王立峰，呂永祥

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

新制度主義政治學(xué)視角下制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路

王立峰1，呂永祥2

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

對(duì)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路的研究是制度治黨研究的一個(gè)重要方面，以新制度主義政治學(xué)作為分析視角，能夠彌補(bǔ)既有黨建研究在分析視角選取和理論資源借鑒上的不足。從新制度主義政治學(xué)提出的由制度、制度相關(guān)人和環(huán)境構(gòu)成的制度有效性的三維分析框架出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻主要體現(xiàn)在黨內(nèi)制度體系不夠嚴(yán)密與制度執(zhí)行不力、制度相關(guān)人的制度意識(shí)薄弱和制度與環(huán)境的契合度不高三個(gè)方面。鑒于此，推進(jìn)制度治黨實(shí)踐的深入發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將提高黨內(nèi)制度體系的嚴(yán)密性和執(zhí)行力、培育制度相關(guān)人的制度意識(shí)和改善制度與環(huán)境的契合度作為三條發(fā)展進(jìn)路。

新制度主義政治學(xué)；制度治黨；制度有效性

自2014年10月習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上第一次正式提出“制度治黨”的新概念以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)制度治黨的研究便如雨后春筍般層出不窮。目前學(xué)術(shù)界對(duì)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路的研究主要基于黨建視角和國(guó)內(nèi)視野。本文從新制度主義政治學(xué)中“制度-制度相關(guān)人-環(huán)境”三維分析視角出發(fā)剖析目前制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路，以求對(duì)推進(jìn)制度治黨研究和實(shí)踐的深入發(fā)展有所裨益。

一、新制度主義政治學(xué)：制度治黨的一種分析視角

“制度治黨是政黨運(yùn)用制度手段對(duì)黨的組織、領(lǐng)袖和干部以及普通黨員進(jìn)行管理和約束，使其遵從黨的組織紀(jì)律，保持對(duì)黨忠誠(chéng)的治理形態(tài)。”①

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及其發(fā)展進(jìn)路的研究取得了較為豐碩的成果，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)不同的研究層次：

第一，一些學(xué)者將研究的重點(diǎn)放在探討制度治黨的實(shí)施路徑上，他們主要從應(yīng)然層面上分析推進(jìn)制度治黨在制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和制度文化等方面應(yīng)當(dāng)采取何種有效路徑。楊志超從增強(qiáng)全黨的制度意識(shí)和優(yōu)化黨內(nèi)制度體系等五個(gè)方面入手分析了推進(jìn)制度治黨科學(xué)化的具體舉措②。于江則從堅(jiān)持思想建黨與制度治黨同頻共振、穩(wěn)步推進(jìn)民主決策機(jī)制和努力厚植風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境三個(gè)方面探討了制度治黨的實(shí)施路徑③。

第二，還有一些學(xué)者將分析的觸角延伸到制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及其破解路徑兩個(gè)方面，提高了制度治黨的實(shí)施路徑的具體性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。謝璐妍從黨內(nèi)制度體系的完善程度、制度執(zhí)行的效力和制度執(zhí)行的監(jiān)督力度三個(gè)方面分析了制度治黨面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路④。陳松友和劉帥則從黨內(nèi)制度的設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行力和制度文化等方面分析了制度治黨面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路⑤。

第三，還有一些學(xué)者將制度治黨放在全面從嚴(yán)治黨或政黨治理的宏觀視域之下進(jìn)行研究，這在一定程度上解決了現(xiàn)有的制度治黨研究缺乏具體的分析視角的問(wèn)題。黃家茂和王海軍將制度治黨放到全面從嚴(yán)治黨的宏觀視域之下，從堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合、構(gòu)建配套完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系等方面探討了推進(jìn)制度治黨的實(shí)施路徑⑥。陳家喜和黃慧丹則側(cè)重于制度治黨中“治黨”這一方面，從政黨治理的視角分析了黨內(nèi)制度得不到遵從的原因以及推進(jìn)制度治黨的具體舉措⑦。

關(guān)于制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路的上述研究成果雖然在很大程度上揭示出制度治黨難以推進(jìn)的癥結(jié)所在及其破解路徑，但是在研究?jī)?nèi)容和分析視角的選取上也存在著一定的問(wèn)題。就第一個(gè)研究層次而言，這些研究成果對(duì)制度治黨的實(shí)施路徑的分析主要集中于應(yīng)然層面，由于缺少對(duì)實(shí)然層面上制度治黨運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境的剖析，因此它們所提出的制度治黨的實(shí)施路徑往往缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。就第二個(gè)研究層次而言，這些研究成果對(duì)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路的分析往往局限于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話(huà)進(jìn)行文本解讀和政策闡釋?zhuān)狈ο鄳?yīng)的分析視角和理論厚重感。就第三個(gè)研究層次而言，全面從嚴(yán)治黨是一個(gè)比制度治黨的內(nèi)涵和外延都更加廣闊的研究領(lǐng)域，并不具有分析視角的具體性和針對(duì)性。政黨治理視角雖然契合制度治黨中“治黨”這一方面，但是制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行等“制度”方面的地位和作用并沒(méi)有得到充分的彰顯。

鑒于既有研究成果的上述局限，本文選取新制度主義政治學(xué)這一兼具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和理論厚重感的分析視角來(lái)剖析制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻及發(fā)展進(jìn)路。

首先，新制度主義政治學(xué)的研究?jī)?nèi)容與制度治黨的內(nèi)容具有契合度。一方面，“新制度主義政治學(xué)力圖把舊制度主義關(guān)注制度在政治生活中的作用和行為主義關(guān)注政治行為兩者結(jié)合起來(lái)”⑧，將制度理解成一種行為規(guī)則，強(qiáng)調(diào)通過(guò)制定和執(zhí)行制度為組織中的任何成員特別是掌權(quán)者的行為提供約束條件和行為規(guī)范，這與制度治黨所強(qiáng)調(diào)的“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目標(biāo)是一致的。另一方面，新制度主義政治學(xué)還聚焦于對(duì)制度和文化之間關(guān)系的探討，認(rèn)為廣義的制度不僅包括憲法、法律等正式的制度，還包括信仰、價(jià)值觀念、習(xí)慣等非正式制度，這就凸顯出制度背后的價(jià)值觀念和文化支撐，與制度治黨實(shí)踐中思想建黨與制度治黨相結(jié)合的內(nèi)在要求具有契合度。

其次，從運(yùn)用新制度主義政治學(xué)分析我國(guó)的政治制度具有適用性。國(guó)內(nèi)一些知名學(xué)者運(yùn)用新制度主義政治學(xué)對(duì)中國(guó)的政治制度和政治實(shí)踐進(jìn)行分析。楊光斌運(yùn)用新制度主義政治學(xué)研究中國(guó)政治變遷過(guò)程⑨，陳明明用新制度主義解釋我國(guó)的現(xiàn)代化和市民社會(huì)問(wèn)題⑩，何俊志運(yùn)用歷史制度主義對(duì)我國(guó)人大制度進(jìn)行研究?。上述研究成果啟示我們對(duì)制度與行為、制度與文化、制度與權(quán)力之間關(guān)系的分析是各國(guó)政治制度建設(shè)中遇到的共性問(wèn)題，而新制度主義政治學(xué)只是對(duì)上述問(wèn)題的一種理論分析框架，這正是運(yùn)用新制度主義政治學(xué)分析我國(guó)制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路的適用性的基礎(chǔ)。

運(yùn)用新制度主義政治學(xué)分析制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路的優(yōu)勢(shì)在于：首先，從分析視角的角度看，與全面從嚴(yán)治黨、政黨治理相比，新制度主義政治學(xué)在兼顧政黨這一分析對(duì)象的同時(shí)，對(duì)制度層面也給予足夠的重視。其次，從研究?jī)?nèi)容的角度看，新制度主義政治學(xué)提出了制度有效性的一系列標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)為檢視制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻提供了參照系，為探尋推進(jìn)制度治黨的有效路徑提供了依據(jù)。

二、制度有效性三維框架：新制度主義政治學(xué)關(guān)于制度治黨的分析框架

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家進(jìn)行了卓有成效的制度建設(shè)，現(xiàn)階段制度治黨的關(guān)鍵已經(jīng)不是通過(guò)建章立制解決制度空白的問(wèn)題，而是切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)和制度的運(yùn)行實(shí)效的問(wèn)題。制度有效性是新制度主義政治學(xué)中一個(gè)重要的研究課題，利普賽特認(rèn)為：“有效性指實(shí)際的政績(jī)，即該制度在大多數(shù)人民及勢(shì)力集團(tuán)如大商業(yè)或軍隊(duì)眼中能夠滿(mǎn)足政府基本功能的程度?！?馮務(wù)中博士認(rèn)為：“所謂制度的有效性，就是某種特定的制度對(duì)于人的行為發(fā)生現(xiàn)實(shí)影響的效力?！?

針對(duì)制度有效性的影響因素，著名的新制度主義者馬奇和奧爾森指出：“人類(lèi)行動(dòng)、社會(huì)背景和制度以復(fù)雜的方式相互作用，對(duì)于政治生活來(lái)說(shuō)，這些復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程和意義的形成是十分重要的?！?制度產(chǎn)生于一定的環(huán)境之中，并由相關(guān)的組織及其成員負(fù)責(zé)執(zhí)行，因此制度運(yùn)行的有效性不僅取決于制度本身的特質(zhì)，而且還取決于制定、執(zhí)行和適用制度的相關(guān)人以及制度所處的環(huán)境?；诖?，有學(xué)者主張從制度自身層面、環(huán)境層面、制度相關(guān)人層面三個(gè)方面綜合地評(píng)價(jià)制度的有效性?。與目前學(xué)術(shù)界對(duì)制度治黨運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路的剖析主要集中在制度體系是否健全、相關(guān)制度是否配套等制度層面不同，制度有效性的三維分析框架更加全面地考慮到制度相關(guān)人、制度所處的環(huán)境等因素對(duì)制度治黨的實(shí)效的影響。

（一）制度層面

法律是一種最基本的制度，正如法治的條件是“已成立的法律獲得普遍的服從”和“大家服從的法律本身又是制訂得良好的法律”?一樣，新制度主義政治學(xué)也認(rèn)為制度本身的特質(zhì)和制度執(zhí)行是否有力是影響制度有效性的重要因素。首先，從制度本身的特質(zhì)的角度看，制度治黨中的制度是一種由不同層次和類(lèi)型的制度組成的制度體系，不同層次的制度之間的相互銜接和同一層次的各項(xiàng)相關(guān)制度之間的彼此配合影響到整個(gè)制度體系運(yùn)行的有效性。其次，從制度執(zhí)行的角度看，制度的價(jià)值和生命力在于被執(zhí)行，制度治黨的有效性依賴(lài)于通過(guò)黨組織和黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度的自覺(jué)遵守和主動(dòng)執(zhí)行，發(fā)揮制度作為管黨治黨的工具的重要作用。

（二）制度相關(guān)人層面

制度是由決策者制定并交由相關(guān)組織及其成員負(fù)責(zé)執(zhí)行的一種行為規(guī)則，它從生成、維系、貫徹執(zhí)行到發(fā)展變化的整個(gè)過(guò)程都離不開(kāi)人的因素。“制度運(yùn)行的效度不完全取決于制度的健全，而在很大程度上取決于制度的行動(dòng)者；行動(dòng)者雖然受制于所運(yùn)行的制度以及該制度所在的更大制度空間，但行動(dòng)者的積極行動(dòng)依然是使制度得以運(yùn)行和健全的關(guān)鍵?！?由此可見(jiàn)，制度相關(guān)人是制度有效性的一個(gè)重要影響因素。所謂制度相關(guān)人是指在制度產(chǎn)生、運(yùn)作、變遷過(guò)程中的利益相關(guān)人，它包括制度的制定者、執(zhí)行者以及制度的約束對(duì)象?。

（三）環(huán)境層面

政治系統(tǒng)處于社會(huì)環(huán)境之中，政黨與社會(huì)環(huán)境相互作用和相互影響，正如歷史制度主義者瑟倫和斯坦默所言：“制度不但是政治的調(diào)節(jié)機(jī)制和過(guò)濾器，還受到更廣泛的政治背景的調(diào)節(jié)。”?制度運(yùn)行的有效性取決于制度與環(huán)境之間的契合程序，適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化是制度發(fā)揮實(shí)際功效的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和客觀條件。制度與環(huán)境之間的契合度體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，制度與環(huán)境的契合度體現(xiàn)在隨著環(huán)境的變化來(lái)不斷調(diào)整和修訂制度內(nèi)容?！罢沃贫染哂芯S持現(xiàn)狀的傾向”?，只有定期進(jìn)行制度的修訂、重新解釋和重新制定，才能降低制度僵化的風(fēng)險(xiǎn)，提高制度內(nèi)容與環(huán)境的契合度。另一方面，制度與環(huán)境的契合度體現(xiàn)在在政治精英主導(dǎo)的制度變遷的動(dòng)力機(jī)制中社會(huì)環(huán)境和社會(huì)力量也能夠發(fā)揮一定的作用。制度與環(huán)境之間的不均衡為制度變遷提供了外在的壓力，制度環(huán)境的發(fā)展變化是制度變遷的影響因素之一。

三、制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻

（一）黨內(nèi)制度失范

制度治黨的關(guān)鍵是制定嚴(yán)密的黨內(nèi)制度體系并使黨組織和黨員按照規(guī)章制度辦事，制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻首先體現(xiàn)為黨內(nèi)制度失范，表現(xiàn)在黨內(nèi)制度體系不夠嚴(yán)密和黨內(nèi)制度執(zhí)行乏力兩個(gè)方面。

首先，黨內(nèi)制度體系不夠嚴(yán)密，不同類(lèi)型和層次的黨內(nèi)制度之間銜接不夠緊密、配合不夠充分，“牛欄關(guān)貓”的問(wèn)題比較突出。制度治黨中的制度是由基本制度、具體制度和實(shí)施細(xì)則等不同層次的制度相互銜接和實(shí)體性制度、程序性制度、保障性制度和監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度等不同類(lèi)型的制度相互配合構(gòu)成的一個(gè)健全的制度體系。從應(yīng)然層面看，黨內(nèi)制度體系應(yīng)當(dāng)具有系統(tǒng)性、銜接性和協(xié)調(diào)性，這是提高制度治黨的制度合力的關(guān)鍵。但是目前黨內(nèi)制度體系中卻存在著實(shí)體性制度數(shù)量多而程序性制度、保障性制度、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度相對(duì)缺乏的問(wèn)題，以及具體制度和實(shí)施細(xì)則與基本制度的銜接不夠緊密的問(wèn)題。針對(duì)黨內(nèi)制度體系不夠健全和嚴(yán)密的問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記指出，要“把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來(lái)去自如”。

其次，黨內(nèi)制度執(zhí)行乏力，存在制度“稻草人”的問(wèn)題。制度的生命力在于被執(zhí)行，制度治黨的實(shí)效在很大程度上取決于制度是否被嚴(yán)格遵守和自覺(jué)執(zhí)行。目前制度治黨實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是，一些重要的黨內(nèi)制度并沒(méi)有得到有效的貫徹執(zhí)行，制度“稻草人”和“紙老虎”的問(wèn)題比較突出。正如2013年習(xí)近平總書(shū)記在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)所言，“有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了‘稻草人’，成了擺設(shè)”?。例如，雖然黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中都規(guī)定“黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱(chēng)職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求”，但是在實(shí)際黨內(nèi)政治生活中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被罷免或撤職很少是因?yàn)辄h員提出了罷免或撤換的要求，黨員的要求罷免或撤換不稱(chēng)職干部的權(quán)利經(jīng)常面臨著有名無(wú)實(shí)的詬病。

（二）制度相關(guān)人的制度意識(shí)薄弱

制度治黨的實(shí)質(zhì)是政黨制度化，“政黨制度化不僅包括組織結(jié)構(gòu)的體系化和決策自主性的結(jié)構(gòu)層面，還包括‘價(jià)值輸入’和具體化的態(tài)度層面”?。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)制度治黨的理解主要停留在制度制定和制度執(zhí)行兩個(gè)層面，忽視了制度治黨中更為深層次的制度意識(shí)的塑造和制度權(quán)威的培育這兩個(gè)層面。

首先，從制度制定者和制度適用對(duì)象的角度看，作為主要的制度制定者和關(guān)鍵的制度適用對(duì)象，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部并沒(méi)有足夠尊重黨內(nèi)法規(guī)和制度的法理型權(quán)威，違反制度規(guī)范濫用權(quán)力的問(wèn)題比較突出。全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是從嚴(yán)治權(quán)和從嚴(yán)治吏，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度直接關(guān)系到它們是否具有管黨治黨的足夠的權(quán)威。“根據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)受過(guò)紀(jì)律處分的黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部，一把手占30%以上。在35位省部級(jí)落馬高官中，超過(guò)60%的人擔(dān)任過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職。”?

其次，從制度執(zhí)行者的角度看，作為黨內(nèi)法規(guī)和制度的最主要的執(zhí)行者，廣大普通黨員缺乏自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度、主動(dòng)同違反黨內(nèi)法規(guī)和制度的行為作斗爭(zhēng)的制度意識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)和制度的執(zhí)行不能僅僅依靠黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的力量，更重要的是依靠廣大普通黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度的自覺(jué)遵守和主動(dòng)捍衛(wèi)。但受中國(guó)傳統(tǒng)“官本位”文化、關(guān)系文化以及黨員的思想認(rèn)識(shí)水平等因素的影響，一些黨員特別是黨員干部并沒(méi)有樹(shù)立起尊重制度的權(quán)威、自覺(jué)執(zhí)行制度規(guī)范的制度意識(shí)，消極執(zhí)行和選擇性執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)和制度的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）制度與環(huán)境的契合度有待提高

制度與環(huán)境之間的契合度是影響制度運(yùn)行有效性的重要因素，但是目前的制度治黨實(shí)踐中不僅存在著一些黨內(nèi)法規(guī)和制度的內(nèi)容滯后于環(huán)境的發(fā)展變化和時(shí)代發(fā)展需要的問(wèn)題，而且在制度變遷的動(dòng)力機(jī)制中制度環(huán)境的作用在很大程度上被忽視。

首先，從制度內(nèi)容與環(huán)境的契合度的角度看，黨內(nèi)法規(guī)和制度的制定總是滯后于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化。環(huán)境具有復(fù)雜變動(dòng)的特征，而制度卻具有一定的穩(wěn)定性甚至滯后性，再加上目前制度治黨實(shí)踐中存在著重視制定新的規(guī)章制度而忽視對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行立改廢釋的不良傾向，對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)和制度缺乏定期的清理機(jī)制，由此導(dǎo)致不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要、同黨的基本路線方針政策與國(guó)家法律相抵觸、已經(jīng)被新的規(guī)章制度所涵蓋的黨內(nèi)法規(guī)和制度仍舊具有較大的基數(shù)。2012年6月，中央首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中有322件被廢止，369件被宣告失效；剩余繼續(xù)有效的487件還有42件需要進(jìn)行適當(dāng)修改?。這一數(shù)據(jù)從側(cè)面暴露出，黨內(nèi)法規(guī)和制度滯后于環(huán)境發(fā)展變化和時(shí)代發(fā)展需要的問(wèn)題仍舊比較突出。

其次，從環(huán)境因素在制度變遷的動(dòng)力機(jī)制中的作用的角度看，黨內(nèi)的制度改革和制度創(chuàng)新主要依賴(lài)于黨內(nèi)政治精英的大力推動(dòng)，制度環(huán)境在制度變遷過(guò)程中所起的作用很大程度上被忽視?！罢w性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和包括規(guī)范、意識(shí)形態(tài)、文化在內(nèi)的觀念因素是影響制度變遷的三個(gè)關(guān)鍵變量?！?制度的維系與變遷既取決于政治精英的價(jià)值觀念及其推動(dòng)制度變遷的成本和收益，同時(shí)也受到制度環(huán)境發(fā)展變化的重要影響。但是反觀目前制度治黨的實(shí)踐，政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治意圖和精英階層的大力推動(dòng)是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行制度改革和制度創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?，廣大黨員和普通民眾的意愿、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和思想價(jià)值觀念的變化等背景因素在制度變遷的議程設(shè)置中所起的作用是非常有限的。制度變遷的過(guò)程缺乏民眾的充分參與以及與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境的互動(dòng)是目前黨內(nèi)法規(guī)和制度與環(huán)境的契合度不高的重要原因。

四、破除制度治黨現(xiàn)實(shí)梗阻的發(fā)展進(jìn)路

（一）構(gòu)建銜接嚴(yán)密、執(zhí)行堅(jiān)決的黨內(nèi)制度體系

首先，構(gòu)建具有系統(tǒng)性、銜接性和協(xié)調(diào)性的黨內(nèi)制度體系，注重不同位階的黨內(nèi)法規(guī)和制度之間的有效銜接以及不同類(lèi)型的各相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)配合，扎緊制度的籠子。第一，不同位階的黨內(nèi)法規(guī)和制度之間的有效銜接應(yīng)當(dāng)涵蓋約束對(duì)象、生效時(shí)間和效力范圍等各個(gè)方面，堅(jiān)持“下位法”不得同“上位法”相抵觸、在約束對(duì)象上不留空白地帶和在適用事項(xiàng)上環(huán)環(huán)相扣的原則。第二，不同類(lèi)型的黨內(nèi)制度之間的有機(jī)銜接應(yīng)當(dāng)同時(shí)囊括制度規(guī)定、制度執(zhí)行和對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等完整的制度運(yùn)行流程，加強(qiáng)程序性制度和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)制度的編制工作，盡力做到每一項(xiàng)實(shí)體制度的運(yùn)行程序都要有具體和可操作的實(shí)施細(xì)則，每一項(xiàng)實(shí)體制度的運(yùn)行效果都要有相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

其次，明確制度執(zhí)行的責(zé)任歸屬，建立檢查制度執(zhí)行情況的常規(guī)性監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)倒逼制度執(zhí)行責(zé)任的落實(shí)，維護(hù)管黨治黨的制度威嚴(yán)。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！?黨內(nèi)法規(guī)和制度的貫徹執(zhí)行必須輔之以清晰的制度執(zhí)行責(zé)任的歸屬和嚴(yán)肅的責(zé)任追究機(jī)制。具體而言，可以通過(guò)建立有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度，以責(zé)任追究的壓力倒逼制度執(zhí)行的動(dòng)力。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)將制度執(zhí)行情況作為一項(xiàng)重要的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，將制度執(zhí)行不力作為追責(zé)情形，通過(guò)對(duì)各級(jí)黨組織及其成員的制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期的檢查和問(wèn)責(zé)，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，使制度成為硬約束而不是橡皮筋，從而彰顯管黨治黨的制度威嚴(yán)。

（二）培養(yǎng)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的制度意識(shí)

首先，培養(yǎng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)治黨思維，樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)和制度的法理型權(quán)威。制度治黨作為現(xiàn)代政黨治理方式，其關(guān)鍵是處理好制度和權(quán)力之間的關(guān)系，使黨內(nèi)法規(guī)和制度成為全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部共同遵守的行為準(zhǔn)則，成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部獲取權(quán)力和使用權(quán)力的權(quán)威的依據(jù)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的價(jià)值觀念和處事方式是制度治黨的風(fēng)向標(biāo)，培育黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)治黨思維是塑造和維系黨內(nèi)法規(guī)和制度法理型權(quán)威的關(guān)鍵。依規(guī)治黨思維的培育需要扎根于黨內(nèi)法規(guī)和制度制定和運(yùn)行的實(shí)踐，體現(xiàn)為對(duì)違法違紀(jì)行為的制裁和對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度的威嚴(yán)的維護(hù)。

其次，借助思想建黨機(jī)制培養(yǎng)廣大黨員的制度意識(shí)，提高他們自覺(jué)遵守和主動(dòng)捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)和制度的積極性和主動(dòng)性。制度意識(shí)是黨組織和黨員對(duì)制度的地位和作用等一系列問(wèn)題的主觀認(rèn)識(shí)和看法，是他們自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度的積極性和主動(dòng)性的來(lái)源。制度意識(shí)的培育作為改造人的主觀世界的重要內(nèi)容，需要充分發(fā)揮思想建黨機(jī)制的效能。從歷史維度看，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)借助教育、學(xué)習(xí)等多種思想建黨途徑，讓廣大黨員充分認(rèn)識(shí)到自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度的重要性以及不遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度的慘痛教訓(xùn)。從現(xiàn)實(shí)維度看，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)展“兩學(xué)一做”和“三嚴(yán)三實(shí)”等思想建黨活動(dòng)，逐漸培養(yǎng)黨員對(duì)以黨章為母法的黨內(nèi)法規(guī)和制度的遵守意識(shí)和執(zhí)行觀念，從正面倡導(dǎo)廣大黨員自覺(jué)遵守和主動(dòng)捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)和制度。

（三）提高制度與環(huán)境之間的契合度

首先，建立全面清理與重點(diǎn)清理相結(jié)合、定期清理與即時(shí)清理相結(jié)合的黨內(nèi)法規(guī)和制度清理機(jī)制，提高黨內(nèi)法規(guī)和制度與環(huán)境的契合度。“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！睂?duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度進(jìn)行及時(shí)的清理，需要“把中央要求、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度”。進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)和制度的清理工作應(yīng)堅(jiān)持全面清理與重點(diǎn)清理相結(jié)合、定期清理和即時(shí)清理相結(jié)合的原則。一方面，在對(duì)思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等各個(gè)黨建領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)和制度進(jìn)行全面清理的同時(shí)，重點(diǎn)清理那些頒布時(shí)間在改革開(kāi)放以前的黨內(nèi)法規(guī)和制度。另一方面，在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度以5年或10年為一個(gè)周期進(jìn)行定期清理的同時(shí)，在每一項(xiàng)新的黨內(nèi)法規(guī)和制度出臺(tái)之前對(duì)該制度“上位”和“下位”的銜接制度以及處于同一位階的配套制度進(jìn)行即時(shí)的清理。

其次，在制度變遷過(guò)程中將自上而下的政治精英的主導(dǎo)與自下而上的普通黨員和群眾的參與結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)政治系統(tǒng)與社會(huì)力量、社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)，提高制度與環(huán)境的契合度。從動(dòng)態(tài)的制度的發(fā)展變化過(guò)程出發(fā)，制度與環(huán)境的契合度取決于制度的變遷過(guò)程與政治社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化的步伐保持一致，將來(lái)自社會(huì)環(huán)境中的民眾意愿和訴求輸入政治系統(tǒng)之中，經(jīng)過(guò)政治精英的轉(zhuǎn)換過(guò)程輸出政治精英進(jìn)行制度變遷的決策。基于此，提高制度與環(huán)境的契合度就需要從提高黨內(nèi)制度改革和制度創(chuàng)新過(guò)程的開(kāi)放性和參與度入手，在堅(jiān)持政治精英主導(dǎo)和推動(dòng)的同時(shí)，充分考慮到政治社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化以及普通黨員、民眾的意愿，調(diào)動(dòng)他們參與制度變遷過(guò)程的積極性和主動(dòng)性，通過(guò)提高黨內(nèi)制度改革過(guò)程的民主化程度來(lái)提升制度運(yùn)行的實(shí)效。

注釋?zhuān)?/p>

①⑤陳松友、劉帥：《制度治黨：優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)性及路徑選擇》，《河南社會(huì)科學(xué)》2016年第5期，第32—36頁(yè)。

②楊志超：《新形勢(shì)下推進(jìn)制度治黨科學(xué)化的理論思考》，《理論與改革》2017年第1期，第89—93頁(yè)。

③于江：《從“制度建黨”到“制度治黨”——基于歷史、現(xiàn)實(shí)和路徑的維度》，《大連干部學(xué)刊》2017年第1期，第5—9頁(yè)。

④謝璐妍：《中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨探討》，《探索》2015年第1期，第37—39頁(yè)。

⑥黃家茂、王海軍：《全面從嚴(yán)治黨視域下制度治黨的基本路徑探析》，《湖湘論壇》2016年第2期，第30—37頁(yè)。

⑦陳家喜、黃慧丹：《制度治黨的概念緣起與實(shí)施路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第3期，第34—37頁(yè)。

⑧ Black J，“New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis：Institutionalist Approaches to Regulatory Decision Making，”Law&Policy 19（1997）.

⑨楊光斌：《制度范式：一種研究中國(guó)政治變遷的途徑》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第3期，第121—127頁(yè)。

⑩陳明明：《比較現(xiàn)代化·市民社會(huì)·新制度主義——關(guān)于20世紀(jì)80、90年代中國(guó)政治研究的三個(gè)理論視角》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第4期。

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編輯 王秀芳

The Realistic Obstructions and Development Paths of Administering the Party by Institutions from the Perspective of New Institutional Politics

WangLifeng，Lü Yongxiang

The study on realistic obstructions and development paths of administering the Party by institutions is an important aspect of studies on administering the Party by institutions,which,with the new institutional politics as an analytical perspective,can make up the deficiency of current Party construction studies in terms of analysis perspective selection and theoretical resources reference.From the aspect of three-dimensional analysis framework composed of institutions,stakeholders and environment proposed in the new institutional politics,it can be found that realistic obstructions mainly lie in three aspects,imprecise institutions of the Party and poor implementation,weak institutional awareness of stakeholders,poor integration between institutions and the environment.In view of this,to promote the deepening developmentofthe practice ofadministering the Party by institutions,there are three developmentpaths,improvingthetightnessand execution ofinstitutionsoftheParty,nurturingthe institutional awareness of relevant stakeholders and enhancing the integration between institutions and the environment.

New Institutional Politics;Administering the Party by Institutions;System Effectiveness

D26

：A

：1007-905X（2017）07-0046-06

2017-02-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12＆ZD058）；吉林大學(xué)廉政建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)研究課題（2015LZY023）；吉林省教育廳項(xiàng)目（吉教科文合字〔2016〕第462號(hào)）

1.王立峰，男，法學(xué)博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，美國(guó)杜克大學(xué)政治學(xué)系訪問(wèn)博士后，吉林大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，吉林大學(xué)廉政教育與研究中心研究員，主要從事全面從嚴(yán)治黨和法政治學(xué)研究；2.呂永祥，男，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事全面從嚴(yán)治黨和腐敗治理研究。