失范和邏輯失范現(xiàn)象，直接影響了地方立法質(zhì)量[4]。以黑龍江省設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章制定為例，地方政府規(guī)章制定完成之后一旦生效，如果立法質(zhì)量不高，接下來如果處理就會(huì)較為棘手。因?yàn)榈胤秸?guī)章需要層層備案，像設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章需要進(jìn)行四級(jí)備案，而備案本身意味著上級(jí)機(jī)關(guān)的審查，如果規(guī)章存在的不完善問題被審查出來，那么下一步就會(huì)面臨被撤銷或改變的命運(yùn)。撤銷意味著之前的所有立法工作是徒勞的，而改變則意味著修改，毫無疑問會(huì)破壞法的穩(wěn)定性；萬一規(guī)章違反上位法或者突破立法權(quán)限，相關(guān)主體還將要承擔(dān)立法違法的責(zé)任。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定也同樣面臨審查的問題，因?yàn)槠湫枰?jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。所以，黑龍江省地方立法主體一定要對(duì)立法質(zhì)量保持正確的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)于數(shù)量和效率的科學(xué)觀念，寧可不立或暫緩立，也不要盲目立出質(zhì)量低下的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

二、人才維度：打造立法專業(yè)隊(duì)伍

地方立法人才主要分為立法者、立法工作人員和第三方參與主體三類，當(dāng)前只有高度重視立法人才的培訓(xùn)、交流和儲(chǔ)備機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)立法人才的高素質(zhì)和專業(yè)化[5]。中國傳統(tǒng)法學(xué)教育對(duì)立法人才的一直重視不夠，導(dǎo)致法學(xué)教育的重心長(zhǎng)期立足于司法理論和實(shí)務(wù)人才的培養(yǎng)，立法人才的短缺成了法治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，在一定程度上影響了立法質(zhì)量。尤其是設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)之后，這一問題的表現(xiàn)和影響更為突出，在一些地方的市人大常委會(huì)和市政府法制辦中了解立法實(shí)務(wù)的工作人員屈指可數(shù)。因此，立法專業(yè)隊(duì)伍的打造工作自然也就成了地方立法機(jī)關(guān)的亟待解決的問題。當(dāng)然，地方立法人才不足的問題也引起最高國家立法機(jī)關(guān)的重視，如全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)為打造地方立法隊(duì)伍，2015年至今已經(jīng)集中舉辦六期立法培訓(xùn)班，對(duì)全國各設(shè)區(qū)的市人大近2 000名立法工作人員進(jìn)行了系統(tǒng)培訓(xùn)[6]。

黑龍江省不少設(shè)區(qū)的市立法能力和立法經(jīng)驗(yàn)不足，在很大程度上可以歸結(jié)為立法人才的匱乏，這一點(diǎn)通過立法工作機(jī)構(gòu)成員的背景和經(jīng)歷就可以窺見一斑。盡管大部分設(shè)區(qū)的市(如大慶市)都建立了法律顧問制度，但這些法律顧問專家往往擅長(zhǎng)的是司法工作，很多都是律師事務(wù)所的律師，他們對(duì)于地方立法工作同樣陌生，要實(shí)現(xiàn)司法實(shí)務(wù)到立法實(shí)務(wù)的轉(zhuǎn)型也存在很大的難度。有些設(shè)區(qū)的市(如齊齊哈爾市)也建立了立法咨詢專家制度，雖然這些專家來源廣泛，但對(duì)于立法權(quán)限、立法程序和立法技術(shù)有一定研究的成員較少。因此，黑龍江省地方立法隊(duì)伍建設(shè)既是當(dāng)前的緊迫形勢(shì)和客觀需求，也應(yīng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)的人才發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)，需要引起黑龍江省委、省人大和省政府的高度重視。導(dǎo)致黑龍江省地方立法人才匱乏的主要原因有四點(diǎn)：第一，黑龍江省的法學(xué)教育組織沒能為本省立法機(jī)關(guān)培養(yǎng)和輸送充足的立法儲(chǔ)備人才。目前，在黑龍江省各高校和科研院所開展的法學(xué)教育中，《立法學(xué)》并沒有成為法學(xué)本科生的必修專業(yè)課程，研究生教育中也沒有設(shè)置相應(yīng)的立法學(xué)方向，導(dǎo)致法學(xué)或法律人才培養(yǎng)過度集中于司法。第二，黑龍江省的法學(xué)研究尚沒有高度重視立法理論和實(shí)務(wù)。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，在黑龍江省法學(xué)界從事立法基礎(chǔ)理論研究的學(xué)者屈指可數(shù)，長(zhǎng)期致力于此項(xiàng)研究的學(xué)者更是鳳毛麟角。第三，絕大部分設(shè)區(qū)的市立法人才的引入和轉(zhuǎn)型沒有實(shí)現(xiàn)突破。一些市的人大及其常委會(huì)、市政府法制辦往往是通過轉(zhuǎn)崗或借調(diào)的方式，將本地區(qū)有法學(xué)背景的工作人員納入新成立的法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)或者立法科，但對(duì)外人才引進(jìn)的重視程度和支持力度相比南方省市而言明顯不夠。第四，現(xiàn)有立法部門工作人員培養(yǎng)沒有常規(guī)化和制度化。事實(shí)上，立法人才引入只是基礎(chǔ)，重心還應(yīng)放在對(duì)引入人才的立法培訓(xùn)方面。當(dāng)前，黑龍江省的立法培訓(xùn)在很大程度上還停留在專家講座的層面，呈現(xiàn)出培訓(xùn)模式不合理、培訓(xùn)內(nèi)容不全面、培訓(xùn)時(shí)間不充分、培訓(xùn)效果不理想的局面。基于此，筆者建議，黑龍江省當(dāng)前應(yīng)高度重視立法專業(yè)隊(duì)伍的打造問題，通過立法人才的建設(shè)來保障立法質(zhì)量的提高，而其中以下三個(gè)方面有必要作為此項(xiàng)工作的著力點(diǎn)。

1.高等院校應(yīng)加強(qiáng)立法儲(chǔ)備人才的培養(yǎng)。鑒于當(dāng)前黑龍江省高等院校在立法學(xué)人才培養(yǎng)方面的不足，應(yīng)當(dāng)積極借鑒北京、上海、廣東、福建等省市知名高校立法學(xué)人才培養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)，積極為黑龍江省地方立法培養(yǎng)和輸送立法人才。一是將《立法學(xué)》列入法學(xué)本科生的核心課程，增加《地方立法學(xué)》《比較立法學(xué)》《立法實(shí)務(wù)》等選修課程。二是支持有條件的高校設(shè)置獨(dú)立的立法學(xué)二級(jí)學(xué)科碩士點(diǎn)或博士研究方向，培養(yǎng)理論與實(shí)踐相結(jié)合的高層次立法人才。三是加強(qiáng)現(xiàn)有高等院校立法學(xué)研究師資隊(duì)伍的建設(shè)，引進(jìn)或外聘國內(nèi)立法學(xué)專家學(xué)者，為地方立法人才培養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.立法機(jī)關(guān)應(yīng)健全立法人才引進(jìn)機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)有效充實(shí)立法隊(duì)伍的重要舉措就是積極引進(jìn)立法人才，尤其是高素質(zhì)的立法學(xué)方向碩士或博士畢業(yè)生。為此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)增加立法部門的人員編制，提高引進(jìn)人才的待遇水平，并堅(jiān)持“走出去”引進(jìn)人才或訂單式人才培養(yǎng)的思路。筆者認(rèn)為，目前北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、中山大學(xué)、華東政法大學(xué)等知名高校每年都培養(yǎng)不少立法學(xué)碩士和博士，我們完全可以通過上述方式將這些優(yōu)秀的畢業(yè)生引入黑龍江省的地方立法機(jī)關(guān)。

3.立法機(jī)關(guān)應(yīng)重視立法工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。立法工作是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，立法經(jīng)驗(yàn)需要通過實(shí)踐積累、立法能力需要通過實(shí)踐培養(yǎng)、立法觀念需要通過實(shí)踐塑造，對(duì)立法機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是做好立法工作的重中之重。立法機(jī)關(guān)應(yīng)為工作人員的立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)積極創(chuàng)造條件，制定詳細(xì)周密的培訓(xùn)方案，加強(qiáng)與國內(nèi)專家學(xué)者、高等院校、科研院所、其他地區(qū)立法機(jī)關(guān)的培訓(xùn)合作，實(shí)現(xiàn)立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)的制度化、程序化和規(guī)范化。當(dāng)然，立法培訓(xùn)的目標(biāo)在于提高立法工作人員的觀念、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、方法、技術(shù)等；立法培訓(xùn)的方式包括聘請(qǐng)專家學(xué)者授課、電腦遠(yuǎn)程集中培訓(xùn)、委托高等院校培訓(xùn)、內(nèi)部“傳幫帶”培訓(xùn)等；立法培訓(xùn)的內(nèi)容至少應(yīng)包括立法基礎(chǔ)理論和立法實(shí)務(wù)操作兩個(gè)模塊，涵蓋立法觀念、立法權(quán)、立法程序、立法制度、立法技術(shù)、部門立法等內(nèi)容。

三、組織維度：拓展立法工作平臺(tái)

影響地方立法質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵因素是立法主體的立法能力，提升立法能力除了打造立法人才隊(duì)伍之外，還需要加強(qiáng)立法組織建設(shè)，以拓展多元化的立法工作平臺(tái)。以立法起草為例，目前地方立法主要是由政府法制部門牽頭，采用部門“歸口起草”的模式，但“歸口起草”往往會(huì)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大行政權(quán)力，增設(shè)行政機(jī)構(gòu)[7]。而廣泛采用委托起草的模式，則需要成立一定數(shù)量的立法研究機(jī)構(gòu)作為依托，而且會(huì)使立法起草的成本增加。因此，立法機(jī)關(guān)自主起草和委托第三方起草相結(jié)合的模式在當(dāng)前較為普遍，這不僅需要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，而且應(yīng)積極探索第三方委托起草機(jī)制，使具有立法理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織積極發(fā)揮作用。《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，全國不少設(shè)區(qū)的市都在積極籌備和成立人大法制委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、市人民政府法制辦立法科，甚至一些市也成立相應(yīng)的立法研究中心和立法學(xué)研究會(huì)，目的都在于為地方立法工作的開展提供組織保障。

對(duì)于黑龍江省地方立法組織而言，目前存在的最大問題是設(shè)區(qū)的市立法工作機(jī)構(gòu)不健全，相應(yīng)的崗位設(shè)置、規(guī)章制度、網(wǎng)站建設(shè)、人員配備等方面依然有待進(jìn)一步完善。以筆者所接觸的大慶市人民政府法制辦公室為例，雖然由于立法工作的需要已經(jīng)增設(shè)立法科，也配備幾名立法工作人員，但立法科的機(jī)構(gòu)編制問題尚在批準(zhǔn)程序之中。再以網(wǎng)站建設(shè)為例，筆者對(duì)黑龍江省設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的網(wǎng)站進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，大部分網(wǎng)站尚沒有開設(shè)立法工作專欄，相關(guān)立法信息也不能及時(shí)在網(wǎng)站上公布。此外，黑龍江省地方立法研究機(jī)構(gòu)的數(shù)量偏少，研究隊(duì)伍的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成果相比其他省市還存在一定的差距。這一點(diǎn)可以借鑒廣東省的經(jīng)驗(yàn)，廣東省立法研究所不僅匯聚了廣東省從事立法研究的絕大部分專家學(xué)者，而且創(chuàng)辦了自己的《地方立法研究》學(xué)術(shù)期刊，承擔(dān)大量地方立法實(shí)務(wù)項(xiàng)目，并定期組織召開地方立法學(xué)術(shù)會(huì)議，為廣東省地方立法質(zhì)量的提高做出了重大貢獻(xiàn)。云南省地方立法研究院、廈門大學(xué)立法研究中心、南昌大學(xué)立法研究中心等科研機(jī)構(gòu)的有益經(jīng)驗(yàn)也值得黑龍江省參考和借鑒。黑龍江省在組織建設(shè)方面要拓展地方立法研究平臺(tái)，要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)問題。

1.健全立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)。雖然黑龍江省各設(shè)區(qū)的市為了提高地方立法質(zhì)量，都在加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，但由于體制、程序和人才等因素制約，相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行還有待進(jìn)一步健全，實(shí)現(xiàn)黑龍江省立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部的統(tǒng)一性，以及與國家立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。第一，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)成立法制委員會(huì)。建議從市人大代表中選擇部分具有良好法律素質(zhì)或者從事與地方立法事項(xiàng)相結(jié)合工作的人員組建法制委員會(huì)，以承擔(dān)地方性法的審議工作。第二，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)應(yīng)成立法制工作委員會(huì)。以前設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)往往設(shè)置的是內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，這一委員會(huì)由于此前承擔(dān)的是公檢法協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作而缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，因此有必要成立法制工作委員會(huì)，并提供必要的編制、經(jīng)費(fèi)、人才、場(chǎng)所等保障，使該委員會(huì)能夠?qū)Ｗ⒂诘胤搅⒎üぷ?。第三，設(shè)區(qū)的市政府法制辦應(yīng)成立立法科。各設(shè)區(qū)的市法制辦以前主要承擔(dān)司法訴訟、綜合執(zhí)法、規(guī)范性文件審查等職責(zé)，同樣缺乏立法的能力和經(jīng)驗(yàn)，只有成立立法科才能滿足開展地方立法實(shí)踐工作的需求。此外，建議在市人大、人大常委會(huì)和政府法制辦根據(jù)情況設(shè)置立法顧問室、立法咨詢專家室、地方立法研究室等下屬事業(yè)編制工作機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步健全立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)。

2.組建地方立法科研機(jī)構(gòu)。地方立法科研機(jī)構(gòu)能夠緊密結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)，有針對(duì)性地開展地方立法研究，承擔(dān)地方立法調(diào)研、咨詢、論證、起草、評(píng)估、修改和人才培養(yǎng)等實(shí)踐工作，這對(duì)于地方立法質(zhì)量的提高具有重要的保障作用。據(jù)筆者了解，目前在黑龍江省所成立的比較有影響力的地方立法科研機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一是2015年11月18日成立的黑龍江省地方立法研究中心，由黑龍江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和黑龍江大學(xué)共同組建，中心設(shè)在黑龍江大學(xué)。該機(jī)構(gòu)目前承擔(dān)了地方性法規(guī)清理和第三方立法評(píng)估等工作，得到省人大常委會(huì)的認(rèn)可。二是2017年5月13日成立的黑龍江省地方法治研究中心，由中共黑龍江省政法委、黑龍江省人民政府法制辦公室和黑龍江省社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合組建，該中心常設(shè)機(jī)構(gòu)——辦公室設(shè)在黑龍江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所。黑龍江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所已經(jīng)承擔(dān)《黑龍江省行政自由裁量權(quán)辦法》的起草工作。黑龍江省地方法治研究中心會(huì)在黑龍江省地方立法方面發(fā)揮更大的作用。當(dāng)然，有條件的設(shè)區(qū)的市可以結(jié)合本市實(shí)際情況，積極聯(lián)合高等院校成立相應(yīng)的市地方立法研究中心，針對(duì)本市的立法工作的重點(diǎn)問題開展理論研究和實(shí)踐探索。

3.進(jìn)一步發(fā)揮黑龍江省法學(xué)會(huì)的作用。黑龍江省法學(xué)會(huì)不僅統(tǒng)領(lǐng)全省的法學(xué)研究工作，而且在新形勢(shì)下的地方立法實(shí)踐工作中也將會(huì)大有作為。目前，黑龍江省法學(xué)會(huì)下設(shè)法理學(xué)、民法學(xué)、商法學(xué)、行政法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)等27個(gè)研究會(huì)，這些研究會(huì)具體研究工作的開展對(duì)于黑龍江地方立法實(shí)踐無疑能夠起到較大的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。為進(jìn)一步發(fā)揮黑龍江省法學(xué)會(huì)的作用，筆者建議將原有的黑龍江省立法學(xué)研究會(huì)納入黑龍江省法學(xué)會(huì)的管理體制，或者吸收立法理論與實(shí)務(wù)人才成立黑龍江省法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)。這一研究會(huì)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注黑龍江省地方立法的理論與實(shí)踐問題，制定組織和運(yùn)行章程，定期以多種形式開展學(xué)術(shù)活動(dòng)，加強(qiáng)與立法部門及專家學(xué)者的交流合作，如通過年度縱向課題招標(biāo)的形式加強(qiáng)立法基礎(chǔ)理論研究、協(xié)助組織專家學(xué)者承擔(dān)黑龍江省的部分立法實(shí)務(wù)工作等。

四、制度維度：健全立法體制機(jī)制

黨的十八大報(bào)告和十八屆四中全會(huì)決定均指出，提高立法質(zhì)量的重要舉措是健全立法體制機(jī)制，尤其是立法起草、審議、論證、協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)制度建設(shè)，健全立法體制機(jī)制同樣是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體到黑龍江省地方立法上，健全地方立法體制機(jī)制主要體現(xiàn)在“規(guī)范”和“創(chuàng)新”兩個(gè)層面：“規(guī)范”是在原有立法體制機(jī)制的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善或改進(jìn)建議，使之發(fā)揮更加廣泛和深遠(yuǎn)的積極作用，如合理劃分人大與其常委會(huì)的立法權(quán)限、人大與政府的立法權(quán)限，強(qiáng)化黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，健全立法起草、審議、論證、協(xié)調(diào)、評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)法的立改廢釋并舉等；“創(chuàng)新”包括建構(gòu)黑龍江省沒有或者全國沒有的立法體制機(jī)制，既能服務(wù)于黑龍江省地方立法，又能使黑龍江省在全國發(fā)揮引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，如建立立法修正案制度、人大立法審議辯論制度、法案逐條審議和表決制度、立法民意測(cè)驗(yàn)制度等。下面將針對(duì)黑龍江省地方立法體制機(jī)制的規(guī)范和創(chuàng)新探討三個(gè)問題。

1.科學(xué)界定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍問題一直困擾著立法理論和實(shí)務(wù)界，受制于立法者的有限理性和立法語言的表達(dá)技術(shù)，這一權(quán)限范圍無法通過具體列舉的形式全部呈現(xiàn)?！读⒎ǚā冯m然將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，但沒有進(jìn)一步列舉，而且在實(shí)際操作過程中，這里的“等”應(yīng)視為“等內(nèi)”，即立法權(quán)限僅限此三項(xiàng)?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》也是采用描述的形式對(duì)從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)兩事項(xiàng)的具體范圍進(jìn)行了擴(kuò)充式的不完全列舉，但有些概念仍然停留在抽象的層面，如“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，而且沒有歷史文化保護(hù)方面的事項(xiàng)進(jìn)一步明確。2015年9月，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)在第二十一次全國地方立法研討會(huì)上對(duì)《立法法》中的“城鄉(xiāng)建設(shè)”范圍又進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，但仍然存在模糊之處，如“文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)”?？傮w看來，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的具體范圍尚存在不甚明確之處，因?yàn)閷⒏黝愂马?xiàng)全部通過列舉的形式展示出來雖然操作方便，但并不科學(xué)，也不符合社會(huì)發(fā)展和立法的基本規(guī)律?；诖?，筆者認(rèn)為，對(duì)于黑龍江省設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的把握而言，立法事項(xiàng)與官方文件明確表述的內(nèi)容直接吻合的，可以立法；官方文件沒有明確表述但間接吻合的，應(yīng)先了解別的市有沒有類似立法；官方文件沒有表述，而且別的地方也沒有立法的，建議不進(jìn)行立法。

2.完善立法論證制度。“立法論證是指一定的主體對(duì)立法運(yùn)行過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題提供論述與證明，為立法機(jī)關(guān)的立法提供參考與決策的依據(jù)?！盵8]立法論證側(cè)重解決的是立法的科學(xué)性問題，其存在于立法準(zhǔn)備、立法程序和立法完善階段，包括立項(xiàng)論證、起草論證、審議論證、評(píng)估論證等形式，盡管各個(gè)階段各種形式的立法論證重心有所不同，但立法的必要性、可行性、合法性、合理性等往往是不可或缺的內(nèi)容。如《廣州市地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法》第9條規(guī)定：“立項(xiàng)論證報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括立法必要性、合法性、合理性、可行性的說明，以及立法效益預(yù)期等的說明?！惫P者認(rèn)為，對(duì)于黑龍江省地方立法論證制度的完善而言，其核心在于實(shí)現(xiàn)立法論證的規(guī)范化。以立項(xiàng)論證為例，其立法論證報(bào)告至少應(yīng)包含四部分內(nèi)容：一是在邏輯上應(yīng)該分析立法的必要性、可行性、可能性、合法性和合理性等；二是在形式上應(yīng)當(dāng)以語言描述、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、現(xiàn)實(shí)案例、法律規(guī)定、理論研究成果等作為所持觀點(diǎn)的論據(jù)；三是在內(nèi)容上應(yīng)體現(xiàn)地方性法規(guī)或政府規(guī)章的特色，包括觀念特色、機(jī)制創(chuàng)新、程序特色、措施特色等；四是在價(jià)值上應(yīng)對(duì)所立之法的效果進(jìn)行預(yù)評(píng)估，即主要立法目的是什么、主要規(guī)定哪些內(nèi)容、側(cè)重解決什么問題、能夠取得什么樣的社會(huì)效果或者經(jīng)濟(jì)效益等。

3.建立立法修正案制度。立法修正案是國外議會(huì)立法的一項(xiàng)重要程序性制度，其是指議員對(duì)進(jìn)入立法程序的法案提出修正的議案，其目的在于擴(kuò)大法律創(chuàng)制者的隊(duì)伍，使得議員們不必親自提出法案就能行使創(chuàng)制權(quán)。作為議會(huì)立法審議程序的一個(gè)重要組成部分，立法修正案被越來越多的國家所重視和采用。盡管立法修正案會(huì)對(duì)立法效率產(chǎn)生重要影響，遺憾的是，中國目前僅建立了較為規(guī)范的法律修正案制度，而缺乏立法修正案制度及其實(shí)踐。有學(xué)者認(rèn)為，在人大法案審議中，人大代表和委員會(huì)組成人員的發(fā)言僅僅表明其個(gè)人態(tài)度，簡(jiǎn)單的多數(shù)決有時(shí)難以體現(xiàn)決策的科學(xué)性，為了避免立法專斷情況的出現(xiàn)，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立立法修正案制度以達(dá)到合議的目的[9]。2000年的《立法法(專家建議稿)》曾在第43條和44條對(duì)立法修正案的提出、專門委員會(huì)對(duì)修正案的審議、修正案不得與該法律案立法宗旨相違背以及修正案的提前表決等內(nèi)容作了規(guī)定[10]，但這些項(xiàng)建議并沒有被采納。如果黑龍江省能夠率先建立科學(xué)的立法修正案制度，毫無疑問可以作為中國一項(xiàng)重要的立法創(chuàng)新舉措。當(dāng)然，立法修正案制度的建立需要在廣泛調(diào)研和深入論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行，應(yīng)重點(diǎn)明確修正案的提出時(shí)機(jī)、提出程序、修正模式、修正范圍、修正效力等內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

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1007-4937(2017)05-0026-05

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教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國國家立法權(quán)配置優(yōu)化研究”(15YJC820025)；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“法治中國的地方實(shí)踐模式”(15FXB01)

李店標(biāo)(1983—)，男，安徽濉溪人，黑龍江省社會(huì)科學(xué)院特聘研究員，副教授，法學(xué)博士，從事法理學(xué)研究。