李金龍，王英偉

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

整體性政府理論視域下省直管縣改革的碎片化及其整合研究

李金龍1，王英偉2

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

省直管縣改革是弱化市管縣體制弊端，推進(jìn)行政管理體制改革的必然要求。當(dāng)前省直管縣改革在政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)責(zé)三者間關(guān)系疏通及部門間關(guān)系協(xié)調(diào)等領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的碎片化問題，制約了改革作用的發(fā)揮與政府效能的提升。依托整體性政府理論來反思省直管縣改革中呈現(xiàn)的碎片化問題，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)官僚體制、利益本位主義思想的掣肘以及新公共管理改革的負(fù)向效應(yīng)是導(dǎo)致省直管縣改革碎片化的主要原因。為此，提出加大政府組織結(jié)構(gòu)整合力度，疏通職權(quán)責(zé)三者間關(guān)系，構(gòu)建良性的部門間協(xié)作機(jī)制和推進(jìn)由行政性放權(quán)向法制化放權(quán)轉(zhuǎn)變進(jìn)程等治理路徑，以期破除省直管縣改革碎片化的流弊，更大限度地發(fā)揮改革效力。

整體性政府；省直管縣改革；碎片化；整合

為了規(guī)避市管縣體制的弊端，我國于1992年開始推行省直管縣體制改革。黨的十八大報(bào)告明確指出：要不斷優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，并在有條件的地方探索省直接管理縣（市）改革。我國先后有遼寧、山東、湖北、湖南、甘肅等20多個(gè)省份進(jìn)行了相應(yīng)的試點(diǎn)和改革實(shí)踐。然而受制于現(xiàn)行行政區(qū)劃體制固有的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系以及傳統(tǒng)治理理念，改革存在較為嚴(yán)重的碎片化問題，難以從整體上發(fā)揮改革效力。針對省直管縣改革中存在的愈加復(fù)雜的碎片化現(xiàn)象，特別是政府內(nèi)外部關(guān)鍵要素之間難以進(jìn)行無縫對接的頑疾，有必要對省直管縣改革的碎片化問題進(jìn)行學(xué)理上的剖析，以期打通改革中關(guān)鍵要素的聯(lián)結(jié)路徑，發(fā)揮省直管縣改革的應(yīng)有效用，進(jìn)而推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

一、省直管縣改革碎片化問題的治理工具：整體性政府理論

長期以來，以工具理性為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政理念在政府組織體系的設(shè)置及其運(yùn)作中占據(jù)著主導(dǎo)性話語權(quán)，對眾多國家的政治-行政實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的影響。然而，隨著信息技術(shù)的快速興起，電子政務(wù)的逐漸推廣及全球化的滲透，傳統(tǒng)行政模式的弊端日漸凸顯。其嚴(yán)密性有余而靈活性不足的問題愈加突出，它不但難以與變化了的外部環(huán)境相適應(yīng)，且因管理事項(xiàng)的日漸增多，管理范圍的擴(kuò)大，專業(yè)化分工的弊端更為顯著，政府機(jī)關(guān)職責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力分散等問題成為制約政府治理效能提升的關(guān)鍵性因素。正如Bardach所指出的，致力于對政府金字塔結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和層級服從關(guān)系維護(hù)的傳統(tǒng)官僚體制，并不能為行政機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系建設(shè)提供任何便利，它對制度和過程的過分崇拜和對平等協(xié)作關(guān)系的忽視，使其在應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)狀況時(shí)顯得力不從心①。為克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，提高政府治理效能，以胡德、布坎南等人為代表的西方學(xué)者將較為成熟的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想融入公共管理領(lǐng)域，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，將政府公共管理方法的側(cè)重點(diǎn)由規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)，構(gòu)建了一套以激勵(lì)為導(dǎo)向的公共管理理論②。

然而，新公共管理改革仍未能從根本上解決權(quán)責(zé)混亂、利益沖突、政出多門的現(xiàn)象，反而因政府部門間競爭關(guān)系的進(jìn)一步強(qiáng)化，衍生出更加嚴(yán)重的管理分割、機(jī)構(gòu)裂解的碎片化問題。20世紀(jì)90年代后期，公共部門的改革重心逐漸由結(jié)構(gòu)性的分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁撤和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體性政府。整體性政府理論逐漸成為當(dāng)前國際上進(jìn)行政府改革的一種潮流和趨向，被廣泛應(yīng)用于政府組織結(jié)構(gòu)及其內(nèi)外相互關(guān)系處理等領(lǐng)域的研究。該理論發(fā)端于1997年英國時(shí)任首相布萊爾的《公民服務(wù)會(huì)議》所提出的施政方案，并在1999年頒布的《現(xiàn)代化政府白皮書》中被作為引領(lǐng)英國政府其后10年改革的指導(dǎo)思想。登力維（Patrick Dunleavy）、佩里·希克斯（Perry Hicks）從理論層面對整體性政府進(jìn)行了闡發(fā)。佩里·希克斯對整體性政府的治理目標(biāo)進(jìn)行了界定。他認(rèn)為，分割化治理存在讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)、目標(biāo)之間互相沖突等問題，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪，在面對需要作出反應(yīng)的狀況時(shí)又各自為政，公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，所有這些問題正是整體性治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的③。波利特在對整體性政府理論與實(shí)踐進(jìn)行了大量綜合性分析的基礎(chǔ)上，將其定義為一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，并將該理論細(xì)分為四個(gè)層面：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，更好地聯(lián)合并使用稀缺資源，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)④。之后，有學(xué)者從內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合、外部組織協(xié)作、自上而下目標(biāo)設(shè)定、以顧客需求為導(dǎo)向進(jìn)行公共服務(wù)供給的“內(nèi)、外、上、下”聯(lián)合型的組織建構(gòu)整體性政府，以及從政府治理工具和權(quán)力關(guān)系優(yōu)化等層面對整體性政府理論進(jìn)行豐富和完善。

整體性政府的組織建構(gòu)模式事實(shí)上是對原有公共管理模式的修正和完善，具有歷史的繼承性和理論的延展性。它并非完全排斥官僚體制下專業(yè)化政府建構(gòu)方式，而是要求拓寬組織視野，從整體層面對組織的內(nèi)外環(huán)境、資源、聯(lián)結(jié)關(guān)系進(jìn)行宏觀性把握，對組織的運(yùn)作過程和效果均進(jìn)行現(xiàn)實(shí)性觀照。具體看來，整體性政府理論應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是主張形成多元整合的組織結(jié)構(gòu)。主要包括對金字塔結(jié)構(gòu)中管理上下層級之間的整合，相同職能部門之間的整合以及政府與社會(huì)力量的整合等。為實(shí)現(xiàn)這三個(gè)方面的整合要求，該理論一方面強(qiáng)調(diào)以政府的組織職能為基礎(chǔ)，以等級式或協(xié)商的方式對不同層級政府或同一層級不同部門之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及同一部門內(nèi)部不同功能進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；另一方面，主張強(qiáng)化與其他部門之間的協(xié)同及合作關(guān)系，以此來保障組織變革后的有效運(yùn)作，更好地發(fā)揮組織結(jié)構(gòu)改革的效力。整體性政府強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)整合，并非是單純的機(jī)構(gòu)裁撤歸并，而是在厘清各組織機(jī)構(gòu)功能和作用的基礎(chǔ)上，從縱向及橫向兩個(gè)層面進(jìn)行深度梳理，以形成結(jié)構(gòu)清晰、運(yùn)行順暢的結(jié)構(gòu)體系，從而提升政府的治理能力。整體性政府的結(jié)構(gòu)整合區(qū)別于傳統(tǒng)官僚體制的權(quán)威性整合與新公共管理所推崇的競爭性整合，其實(shí)質(zhì)是一種以滿足公民需求為最高準(zhǔn)則的具有合作性質(zhì)的整合方式。二是構(gòu)建跨部門相互協(xié)作、相互對接的工作機(jī)制。針對政府部門間的碎片化問題，整體性政府致力于重塑新的政府工作機(jī)制。主要指政府多部門在面對共同議程時(shí)，既保持自身獨(dú)立性和組織目標(biāo)，同時(shí)又致力于建設(shè)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、相互協(xié)同對接的合作伙伴關(guān)系，以擺脫各個(gè)組織單打獨(dú)斗的局面，形成具備共同應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)的能力。三是主張擴(kuò)大授權(quán)，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化配置。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理時(shí)指出，在傳統(tǒng)官僚體制下的公共管理活動(dòng)通過層級節(jié)制的政府運(yùn)行機(jī)制將權(quán)力自下而上集中到中央政府手中，而新公共管理改革又將提高政府工作效率的目標(biāo)寄希望于單位的分權(quán)，這在一定程度上導(dǎo)致了權(quán)力的過分集中或過度分散的兩極現(xiàn)象。整體性政府主張運(yùn)用擴(kuò)大授權(quán)的方式，調(diào)動(dòng)中央和地方、上級與下級政府的積極性，以形成行政組織內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系。

目前，我國在較大范圍內(nèi)推行的省直管縣改革受到長期以來形成并相對固化的傳統(tǒng)行政模式影響，無論是政府組織結(jié)構(gòu)重組、職權(quán)責(zé)關(guān)系的疏導(dǎo)，還是政府部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)、省放權(quán)于縣等，均呈現(xiàn)零散化、碎片化的狀態(tài)，難以在整體層面打開良好的局面。一方面，在以專業(yè)化分工和層級節(jié)制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式的滲透下，各級政府及其部門過分倚重維護(hù)本政府及其部門的權(quán)力和利益，而與其他政府及其部門關(guān)系則形成明顯的裂化傾向，省直管縣改革的進(jìn)路并不能有效地解決問題。另一方面，傳統(tǒng)行政模式下政府權(quán)限的條條分解和塊塊分割所形成的權(quán)力壁壘加劇了組織的異質(zhì)程度，造成了政府統(tǒng)籌能力的弱化和相互之間協(xié)作機(jī)制的缺漏，進(jìn)一步加劇了省直管縣改革所面臨的碎片化問題。而整體性政府理論所強(qiáng)調(diào)的打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的管理和服務(wù)方式，主張由專業(yè)分工、層級節(jié)制的金字塔組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡谋馄交木W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)⑤。其解決問題的核心理念和實(shí)踐行動(dòng)與省直管縣改革面臨的碎片化問題相互吻合，為彌合省直管縣改革中的碎片化問題及其解決提供了良好的范式。

二、我國省直管縣改革面臨的碎片化問題

“碎片化”是指完整的東西散碎分裂成諸多的零塊。黃升民最早將碎片化的概念引入傳播學(xué)的研究當(dāng)中，并將其界定為社會(huì)階層的多元裂化，消費(fèi)群體的細(xì)分化和媒介的小眾化。之后，我國學(xué)者將碎片化的概念應(yīng)用到政府的決策體制、公共服務(wù)供給、社會(huì)保障等更為廣泛的問題分析領(lǐng)域。目前，在省直管縣體制改革的過程中存在著較為嚴(yán)重的碎片化問題。

（一）政府組織結(jié)構(gòu)分割猶在

政府的組織結(jié)構(gòu)是反映政府機(jī)構(gòu)各部分排列秩序、空間與位置、聚集狀態(tài)以及各要素之間相互關(guān)系的一種模式，是行政體制的重要組成部分，對政府效能的發(fā)揮起著關(guān)鍵性作用，正如西蒙所指出的，“有效地開發(fā)社會(huì)資源的第一個(gè)條件就是有效的組織結(jié)構(gòu)”⑥。目前，我國政府結(jié)構(gòu)屬于直線職能型，強(qiáng)調(diào)組織縱向?qū)蛹夐g的相互節(jié)制以及橫向同級間的專業(yè)分工，由此構(gòu)成了條條和塊塊相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)模式。該結(jié)構(gòu)雖然在一定程度上保持了直線型模式強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一和職能型模式注重專業(yè)化分工的優(yōu)勢特征，但也潛在著單元分離、結(jié)構(gòu)分散、自成體系、功能分割等碎片化因素。省直管縣體制改革本身是對政府結(jié)構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)整，但從目前的改革狀況來看，政府結(jié)構(gòu)潛在的條塊失衡問題不僅沒有得到根本性解決，反而使這一問題更加復(fù)雜化。一方面，省直管縣改革在減少管理層級的同時(shí)，也意味著省級政府管理負(fù)擔(dān)的增加和縣級職能范圍的擴(kuò)張。這為省、縣級政府增加機(jī)構(gòu)設(shè)置、擴(kuò)大組織規(guī)模提供了充分的理由。部分省直管縣將此作為提升行政級別、擴(kuò)大行政權(quán)力的大好時(shí)機(jī)，盲目增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制數(shù)量。這種在原有條塊失衡的情況下所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)增設(shè)行為，必然導(dǎo)致政府結(jié)構(gòu)的無序化和碎片化。而在改革過程中管理事務(wù)明顯減少、管理職能有所縮減的市級政府往往沒有作出相應(yīng)的調(diào)整，從而使這一問題更加嚴(yán)重。另一方面，我國自上而下設(shè)有大量的垂直管理機(jī)構(gòu)，如質(zhì)檢、藥監(jiān)、工商、稅務(wù)等。這些機(jī)構(gòu)并不列入地方政府職能部門范圍，而是由中央某部門集中進(jìn)行垂直式管理，并依據(jù)不同等級地方政府相對應(yīng)的行政層級進(jìn)行設(shè)置，既服從于條條，也服務(wù)于塊塊。省直管縣改革對省、縣有關(guān)職能部門進(jìn)行一定的調(diào)整，改變原來的條塊關(guān)系，但各級垂直管理機(jī)構(gòu)并未隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是原市級垂直管理機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行相應(yīng)的簡化或撤銷，而是繼續(xù)履行其原有職能，冗余的市級垂直管理機(jī)構(gòu)因其定位模糊而對縣級有關(guān)部門造成的不當(dāng)干預(yù)，必然引發(fā)政府結(jié)構(gòu)的碎片化。

（二）政府內(nèi)部職權(quán)責(zé)三者間關(guān)系尚未疏通

我國自上而下各層級政府共同享有對社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理的基本權(quán)力，而始終對政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系、職權(quán)關(guān)系等缺乏明確的界定。在省直管縣改革中，政府在職權(quán)責(zé)關(guān)系劃分上碎片化現(xiàn)象尤為突出。首先，省直管縣改革賦予了縣級政府大批事權(quán)，縣級政府的職能覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)張、所承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)一步加大，然而，調(diào)配財(cái)力、物力、人力等資源的權(quán)力仍然掌握在省、市級政府手中，使直管縣往往處于責(zé)大權(quán)小、有職無權(quán)的尷尬境地。其次，省直管縣改革中原由市級政府履行的大量職能轉(zhuǎn)移到了縣級政府，但并未對人事任免權(quán)作出相應(yīng)的變動(dòng)。在直管縣的人事任免上，除縣級黨政一把手由省級任命外，其余干部的任免權(quán)仍由市級掌握。市級政府在縣級政府的干部管理層面仍然具有較大的權(quán)力，縣級政府公務(wù)人員出于自身政治生涯的“理性”考慮，在履職時(shí)依附于市級的傾向并未從根本上得到轉(zhuǎn)變，依然不得不更多地考慮市級政府的意愿和偏好，使得縣級政府職能的履行往往受制于市級政府人事任免的指揮棒，從而難以形成職與權(quán)相互匹配的格局。再次，行政省管縣與財(cái)政省管縣改革并不同步，縣的具體事務(wù)的管理權(quán)限掌握在市級政府手中，而其財(cái)權(quán)則歸屬于省級政府。直管縣政府不單要向市級政府匯報(bào)工作，尋求政治上的授意，還要爭取省級政府資金上的支持和保障，使得縣級政府在協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)和事權(quán)的過程中面臨著“兩個(gè)婆家”的問題?？傊?，省直管縣改革中權(quán)力與責(zé)任不相匹配、職能與權(quán)力相互脫節(jié)問題的普遍存在，加劇了職權(quán)責(zé)三者關(guān)系的疏通難度，制約了省直管縣改革效用的發(fā)揮。

（三）政府各級各部門協(xié)調(diào)合作關(guān)系難以形成

政府各級各部門間的關(guān)系是組成政府的各個(gè)層級或各個(gè)部門在行使行政權(quán)力、履行自身職能過程中所形成的關(guān)系。良好的政府各級各部門間協(xié)調(diào)合作關(guān)系對于提高政府治理能力具有重要作用。整體性政府理論主張統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府及其部門間關(guān)系，各政府及其部門在保持本身獨(dú)立性并履行自己職能的同時(shí)，加強(qiáng)各級政府及其部門間協(xié)作關(guān)系的構(gòu)建，以形成緊密配合、聯(lián)系順暢的政府間關(guān)系。而在省直管縣體制改革中，雖然對政府間合作關(guān)系給予一定重視，但由于協(xié)調(diào)范圍較窄、力度不夠，大多流于形式，并未使這一問題得到有效解決。從各層級政府間的協(xié)作關(guān)系來看，省-市-縣三者間關(guān)系經(jīng)過長期調(diào)整，在很多領(lǐng)域已經(jīng)形成相對穩(wěn)定和基本成熟的銜接模式。省直管縣改革在一定程度上打破了這種原有的縱向政府間的銜接關(guān)系，但又沒有形成更加合理的協(xié)作關(guān)系。省直管縣改革雖然將縣級政府的管轄權(quán)收歸省級，但并沒有改變市縣之間的行政隸屬關(guān)系，縣級政府的許多業(yè)務(wù)部門并未與市級政府完全脫鉤。在這種情況下，縣級政府不得不由以往只與市級政府進(jìn)行單向協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在與省級和市級政府兩者進(jìn)行雙向協(xié)調(diào)。縣級政府有關(guān)部門需要進(jìn)行溝通的上級部門增多，協(xié)作難度進(jìn)一步加大。而當(dāng)省、市級政府之間意見不一致時(shí)，則面臨省市政府部門之間新一輪的溝通再反饋到縣級政府的過程，使得不同層級政府及其部門之間的協(xié)作碎片化問題更加突出。從政府各部門間關(guān)系來看，各部門在資金配給、資源劃分、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域的不合作問題體現(xiàn)得相當(dāng)突出。以海南省各地方政府旅游管理部門為例，它們?yōu)樘嵘镜氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)競爭力加緊了對旅游資源的爭奪。最為典型的是各縣的旅游車不得越過本地域邊界，否則會(huì)受到外地政府部門的處罰。本來相互貫通的自然區(qū)域被人為地分割成多個(gè)景點(diǎn)，以至于出現(xiàn)大量小規(guī)模的同質(zhì)化景區(qū)，而難以從整體上提升旅游品牌影響力，實(shí)現(xiàn)旅游收益持續(xù)增長。目前，地方政府部門之間已不僅僅通過增加門檻、設(shè)置關(guān)卡、限定對象等顯性手段來獲取競爭優(yōu)勢，而且還把維護(hù)本地區(qū)利益的內(nèi)容融入政府的部門規(guī)章制度中，實(shí)現(xiàn)更加隱性、柔和的限制性制度安排。這類制度長期存在并內(nèi)化到政府工作人員的具體行政行為中，對政府及其部門間合作關(guān)系的生成和壯大造成更大的負(fù)面影響。

（四）政府縱向權(quán)力下放碎片化

當(dāng)前不同層級政府之間共有權(quán)限及特有權(quán)限的劃分，不同層級政府應(yīng)當(dāng)具備哪些權(quán)力，權(quán)力界限如何界定，如何保證下放權(quán)力的有效性、配套性，均未受到科學(xué)設(shè)定和依法規(guī)范。省直管縣改革中，市級政府往往按照省級政策性文件要求將部分權(quán)力一放了之，對所下放的權(quán)力是否符合縣級政府治理公共事務(wù)之所需及其對縣級政府工作是否真正起到作用不再跟蹤監(jiān)測，使得權(quán)力下放的碎片化問題不斷加劇。具體而言，一是權(quán)力下放零散化、不協(xié)調(diào)、不配套。某一權(quán)力的行使往往需要其他某項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)力的輔助和配合才能發(fā)揮其效力。而省市在權(quán)力下放的過程中往往將某一領(lǐng)域相關(guān)性不強(qiáng)的多個(gè)單項(xiàng)權(quán)力下放到縣級，忽視了權(quán)力下放的配套性。分散性和零碎化的放權(quán)必然導(dǎo)致所下放的權(quán)力無法發(fā)揮作用。另外，政府某部門權(quán)力的有效行使還需要其他部門的協(xié)調(diào)和配合，某一部門權(quán)力擴(kuò)大而與其關(guān)系密切的其他部門并沒有進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)權(quán)，導(dǎo)致兩者權(quán)限的不對等、不匹配問題。二是省市政府下放的權(quán)力與現(xiàn)行規(guī)制互相抵觸。目前省直管縣改革中權(quán)力下放主要依據(jù)省級政府的政策性文件，而缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和法律層面的規(guī)范性審查。將上級政府的政策性文件作為放權(quán)的依據(jù)，其靈活性有余而規(guī)范性不足，缺乏整體統(tǒng)一的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以至于出現(xiàn)大量下放的權(quán)力與現(xiàn)行規(guī)制相抵觸的現(xiàn)象。例如，江蘇省在推進(jìn)省直管縣改革中，將有關(guān)招投標(biāo)的16項(xiàng)處罰權(quán)下放到縣級⑦。而《江蘇省招標(biāo)投標(biāo)條例》第四十七條則規(guī)定，“縣級以上地方人民政府有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)當(dāng)事人的投訴進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和查處，并將處理結(jié)果告知投訴人”。依據(jù)江蘇省的招投標(biāo)條例，對招投標(biāo)活動(dòng)中有關(guān)當(dāng)事人的查處權(quán)應(yīng)歸屬于縣級以上地方人民政府的行政監(jiān)督部門，而非縣級政府。因此造成所下放的招投標(biāo)處罰權(quán)與招投標(biāo)條例相互抵觸的情形，為縣級地方政府行使下放的權(quán)力造成諸多困難。

三、省直管縣體制改革碎片化問題的生成原因

（一）傳統(tǒng)官僚制內(nèi)生性弊端

我國傳統(tǒng)的官僚體制是基于我國特殊歷史及現(xiàn)實(shí)情況并借鑒現(xiàn)代官僚制的某些經(jīng)驗(yàn)而建構(gòu)起來的?！坝捎谄涿撎ビ诜饨ㄉ鐣?huì)政治土壤，不可避免地帶有封建官僚制的諸多特性，從而在精神層面影響現(xiàn)代行政，使得官僚制呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)不相容的一面?！雹嘞啾扔诂F(xiàn)代官僚制的理性化、法治化、非人格化等特征，我國的傳統(tǒng)官僚制則具有組織龐大、高度集權(quán)、等級森嚴(yán)、家長制行政、情感高于理性、人治或倫理色彩濃厚等特點(diǎn)。其一，傳統(tǒng)官僚制遺存的濃重的“人治”思想和封閉保守的組織文化是組織機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置的阻滯因素之一。“政府組織文化是政府在進(jìn)行組織活動(dòng)和處理政府關(guān)系時(shí)所持有的價(jià)值觀念及行為準(zhǔn)則?！雹嵩趥鹘y(tǒng)官僚制組織文化的影響下，政府各機(jī)構(gòu)在長期的運(yùn)行中形成了較為穩(wěn)定的利益團(tuán)體和復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，行政機(jī)構(gòu)增設(shè)容易而裁撤困難。政府顧及機(jī)構(gòu)的設(shè)置慣性和利益的處理難題，對一些于現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展沒有實(shí)際意義的機(jī)構(gòu)也并不會(huì)撤除。這不僅造成機(jī)構(gòu)交叉冗余，而且導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)之間推諉、扯皮等混亂或碎片化現(xiàn)象。其二，傳統(tǒng)官僚制是一種高度集權(quán)、多層級節(jié)制的行政體制，其目的在于構(gòu)建自上而下的垂直管理系統(tǒng)，保證中央及上級政府的權(quán)威和決策執(zhí)行過程的通暢。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，多層級節(jié)制的官僚體制不僅使管理幅度受到擠壓，且在管理工作中需要協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)數(shù)量也必然增多，而由于官僚體制下構(gòu)建的組織結(jié)構(gòu)具有一定的內(nèi)在封閉性，政府各層級機(jī)構(gòu)的聯(lián)系并不通暢，從而對組織結(jié)構(gòu)整合形成一種內(nèi)生性的抵制力量。其三，我國傳統(tǒng)官僚制雖然強(qiáng)調(diào)依據(jù)組織的職能分工來進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，但與韋伯所倡導(dǎo)的組織職能的有限性和分工的專業(yè)性相去甚遠(yuǎn)。各組織機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不清，部門之間的職權(quán)界限模糊，政府的職能往往被劃分為多個(gè)部分，同一公共事務(wù)由多個(gè)行政部門管轄，以致部門林立、多頭指揮和政出多門等問題不斷滋生，而政府又總是試圖通過增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大人員規(guī)模來解決這一問題。作為政府，它本身具有使行政機(jī)構(gòu)無限擴(kuò)張的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，從而使原本交叉重疊的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行更加碎片化。

（二）利益本位主義思想的掣肘

利益本位主義，是指政府在處理本組織與其他組織、整體與局部之間的利益關(guān)系時(shí)只顧及本組織的利益，而對其他組織的利益及整體利益漠不關(guān)心，甚至將組織利益凌駕于整體利益之上的行為原則。政府及其部門的利益本位主義“是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、宗法血緣社會(huì)結(jié)構(gòu)及和自我為本位的‘差序格局’思想觀念的產(chǎn)物”⑩，它理應(yīng)在社會(huì)結(jié)構(gòu)由血緣關(guān)系向現(xiàn)代社會(huì)業(yè)緣關(guān)系轉(zhuǎn)型的過程中退出歷史舞臺(tái)，但由利益本位主義派生出來的“地方保護(hù)主義”“部門保護(hù)主義”“山頭主義”在專業(yè)化分工日益細(xì)密的現(xiàn)代社會(huì)中并沒有淡化，相反卻非常普遍地存在著。目前，政府部門的分工越來越專門化，所履行的職能更加獨(dú)立化。各政府部門逐漸形成維持自身運(yùn)作的體系。政府部門內(nèi)部工作人員晉升、薪酬等僅與本部門的工作成效掛鉤，而是否與其他部門合作以及合作成效的大小對其基本沒有影響，因而并不能對部門間合作關(guān)系的構(gòu)建及其運(yùn)行效果形成有效激勵(lì)。所以，政府部門公務(wù)人員在長期部門化工作中形成了較強(qiáng)的部門本位意識和小團(tuán)體意識，缺乏與其他部門進(jìn)行合作的動(dòng)力。另一方面，利益本位主義容易誘使地方政府將地方性或部門性的制度規(guī)章作為替本部門謀取利益的工具，以“地方特殊”之名，行“利益分贓”之實(shí)，使部門化的規(guī)章制度、地方性質(zhì)的立法成為本組織、本地方利益的保護(hù)傘。利益本位主義的盛行會(huì)對整體性、全局性利益不斷進(jìn)行蠶食、分解，從而使政府間關(guān)系及其各政府管理行為必然呈現(xiàn)難以彌合的碎片化狀態(tài)。

（三）新公共管理改革的負(fù)向影響

20世紀(jì)70年代末，西方國家為應(yīng)對韋伯官僚體制的機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)滯后、效率低下等問題，大力推行以“政府再造”為理念的新公共管理改革。無論是戴維·奧斯本等人倡導(dǎo)的運(yùn)用企業(yè)家精神重塑政府的模式，還是丹尼爾·耶金等人推崇的政府“撤出制高點(diǎn)”，其突出的特點(diǎn)均在于通過大規(guī)模建設(shè)以結(jié)果為導(dǎo)向的半自治性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，從而以獨(dú)立化、分散化、競爭性的組織結(jié)構(gòu)模式取代韋伯官僚體制下層級節(jié)制、高度集中的組織模式。盡管這一改革運(yùn)動(dòng)在革除韋伯官僚體制某些問題時(shí)發(fā)揮了一定的作用，但也存在諸多缺陷。新公共管理改革強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向，主張將私有部門中的競爭關(guān)系引入政府工作中來，政府部門在市場及顧客理念的驅(qū)動(dòng)下，為提高自身的權(quán)威和競爭力，更傾向于為本部門聚集更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。我國現(xiàn)行官僚制可以說是一種以封建官僚制為主，同時(shí)汲取韋伯官僚制某些元素的混合官僚制，因而，新公共管理改革的負(fù)面影響同樣波及我國行政改革。當(dāng)前省直管縣改革則主張權(quán)力的下放和重新整合。在改革的推進(jìn)過程中，對省級政府而言，實(shí)際上面臨著內(nèi)在聚權(quán)與外在被迫放權(quán)的矛盾。這對矛盾處理不當(dāng)，其后果必然是政府權(quán)責(zé)關(guān)系的碎片化，而省級放權(quán)的碎片化，又勢必導(dǎo)致縣級政府權(quán)力的整合困難。由此可見，省級政府放權(quán)過程中出現(xiàn)的碎片化問題，對下級政府形成了負(fù)向的傳導(dǎo)作用，進(jìn)而使得政府部門內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的不協(xié)調(diào)問題進(jìn)一步擴(kuò)大化。

四、我國省直管縣改革碎片化問題的具體整合路徑

（一）加大政府組織結(jié)構(gòu)的整合力度

從整體性政府的視角看，政府整體效能的提升有賴于構(gòu)建多元整合的政府機(jī)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的組織體系，以消除政府機(jī)構(gòu)的分散化、碎片化問題。因此，應(yīng)以政府職能為基本依據(jù)，從整體層面對各級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，以破除政府結(jié)構(gòu)的碎片化問題。其一，政府應(yīng)根據(jù)職能性質(zhì)并遵從自上而下、從宏觀到微觀漸次演進(jìn)的規(guī)律，設(shè)計(jì)和優(yōu)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在中央政府層面，應(yīng)當(dāng)以政治性管理為主，對全國性宏觀事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制；在省級政府層面，要以協(xié)調(diào)性的管理職能為主，對上下級政府關(guān)系及下級政府之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整；對市縣級政府而言，應(yīng)當(dāng)以公共服務(wù)的有效供給為其職能重心，為公民提供符合需求的公共服務(wù)。各級政府在履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)樹立大局意識，從整體利益出發(fā)破除層級及部門偏見，以弱化改革進(jìn)程中的阻滯因素。其二，應(yīng)當(dāng)逐步從以行政層級為基礎(chǔ)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變?yōu)橐榔渥陨硭哂械奶厥饴毮軄磉M(jìn)行有針對性的機(jī)構(gòu)設(shè)置。不同層級政府應(yīng)當(dāng)對其特有職能和普遍職能進(jìn)行合理的區(qū)分。從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，根據(jù)自身所應(yīng)當(dāng)具備的專門性職責(zé)來進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，盡量減少政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊性和由此引起的碎片化現(xiàn)象。其三，應(yīng)當(dāng)對中央和地方事務(wù)具有交叉關(guān)系的機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。針對中央與地方職能存在交叉的事務(wù)，可繼續(xù)沿用上下一致、左右對齊的機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法，但應(yīng)當(dāng)對政府部門間職責(zé)的主次關(guān)系進(jìn)行明確界定，以規(guī)避政出多門、相互推諉、互相掣肘等問題。

（二）疏通政府內(nèi)部職權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)三者關(guān)系的一致性

在規(guī)范各級政府的職權(quán)責(zé)關(guān)系方面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政組織內(nèi)部職權(quán)責(zé)一致性原理，自上而下設(shè)計(jì)具有權(quán)威性的路線圖，為規(guī)范各級政府職權(quán)責(zé)關(guān)系提供總體性的行動(dòng)方案。首先，要遵從具體職能下放原則，事權(quán)能放則放。凡是較低一級政府可以獨(dú)立行使的事務(wù)，就應(yīng)當(dāng)將事權(quán)進(jìn)行下放。一般來講，縣級政府與民眾的關(guān)系更為密切，在了解民意及公共服務(wù)供給方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢。在對事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，依事權(quán)的大小輔之以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，從而切實(shí)規(guī)避當(dāng)前權(quán)責(zé)分離、上級政府權(quán)大責(zé)小、下級政府權(quán)小責(zé)大等問題。其次，行政權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)與財(cái)政權(quán)力下放協(xié)同推進(jìn)。針對當(dāng)前省直管縣改革中縣級政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限相對擴(kuò)大，而財(cái)權(quán)依舊掌握在省級政府手中的財(cái)事權(quán)力割裂問題，應(yīng)根據(jù)縣級政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，賦予縣級政府充分的財(cái)政權(quán)力運(yùn)作空間。再次，人事任免權(quán)應(yīng)當(dāng)在政府職責(zé)下放的背景下進(jìn)行相應(yīng)的下放。針對因省直管縣改革中縣級政府由省級政府直接領(lǐng)導(dǎo)，縣級政府的人事任免權(quán)依舊掌握在市級政府手中，而造成縣級政府對誰負(fù)責(zé)不清晰等問題，應(yīng)在市管縣轉(zhuǎn)變?yōu)槭」芸h的背景下，對人事關(guān)系的管理權(quán)也進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)省縣之間職權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。

（三）構(gòu)建政府各部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制

長期以來，我國政府對各部門間關(guān)系的調(diào)節(jié)和控制能力較弱，難以形成部門間相互協(xié)作、合作共贏的良性運(yùn)作模式。在省直管縣改革中，政府各部門之間仍面臨溝通不暢、協(xié)同履職效率低下等問題。我們必須以整體性政府理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持“既分工，更合作”的基本原則，加大政府部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)合作力度，以構(gòu)建良性的政府部門相互協(xié)作的機(jī)制。首先，應(yīng)加快政府部門間信息共享平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，建立健全電子政務(wù)系統(tǒng)。網(wǎng)絡(luò)化的信息共享平臺(tái)是提升政府部門間溝通效率的重要途徑和必要手段。目前我國大部分地方政府尤其是縣級政府的電子政務(wù)系統(tǒng)并不完善，僅局限于政府形象展示和部分信息公示。政府部門之間的溝通仍然依托于召開會(huì)議、紙質(zhì)文件流轉(zhuǎn)等傳統(tǒng)方式，而與真正的電子化辦公仍然相去甚遠(yuǎn)。因此，有必要建設(shè)運(yùn)行暢通的電子政務(wù)系統(tǒng)，以加快政府各部門間政務(wù)信息的溝通效能，增強(qiáng)政府部門間的協(xié)作能力。其次，考慮建立由中央和地方政府共同組成的跨部門性質(zhì)的協(xié)作治理機(jī)構(gòu)，對需由多個(gè)部門共同完成的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對跨區(qū)域的項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃，對涉及多部門的糾紛事件進(jìn)行協(xié)商解決，從而彌合政府部門間關(guān)系的分裂傾向，強(qiáng)化政府各部門間的協(xié)調(diào)合作意愿和能力。再次，為了使政府各部門協(xié)作有路徑可因循，有必要建立完善的協(xié)作程序。通過對部門之間溝通的主體、步驟、范圍和時(shí)效性等進(jìn)行規(guī)定，有助于克服溝通的隨意性，保障協(xié)作的規(guī)范性。最后，應(yīng)當(dāng)建立法治化的政府部門協(xié)商機(jī)制。目前，各部門間的合作關(guān)系尚缺乏法律的有力支持，各部門協(xié)作方式和程序仍沒有法治化的保障。針對各部門各自為政、相互擠壓的現(xiàn)象，難以啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行相應(yīng)的懲戒。因此，有必要運(yùn)用法律手段來規(guī)范政府部門間的協(xié)作關(guān)系，引導(dǎo)地區(qū)間資源的合理流動(dòng)，遏制各地方政府部門為實(shí)現(xiàn)本部門利益而進(jìn)行的惡性競爭，從而克服在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的資源重復(fù)配置，地區(qū)產(chǎn)業(yè)爭奪、掠奪性開發(fā)等短視行為，增強(qiáng)各部門工作的整體協(xié)調(diào)程度，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的良好格局。

（四）由行政性放權(quán)向法治化放權(quán)轉(zhuǎn)變，保障權(quán)力下放的規(guī)范性

在我國步入依法治國、依法行政的重要?dú)v史時(shí)期，各級政府的行政行為愈來愈離不開法律的依據(jù)和保障。法律法規(guī)相較于政府政策性文件更具有穩(wěn)定性和規(guī)范性。當(dāng)前政府權(quán)限的劃分和權(quán)力下放主要依賴于政策性文件而非法律法規(guī)，放權(quán)的彈性空間較大，缺乏規(guī)范、有力的法律性約束，容易引發(fā)上級政府放權(quán)混亂、下級政府無所適從等一系列問題。應(yīng)從放權(quán)的法治化層面著手，保障權(quán)力下放的規(guī)范性和完整性。首先，樹立法治化的放權(quán)理念。法治化放權(quán)有賴于放權(quán)理念的法治化。政府工作人員應(yīng)充實(shí)法律知識，培育法治理念，深入認(rèn)識法治化放權(quán)的必要性和緊迫性，為實(shí)現(xiàn)行政性放權(quán)向法治化放權(quán)轉(zhuǎn)變奠定思想基礎(chǔ)。其次，完善權(quán)力下放的法律制度。在厘清省直管縣改革中縣級政府對權(quán)力需求的基礎(chǔ)上，對所下放的權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)清理，修改相互矛盾的法律法規(guī)，并將經(jīng)過科學(xué)論證和實(shí)踐檢驗(yàn)的權(quán)力配置模式上升到法律層面，為制定科學(xué)規(guī)范的權(quán)力下放法治制度創(chuàng)造條件。再次，制定并遵守法治化的權(quán)力下放程序。法治化的放權(quán)程序不但有利于促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范性運(yùn)作，且有助于保障放權(quán)有效性。建立健全放權(quán)程序法律制度，構(gòu)建科學(xué)放權(quán)的程序標(biāo)準(zhǔn)，并對權(quán)力下放的步驟、方式、時(shí)限等進(jìn)行嚴(yán)格、明確的規(guī)定，適當(dāng)壓縮權(quán)力下放的彈性空間，有利于革除放權(quán)的隨意性，為推進(jìn)省直管縣改革中權(quán)力體系的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

注釋：

① Bardach，Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory ofManagerialCraftsmanship，Washington： The Brookings Institution， 1998.pp.134—144.

②何穎、李思然：《新公共管理理論方法論評析》，《中國行政管理》2014年第11期，第66—72頁。

③ Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.NewYork：Palgrave，2002，pp.48.

④ POllitt C，“Joined-up Government：A Survey”，Political Studies Review，2003（1）：34—49.

⑤蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第5期，第33—42頁。

⑥赫伯特·西蒙：《管理行為》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第12頁。

⑦汪興國：《關(guān)于深化省直管縣體制改革的幾點(diǎn)建議》[EB/OL].http：//www.qunzh.com/jdfc/jd hc/jcck/201504/t20150415_9012.html2015-04-15.

⑧李金龍、武俊偉：《“傳統(tǒng)官僚制”：我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第3期，第43—50頁。

⑨王成榮：《企業(yè)文化理論與實(shí)踐》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1991年版，第67頁。

⑩冉富強(qiáng)、董釗：《地方本位主義傳統(tǒng)文化對我國司法制度改革的影響》，《公民與法（法學(xué)版）》2013年第10期，第38—41頁。

編輯 王秀芳

Research on County Directly Administered by Province Fragmentation and Integration from a Holistic Government Perspective

Li Jinlong，WangYingwei

The reform of the administration of province governing county is conducive to circumvent the municipal management county system drawback.At present，there is the existence of a serious fragmentation problem in the reform of province-over-county.Specific performance in the adjustment of government organizational structure，the coordination of the relationship between the governmental functions，power and the responsibility of coordination the relationship between government departments and other fields.Relying on the whole governmental theory,this paper analyzes the representation of the fragmental government restricting the reform of the administration of province governing county,and points out that the promotion of the reform of the administration of province governing county is mainly subject to the malpractices of China’s traditional bureaucratic system,interest departmentalism and the new reform of public management.In order to get rid of province governing county reform fragmented abuses and give full play to the effectiveness of reform,this paper propose increasing the intensity of adjusting the structure of government organization.Coordinating the relationship between the governmental functions，power and responsibility.Constructing a benign inter departmental cooperation mechanism and transforming from administrative decentralization to legal decentralization.

Whole-of-government;County Directly Administered by Province;Fragmentation;Integration

D63

：A

：1007-905X（2017）07-0052-07

2017-03-02

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15BZZ039）；中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心項(xiàng)目（UNDP）（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：00056242）；法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺(tái)資助項(xiàng)目階段性成果

1.李金龍，男，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士后，主要從事地方行政制度（含行政區(qū)劃）研究；2.王英偉，男，湖南大學(xué)法學(xué)院，主要從事地方行政區(qū)劃、中國行政管理理論與實(shí)踐研究。