余懿臻

（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制的完善
——以長三角為例

余懿臻

（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

通過研究長三角地區(qū)對霧霾聯(lián)防聯(lián)控的法律及相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)在聯(lián)防聯(lián)控機制下霧霾治理存在防控主體多元，機制不健全、環(huán)境標準和監(jiān)測不統(tǒng)一，信息共享機制不完善、缺乏補償與約束機制等一系列問題。筆者認為應在“共同但有區(qū)別”原則下，明確主體機制，并健全區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測、評價、信息共享法律制度，明確補償與約束機制，以完善長三角霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制。

霧霾；長三角；聯(lián)防聯(lián)控；缺陷；健全

當下我國對區(qū)域間霧霾傳輸機理并不十分清楚，但研究表明各種廢氣諸如二氧化硫等，均是引起霧霾的“罪魁禍首”。各級政府通過積極頒布相關(guān)政策法規(guī)、完善環(huán)保信息公開等舉措，加大了對霧霾治理的強度與力度[1]。但“冰凍三尺非一日之寒”，為破解窘境，學術(shù)界提出變革傳統(tǒng)管理機制，實施區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控，即以現(xiàn)有組織與制度資源沖破行政區(qū)劃束縛，以大氣污染傳輸輻射范圍為單元劃分區(qū)域，區(qū)域內(nèi)各省市統(tǒng)籌安排共同制定與實施大氣污染防治方案，互相監(jiān)督達到有效控制大氣污染的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制[2]。

1 長三角區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的現(xiàn)狀

1.1 初試實踐階段（2008—2009）

2008年長三角區(qū)域簽訂《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議（2009—2010年）》，在此提出“加強區(qū)域大氣污染控制”，大力削減二氧化硫排放總量，規(guī)范機動車尾氣排放標準，并著重指出“選擇部分城市進行灰霾天氣監(jiān)測試點”，同時“健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應急聯(lián)動機制”與“完善區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度”。

1.2 國家規(guī)劃指引階段（2010—2013）

2010年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》，提出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控“五個統(tǒng)一”的指導思想，將京津冀、長三角和珠三角劃定為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域。2013年國務院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》再次確立了“建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制”。

1.3 全面推進階段（2014—）

2014年，由長三角三省一市和國家八部委組成的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制在上海召開第一次會議，明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責任共擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作原則[3]，并將安徽省吸納為成員?！堕L三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2014年工作重點》與《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》進一步強調(diào)抓好十方面的協(xié)作與聯(lián)合行動。2015年修訂的《大氣污染防治法》設立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，長三角為重點治理對象?！堕L三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2015年重點工作建議》更強調(diào)大氣污染防治，深化長三角區(qū)域污染防治協(xié)作，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與環(huán)境監(jiān)管能力建設。

2 長三角區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制存在問題

長三角對霧霾的治理雖走在全國前沿，但通觀全局，其在霾聯(lián)防聯(lián)控機制上仍面臨諸多困境：

2.1 管理體制顯僵化，主體機制不健全

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控超越了以行政區(qū)劃為基礎的屬地治理模式，涵蓋區(qū)域內(nèi)縱、橫向各級政府，但仍存在一些問題：

2.1.1 區(qū)域間合作管理缺失

垂直管理雖能在一定程度上將相關(guān)規(guī)定在各區(qū)域內(nèi)執(zhí)行到位，但是由于各區(qū)域間缺少必要溝通，個別地區(qū)難免存在滯后的現(xiàn)象。

2.1.2 區(qū)域內(nèi)管理體制空位

首先，區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控法律機制缺乏常態(tài)機構(gòu)。我國除新《大氣污染防治法》中規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控確定應由地方政府牽頭，再無涉及。此外，區(qū)域環(huán)保督察中心缺乏對霧霾排放標準等干涉的權(quán)力，職責存在缺陷，在沒有主體的情況下完成區(qū)域行政協(xié)議的制定與簽訂，使減排任務的達成、統(tǒng)一監(jiān)測的實行存在困難。其次，放眼長三角實踐，該區(qū)域合作以聯(lián)席會議為代表[4]。雖可在會議下針對本域內(nèi)霧霾突出問題及各方建議，探討合作舉措并具體落實，但存在協(xié)議內(nèi)容空洞、約束力差等弱點。更重要的是，其不具有行政管理權(quán)，簡單的機構(gòu)設置與松散的組織管理使其權(quán)威性受到質(zhì)疑。

2.2 標準與檢測不統(tǒng)一，信息共享不完善

各地區(qū)由于“行政管轄”等多方壁壘，區(qū)域內(nèi)部標準與信息存在差異與滯后性：

2.2.1 對霧霾的標準、監(jiān)測及處罰體系，各區(qū)缺乏統(tǒng)一標準

例如，當上海等地著力治理PM2.5時，安徽僅承諾對PM10進行減排，這在客觀上阻礙了本區(qū)域治理污染的整體進程[5]。同時各企業(yè)在利益驅(qū)動下，會根據(jù)各地霧霾排放標準與懲罰措施遷址，這會造成霧霾污染的擴界轉(zhuǎn)移。故上海雖在控污標準、執(zhí)法力度上按最嚴標準，卻也無奈因邊緣污染傳輸而抵消治霾效果。

2.2.2 區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控法律機制尚缺信息共享平臺

《環(huán)境保護法》強調(diào)信息的公開性，但對共享層面卻未涉及。長三角地區(qū)對此實踐起步雖早，也積極開展了長三角區(qū)域霧霾成因及相關(guān)防治措施等研究活動，但對霧霾相關(guān)信息的共享不論是內(nèi)容還是發(fā)布方式都存在不確定性。這些都導致防治措施的脫節(jié)，影響方案的制定和民眾對信息的認知與判斷。

2.3 利益平衡機制未建立，缺乏法定約束機制

保障區(qū)域內(nèi)各方利益平衡的補償制度與保障區(qū)域協(xié)議有效執(zhí)行的約束制度是兩大重要保障制度，遺憾的是長三角乃至全國均未建立完整的利益平衡機制。

2.3.1 缺乏法定補償機制

各地不同的發(fā)展程度必然意味著在區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理中付出程度的不同。由此引申出建立“損益者受償、受益者補償”的利益平衡機制，以保障區(qū)域內(nèi)橫向合作利益均衡不被打破。落實至實踐，長三角地區(qū)政府并未就此達成明面上一致的協(xié)議，依賴于周邊地區(qū)經(jīng)濟付出消除霧霾的上海也未建立相應的利益補償機制。

2.3.2 缺乏法定約束機制

霧霾聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議僅約束內(nèi)部成員，筆者認為履行與否完全依賴成員的“克制力”。各地區(qū)多數(shù)“受迫”于現(xiàn)實與國家強制規(guī)定遵守協(xié)議，如空氣質(zhì)量取得階段性好轉(zhuǎn)后，地方政府很可能會重視眼前短期利益而違反協(xié)議。此情況亦在長三角地區(qū)“復制”，而整個制度也可能隨著不成熟的做法而崩塌。

3 我國區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控法律機制的健全

區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控是一系統(tǒng)過程，長三角正經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，應從以下方面開展協(xié)同治理。

3.1 確立“共同有區(qū)別”的指導思想

雖長三角地區(qū)提出過責任共擔原則，但筆者認為應當以“共同但有區(qū)別”原則取而代之：

首先強調(diào)共同的責任。對霧霾的聯(lián)防聯(lián)控不僅是制造霧霾污染企業(yè)、人員的責任，也是各行各業(yè)乃至各地方人民政府及對環(huán)境具有監(jiān)管職責部門的職責；其次共同的責任是有區(qū)別的：第一，其強調(diào)不同發(fā)展程度的地區(qū)需承擔不同責任；第二，要求各行業(yè)對此存在主次之分；第三，各行政區(qū)對自身在該區(qū)域內(nèi)霧霾排放總量超標行為應負擔主要治理責任。

在明確責任上，針對長三角地區(qū)應作出具體要求：首先，明確規(guī)定霧霾排放量大的地區(qū)與行業(yè)主動減排，承擔區(qū)域大氣污染主要的減排責任；其次，基于公平，按地區(qū)排放比例確定減排指標；再者，對自然排放行為予以正確引導；最后，統(tǒng)籌歷史與現(xiàn)實的雙重責任確定應承擔的任務。

3.2 明晰區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控的主體機制

獨善其身存在極大弊端。各大區(qū)域間在對自身的霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制有明確把握的基礎上應進行更深層次的交流與協(xié)作，以此共同推進區(qū)域間管理體制的進步，長三角亦是如此。

專門機構(gòu)的缺失成為我國霧霾聯(lián)防聯(lián)控運行機制疲軟的導火索。借鑒美國經(jīng)驗可成立一跨行政區(qū)域的公共機構(gòu)，但其成本高，與各部門關(guān)系錯綜復雜。故筆者認為可整合現(xiàn)有環(huán)境管理機構(gòu)職能，將區(qū)域環(huán)保督察中心升級為“區(qū)域環(huán)境管理中心”，賦予更大權(quán)力：一是指導與協(xié)調(diào)各區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的職能；二是監(jiān)督與考核區(qū)域內(nèi)各地方大氣污染減排情況的職能；三是協(xié)調(diào)、解決區(qū)域內(nèi)地方政府因聯(lián)防聯(lián)控產(chǎn)生的糾紛的職能[6]。如此不僅有專門常態(tài)管理機構(gòu)，也契合國家生態(tài)文明體制改革要求。除此，在“區(qū)域環(huán)境管理中心”下可設區(qū)域大氣污染防治科研中心，負責監(jiān)測評估區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)信息，分配各政府排放指標等工作。

3.3 健全區(qū)域霧霾監(jiān)測、評價、信息共享法律制度

3.3.1 優(yōu)化監(jiān)測與評價法律制度

區(qū)域大氣質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)能保障區(qū)域內(nèi)的霧霾狀況如實得到及時反饋，筆者認為現(xiàn)今我國缺乏對監(jiān)測點位代表性的評估規(guī)則會導致公眾對數(shù)據(jù)真實與準確性的質(zhì)疑。故應進一步強化監(jiān)測預警,降低突發(fā)性及持續(xù)性大氣污染對生態(tài)環(huán)境的危害[7]，同時通過科學研究保證大氣質(zhì)量實時監(jiān)測的準確性，建立長效制度化的區(qū)域大氣質(zhì)量。

對于此，筆者建議參考歐盟關(guān)于監(jiān)測點位代表性評估的做法，通過采取網(wǎng)格監(jiān)測的方式來核查區(qū)域監(jiān)測點位的代表性。即將區(qū)域監(jiān)測范圍分為若干網(wǎng)格，按照網(wǎng)格實施監(jiān)測，并將單位網(wǎng)格監(jiān)測的結(jié)果與其所處范圍原監(jiān)測點位提供的監(jiān)測結(jié)果相對比，由此判斷監(jiān)測點位的設置是否具有代表性[8]。

3.3.2 搭建區(qū)域信息共享平臺

健全區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控信息共享機制，要明確共享信息的內(nèi)容、方式與程序。首先，通過網(wǎng)絡平臺公布相關(guān)信息，長三角區(qū)域可在政府信息公開網(wǎng)站下專設鏈接，共享區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測信息與霧霾治理信息[9]。除此，節(jié)能計劃及執(zhí)行情況等區(qū)域霧霾管理信息也可納入，方便各方了解以尋求最佳聯(lián)合治理方案。其次，規(guī)范大氣環(huán)境信息公開程序，規(guī)定區(qū)域霧霾信息的一般公開部分和暫緩公開部分，并在此基礎上明確設置的程序。

同時各機構(gòu)在分享霧霾相關(guān)方面信息時，也應成為各地方政府環(huán)境行為的監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者，可制定區(qū)域重點企業(yè)名錄，接受各方檢查與監(jiān)督，環(huán)保部門也可通過法律或規(guī)章性文件等規(guī)定來保證區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管機構(gòu)的信息權(quán)。

3.4 明確區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控的補償與約束機制

3.4.1 確立生態(tài)補償為區(qū)域利益平衡措施

將生態(tài)補償機制確定為法定補償機制平衡各方利益，能在一定程度彌補區(qū)域霧霾排污交易市場的不足，筆者建議從主體、客體以及資金三方面進行設計。

首先，承擔生態(tài)補償責任的一方即主體應符合：一為本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，二是該地區(qū)因各類原因在改善空氣質(zhì)量上承擔了較少責任，如上海市。三是在區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控中作出貢獻者即客體，要求為區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達且在對空氣改善上作了較多貢獻的地區(qū)，安徽省就處于此“弱者”地位。最后，補償金給付的金額等方面亦應列入考慮范圍。就補償標準而言，理論上，主要有生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法、市場理論方法等，但鑒于國情，建議采用機會成本法[10]。資金來源方面，可分為各地政府財政的直接轉(zhuǎn)移與專門霧霾聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補償基金。

3.4.2 進行區(qū)域限批為區(qū)域霧霾約束機制

借鑒國內(nèi)外對區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控的約束方式，筆者認為可在長三角乃至全國采取區(qū)域限批的方式，即將在本區(qū)域內(nèi)限制區(qū)外請求的審批制度化。

首先，應規(guī)定限批決定者為區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控中區(qū)域限批的主體。對此筆者建議：一方面，像長三角這樣的跨省聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域，區(qū)域限批主體可為新設的諸如區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控管理委員會；另一方面，區(qū)域限批的對象主要為那些不履行區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議，對環(huán)境造成損害的各地方政府。

其次，限制在何種情況下對項目做出限批。霧霾的治理是希望各方履行義務，故違反區(qū)域行政協(xié)議的約定便是區(qū)域限批的主要條件。借鑒合同法，可細化為三層：（1）參與區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控的地方政府明確表示或以自己行為表明將不履行主要義務；（2）各政府的行為已或?qū)怖嬖斐蓢乐匚：?；?）經(jīng)相關(guān)方催告在合理期限內(nèi)仍未履行協(xié)議內(nèi)容。僅當?shù)胤秸疂M足上述三個條件，方可對其進行區(qū)域限批。

[1]楊超，劉文佳.論我國霧霾治理的困境及對策[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016（2）：68-71.

[2]王金南，寧淼，孫亞楠.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37（5）：5-10.

[3]楊金志.長三角啟動大氣污染防治協(xié)作[J].江南論壇，2014（1）：25.

[4]齊峰，武南，黃丹．泛長三角區(qū)域合作機制條件分析與路徑探討[J].寧波廣播電視大學學報，2008，6（4）：32-36.

[5]尹衛(wèi)國.長三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控關(guān)鍵要齊步走[N].中國環(huán)境報，2014-04-25（2）.

[6]呂程.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度研究[D].沈陽：遼寧大學，2015.

[7]楊峰，劉春蕾，牟瑩瑩，等.南京市大氣污染防治對策研究[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2016，26（3）：67-70，79.

[8]宋國君，何偉，陳德良.設計合理的城市空氣質(zhì)量評估模式[J].環(huán)境經(jīng)濟，2013（11）：15-20.

[9]余夢，嚴昊.世博經(jīng)驗：專門的信息共享平臺和區(qū)域應急聯(lián)動[N].東方早報，2014-01-08（2）.

[10]趙翠薇，王世杰.生態(tài)補償效益、標準——國際經(jīng)驗及對我國的啟示[J].地理研究，2010，29（4）：597-606.

（編輯：周利海）

Improvement of Joint Prevention and Control Mechanism of Haze——Taking The Yangtze River Delta as An Example

Yu Yizhen
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

By studying the law and related regulations for haze joint prevention and control in Yangtze river delta region,it was found that there were a series of problems in the management of haze under the joint defense mechanism,such as the main mechanism was not perfect,environmental standards and monitoring were not uniform,information sharing mechanism was imperfect, compensation and restraint mechanisms were missing,et al..The author thinks that in order to improve the joint prevention and control mechanism of Haze,it was necessary to clear subject mechanism under the thought of"common but differentiated",improve the regional air quality monitoring,evaluation,information sharing legal system and clear regional haze zone spreading compensation and constraint mechanism.

haze,Changjiang River Delta,joint prevention and control,defect,perfect

X51

A

1008-813X（2017）01-0011-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.03

2016-11-15

余懿臻（1992-），女，浙江舟山人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護法律與政策的研究。