邱安民

（南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099）

生態(tài)文明

南昌市水生態(tài)污染現(xiàn)狀、成因及治理困境和對(duì)策

邱安民

（南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099）

南昌城市內(nèi)河湖密布，擁有“一江”“兩河”“八湖”，近幾年來(lái)市內(nèi)河湖逐步淤塞，生產(chǎn)生活污水的大量排放，導(dǎo)致市內(nèi)河湖水質(zhì)急劇惡化，藍(lán)藻現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，河湖治理陷入了困境。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，利用PPP模式籌措社會(huì)資本；用好用實(shí)“河長(zhǎng)制”，強(qiáng)化協(xié)同治理；創(chuàng)新河湖治理模式，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等途徑，南昌市較好地破解了治理困境。關(guān)鍵詞：水污染現(xiàn)狀；治理困境；治理對(duì)策

黨的十八大提出要高度重視生態(tài)文明建設(shè)。水生態(tài)治理作為其中的重要組成部分，目前面臨著巨大的挑戰(zhàn)，水生態(tài)惡化、水環(huán)境污染和水資源短缺問(wèn)題日益嚴(yán)重，加強(qiáng)水生態(tài)的治理對(duì)于新常態(tài)下的生態(tài)文明建設(shè)有著極為深遠(yuǎn)而重要的意義。

1 南昌市內(nèi)河湖水生態(tài)污染現(xiàn)狀

江西省水資源相對(duì)較為豐富，主要河流湖泊生態(tài)保護(hù)較好。依據(jù)江西省環(huán)保廳發(fā)布的《2015年江西省環(huán)境狀況公報(bào)》[1]，全省9條主要河流和3個(gè)主要湖庫(kù)總體水質(zhì)良好。其中地表水I～I(xiàn)II類(lèi)水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）達(dá)標(biāo)率81%，設(shè)區(qū)市城區(qū)集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；主要湖庫(kù)I～I(xiàn)II類(lèi)水質(zhì)點(diǎn)位比例為44.0%，鄱陽(yáng)湖水質(zhì)輕度污染，營(yíng)養(yǎng)化程度為中營(yíng)養(yǎng)，主要污染物為總磷，拓林湖、仙女湖水質(zhì)較優(yōu)。

盡管江西省整體水生態(tài)較好，但南昌市內(nèi)河湖水生態(tài)環(huán)境較為惡劣。南昌自古因水而盛，水資源極為豐富，全市年均產(chǎn)水量為66.25億m3，市內(nèi)水網(wǎng)密布，擁有“一江”“兩河”“八湖”。然而近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，南昌內(nèi)河湖水體污染問(wèn)題日益頻繁。正在治理的玉帶河河面滿是腐爛垃圾，散發(fā)著極其難聞的臭味，蠅蟲(chóng)在河面腐爛垃圾上面飛舞，河中不時(shí)泛著泡沫，骯臟不堪。但仍有許多排污管不斷向撫河排放污水，造成了極為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。2014年10月下旬，青山湖湖面爆發(fā)藍(lán)藻，數(shù)百畝湖面如同被潑灑綠漆。依據(jù)南昌市水務(wù)局2015年5月11日公布的第4期《南昌市水資源質(zhì)量公報(bào)》[2]，城區(qū)內(nèi)湖內(nèi)河水質(zhì)狀況極差，城區(qū)九湖二河中，除青山湖、艾溪湖為IV類(lèi)水外，其他湖河水質(zhì)均為劣V類(lèi)水，主要污染物為總磷?？傮w看來(lái)，南昌市城區(qū)水生態(tài)保護(hù)壓力極大。

2 南昌水生態(tài)環(huán)境惡劣的成因分析

2.1 過(guò)去互通的河湖逐步淤塞

從南昌水網(wǎng)自然地貌來(lái)看，由于河道變遷及工農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展，除贛江外，大量原本互通的水道被堵塞，盡管水網(wǎng)密布，但許多湖河難以互通，成為“死水”，自我凈化能力大幅下降，一旦出現(xiàn)水體污染，治理難度極大。

2.2 城市生活污水直排

近幾年南昌市民數(shù)量快速增長(zhǎng)，大量的生活垃圾尤其是生活廢水如糞便污水等未經(jīng)處理直接排放到河湖，導(dǎo)致市內(nèi)河湖污染，如玉帶河、撫河等接納了周邊絕大部分居民的生活污水，長(zhǎng)5.6 km的撫河河道匯集了南昌市半個(gè)城區(qū)的生活污水和部門(mén)生產(chǎn)廢水，每天大量污水通過(guò)19個(gè)排污口匯入撫河。再加上部分市民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，隨手亂扔垃圾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，例如傍晚在河湖邊散步時(shí)把自己購(gòu)買(mǎi)的零食包裝袋隨意丟入河湖當(dāng)中，這也在某種程度上加劇了河湖的污染。

2.3 工業(yè)生產(chǎn)廢水的大量排放

“2015年江西全省廢水排放量22.32億t，其中工業(yè)廢水排放量7.64億t，城鎮(zhèn)生活污水排放量14.65億t”[1]。其中“南昌市工業(yè)廢水排放量1.36億t，城鎮(zhèn)生活污水排放量為3.74億t”[3]。如此巨大的排放量集中排放于面積只有7 600 km2的南昌，污染程度之重顯而易見(jiàn)。此外，城區(qū)河湖由于過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)，加之種養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，種植過(guò)程中投放的過(guò)量化肥流入河湖，畜牧業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便污水也大量排入水庫(kù)湖泊，這也在一定程度上影響了水庫(kù)湖泊的水質(zhì)。

3 南昌市城區(qū)水污染治理困境

眾所周知，水污染治理是世界難題，不僅國(guó)家層面的水污染治理困難，基層水污染治理更加困難。從治理情況來(lái)看，南昌市城區(qū)水污染治理困難較大，主要面臨如下困境：

3.1 財(cái)政支出不足，治污強(qiáng)度不夠

污染問(wèn)題是大眾民生問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)污染治理是本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則進(jìn)行，這種模式對(duì)于大規(guī)模工業(yè)點(diǎn)源污染相對(duì)有效，而南昌市城內(nèi)水污染主要源于城鎮(zhèn)生活污水，為面源污染。這種面源污染難以確定污染主體，或是即使確定了污染主體（如玉帶河、撫河等污染主體即為周邊居民），由于居民本身難以承擔(dān)如此巨額的治理成本，加上生態(tài)環(huán)境本身也是政府必須提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，因此水生態(tài)環(huán)境只能由政府托底治理，由政府投資。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，只有當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善[4]。2015年，南昌市GDP總值為3 667.96億元，而直接用于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的投入僅為7.2億元，僅占全市GDP比重的0.1%[3]，由此可見(jiàn)，當(dāng)前南昌市的環(huán)境污染治理財(cái)政支出嚴(yán)重不足，難以有效破解生態(tài)環(huán)境污染困境。

3.2 治理運(yùn)行機(jī)制不順暢

水生態(tài)環(huán)境治理涉及到不同區(qū)域和諸多部門(mén)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難問(wèn)題一直困擾著我國(guó)污染治理，導(dǎo)致治理運(yùn)行機(jī)制不順暢。首先是條塊分割，政出多門(mén)，職責(zé)交叉問(wèn)題嚴(yán)重。依據(jù)現(xiàn)有環(huán)保管理體制，環(huán)保職能分屬環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土、漁政等近20個(gè)部門(mén)，多頭管理往往會(huì)造成交叉重復(fù)管理，九龍治水最后是無(wú)龍管水，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而且政出多門(mén)、權(quán)責(zé)脫節(jié)還嚴(yán)重影響行政效能和政府公信力，既增加管理對(duì)象負(fù)擔(dān)，也浪費(fèi)有限的行政資源。其次是多部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，難以由單一部門(mén)或區(qū)域獨(dú)自完成。頂層設(shè)計(jì)不足，各部門(mén)、各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)配合非常困難，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一高效的治污合力。以南昌市為例，河湖污染治理工作并非由環(huán)保部門(mén)說(shuō)了算，還需要通過(guò)發(fā)改委、國(guó)土部門(mén)、市政部門(mén)等多方研討，等區(qū)域內(nèi)部各部門(mén)協(xié)調(diào)通過(guò)后，再上報(bào)區(qū)政府。然而生態(tài)治理有時(shí)并非某個(gè)區(qū)政府能承擔(dān)，還涉及其他的縣區(qū)，如需要治理的玉帶河、撫河、青山湖等內(nèi)河內(nèi)湖就橫跨多個(gè)城區(qū)，不同城區(qū)政府的治理意愿并不一致，直接受污染嚴(yán)重區(qū)政府治理意愿強(qiáng)烈，但其他區(qū)政府不一定希望馬上治理，因此只能層層上報(bào)，由南昌市協(xié)調(diào)治理，在層層上報(bào)過(guò)程中已經(jīng)付出了大量的時(shí)間和精力，待上級(jí)同意之后往往還涉及到資金問(wèn)題，又要不同政府進(jìn)行協(xié)調(diào)承擔(dān)。一個(gè)治理工程從申報(bào)到立項(xiàng)往往以年計(jì)時(shí)。因此，有必要成立有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如目前江西省正在實(shí)施的“河長(zhǎng)制”，就是很好的解決對(duì)策。

3.3 治理主體單一，治理模式相對(duì)滯后

正如前文所述，目前水生態(tài)環(huán)境污染治理主體仍以政府為主，政府既是整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，也是生態(tài)污染治理的供給者。然而由于污染治理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，政府自身并不具備治理的實(shí)際執(zhí)行能力，只能采取政府招標(biāo)的方式，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理。而在這一過(guò)程中引發(fā)的腐敗尋租問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，時(shí)常為人們所詬病。而且單一的監(jiān)管主體往往導(dǎo)致監(jiān)管效能低下，甚至因缺少制衡而出現(xiàn)腐敗，在某種程度上降低了違法成本。許多排污企業(yè)只需要交納少量的罰款即可進(jìn)行排污，沒(méi)有了進(jìn)行設(shè)備升級(jí)的動(dòng)力。從這個(gè)意義上講，單純的政府一元治理顯然已經(jīng)難以滿足生態(tài)治理發(fā)展的需要，必須構(gòu)建政府、社會(huì)、公民多元化治理體系，充分發(fā)揮政府頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)管職能、積極引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)性企業(yè)或社會(huì)組織參與治理以及構(gòu)建全民參與的環(huán)保治理層級(jí)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式，依托市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染治理高效運(yùn)行。

4 解決南昌城市內(nèi)河湖污染的對(duì)策與思考

解決城市內(nèi)河湖的水污染問(wèn)題，需要政府、企業(yè)、社會(huì)及公眾四位一體，多方聯(lián)動(dòng)，形成整體治理合力，才能真正解決這一問(wèn)題。

4.1 引入市場(chǎng)機(jī)制籌措治理資本，利用PPP模式治污

江西省財(cái)政收入總體偏低，而污染治理資金需求量大，治理周期長(zhǎng)，各級(jí)政府的壓力極大。因此必須進(jìn)一步拓展融資渠道，要充分利用社會(huì)資本，引入PPP模式。PPP其實(shí)質(zhì)就是政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益[5]。這在一定程度上可以拓寬公共服務(wù)融資渠道，同時(shí)也便于盤(pán)活社會(huì)資本，形成多元化的投資路徑，這也是當(dāng)前對(duì)地方財(cái)政投資乏力的重要補(bǔ)充，能減輕財(cái)政壓力，確保公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)引入PPP模式可以很好地破解資金困境，并進(jìn)一步提高玉帶河、撫河、青山湖等城區(qū)河湖的治理效率。

4.2 強(qiáng)化協(xié)同治理，用好用實(shí)“河長(zhǎng)制”

水生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其治理往往涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)區(qū)域。協(xié)調(diào)難問(wèn)題一直是困擾政府的重要瓶頸。九龍治水往往出現(xiàn)推逶，治理效率極低，因此必須要革新治理理念，強(qiáng)化協(xié)同治理。目前全國(guó)正在實(shí)施的“河長(zhǎng)制”是解決這一問(wèn)題的有效舉措。所謂“河長(zhǎng)制”，是指由河道所在轄區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道的治理，以實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)和環(huán)境改善[6]。依托現(xiàn)有的“河長(zhǎng)”，可以很好地解決河湖治理面臨的協(xié)調(diào)溝通難現(xiàn)象，強(qiáng)化了河湖環(huán)境的協(xié)同治理，在更大程度上提升了監(jiān)管的效能。河湖污染治理已經(jīng)成為了各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)頭上的利劍，也有利于從制度頂層設(shè)計(jì)層面為河湖治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在充分發(fā)揮“行政河長(zhǎng)”作用的同時(shí)，也要積極發(fā)揮“民間河長(zhǎng)”（廣大志愿者）的力量，通過(guò)構(gòu)建河湖治理信息化虛擬平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的共享共通，實(shí)現(xiàn)全面治理。

4.3 創(chuàng)新治理模式，推進(jìn)河湖治理政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

傳統(tǒng)治理低質(zhì)低效的主要原因是治理主體過(guò)于單一，而河湖治理專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，過(guò)去依托政府這個(gè)非專(zhuān)業(yè)部門(mén)顯然是難以適應(yīng)水污染治理的。因此必須要轉(zhuǎn)變治理方式，引入更多的治理主體，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。要引導(dǎo)并培育一大批生態(tài)治理的龍頭企業(yè)與骨干社會(huì)組織進(jìn)入到水污染治理當(dāng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)多元治理新框架。政府要明確自身定位，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，重點(diǎn)做好規(guī)劃與評(píng)估，把治理的主要工作交給治理企業(yè)或組織完成，通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)河湖污染治理公共服務(wù)的新方式來(lái)提升治理的效率。

[1]江西省環(huán)境保護(hù)廳.2015年江西省環(huán)境狀況公報(bào)[R/OL].[2016-06-03].http：//xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/shbj/gzdt/tjsj/201606/ P020160603659028285249.pdf.

[2]南昌市水務(wù)局.南昌市水資源質(zhì)量公報(bào)第4期[EB/OL].[2015-05-19].http：//www.jxncsw.com/article.jsp?articleid=1167.

[3]江西省統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì).江西省統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[4]王帥.淺析我國(guó)財(cái)政支出特點(diǎn)及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2015（1）：87.

[5]李曉婷，汪冀.基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，22（1）：41-44.

[6]艾小榆，梁海濤.中小河流“河長(zhǎng)制”長(zhǎng)效管理模式探討[J].廣東水利水電，2016（5）：20-23.

（編輯：周利海）

Current Condition of Water Eco-environment Pollution,Causes,Treating Difficulties and Control Measures in Nanchang

Qiu Anmin
（Nanchang Institute of Technology,Nanchang Jiangxi 330099,China）

Nanchang city has many rivers and lakes:one big river,two inland rivers and eight lakes.In recent years,the city rivers gradually silted up,a large number of production and living sewage discharged into the rivers and lakes.The water quality worsened sharply,cyanobacteria phenomenon occurs,lake governance was trapped in trouble.Nanchang city solved the difficult by introducing market mechanism using PPP mode to raise the social capital,making good use of"the chief of river",strengthening the cooperative governance,innovating management mode of lakes, and promoting the government purchase of public services.

water pollution,governance difficulties,governance countermeasures

X52

A

1008-813X（2017）01-0029-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.08

2016-12-27

2016年江西高校人文社科項(xiàng)目《贛江新區(qū)水生態(tài)保護(hù)與治理創(chuàng)新機(jī)制研究》研究成果；江西省水安全與可持續(xù)發(fā)展軟科學(xué)研究基地招標(biāo)課題《城市水生態(tài)治理PPP模式機(jī)制分析與路徑探索》（15JDYB04）

邱安民（1983-），男，江西南康人，畢業(yè)于南昌大學(xué)管理科學(xué)與工程專(zhuān)業(yè)，博士，講師，主要從事水安全與公共部門(mén)治理的研究。