魏勝強(qiáng)

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001）

用什么樣的法制節(jié)約能源
——現(xiàn)代化進(jìn)程中完善我國節(jié)能法制的思考

魏勝強(qiáng)

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001）

現(xiàn)代化進(jìn)程與對能源的巨大消耗緊密相伴，研究我國的節(jié)能法制不能脫離現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)代化視角下，我國的節(jié)能法制存在三方面問題：一是依靠力量單一，注重政府監(jiān)管而忽視社會(huì)自覺；二是關(guān)注領(lǐng)域不全，注重二三產(chǎn)業(yè)而忽視第一產(chǎn)業(yè)；三是調(diào)整方法僵化，注重公法調(diào)整而忽視私法措施。綜合考察日本、美國和歐洲、大洋洲一些現(xiàn)代化國家的節(jié)能法制，可以總結(jié)出它們的基本規(guī)律：政府在節(jié)能中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，緊跟科技進(jìn)步及時(shí)更新能耗標(biāo)準(zhǔn)；高度重視市場的調(diào)節(jié)功能，運(yùn)用私法調(diào)整手段調(diào)動(dòng)節(jié)能的積極性；充分發(fā)揮節(jié)能中介組織的作用，為各個(gè)領(lǐng)域的節(jié)能提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)；全面開展生產(chǎn)生活領(lǐng)域的節(jié)能，根據(jù)能耗量大小采取不同的措施。借鑒西方現(xiàn)代化國家的做法，針對我國節(jié)能法制存在的問題，在現(xiàn)代化進(jìn)程中完善我國的節(jié)能法制應(yīng)從三方面入手：一是在政府監(jiān)管引導(dǎo)下，重視發(fā)揮社會(huì)力量，特別是社會(huì)組織和個(gè)人的作用；二是在全面節(jié)能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是新興能源消耗領(lǐng)域的節(jié)能；三是在市場激勵(lì)機(jī)制下，綜合運(yùn)用公私法手段，特別是私法手段調(diào)整節(jié)能。

現(xiàn)代化；節(jié)能法制；能源消耗；政府監(jiān)管；公法調(diào)整；市場激勵(lì)

人類走向現(xiàn)代化的進(jìn)程是對能源進(jìn)行巨大消耗的過程。為了最大程度發(fā)揮能源的效益，最大可能避免能源危機(jī)和對人類環(huán)境造成破壞，這一進(jìn)程必然伴隨著對能源消耗的嚴(yán)格控制和節(jié)約。經(jīng)歷第一次石油危機(jī)后，不少西方現(xiàn)代化國家從20世紀(jì)70年代開始陸續(xù)制定了一系列節(jié)能法律和政策。我國現(xiàn)代化建設(shè)雖然起步相對較晚，但也認(rèn)識到了節(jié)能問題的重要性。最初由國家計(jì)劃委員會(huì)等部門發(fā)布了個(gè)別關(guān)于節(jié)約石油、電力的辦法，專門性的節(jié)能法制建設(shè)肇始于國務(wù)院1986年發(fā)布的《節(jié)約能源管理暫行條例》，現(xiàn)行有效的法律是全國人大常委會(huì)1997年制定、2007年修訂的《節(jié)約能源法》（下文簡稱《節(jié)能法》）。此外，全國人大常委會(huì)制定的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等也有節(jié)能的規(guī)定。在法規(guī)層面，國務(wù)院2008年頒布了《民用建筑節(jié)能條例》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》（下文簡稱兩個(gè)《節(jié)能條例》）?？傮w上說，以現(xiàn)行《節(jié)能法》為主導(dǎo)，輔以其他相關(guān)法律法規(guī)，共同構(gòu)成了我國的節(jié)能法制。其中，《節(jié)能法》處于最核心的地位。學(xué)界關(guān)于我國節(jié)能法制的研究，也主要是針對它進(jìn)行的。

中華民族自古以來就把節(jié)約視為一種美德，不論是從個(gè)人修養(yǎng)層面還是從治理國家層面，都注重對資源和能源的節(jié)約使用。“靜以修身，儉以養(yǎng)德”“歷覽前賢國與家，成由勤儉破由奢”等崇尚節(jié)儉的千古名句，時(shí)至今日仍被人們廣為傳誦。如今的節(jié)能法制與古代的節(jié)儉要求盡管有一脈相承的內(nèi)涵，但它們之間存在本質(zhì)區(qū)別?！豆?jié)能法》是我國走向現(xiàn)代化的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)富含現(xiàn)代的生產(chǎn)、生活和管理理念。我國在建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的進(jìn)程中，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的進(jìn)程中，隨著能源消耗的日益增多，對能源的節(jié)約和合理利用以及實(shí)現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展顯得越來越重要，《節(jié)能法》及其配套法律法規(guī)也將發(fā)揮更大的作用。因此，研究節(jié)能法制始終不能脫離我國現(xiàn)代化進(jìn)程，而應(yīng)當(dāng)將其置于現(xiàn)代化視角下進(jìn)行。

一、現(xiàn)代化視角下我國節(jié)能法制存在的問題

現(xiàn)行《節(jié)能法》在我國節(jié)能法制建設(shè)中的里程碑意義不言而喻，然而學(xué)界對它仍有不少批評。如有研究者認(rèn)為，我國節(jié)能減排的法律缺乏體系性和可操作性；政府節(jié)能管理體制不健全，缺乏鼓勵(lì)性政策；企業(yè)節(jié)能涉及的部門和環(huán)節(jié)多，部門之間缺乏協(xié)調(diào)性；公眾參與節(jié)能減排的意識淡薄，效果不理想；企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的地位并未確立等。[1]有研究者認(rèn)為，我國節(jié)能法制建設(shè)存在的主要問題是：節(jié)能制度設(shè)計(jì)理念仍停留在應(yīng)付能源危機(jī)階段，能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合決策理念尚未建立；節(jié)能政府管理具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政強(qiáng)制實(shí)施的特征，而且管理體制不健全，政府節(jié)能定位不準(zhǔn)；缺少節(jié)能交易市場，難以實(shí)現(xiàn)能源的優(yōu)化配置和提高能源的使用效率；政府機(jī)構(gòu)節(jié)能、企業(yè)節(jié)能和公眾參與方面都存在不足，節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)不健全等。[2]還有研究者指出，我國現(xiàn)行《節(jié)能法》存在的主要問題表現(xiàn)為：未明確規(guī)定積極應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容，未充分體現(xiàn)對農(nóng)村節(jié)能的重視，對公眾參與的規(guī)定仍存在不足，對能源行業(yè)中介組織的規(guī)定有些空泛，缺乏節(jié)能公益基金獎(jiǎng)勵(lì)措施的規(guī)定。同時(shí)，該法還存在條款之間不夠協(xié)調(diào)、缺乏對污染物減排的明確規(guī)定、對政府部門各自的監(jiān)管工作規(guī)定得不夠明晰、對某些禁止性行為未規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任等問題。[3]

學(xué)者們指出的這些問題，基本抓住了當(dāng)前我國節(jié)能法制建設(shè)的不足，具有很大的說服力。但這些問題非常零散，相互之間不夠連貫和系統(tǒng)，給人一種邏輯性不強(qiáng)的感覺，影響了分析說理的深刻性和研究結(jié)論的可接受性。更重要的是，現(xiàn)有研究忽視了現(xiàn)代化建設(shè)的背景，而拘泥于一些具體的制度和實(shí)踐中的做法，不利于節(jié)能法制的長遠(yuǎn)建設(shè)和發(fā)展。現(xiàn)代化是人類社會(huì)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代而發(fā)生根本性變革的進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，人類社會(huì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)，社會(huì)管理方式由傳統(tǒng)的人治轉(zhuǎn)向法治，最重要的是人的思想觀念和行為方式由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代。我國在上世紀(jì)中后期即提出實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化?！豆?jié)能法》及其配套法律法規(guī)的出臺(tái)既是我國走向現(xiàn)代化的必然結(jié)果，也是我國進(jìn)一步走向現(xiàn)代化的重要能源制度保障。立足于現(xiàn)代化的進(jìn)程審視我國的節(jié)能法制，便可發(fā)現(xiàn)其存在的不足主要是缺乏現(xiàn)代化的氣息和理念，沒有反映出現(xiàn)代化的精神。具體來說，從現(xiàn)代化的視角看，我國節(jié)能法制存在依靠力量單一、關(guān)注領(lǐng)域太少、調(diào)整方法僵化三個(gè)方面的問題。

（一）依靠力量單一方面：注重政府監(jiān)管，忽視社會(huì)自覺

世界上不同國家走向現(xiàn)代化所依靠的力量有所不同，有的是靠強(qiáng)大的市民社會(huì)力量帶動(dòng)國家走向現(xiàn)代化的，有的是在政府力量的引導(dǎo)下走向現(xiàn)代化的。中國傳統(tǒng)上是一個(gè)政府力量強(qiáng)大的國家，社會(huì)的進(jìn)步在很大程度上依附于政府力量的引導(dǎo)，直到今天也是如此。但是，隨著近年來市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，我國的社會(huì)力量已經(jīng)迅速發(fā)展起來并成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。因此，與西方國家不同，中國的現(xiàn)代化既需要政府力量的引導(dǎo)，同時(shí)也離不開社會(huì)力量的支持和推動(dòng)，二者缺一不可。用實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的依靠力量來審視我國的節(jié)能法，便可發(fā)現(xiàn)它在實(shí)現(xiàn)節(jié)能的目標(biāo)上基本依靠的是政府力量，即注重政府對節(jié)能的監(jiān)管，而忽視了社會(huì)力量在節(jié)能方面的自覺性。

主要依靠政府監(jiān)管加強(qiáng)節(jié)能工作，不論是在《節(jié)能法》中還是在兩個(gè)《節(jié)能條例》中都有明顯的體現(xiàn)?！豆?jié)能法》第二章專門規(guī)定了政府在節(jié)能管理中的職權(quán)職責(zé)，同時(shí)又在其他章節(jié)中用大量條文強(qiáng)調(diào)政府在節(jié)能管理中的重要作用。節(jié)能當(dāng)然需要發(fā)揮政府的監(jiān)管職責(zé)，突出政府的主導(dǎo)作用，這無可厚非。但是如果對比一下社會(huì)力量在《節(jié)能法》中所占的比重，便會(huì)感到該法對政府和社會(huì)這兩種力量的依靠迥然不同。能夠推動(dòng)節(jié)能工作的社會(huì)力量無非是各種用能主體和有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)能的其他主體，一般來說可以分為用能單位、節(jié)能社會(huì)組織和公民個(gè)人三類。這三類社會(huì)力量在《節(jié)能法》中都沒有受到應(yīng)有的重視。

與另外兩類社會(huì)主體比起來，《節(jié)能法》關(guān)于用能單位的規(guī)定相對較多，但這種規(guī)定并沒有將用能單位視為可以調(diào)動(dòng)節(jié)能積極性的社會(huì)主體，而僅僅視其為政府進(jìn)行節(jié)能監(jiān)管的對象。如在第三章“合理使用與節(jié)約能源”的第一節(jié)“一般規(guī)定”中，五條內(nèi)容全部規(guī)定的是用能單位在節(jié)能中應(yīng)當(dāng)如何做、不得如何做。在后面五節(jié)對個(gè)別重要領(lǐng)域的節(jié)能規(guī)定中同樣存在類似的要求，只有個(gè)別鼓勵(lì)性的規(guī)定。更重要的是，對用能單位提出的一些義務(wù)性要求并沒有與第六章的法律責(zé)任對應(yīng)起來。如《節(jié)能法》第25條規(guī)定：“用能單位應(yīng)當(dāng)建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，對節(jié)能工作取得成績的集體、個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)?！钡?6條規(guī)定：“用能單位應(yīng)當(dāng)定期開展節(jié)能教育和崗位節(jié)能培訓(xùn)?！睆姆蓷l文的語氣看，用能單位必須履行這兩項(xiàng)法定義務(wù)，但法律責(zé)任中找不到違反這兩項(xiàng)法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，兩個(gè)《節(jié)能條例》對此也語焉不詳。由此可以推斷，違反此類法律規(guī)定的用能單位在大多情況下應(yīng)當(dāng)是不受法律追究的。顯然，《節(jié)能法》既沒有尊重用能單位的社會(huì)主體地位，也沒有非常明確的法律責(zé)任規(guī)定，而提高節(jié)能管理水平和采用新技術(shù)節(jié)能往往需要很高的成本，用能單位節(jié)能的積極性自然不高。

節(jié)能社會(huì)組織和公民個(gè)人在《節(jié)能法》中雖然有相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定更像是一種號召或者倡導(dǎo)，法律意義不大。如第9條規(guī)定，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法履行節(jié)能義務(wù)，有權(quán)檢舉浪費(fèi)能源的行為，新聞媒體應(yīng)當(dāng)宣傳節(jié)能法律、法規(guī)和政策，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；第22條規(guī)定，國家鼓勵(lì)、支持節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展；第23條規(guī)定，國家鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)節(jié)能方面發(fā)揮積極作用；第67條規(guī)定，各級人民政府對在節(jié)能管理、節(jié)能科學(xué)技術(shù)研究和推廣應(yīng)用中有顯著成績以及檢舉嚴(yán)重浪費(fèi)能源行為的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！豆?jié)能法》對節(jié)能社會(huì)組織和公民個(gè)人的規(guī)定沒有多少實(shí)際可操作性。目前已經(jīng)評選出的全國節(jié)能先進(jìn)單位和個(gè)人，如國家節(jié)能中心2013年評選出的全國十大節(jié)能榜樣人物和全國節(jié)能先進(jìn)典型，往往是具有節(jié)能義務(wù)或者節(jié)能監(jiān)管職責(zé)的用能單位、監(jiān)管單位及其科技人員或者管理人員，并未見到普通公民因?yàn)樯钪泄?jié)能或者檢舉浪費(fèi)能源的行為而獲獎(jiǎng)，也未見到節(jié)能社會(huì)組織因在節(jié)能宣傳、服務(wù)中表現(xiàn)突出而獲獎(jiǎng)。由此可見，目前的這種獎(jiǎng)勵(lì)行為仍是典型的政府監(jiān)管思維的延伸，公民個(gè)人日常生活中的節(jié)能、公民履行監(jiān)督檢舉能源浪費(fèi)的義務(wù)、節(jié)能社會(huì)組織的宣傳和服務(wù)工作等在事實(shí)上一直處于不受重視的狀態(tài)。

從現(xiàn)行《節(jié)能法》關(guān)于政府和社會(huì)在節(jié)能中發(fā)揮作用的規(guī)定來看，節(jié)能似乎基本上是政府的事情，即使是用能單位的節(jié)能行為也無非是應(yīng)政府監(jiān)管的要求而被動(dòng)做出的，與公民個(gè)人、節(jié)能社會(huì)組織等社會(huì)力量基本沒有多大關(guān)系。這種思維顯然是傳統(tǒng)文化中政府決定和主導(dǎo)一切的思維方式的延伸，早已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。《節(jié)能法》以這種思維方式規(guī)范和推動(dòng)節(jié)能工作，雖然能起到立竿見影的效果，但從長遠(yuǎn)來看，由于忽視了社會(huì)力量的自覺節(jié)能和積極參與，其最終效果一定會(huì)打折扣。

（二）關(guān)注領(lǐng)域不全方面：注重二三產(chǎn)業(yè)，忽視第一產(chǎn)業(yè)

人類進(jìn)入現(xiàn)代化的歷程是從工業(yè)革命開始的，因而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與否的一個(gè)重要標(biāo)志是有沒有現(xiàn)代化的工業(yè)。這就意味著工業(yè)發(fā)展在現(xiàn)代化建設(shè)中處于至關(guān)重要的地位，許多國家的現(xiàn)代化歷程也是從大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)起步的。但是，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再過于注重工業(yè)，而是強(qiáng)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的合理搭配，并隨著社會(huì)的發(fā)展而逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三次產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重有所不同，對能源的消耗和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用差別很大。有研究者在分析1980-2008年間我國三次產(chǎn)業(yè)的能源消耗數(shù)據(jù)后指出：第一產(chǎn)業(yè)的能源消耗比重逐漸降低，從最高的8.03%下降到2.06%，這主要是因?yàn)槲覈a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重逐漸下降，進(jìn)而影響其能源消耗。第二產(chǎn)業(yè)占全國能源消耗的比重一直很大，最低時(shí)期為63.5%，但常年保持在70%以上，近年來有所增長。第三產(chǎn)業(yè)能源消耗的比重最低時(shí)期為7.67%，后來長期維持在13%以上。而且隨著第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重越來越大，其能源消耗比重也將不斷上升。[4]還有研究者在分析我國1981-2005年間三次產(chǎn)業(yè)的能源消耗后指出，我國第二產(chǎn)業(yè)的能源利用率高于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，總體上說，目前的節(jié)能形勢非常嚴(yán)峻，特別是二三產(chǎn)業(yè)的節(jié)能問題應(yīng)當(dāng)被放在突出的位置，通過技術(shù)進(jìn)步提高其能源利用率。[5]

我國《節(jié)能法》對節(jié)能的重點(diǎn)關(guān)注符合目前三次產(chǎn)業(yè)能源消耗比重的實(shí)際情況。第三章“合理使用與節(jié)約能源”在第一節(jié)作了一般規(guī)定后，第二至六節(jié)分別規(guī)定了工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能和重點(diǎn)用能單位節(jié)能五部分內(nèi)容，凸顯出對這些領(lǐng)域節(jié)能的高度重視。除重點(diǎn)單位是以總能量消耗為標(biāo)準(zhǔn)劃分以外，其他四部分集中在第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)、建筑業(yè)）和部分第三產(chǎn)業(yè)（交通運(yùn)輸業(yè)、公共機(jī)構(gòu)）。這種對重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)注當(dāng)然是值得稱道的，因?yàn)樗鼈兇_實(shí)是我國最主要的能源消耗領(lǐng)域。這些產(chǎn)業(yè)的節(jié)能工作做好了，能在很大程度上增強(qiáng)我國的節(jié)能效果。但是，這種重點(diǎn)節(jié)能行業(yè)的劃分忽視了第一產(chǎn)業(yè)在節(jié)能方面的重要作用。

前些年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，第一產(chǎn)業(yè)的能源消耗總體上呈下降趨勢，但這并不意味著第一產(chǎn)業(yè)不需要消耗更多的能源。目前第一產(chǎn)業(yè)能源消耗整體上偏低，主要是第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的尷尬地位所導(dǎo)致的。早在上世紀(jì)中期，毛澤東在《論十大關(guān)系》中就指出，要正確處理重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系，通過多發(fā)展一些農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)來保障人民生活的需要和穩(wěn)固重工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。毛澤東這種農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間關(guān)系的論述放到今天仍然具有指導(dǎo)意義。第一產(chǎn)業(yè)的能源消耗在全部能源消耗中所占的比重長期以來偏低有兩個(gè)原因：一是長期以來我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中片面追求GDP的增長，能夠創(chuàng)造更多GDP的二三產(chǎn)業(yè)當(dāng)然受到重視，以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)必然受到冷落。二是我國第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式一直很落后，主要靠人工勞動(dòng)，對能源的消耗自然不多。在我國走向現(xiàn)代化的早期，過于重視二三產(chǎn)業(yè)，特別是第二產(chǎn)業(yè)有利于彌補(bǔ)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不足，短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。但社會(huì)發(fā)展到今天，第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重會(huì)逐漸增加。這不僅是因?yàn)槲覈耆孔约航鉀Q十幾億人口的吃飯問題，做到“手中有糧，心中不慌”，更是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展始終離不開第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不加速發(fā)展農(nóng)業(yè)就會(huì)遏制其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)后，中央一再出臺(tái)相關(guān)文件和措施促進(jìn)農(nóng)民增收，著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，也正是出于這樣的考慮。特別是近年來中央連年發(fā)布“一號文件”促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化，足以說明第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的重要性和它在我國的發(fā)展前景。“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，是促進(jìn)農(nóng)民增加收入的基本途徑，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的根本要求。”[6]沒有第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就不可能有整個(gè)國家的現(xiàn)代化。

第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中地位的提升，必然帶來能源消耗的大幅增長，包括能源消耗絕對量的增長和在全部產(chǎn)業(yè)能源消耗中比重的增長。得出這一結(jié)論，至少有如下四點(diǎn)依據(jù)：（1）今天的第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)，將在相當(dāng)大程度上實(shí)現(xiàn)機(jī)械化。機(jī)械化意味著在普遍范圍內(nèi)消耗能源，而且機(jī)械化不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)方式上，還會(huì)對人們的生活方式和其他行為方式產(chǎn)生連帶影響，進(jìn)一步帶動(dòng)對能源的消耗。（2）農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推行會(huì)帶來能源消耗新的增長點(diǎn)。城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村和農(nóng)民將逐漸擺脫傳統(tǒng)生活中通過薪柴獲取熱量、日出而作日落而息的簡單封閉的生活方式。他們對能源的消耗將迅速增長。（3）第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)往往附帶著很多副業(yè)。即使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民也不可能像城市人那樣“安分守己”地上班和休閑。城鎮(zhèn)化后的農(nóng)村有許多城市不具有的優(yōu)勢，這為農(nóng)民開辦副業(yè)提供了便利。他們可能會(huì)比城市人消耗更多的能源。（4）第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員在全國人口中的比重相當(dāng)大。目前我國農(nóng)村人口大約是城市人口的四倍，參照城市人口對能源的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，農(nóng)村人口對能源的消費(fèi)將大幅度提高我國能源消費(fèi)的總量。

《節(jié)能法》沒有把第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)中的能源消耗列出來進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范，而是在第四章“節(jié)能技術(shù)進(jìn)步”中通過第59條作出規(guī)定。該條共3款：第1款規(guī)定縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能工作，增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品推廣應(yīng)用的資金投入。第2款規(guī)定農(nóng)業(yè)、科技等有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)支持、推廣在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工儲(chǔ)運(yùn)等方面應(yīng)用節(jié)能技術(shù)和節(jié)能產(chǎn)品，鼓勵(lì)更新和淘汰高耗能的農(nóng)業(yè)機(jī)械和漁業(yè)船舶。第3款規(guī)定國家鼓勵(lì)、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣等可再生能源，推廣節(jié)能型的農(nóng)村住宅和爐灶等。從在法律中的位置及其內(nèi)容看，第59條更像是強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村推廣新能源和新技術(shù)而不是強(qiáng)調(diào)節(jié)能。而且它規(guī)定的內(nèi)容過于簡單，與第二產(chǎn)業(yè)和部分第三產(chǎn)業(yè)的節(jié)能規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。本條規(guī)定是對第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的漠視，是缺乏前瞻性的表現(xiàn)。還應(yīng)當(dāng)看到，第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即使實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，也往往是由各家各戶零散生產(chǎn)或是少數(shù)家戶聯(lián)合生產(chǎn)的。他們很難被列入《節(jié)能法》中“重點(diǎn)用能單位”的范疇而受到有效的約束。不論是國務(wù)院的行政法規(guī)還是有關(guān)部門的行政規(guī)章，對第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的節(jié)能都沒有明確的規(guī)定和要求，導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的節(jié)能一直沒有受到應(yīng)有的關(guān)注。這跟《節(jié)能法》不重視第一產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)的節(jié)能有很大關(guān)系，無論如何都稱得上是一個(gè)不小的立法缺憾。

（三）調(diào)整方法僵化方面：注重公法手段，忽視私法措施

眾所周知，法律在調(diào)整社會(huì)規(guī)范時(shí)，必須通過一定的方法來進(jìn)行，不同法律的調(diào)整方法有很大的差異，調(diào)整方法因而成為劃分法律部門的標(biāo)準(zhǔn)之一。一般說來，法律的調(diào)整方法主要體現(xiàn)在行為模式和法律后果中。行為模式基本可以分為應(yīng)為模式（要求被調(diào)整對象必須作出一定行為）、勿為模式（要求被調(diào)整對象不得作出一定行為）和可為模式（允許或者授權(quán)被調(diào)整對象作出一定行為）。每一種行為模式都對應(yīng)一定的法律后果，以促使被調(diào)整對象按照行為模式的要求安排自己的行為。應(yīng)為模式、勿為模式都屬于強(qiáng)行性要求，主要存在于公法之中。可為模式屬于非強(qiáng)行性要求，主要存在于私法之中。通觀《節(jié)能法》，大量的條文規(guī)定的是應(yīng)為模式，輔以少量的勿為模式，不論是對節(jié)能管理機(jī)關(guān)還是對被管理的相對人都是如此。它的一般表述是：節(jié)能管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何行為，不得如何行為；用能單位應(yīng)當(dāng)如何行為，不得如何行為?？蔀槟Ｊ揭?guī)定得很少，同時(shí)，法律中還有少量國家鼓勵(lì)某些行為的條款，這些也可以看作屬于可為模式的范疇。在法律后果方面，應(yīng)為模式、勿為模式對應(yīng)的往往是違反法定行為模式的法律責(zé)任。根據(jù)第六章“法律責(zé)任”，對于政府監(jiān)管人員可以給予處分或者追究刑事責(zé)任，對于用能單位可以給予罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書、依法承擔(dān)賠償責(zé)任、吊銷營業(yè)執(zhí)照等?？蔀槟Ｊ胶凸膭?lì)性規(guī)定對應(yīng)的法律后果往往是獎(jiǎng)勵(lì)措施。第五章“激勵(lì)措施”規(guī)定的主要有表彰和獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠的稅收和價(jià)格政策、優(yōu)惠貸款等措施。在法律后果中，只有依法承擔(dān)賠償責(zé)任屬于私法上的責(zé)任承擔(dān)方式，其他都是公法上的責(zé)任承擔(dān)方式。在激勵(lì)措施上，只有第66條可能涉及私法上的調(diào)整方法：“國家運(yùn)用財(cái)稅、價(jià)格等政策，支持推廣電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法?！庇纱丝磥恚豆?jié)能法》在調(diào)整方法上主要采用的是公法的調(diào)整方法，極少采用私法的調(diào)整方法。

《節(jié)能法》在調(diào)整方法上大量采用公法的方法確有其必要性，因?yàn)樗⒅氐氖钦畬δ茉聪牡母深A(yù)、管理和控制，而政府的行為往往通過公法的調(diào)整方法表現(xiàn)出來。但是，一味強(qiáng)調(diào)公法的調(diào)整方法而忽視私法的調(diào)整方法，難以調(diào)動(dòng)用能單位和其他社會(huì)主體節(jié)能的積極性。因?yàn)槟茉吹南呐c節(jié)約畢竟是一種經(jīng)濟(jì)行為，講求投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益。一般來說，節(jié)能的成本如果不太高，用能單位自己也會(huì)主動(dòng)節(jié)能。“盡管強(qiáng)制可以在一定程度上保障法律由規(guī)范狀態(tài)進(jìn)入到人們的現(xiàn)實(shí)生活中，但僅僅靠國家強(qiáng)制落實(shí)的法律永遠(yuǎn)外在于人們的心靈結(jié)構(gòu)，不可能既經(jīng)濟(jì)又有效地帶給人們秩序?！盵7]所以，《節(jié)能法》除了強(qiáng)調(diào)政府的節(jié)能監(jiān)管職責(zé)外，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注通過私法的調(diào)整方法引導(dǎo)用能單位和廣大社會(huì)主體節(jié)能。

《節(jié)能法》對私法調(diào)整方法的忽視在一定程度上可以視為它缺乏現(xiàn)代精神。從傳統(tǒng)上說，我國古代法律的發(fā)達(dá)僅僅是指公法的發(fā)達(dá)，私法很少受到重視。歷史上注重法制建設(shè)、注意運(yùn)用法律治理國家的統(tǒng)治者，也無非是通過頒布詳盡繁瑣的刑律對臣民課以各種義務(wù)，強(qiáng)化皇權(quán)和官府的行政權(quán)威。古代的一些法律之所以為人稱道，不過是因?yàn)樗鼈儚U除了苛捐雜稅和嚴(yán)刑重罰，使人民生活有喘息之機(jī)；古代的執(zhí)法官之所以被頌為清官，不過是因?yàn)樗麄儾晃窂?qiáng)權(quán)和剛正不阿，幫助人民懲奸除惡。因此，不論是古代的立法還是法律實(shí)施活動(dòng)都充斥著公法色彩，帶有明顯的強(qiáng)權(quán)印記，而與尊重人民的自主權(quán)、調(diào)動(dòng)人民參與法律活動(dòng)無甚關(guān)聯(lián)。在古代法律中，僅有的少量私法領(lǐng)域也往往被公法化了，私法不論是在制度層面還是在理念層面都難覓蹤跡。“中國不像西方那佯，具有發(fā)達(dá)成熟的私法傳統(tǒng)。相反，它具有綿延幾千年的公法傳統(tǒng)?！盵8]時(shí)至今日，我國許多本應(yīng)放權(quán)于民的法律或者制度仍充斥著明顯的政府管制味道，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，以至于近年來國務(wù)院和一些地方政府不得不多次對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，下放或者取消很多項(xiàng)目的行政審批權(quán)?！拔覈ㄖ尉竦膮T乏既表現(xiàn)為缺少對社會(huì)關(guān)系參加者的權(quán)利和自由、對人權(quán)的尊重和保障的私法精神，也表現(xiàn)為缺少對公共權(quán)力進(jìn)行制約的公法精神?！盵9]隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和現(xiàn)代法治理念的廣泛傳播，私法的精神必然深入人心?，F(xiàn)行《節(jié)能法》對私法調(diào)整方法的忽視自然難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)，也無法從根本上調(diào)動(dòng)人們節(jié)能的積極性。

二、西方現(xiàn)代化國家的節(jié)能法制建設(shè)及其基本規(guī)律

節(jié)能是每一個(gè)國家都面臨的重大問題，特別是對于一些高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家和能源匱乏國家來說，解決好這一問顯得尤為重要。目前西方現(xiàn)代化國家中，在節(jié)能方面有建樹的不在少數(shù)。考慮到與我國比較接近、為國人所熟悉的程度等因素，本文著重考察日本、美國和歐洲、大洋洲等國家在節(jié)能法制建設(shè)方面的情況。盡管有些制度和做法已為我國所采用，總結(jié)它們節(jié)能法制建設(shè)的成就并歸納其基本規(guī)律，仍有助于完善我國的節(jié)能法制。

（一）日本的節(jié)能法制建設(shè)及其成效

日本是著名的能源生產(chǎn)小國，也是著名的能源消費(fèi)大國，對進(jìn)口能源的過分依賴使日本非常注意對能源的節(jié)約消耗。早在上世紀(jì)初期，日本民間就有自發(fā)的節(jié)能運(yùn)動(dòng)，二戰(zhàn)后官方開始頒布應(yīng)對煤炭危機(jī)的政策性文件。作為第一次石油危機(jī)的應(yīng)對措施，日本成立了“節(jié)約能源和資源本部”，制定《石油緊急對策大綱》《石油及電力使用節(jié)約要領(lǐng)》等法規(guī)，實(shí)施冬季室溫調(diào)到20度，電梯運(yùn)行率降低20%，休息日不能使用私車，一般企業(yè)節(jié)能20%，大企業(yè)每季度報(bào)告一次能源使用情況，每半年報(bào)告一次節(jié)能計(jì)劃等強(qiáng)制性規(guī)定。[10]1979年第二次石油危機(jī)時(shí)，日本制定了《關(guān)于能源使用合理化的法律》，即《日本節(jié)能法》。此后，根據(jù)能源形勢的發(fā)展和對節(jié)能的實(shí)際需要，該法又經(jīng)多次修改。法律對節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能單位的義務(wù)規(guī)定得非常詳細(xì)，措施也很具體。除在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加強(qiáng)節(jié)能外，日本還非常注重把節(jié)能擴(kuò)大到中小型企業(yè)和辦公、家居等領(lǐng)域?！度毡竟?jié)能法》確立的節(jié)能制度有不少值得稱道之處，其中影響比較大的有“領(lǐng)跑者”制度、用能單位分類管理制度、能源管理師制度等。

“領(lǐng)跑者”制度是《日本節(jié)能法》1999年修改時(shí)增強(qiáng)的，是日本獨(dú)創(chuàng)的一項(xiàng)節(jié)能法律制度，也被稱為節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)更新制度。節(jié)能指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的水平——“領(lǐng)跑者”制定，5年后這個(gè)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)會(huì)變成強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不允許在市場上銷售，同時(shí)出臺(tái)新的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。對于在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能達(dá)標(biāo)的制造企業(yè)，政府將采取勸告、公開、命令、罰款等措施。2008年后，“領(lǐng)跑者”制度的實(shí)施對象包括乘用汽車、空調(diào)、照明器具、電視接收機(jī)、復(fù)印機(jī)、電子計(jì)算機(jī)、載貨汽車、冰箱、自動(dòng)販賣機(jī)、變壓器、保溫電飯煲、微波爐、DVD刻錄機(jī)、路徑控制設(shè)備、開關(guān)控制設(shè)備等23種。從1999年起，納入“領(lǐng)跑者”制度的產(chǎn)品能效都有顯著改善。在制造商等方面的努力下，各種產(chǎn)品的能效提升均超過預(yù)期目標(biāo)。[11]

用能單位分類管理制度是指根據(jù)能源消耗的多少對能源使用單位進(jìn)行分類，不同單位遵循不同的節(jié)能要求，采用不同的管理模式。年能源消耗折合原油3000千升以上或耗電 l200萬千瓦時(shí)以上的單位為第一類能源管理單位，年能源消耗折合原油l500千升以上或耗電600萬千瓦時(shí)以上的單位為第二類能源管理單位。上述單位必須每年減少1%的能源消耗，建立節(jié)能管理機(jī)制，任命節(jié)能管理負(fù)責(zé)人，定期報(bào)告能源的使用情況。第一類能源管理單位還必須向國家提交節(jié)能中長期計(jì)劃。政府每年對被管理的企業(yè)實(shí)施現(xiàn)場檢查，對評分不及格的第一類企業(yè)采取通報(bào)、責(zé)令改正或罰款等措施，對評分不及格的第二類企業(yè)進(jìn)行勸告。對于節(jié)能達(dá)標(biāo)的單位，政府在一定期限給予減免稅的優(yōu)惠。[12]

能源管理師制度是日本政府推行的面向重點(diǎn)用能單位的職業(yè)資格認(rèn)證制度，《日本節(jié)能法》對這一制度作了非常清晰和全面的表述，并對聘用能源管理師數(shù)量、崗位職責(zé)、職業(yè)資格管理、培訓(xùn)考試等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，不按要求聘用能源管理師的企業(yè)將被依法處罰。[13]日本每年進(jìn)行能源管理師全國統(tǒng)一考試，每次合格率僅為25%。通過考試者將獲得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣頒發(fā)的資格證書，并在經(jīng)產(chǎn)省備案。能源管理師主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)工廠用能設(shè)備維護(hù)、制訂定期報(bào)告、向業(yè)主提出節(jié)能工作建議及監(jiān)督節(jié)能所有業(yè)務(wù)。[14]

日本還從上世紀(jì)90年開始引入了節(jié)能服務(wù)公司制度。節(jié)能服務(wù)公司按照獨(dú)特的商業(yè)模式為顧客提供綜合節(jié)能服務(wù)，為客戶保障一定的節(jié)能量，并收取客戶節(jié)能效果（節(jié)約的水電費(fèi)等）的部分產(chǎn)值作為報(bào)酬。除節(jié)能服務(wù)公司外，日本的一些設(shè)備制造與銷售、能源供給、工廠建設(shè)、樓宇維修、設(shè)施管理等多種傳統(tǒng)業(yè)種企業(yè)也參與節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。[15]

《日本節(jié)能法》的實(shí)施效果非常顯著。從日本不同領(lǐng)域的能耗變化來看，工業(yè)領(lǐng)域自從1970年以后產(chǎn)量增加，能耗幾乎維持不變。交通領(lǐng)域相對于1990年能耗增加了20%，但在2001年達(dá)到頂峰后，呈現(xiàn)出輕微減少的傾向。只有建筑（辦公場所、住宅）領(lǐng)域相對于1990年能耗增加了40%。同時(shí)，全球主要發(fā)達(dá)國家紛紛通過改善能源使用效率（工業(yè)、交通、建筑各領(lǐng)域的效率）與改善能源使用結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等），降低了單位能耗。從發(fā)達(dá)國家近年的單位GDP能耗變化來看，日本與歐美之間的差距正在不斷縮小。[16]

（二）美國的節(jié)能法制建設(shè)及其成效

從人類第二次工業(yè)革命開始，美國的現(xiàn)代化一直走在世界前列，而其現(xiàn)代化成就的取得無一不是以對能源的高投入、高消費(fèi)和對環(huán)境的高污染為代價(jià)的。同時(shí)，美國作為世界頭號強(qiáng)國，從沒有停止過對其他國家的侵略和掠奪，這同樣需要以巨大的能源為支撐。第一次石油危機(jī)后，美國1975年發(fā)布《能源政策和節(jié)能法案》，規(guī)定了家用電器主要產(chǎn)品用能的原則性指標(biāo)和自愿性的節(jié)能標(biāo)志。1978年，美國制定《國家節(jié)能政策法案》，規(guī)定了有關(guān)能效標(biāo)準(zhǔn)的制定原則，要求家用電器生產(chǎn)商必須執(zhí)行有關(guān)能效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)責(zé)成美國能源部負(fù)責(zé)制定節(jié)能（能效）標(biāo)準(zhǔn)?！秶夜?jié)能政策法案》使美國的能效標(biāo)準(zhǔn)與節(jié)能法案融為一體。1987年，美國頒布《國家家用電器節(jié)能法案》，對13類家用電器產(chǎn)品提出明確的能效指標(biāo)和有效期（標(biāo)準(zhǔn)修改時(shí)間），1988年又對該法案作了補(bǔ)充。《國家家用電器節(jié)能法案》是美國的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)從務(wù)虛走向務(wù)實(shí)的第一步，也是能效標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)相融合的典范。[17]近年來美國在能源立法方面的巨作是2005年制定的《2005年能源政策法案》，它被稱為美國新世紀(jì)的能源戰(zhàn)略藍(lán)本。“該法可謂面面俱到，每一項(xiàng)條款都力求精細(xì)具體。國家確定的各項(xiàng)能源政策和這些政策的每一個(gè)具體方面都有一連串的條款相呼應(yīng)，并明確了主管部門、財(cái)政措施、相關(guān)目標(biāo)和法律責(zé)任。該法給聯(lián)邦能源部等各個(gè)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)規(guī)定了二百七十多項(xiàng)新的責(zé)任或授權(quán)，要求這些機(jī)構(gòu)依法實(shí)施相關(guān)規(guī)定或開展研究、開發(fā)工作?！盵18]

根據(jù)聯(lián)邦法律，美國政府實(shí)施了強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性能效信息標(biāo)識、自愿性認(rèn)證標(biāo)識等制度。其中能效標(biāo)準(zhǔn)由能源部負(fù)責(zé)組織制定和實(shí)施，第一批強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)于1990年生效。強(qiáng)制性能效信息標(biāo)識于1980年開始，由美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，并由國家電力公司對購買節(jié)能型產(chǎn)品的消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。自愿性認(rèn)證標(biāo)識（也被稱為“能源之星”）由美國環(huán)保署組織實(shí)施，于1992年正式開始。1993年，克林頓總統(tǒng)簽署行政命令，要求所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在采購時(shí)必須購買帶有能源之星標(biāo)識的產(chǎn)品。這項(xiàng)措施成為能源之星標(biāo)識制度走向成功的主要?jiǎng)恿χ?，并促使能源之星逐步全球化。[19]目前，強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性能效信息標(biāo)識和自愿認(rèn)證制度已經(jīng)在許多國家得到推廣。

強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)是以強(qiáng)制性的法律、法規(guī)的形式頒布執(zhí)行的最低能效標(biāo)準(zhǔn)，針對的一般是即將進(jìn)入市場的新產(chǎn)品。進(jìn)入各州市場銷售的相關(guān)產(chǎn)品必須滿足該州的最低能效標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在不同的州有不同的具體內(nèi)容和要求，大部分州根據(jù)自身特點(diǎn)制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)要求的最低能效標(biāo)準(zhǔn)。最低能效標(biāo)準(zhǔn)的制定一般由政府組織，由相關(guān)第三方中介機(jī)構(gòu)完成。制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，考慮的不是當(dāng)時(shí)市場已有產(chǎn)品的能耗水平，而是測算一種產(chǎn)品在采用更先進(jìn)的技術(shù)后可以達(dá)到的能耗水平，這個(gè)水平就是幾年后要實(shí)行的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)。最低能效標(biāo)準(zhǔn)主要涉及家用電器和建筑物領(lǐng)域。以加利福尼亞加州為例，其在20世紀(jì)70年代末就開始制定電冰箱、空調(diào)器、采暖爐及日光燈鎮(zhèn)流器的能效標(biāo)準(zhǔn)；1978年開始制定建筑物的能效標(biāo)準(zhǔn)，并且每3年更新一次。[20]

鑒于能源之星標(biāo)識在市場上的良好聲譽(yù)，從1996年開始，美國環(huán)保署開始與能源部合作，進(jìn)一步擴(kuò)展能源之星標(biāo)識覆蓋的產(chǎn)品范圍。目前，能源之星標(biāo)識所覆蓋的產(chǎn)品范圍已經(jīng)擴(kuò)展到包括住宅暖通空調(diào)設(shè)備、主要家用電器、商用餐飲服務(wù)設(shè)備以及燈具在內(nèi)的眾多產(chǎn)品。根據(jù)環(huán)保署的報(bào)告，通過選擇使用具有能源之星標(biāo)識的產(chǎn)品，美國在2009年總共節(jié)省了約170億美元的能源支出，相當(dāng)于減少了3000萬輛汽車的溫室氣體排放。[21]

美國是節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)源地，是節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，各級政府都十分支持節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展，并把這種支持作為促進(jìn)國家節(jié)能和保護(hù)環(huán)境的重要政策措施之一。1992年聯(lián)邦議會(huì)通過議案，要求政府機(jī)構(gòu)與節(jié)能服務(wù)公司合作進(jìn)行合同能源管理，從而達(dá)到既不增加政府預(yù)算，又取得節(jié)能效果的目的。[22]節(jié)能服務(wù)公司制度后來被引入世界不少國家，在節(jié)能中發(fā)揮著非常大的作用。

總之，美國在節(jié)能法制建設(shè)方面成效顯著，在節(jié)能方面的成功經(jīng)驗(yàn)也為世界所稱道。我國有研究者將美國節(jié)能政策實(shí)施的特點(diǎn)總結(jié)為：節(jié)能工作參與各方的市場定位合理，責(zé)、權(quán)、利明確；通過基于市場的財(cái)政激勵(lì)政策調(diào)動(dòng)節(jié)能的積極性；重視能源政策制定和實(shí)施的基礎(chǔ)研究工作。[23]而西方的研究者認(rèn)為：“對中國政策決策者而言，美國節(jié)能最主要的經(jīng)驗(yàn)在于其市場化導(dǎo)向，開放經(jīng)濟(jì)可以更多地有效利用政策以提高能源效率。另外，美國政府要比通常大家想象的還要注重協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，控制能源浪費(fèi)?！盵24]

（三）其他國家和地區(qū)的節(jié)能法制建設(shè)及其成效

除日本、美國外，世界上還有很多現(xiàn)代化國家和地區(qū)在節(jié)能方面建樹頗多。它們除了借鑒別國節(jié)能法制中的成熟做法外，還有不少獨(dú)創(chuàng)性的節(jié)能法案和實(shí)施手段。這里僅選擇歐盟、英國、澳大利亞和新西蘭的一些做法進(jìn)行探討。

在節(jié)能中，歐盟國家近年來發(fā)展迅速的制度之一是可交易節(jié)能證書制度，也被稱為“白色證書”制度?！鞍咨C書旨在通過限定能源供應(yīng)商在一定時(shí)期內(nèi)的目標(biāo)能效提高量，來提升全社會(huì)的能源使用效率。它既是一種能效政策，又是一種交易體系。一方面，白色證書可以度量能源供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)獲得目標(biāo)能效提高量的情況；另一方面，它實(shí)現(xiàn)了完全市場化運(yùn)作，能源供應(yīng)商可以在一定市場規(guī)則條件下，通過雙邊交易或交易市場進(jìn)行證書的買賣?！盵25]目前，英國、法國、意大利已經(jīng)推行了“白色證書”制度。其中，意大利的“白色證書”制度被認(rèn)為是最成熟的?！鞍咨C書”制度的一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)是它創(chuàng)造了一種彈性的調(diào)節(jié)機(jī)制，使最初強(qiáng)制的節(jié)能義務(wù)在橫向上和縱向上重新分配。橫向上，即在當(dāng)期，通過證書的交易，使節(jié)能義務(wù)由邊際節(jié)能成本最低的主體承擔(dān)；縱向上，即跨期，通過證書的儲(chǔ)存、拆借，或者節(jié)能量直接結(jié)轉(zhuǎn)下期，達(dá)到節(jié)能義務(wù)在時(shí)間軸上的調(diào)節(jié)。[26]

關(guān)于英國的節(jié)能法制建設(shè)，有學(xué)者總結(jié)了近年來呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，主要包括：（1）通過能源市場的自由化推動(dòng)節(jié)能理念向可持續(xù)方向轉(zhuǎn)變。能源市場的自由化加劇了能源生產(chǎn)商、運(yùn)輸商與供應(yīng)商的競爭，進(jìn)而推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能源效率的提升，減少二氧化碳等廢棄物的排放。（2）經(jīng)濟(jì)杠桿成為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的重要手段。英國很早就開始征收運(yùn)輸燃料稅，2001年又設(shè)置了氣候變化稅，試圖通過經(jīng)濟(jì)刺激促使用能行業(yè)提高能源效率。此外，企業(yè)可以自愿與政府簽訂減排協(xié)議，約定如果企業(yè)在協(xié)議規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到了減排目標(biāo)，可以減征20%。另外，英國成立了專門的節(jié)能基金，主要用來資助節(jié)能新技術(shù)的開發(fā)和推廣，并向中小企業(yè)提供資金援助，用來引進(jìn)節(jié)能技術(shù)和購買節(jié)能設(shè)備。（3）強(qiáng)化政府的作用和責(zé)任。一方面，發(fā)揮政府的表率作用，規(guī)定中央政府機(jī)關(guān)建筑物的能耗必須符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，突出政府的法律責(zé)任?！犊沙掷m(xù)能源法案》要求國務(wù)秘書必須每年公布一份可持續(xù)能源報(bào)告，其中涉及能源效率、能源市場、碳排放量等多項(xiàng)節(jié)能相關(guān)內(nèi)容，并規(guī)定了相關(guān)責(zé)任機(jī)制。《氣候變化法案》要求政府每年必須向議會(huì)提交一份控制二氧化碳排放的報(bào)告，如果政府未能依法達(dá)到碳減量目標(biāo)，環(huán)保團(tuán)體可以控告政府，由法院決定處分政府的方式。（4）節(jié)能立法的規(guī)范對象逐漸擴(kuò)大。英國逐漸擴(kuò)大節(jié)能立法的規(guī)范對象，從工業(yè)、交通等傳統(tǒng)耗能部門延伸到家庭和建筑物等領(lǐng)域，其根本目的是讓所有人都承擔(dān)節(jié)能義務(wù)。（5）把氣候變化因素納入節(jié)能領(lǐng)域。英國2008年末頒布世界首部《氣候變化法案》。通過該法案，英國成立氣候變化委員會(huì)，負(fù)責(zé)向政府提供獨(dú)立的專家建議和指導(dǎo)，確保政府制定并堅(jiān)決執(zhí)行節(jié)能減排政策。[27]英國還有一些值得關(guān)注的節(jié)能法律制度。如根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從居民消費(fèi)、商業(yè)、公用事業(yè)和交通方面著力采取節(jié)能減排管理措施，降低能源消耗。[28]1995年英國頒布并實(shí)施《家庭節(jié)能法》，2006年英國再次出臺(tái)建筑節(jié)能新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定新建筑必須安裝節(jié)能節(jié)水設(shè)施，使其能耗降低40%。同時(shí)，英國引入對家庭和單位的能耗審計(jì)制度，通過審計(jì)為這些家庭提供實(shí)用的節(jié)能建議和針對其具體情況的支持計(jì)劃。英國還對第二產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格限制，采取了一系列強(qiáng)制性手段，減少甚至停止礦產(chǎn)資源開采企業(yè)和高能耗高污染企業(yè)的生產(chǎn)。目前英國國內(nèi)大部分礦山已關(guān)閉停產(chǎn)，所需的礦產(chǎn)資源主要依靠進(jìn)口。[29]

澳大利亞和新西蘭在節(jié)能方面注重完善的中介機(jī)構(gòu)以及協(xié)會(huì)和企業(yè)的廣泛參與。兩國政府在推進(jìn)節(jié)能、提高能效的過程中均建立了較為完善的中介機(jī)構(gòu)。協(xié)會(huì)、檢測與評定機(jī)構(gòu)的積極合作以及企業(yè)的廣泛參與保障了政府節(jié)能政策和措施的順利實(shí)施。澳大利亞的節(jié)能工作是通過分布在各個(gè)州和地區(qū)的可持續(xù)能源機(jī)構(gòu)及電力監(jiān)管中心來實(shí)施的，新西蘭則是由政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合地區(qū)、城市的地方政府來具體實(shí)施的。兩國都是采取適當(dāng)?shù)拇胧?，通過具體的協(xié)會(huì)并調(diào)動(dòng)企業(yè)廣泛參與來進(jìn)行的。在這個(gè)過程中，有激勵(lì)政策，也有對違規(guī)者的嚴(yán)厲懲罰。[30]

（四）西方現(xiàn)代化國家節(jié)能法制建設(shè)的基本規(guī)律

日本、美國和歐洲、大洋洲一些現(xiàn)代化國家所頒布的與節(jié)能有關(guān)的法律不一而足，而且這些法律得到了深入實(shí)施，所取得的節(jié)能效果也非常顯著。通觀它們節(jié)能法制建設(shè)的成就，尤其是對它們那些成效顯著、影響廣泛的節(jié)能制度進(jìn)行綜合評判，可以總結(jié)出它們在節(jié)能法制建設(shè)方面的基本規(guī)律。除了加強(qiáng)科技進(jìn)步、提高可再生能源在能源消耗中的比重、深入開展節(jié)能宣傳提高人們的節(jié)能意識、走可持續(xù)發(fā)展的道路等這些在科學(xué)技術(shù)上、意識形態(tài)上普遍注重的方式方法外，西方現(xiàn)代化國家在節(jié)能方面純粹制度性的規(guī)律大抵包括四個(gè)方面：

第一，政府在節(jié)能中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，緊跟科技進(jìn)步，及時(shí)更新能耗標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)能盡管有人們自愿自主的成分，但畢竟是一個(gè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有全局性的活動(dòng)，離不開政府的主導(dǎo)和推動(dòng)。西方現(xiàn)代化國家在開展節(jié)能活動(dòng)中無一例外地都加強(qiáng)了法制建設(shè)，通過制定一系列的節(jié)能法律制度推動(dòng)節(jié)能工作，這種立法活動(dòng)實(shí)際上正是政府在節(jié)能中發(fā)揮主導(dǎo)作用的體現(xiàn)。當(dāng)然，政府的主導(dǎo)作用絕不僅是制定法律這么簡單。它必須切實(shí)執(zhí)行法律規(guī)定，并采取一系列有效措施確保節(jié)能法律制度得到落實(shí)。政府在節(jié)能活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的一個(gè)非常重要的任務(wù)是對全社會(huì)制定詳細(xì)的能效標(biāo)準(zhǔn)，而且這種標(biāo)準(zhǔn)必須緊跟科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而及時(shí)更新，確保其標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性。如美國最低能效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)隔幾年即進(jìn)行更新，日本“領(lǐng)跑者”制度中當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的技能指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)五年后即自動(dòng)成為最低標(biāo)準(zhǔn)，美國要求聯(lián)邦政府必須采購有“能源之星”標(biāo)識的產(chǎn)品，英國強(qiáng)行關(guān)閉高能耗高污染的重工業(yè)等，都從不同方面顯示出政府在根據(jù)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及時(shí)更新能耗標(biāo)準(zhǔn)方面的積極作為。

第二，高度重視市場的調(diào)節(jié)功能，運(yùn)用私法調(diào)整手段調(diào)動(dòng)節(jié)能的積極性。西方現(xiàn)代化國家的市場經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，市場是配置資源的最主要的決定因素。這一因素很自然地被引入能源法律制度之中，成為節(jié)能法制的重要調(diào)節(jié)手段。不少研究人員在總結(jié)美國節(jié)能的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，都談到了市場的調(diào)節(jié)作用。如有人指出：“美國政府促進(jìn)節(jié)能的原則是最大程度地發(fā)揮市場機(jī)制作用，只有在市場機(jī)制無法發(fā)揮作用或無法保障社會(huì)和公眾的總體長遠(yuǎn)利益時(shí)，政府才對市場進(jìn)行直接干涉?！盵31]“在美國，政府主要負(fù)責(zé)制定節(jié)能工作市場的規(guī)則，在把握資源優(yōu)化配置、能源安全及環(huán)境保護(hù)的前提下，維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)中‘利益’驅(qū)動(dòng)的原則，使政府、企業(yè)、設(shè)備生產(chǎn)商及用戶都能夠從節(jié)能中真正獲益，同時(shí)對政策的實(shí)施起到監(jiān)督、協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控的作用?！盵32]不僅是美國，建立在高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)之上的西方現(xiàn)代化國家都重視市場在節(jié)能中的調(diào)節(jié)作用。“白色證書”制度、節(jié)能服務(wù)公司等中介組織制度都是典型的市場調(diào)節(jié)制度，所運(yùn)用的調(diào)整手段基本上都是私法手段。在節(jié)能法制中重視市場調(diào)節(jié)的功能，加強(qiáng)私法手段的調(diào)整，有助于通過平等方式和競爭機(jī)制調(diào)動(dòng)各方主體節(jié)能的積極性，把有限的能源以最能發(fā)揮其能效的方式消費(fèi)，淘汰能效低的技術(shù)和企業(yè)。

第三，充分發(fā)揮節(jié)能中介組織的作用，為各個(gè)領(lǐng)域的節(jié)能提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。節(jié)能工作具有一定的專業(yè)性，用能單位不僅要遵循政府部門發(fā)布的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，還必須向政府部門匯報(bào)自己的能源消耗狀況和節(jié)能計(jì)劃，而這些詳細(xì)的數(shù)據(jù)、指標(biāo)往往是用能單位不大感興趣的東西。一些能源消耗單位和個(gè)人即使有節(jié)能意識，也未必有時(shí)間去學(xué)習(xí)和掌握相關(guān)的節(jié)能指標(biāo)和法律政策，未必有精力和政府節(jié)能管理部門打交道。在這種情況下，節(jié)能中介組織的優(yōu)勢就發(fā)揮出來了。誠如一些研究人員所言，節(jié)能服務(wù)公司以保證節(jié)能量、節(jié)能效益分享等方式減少了客戶的風(fēng)險(xiǎn)，并克服了節(jié)能的市場障礙，使節(jié)能項(xiàng)目得以普遍實(shí)施。而且，節(jié)能服務(wù)公司在實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目時(shí)具有項(xiàng)目管理和專業(yè)技術(shù)服務(wù)等多方面專業(yè)化優(yōu)勢，能通過實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目獲得可觀的利潤，從而滾動(dòng)實(shí)施更多的節(jié)能項(xiàng)目，使自己不斷發(fā)展壯大，形成節(jié)能產(chǎn)業(yè)化。[33]隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，越來越多的節(jié)能工作將依靠節(jié)能中介組織完成。如美國能源之星項(xiàng)目自啟動(dòng)以來一直采取自主性認(rèn)證方式，即由生產(chǎn)商依據(jù)相關(guān)測試標(biāo)準(zhǔn)，向環(huán)保署提供自主執(zhí)行的產(chǎn)品檢測報(bào)告，環(huán)保署審核確認(rèn)之后，授權(quán)該生產(chǎn)商可以針對該款產(chǎn)品使用能源之星標(biāo)識。而現(xiàn)在市場上節(jié)能產(chǎn)品的種類越來越豐富，申請能源之星標(biāo)識的產(chǎn)品也越來越多。為了加強(qiáng)市場監(jiān)督力度并規(guī)范市場，環(huán)保署和能源部決定從2011年起改為通過第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)執(zhí)行能源之星認(rèn)證。[34]澳大利亞和新西蘭的中介組織在節(jié)能中的作用同樣很明顯。

第四，全面開展生產(chǎn)生活領(lǐng)域的節(jié)能，根據(jù)能耗量大小采取不同措施。除重視二三產(chǎn)業(yè)節(jié)能外，西方現(xiàn)代化國家還不斷擴(kuò)大節(jié)能的領(lǐng)域。一方面，家庭生活和辦公領(lǐng)域的能源消耗越來越受重視。美國的最低能效標(biāo)準(zhǔn)制度首先就是針對家用電器開展節(jié)能的?！澳茉粗怯?jì)劃最初主要針對電腦產(chǎn)品，之后逐漸延伸到各類產(chǎn)品，目前覆蓋商業(yè)設(shè)備、家用電器、辦公室設(shè)備、照明產(chǎn)品、房屋建材產(chǎn)品5大類60類終端耗能產(chǎn)品?！盵35]另一方面，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的節(jié)能也逐漸受到重視。如英國重視農(nóng)村節(jié)能，采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民更有效地使用化肥、更好地管理牲畜及其糞便，支持將廢料和糞便轉(zhuǎn)化為可再生能源。意大利2009年通過一部法律，規(guī)定農(nóng)業(yè)地區(qū)的聯(lián)產(chǎn)電站有權(quán)以其部分熱能使用換取綠色證書。[36]更重要的是，西方現(xiàn)代化國家高度重視對重點(diǎn)用能單位加強(qiáng)能效管理。如日本的能源管理師制度就是針對重點(diǎn)用能單位實(shí)施的，而且?guī)缀跛袊叶紝σ话阌媚軉挝缓椭攸c(diǎn)用能單位分類管理。根據(jù)能耗大小采取不同的措施，在突出節(jié)能重點(diǎn)、提高節(jié)能實(shí)效方面無疑具有重要意義。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中完善我國節(jié)能法制的基本思路

每個(gè)國家的能源供給情況、消耗情況、重點(diǎn)用能領(lǐng)域等各不相同，有關(guān)節(jié)能的法律制度和具體措施也存在很大差別。但是，在追求最大能效、實(shí)現(xiàn)最小能源浪費(fèi)方面，所有國家的目標(biāo)是一致的。西方一些國家由于現(xiàn)代化程度高，在運(yùn)用法律規(guī)范節(jié)能方面起步較早，它們的節(jié)能法制顯得更為成功和成熟。我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)正在逐步加深，在能源消耗方面難免會(huì)遇到與西方現(xiàn)代化國家同樣的問題。借鑒西方現(xiàn)代化國家在節(jié)能法制建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，有助于完善我國的節(jié)能法制。目前，我國《節(jié)能法》已經(jīng)確認(rèn)了強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性能效信息標(biāo)識、自愿認(rèn)證標(biāo)識、節(jié)能分類管理等制度，但還需要進(jìn)一步完善。更重要的是，針對我國當(dāng)前節(jié)能法制存在的主要問題，綜合借鑒西方現(xiàn)代化國家節(jié)能法制建設(shè)的基本規(guī)律，建議從三個(gè)方面完善我國的節(jié)能法制。

（一）在政府監(jiān)管引導(dǎo)下，重視發(fā)揮社會(huì)力量，特別是社會(huì)組織和個(gè)人的作用

節(jié)能雖然也屬于道德層面的要求，但它更多的是政府在謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的過程中推動(dòng)能源節(jié)約和合理使用，并在此基礎(chǔ)上保護(hù)和改善環(huán)境的活動(dòng)，這也正是能源不同于一般日用消費(fèi)品的地方。因此，必須將節(jié)能上升到國家管理層面，由國家制定專門法律進(jìn)行規(guī)范，并由政府進(jìn)行監(jiān)管引導(dǎo)。我國《節(jié)能法》強(qiáng)調(diào)政府對節(jié)能活動(dòng)的監(jiān)管和引導(dǎo)，是值得肯定的。但是，當(dāng)前節(jié)能法制所強(qiáng)調(diào)的政府監(jiān)管引導(dǎo)存在監(jiān)管引導(dǎo)不力和忽視社會(huì)力量的問題。完善我國的節(jié)能法制需要解決這兩方面問題，在政府監(jiān)管引導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)力量，特別是社會(huì)組織和個(gè)人的作用，最終達(dá)到國家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)同努力，共同推進(jìn)節(jié)能工作的局面。

一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府在節(jié)能工作中的主導(dǎo)作用，完善政府的監(jiān)管和引導(dǎo)體制。當(dāng)前的節(jié)能法制對政府在節(jié)能工作中權(quán)力和責(zé)任的規(guī)定只是宣告了政府在節(jié)能管理中的強(qiáng)制地位，而沒有關(guān)注一些細(xì)節(jié)問題，導(dǎo)致政府的監(jiān)管引導(dǎo)不力。要改變這種現(xiàn)狀，必須做到：（1）明確每一個(gè)強(qiáng)制性行為模式所對應(yīng)的法律責(zé)任。強(qiáng)制性法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)同時(shí)包含行為模式和對應(yīng)的法律后果，只有行為模式而無法律后果的強(qiáng)制性法律規(guī)范難以發(fā)揮其強(qiáng)制性的調(diào)節(jié)作用。前文已經(jīng)指出，當(dāng)前的節(jié)能法中不少強(qiáng)制性法律規(guī)范缺乏法律后果的規(guī)定，嚴(yán)重影響了政府對節(jié)能工作的監(jiān)管。因此，節(jié)能法制應(yīng)當(dāng)明確強(qiáng)制性行為模式所對應(yīng)的法律后果，使政府在節(jié)能監(jiān)管中可以依據(jù)強(qiáng)制性規(guī)范采取相應(yīng)的處理措施，否則政府監(jiān)管就會(huì)落空。（2）健全鼓勵(lì)性的引導(dǎo)機(jī)制，確保有配套的鼓勵(lì)措施。節(jié)能法制鼓勵(lì)用能單位采取的節(jié)能措施，往往是對節(jié)能具有重要引領(lǐng)示范作用但又不宜強(qiáng)制推行的措施。受到鼓勵(lì)的用能單位實(shí)施被鼓勵(lì)的措施必然會(huì)耗費(fèi)更多的成本。如果它們得不到額外的利益，就難以響應(yīng)鼓勵(lì)?！豆?jié)能法》和兩個(gè)《節(jié)能條例》中有不少鼓勵(lì)性規(guī)定缺少配套的鼓勵(lì)措施，導(dǎo)致這些鼓勵(lì)性規(guī)定除了表明國家在這方面的態(tài)度外并無多大的實(shí)質(zhì)意義。因此，必須通過制定配套的鼓勵(lì)措施來健全鼓勵(lì)性的引導(dǎo)機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)政府對節(jié)能的引導(dǎo)作用。

另一方面，應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)在節(jié)能工作中的參與作用，努力發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)人的作用?，F(xiàn)代化社會(huì)是一個(gè)在政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)組織與公民個(gè)人積極性的社會(huì)。誠如學(xué)者所言，“社會(huì)治理及其創(chuàng)新就是政府部門與社會(huì)組織、公民個(gè)體根據(jù)社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢，共同創(chuàng)造正確處理這些矛盾、問題和風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，更好地縮小分歧、化解矛盾、控制沖突、降低風(fēng)險(xiǎn)、增加安全”。[37]節(jié)能這一關(guān)乎國家、社會(huì)和人民生活的重要活動(dòng)更離不開社會(huì)組織和公民個(gè)人的廣泛參與。關(guān)于社會(huì)組織和個(gè)人在節(jié)能中的作用，當(dāng)前的節(jié)能法制也有少量規(guī)定，但都是原則性的，幾乎沒有可操作性。如《節(jié)能法》第22條對節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)性規(guī)定，第23條對節(jié)能行業(yè)協(xié)會(huì)的鼓勵(lì)性規(guī)定，第67條對節(jié)能先進(jìn)單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定等，怎么落實(shí)這些規(guī)定，法律并沒有明確。作為貫徹《節(jié)能法》的實(shí)施辦法，國務(wù)院發(fā)布的兩個(gè)《節(jié)能條例》似乎應(yīng)對此予以明確。但兩個(gè)《節(jié)能條例》或只字不提，或僅作簡單重復(fù)。倒是2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》。該意見雖然只是政策性措施，但對推動(dòng)節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。節(jié)能行業(yè)協(xié)會(huì)和個(gè)人在節(jié)能活動(dòng)中理應(yīng)發(fā)揮更大的作用，卻一直沒有相應(yīng)的法律制度和政策措施加以規(guī)范和引導(dǎo)，妨礙了他們積極作用的發(fā)揮。所以，我國應(yīng)當(dāng)考慮加強(qiáng)這兩個(gè)社會(huì)力量在節(jié)能活動(dòng)中的作用，具體做法如下：

第一，授予節(jié)能行業(yè)協(xié)會(huì)一定的職權(quán)，明確其相應(yīng)的責(zé)任。西方現(xiàn)代化國家普遍具有“小政府大社會(huì)”的特征，行業(yè)協(xié)會(huì)往往擔(dān)負(fù)著一定的政府管理職能。我國政府力量非常強(qiáng)大，導(dǎo)致一些行業(yè)協(xié)會(huì)掛靠在政府機(jī)關(guān)之下無所作為。應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于節(jié)能行業(yè)協(xié)會(huì)的詳細(xì)規(guī)范，把政府在節(jié)能管理中的部分職權(quán)讓渡或者轉(zhuǎn)授予行業(yè)協(xié)會(huì)，并對行業(yè)協(xié)會(huì)課以一定的義務(wù)，比如行業(yè)協(xié)會(huì)在政府的監(jiān)管下，代替政府發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、開展節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證、負(fù)責(zé)節(jié)能領(lǐng)域的考核評選等。這樣不僅能有效減輕政府在節(jié)能管理中的負(fù)擔(dān)，讓政府把主要精力放在對節(jié)能的監(jiān)管和引導(dǎo)上，而且能調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)節(jié)能管理和服務(wù)的積極性，吸引更多的社會(huì)力量參與節(jié)能服務(wù)和管理。

第二，細(xì)化公民參與節(jié)能的規(guī)定，并強(qiáng)化公民在節(jié)能中的自主性。節(jié)能與每一個(gè)公民密切相關(guān)，需要每一個(gè)公民的積極參與。特別是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著居民生活能源消費(fèi)在整個(gè)能源消耗領(lǐng)域中比重的提升，加強(qiáng)居民生活消費(fèi)領(lǐng)域的節(jié)能越來越重要?！皩?shí)際上，從利用能源生產(chǎn)產(chǎn)品到消費(fèi)者使用產(chǎn)品再到使用后的廢棄物處理，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在著節(jié)能；節(jié)能同每個(gè)行業(yè)、每個(gè)單位、每項(xiàng)工作和每個(gè)人都有著非常密切的關(guān)系。所以，必須加大節(jié)能宣傳力度，將節(jié)能的意識普及化，倡導(dǎo)人們在日常生活中節(jié)電節(jié)能，杜絕浪費(fèi)。”[38]遺憾的是，我國《節(jié)能法》關(guān)于公民參與節(jié)能的規(guī)定過于籠統(tǒng)，公民參與形同虛設(shè)。因此，要細(xì)化公民參與的規(guī)定，使公民不僅在居家生活中注重節(jié)能，而且能監(jiān)督其他主體浪費(fèi)能源的行為，使節(jié)能不僅成為每一個(gè)家庭、每一個(gè)單位的事情，更成為全社會(huì)的事情。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須強(qiáng)化公民在節(jié)能中的自主性，使公民在節(jié)能中的主體地位受到充分的尊重，而不僅是禮節(jié)性地受到“表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。

（二）在全面節(jié)能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是新興能源消耗領(lǐng)域的節(jié)能

“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海?！边@句名言放在節(jié)能工作中非常合適。節(jié)能存在于從生產(chǎn)到消費(fèi)的所有環(huán)節(jié)，遍布于能源消耗的所有場所，應(yīng)當(dāng)是全面的。我國《節(jié)能法》把節(jié)能界定為“從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源”，并宣稱“節(jié)約資源是我國的基本國策”“國家實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”，正是全面節(jié)能的體現(xiàn)。全面節(jié)能是開展我國節(jié)能工作的基礎(chǔ)。忽視任何領(lǐng)域、任何環(huán)節(jié)、任何方面的節(jié)能，都可能造成能源的浪費(fèi)，并從全局上破壞我國的節(jié)能工作。因此，節(jié)能法制不論怎樣完善，都必須繼承現(xiàn)有的全面節(jié)能的主旨，并在全面節(jié)能的基礎(chǔ)上有針對性地解決能源消耗中出現(xiàn)的問題。當(dāng)然，由于人們在不同的活動(dòng)領(lǐng)域?qū)δ茉吹南挠泻艽蟛顒e，節(jié)能法制必須強(qiáng)化對重要能源消耗領(lǐng)域的專門調(diào)整。我國《節(jié)能法》關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域并不全面，從我國進(jìn)入現(xiàn)代化的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程來看，它至少忽視了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和居民生活領(lǐng)域。完善節(jié)能法制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對這兩個(gè)領(lǐng)域節(jié)能的規(guī)范和監(jiān)管。

前文已經(jīng)分析，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的逐漸深入，農(nóng)業(yè)對能源的消耗將明顯提升。國家統(tǒng)計(jì)局在列出我國每年糧食的增產(chǎn)時(shí)雖未標(biāo)明其原因，人們?nèi)曰緦⒅畾w功于農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣。而農(nóng)業(yè)科技的投入，特別是農(nóng)機(jī)的推廣必然帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域能源消耗的增長。有研究者指出：“在目前的大多數(shù)農(nóng)村，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，這是造成農(nóng)業(yè)資源消耗大、浪費(fèi)嚴(yán)重、污染加劇的根本原因。……設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、耗能偏高的農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)用車輛大量存在。”[39]關(guān)注農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能問題，把農(nóng)業(yè)視為我國節(jié)能法制的重點(diǎn)調(diào)整領(lǐng)域，已經(jīng)成為必然趨勢。我國并未重視農(nóng)業(yè)節(jié)能問題，只是在國務(wù)院制定的兩個(gè)《節(jié)能減排綜合性工作方案》中有所涉及，農(nóng)業(yè)部又在此基礎(chǔ)上發(fā)布了《加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》。這些政策性文件除了提到淘汰落后農(nóng)業(yè)機(jī)械、要求農(nóng)業(yè)機(jī)械和漁船及其裝備更新?lián)Q代、推進(jìn)農(nóng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；鳂I(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村生活節(jié)能等外，并無多少實(shí)質(zhì)內(nèi)容。農(nóng)業(yè)節(jié)能不受重視，無章可循，在很大程度上是《節(jié)能法》對它不重視而導(dǎo)致的。

這就要求我國《節(jié)能法》必須把農(nóng)業(yè)節(jié)能視為重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能的一部分，單列一節(jié)專門規(guī)定。這樣做的好處有三點(diǎn)：（1）突出對農(nóng)業(yè)節(jié)能的重視，促使農(nóng)業(yè)在我國現(xiàn)代化建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。我國長期以來形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)文化，在近現(xiàn)代國際社會(huì)中不僅沒有給我國帶來多少引以為榮的成就，反而成為我國落后挨打的根源和生產(chǎn)生活領(lǐng)域革命的對象。新中國成立后長期推行城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展方式，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村成為貧窮落后愚昧的代名詞，即使在節(jié)能領(lǐng)域的相關(guān)研究中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也被認(rèn)為能耗過低而遲遲得不到重視。在《節(jié)能法》中突出農(nóng)業(yè)節(jié)能可以為農(nóng)業(yè)正名，在很大程度上改變輕視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀，使人們看到一個(gè)欣欣向榮、蒸蒸日上的中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化建設(shè)中更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（2）明確相關(guān)部門的職責(zé)，完善農(nóng)業(yè)節(jié)能的法律制度?！豆?jié)能法》規(guī)定工業(yè)、交通、建筑、公共機(jī)構(gòu)這四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能后，國務(wù)院隨即制定了兩個(gè)《節(jié)能條例》，國家有關(guān)部委緊跟著制定或者修改了相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并以行政規(guī)章或者文件通知的形式廣泛發(fā)布。如果《節(jié)能法》把農(nóng)業(yè)節(jié)能單列出來進(jìn)行規(guī)范，同樣會(huì)出現(xiàn)一批配套的法規(guī)或者規(guī)章，而不會(huì)再出現(xiàn)農(nóng)業(yè)部僅僅轉(zhuǎn)述和出臺(tái)一些不實(shí)用的空頭政策那樣的尷尬局面。（3）預(yù)防農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的負(fù)面影響，避免農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走“先污染后治理”的老路。目前我國自然環(huán)境的惡化，特別是近年來出現(xiàn)的眾多環(huán)境污染事件表明我國的工業(yè)化并未真正避免西方工業(yè)化國家“先污染后治理”的老路。慶幸的是我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步晚，程度低，廣大農(nóng)村相對來說還稱得上是“凈土”?！豆?jié)能法》關(guān)注農(nóng)業(yè)節(jié)能，能夠引發(fā)社會(huì)各界對農(nóng)村污染的重視，及早行動(dòng)采取措施，避免或者減少農(nóng)村的能源浪費(fèi)和環(huán)境污染，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化始終與生態(tài)保護(hù)相伴，保護(hù)農(nóng)村的碧水藍(lán)天。

現(xiàn)行《節(jié)能法》對居民生活用能也沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。其僅在第18條規(guī)定：“國家對家用電器等使用面廣、耗能量大的用能產(chǎn)品，實(shí)行能源效率標(biāo)識管理。實(shí)行能源效率標(biāo)識管理的產(chǎn)品目錄和實(shí)施辦法，由國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門會(huì)同國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門制定并公布?！痹摋l從生產(chǎn)角度規(guī)定了家用電器的節(jié)能要求，而沒有針對人們在居家生活中的節(jié)能行為。在西方現(xiàn)代化國家，能源消耗的很大一部分來自居民消費(fèi)。有數(shù)據(jù)顯示，2005年英國能源消耗總量折合約 1506TWh，其中居民消費(fèi)約546TWh，占36%；第三產(chǎn)業(yè)消耗約211TWh，占14%；工業(yè)消耗約 230TWh，占 15%；交通運(yùn)輸消耗約519TWh，占35%。[40]我國雖然目前居民的能源消費(fèi)尚未達(dá)到如此大的比重，但該比重一直在增加。以社會(huì)用電量為例，國家能源局發(fā)布的2013年社會(huì)用電量總數(shù)為53223億千瓦時(shí)，同比增長7.5%；其中第一產(chǎn)業(yè)為1014億千瓦時(shí)，同比增長0.7%；第二產(chǎn)業(yè)為39143億千瓦時(shí)，同比增長7.0%；第三產(chǎn)業(yè)為6273億千瓦時(shí)，同比增長10.3%；城鄉(xiāng)居民生活用量為6793億千瓦時(shí)，同比增長9.2%。[41]這一數(shù)據(jù)顯示，2013年我國城鄉(xiāng)居民用電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)用電量，略高于第三產(chǎn)業(yè)用電量，其同比增長率高于社會(huì)用電總量。從這種趨勢來看，居民生活對能源的消費(fèi)及其在全部能源消耗中的比重都將迅速提高。這種判斷依據(jù)至少有兩點(diǎn)：一是隨著我國現(xiàn)代化程度的提高，各種高耗能產(chǎn)品，如現(xiàn)代化的家電、汽車等越來越成為人民生活的必需品，它們將迅速得到普及。二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化意味著占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民將徹底擺脫傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活方式，他們將像城市居民那樣追求現(xiàn)代化的物質(zhì)生活。這兩點(diǎn)注定了居民生活對能源的消耗有非常大的上升空間。但是，《節(jié)能法》僅在第66條規(guī)定“國家實(shí)行有利于節(jié)能的價(jià)格政策，引導(dǎo)用能單位和個(gè)人節(jié)能”，并允許實(shí)行差別電價(jià)政策，而并無其他規(guī)定。居民生活用能由于過于分散，也不適用于“重點(diǎn)用能單位節(jié)能”的規(guī)定?！豆?jié)能法》對屬于第三產(chǎn)業(yè)的公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能問題都予以專門規(guī)定，對電能消耗已經(jīng)超過公共機(jī)構(gòu)的居民生活用能卻一筆帶過，顯然無法實(shí)現(xiàn)政府對日益增長的居民生活用能的有效監(jiān)管和引導(dǎo)。

因此，《節(jié)能法》也應(yīng)當(dāng)把居民生活作為節(jié)能重點(diǎn)領(lǐng)域而單列出來進(jìn)行規(guī)范。具體來說，可以從以下兩方面入手：（1）在內(nèi)容上，注意解決好居民生活用能的總額限制問題。雖然國家鼓勵(lì)實(shí)行差別電價(jià)政策，有些地方也試行了階梯電價(jià)制度，但這些措施都只能約束那些重視能源價(jià)格的人，而可能成為另外一些人“炫富”的資本。因?yàn)樵谝粋€(gè)比較富裕的家庭中，電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等支出在整個(gè)生活消費(fèi)中所占的比重并不高。這些人可能不在乎這些能源的價(jià)格，而這些關(guān)乎民生的能源價(jià)格也不可能定得很高。為此，就像國家用限購政策調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場那樣，可以考慮對家庭生活用能進(jìn)行總額限制，避免“土豪”們浪費(fèi)能源。限制的總額可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整，對于有特殊情況確需在生活中消耗過多能源的家庭，可以依申請審批。這樣做至少可以增加家庭生活中能源浪費(fèi)的阻力。（2）在方法上，通過節(jié)能合同管理發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)人的作用。在居民生活節(jié)能中，借助節(jié)能合同大力發(fā)揮節(jié)能服務(wù)公司和個(gè)人的積極作用自不必說。需要注意的是，現(xiàn)代人的居家生活已經(jīng)離不開物業(yè)服務(wù)公司和社區(qū)居民委員會(huì)（村民委員會(huì)）。因此，應(yīng)當(dāng)吸收物業(yè)服務(wù)公司和居民委員會(huì)（村民委員會(huì)）參加節(jié)能服務(wù)和管理。它們在成為節(jié)能合同一方當(dāng)事人后，必然會(huì)努力做好節(jié)能工作。

（三）在市場激勵(lì)機(jī)制下，綜合運(yùn)用公私法手段，特別是私法手段調(diào)整節(jié)能

能源消耗既是一種以支付價(jià)款的形式進(jìn)行的有償消費(fèi)，又牽涉國家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署。從這一角度說，國家對節(jié)能的調(diào)整既需要采用公法的手段，又需要采用私法的手段，而這些手段都必須在市場激勵(lì)機(jī)制下有效開展。

“節(jié)能工作的核心任務(wù)是提高能源用戶所使用的能耗設(shè)備和系統(tǒng)的能源效率。而能源用戶存在于市場中，包括企業(yè)和老百姓，他們是能源消費(fèi)的最終用戶，因此推動(dòng)節(jié)能工作要充分重視市場的作用，讓社會(huì)中的不同群體都能夠從自身利益出發(fā)，自發(fā)節(jié)能?！盵42]在節(jié)能法制中引入市場激勵(lì)機(jī)制，實(shí)際上就是引入利益引導(dǎo)機(jī)制，至少應(yīng)當(dāng)采取兩個(gè)措施。

第一，明確用能單位和個(gè)人在節(jié)能活動(dòng)中的權(quán)利。無論是現(xiàn)行《節(jié)能法》還是兩個(gè)《節(jié)能條例》，對政府主管部門和用能單位的義務(wù)規(guī)定得都比較清楚，卻沒有規(guī)定義務(wù)主體對應(yīng)的權(quán)利。其中雖然有個(gè)別原則性的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，如對節(jié)能工作做得好的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，但關(guān)于表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的條文即使規(guī)定得很詳細(xì)，也算不上是權(quán)利性的規(guī)定，而充其量只是政府從管理角度采取的一種不具有普遍性的激勵(lì)措施。從法學(xué)原理上說，有義務(wù)就應(yīng)當(dāng)有對等的權(quán)利，確保權(quán)利與義務(wù)的一致性才能調(diào)動(dòng)社會(huì)主體遵守法律的積極性。由于政府的行政管理是一體的，對負(fù)責(zé)節(jié)能管理的政府部門及其工作人員可以采取表彰和獎(jiǎng)勵(lì)方式，而對于用能單位和個(gè)人來說，賦予他們在節(jié)能方面充分的權(quán)利才能促使他們更好地履行節(jié)能義務(wù)。這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)以確保他們在節(jié)能活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益為主，同時(shí)輔以其他方面的利益。以授予用能單位和個(gè)人在節(jié)能活動(dòng)中相關(guān)權(quán)利的方式引導(dǎo)他們的節(jié)能活動(dòng)，再加上現(xiàn)有的強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)定，用能單位和個(gè)人的節(jié)能效果會(huì)明顯提高。

第二，加強(qiáng)節(jié)能領(lǐng)域的競爭?，F(xiàn)行《節(jié)能法》要求用能單位和個(gè)人節(jié)能，而能源節(jié)約程度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來自政府，所以用能主體只和政府之間存在縱向法律關(guān)系，用能主體相互之間不存在橫向法律關(guān)系。用能單位、個(gè)人相互之間沒有法律關(guān)系，必然割裂它們的聯(lián)系，每一個(gè)用能主體只考慮自身的節(jié)能活動(dòng)和政府對節(jié)能的要求，而無需考慮其他用能主體在節(jié)能方面的成就和做法，彼此之間既不會(huì)比較也無法借鑒。要改變這一現(xiàn)狀，可以考慮引入并改造日本的“領(lǐng)跑者”制度和其他相關(guān)制度。基本做法是：在我國各領(lǐng)域和行業(yè)節(jié)能水平、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相差很大的情況下，對某些同類的或者同領(lǐng)域的用能主體的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合分析，以其每一個(gè)固定時(shí)間段（如一年）節(jié)能的平均值為基數(shù)，要求每一個(gè)同類或者同領(lǐng)域的主體下一時(shí)間段的節(jié)能除了在自己上一個(gè)時(shí)間段的基礎(chǔ)上提高一定的百分比外，同時(shí)還必須在此平均數(shù)的基礎(chǔ)上提高一定的百分比，用能單位超額完成任務(wù)的給予重獎(jiǎng)，完不成任務(wù)的給予重罰。這種做法能促進(jìn)節(jié)能落后的用能單位加強(qiáng)向節(jié)能先進(jìn)的用能單位學(xué)習(xí)和借鑒節(jié)能管理辦法，推動(dòng)不同用能單位在節(jié)能方面開展競爭，激發(fā)我國的能源管理師制度，將《節(jié)能法》第55條“重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立能源管理崗位”的規(guī)定落到實(shí)處?？傊?，明確用能單位和個(gè)人在節(jié)能活動(dòng)中的權(quán)利，加強(qiáng)節(jié)能領(lǐng)域的競爭，都是以利益引導(dǎo)的方式強(qiáng)化用能單位和個(gè)人的節(jié)能活動(dòng)的，是市場激勵(lì)機(jī)制在節(jié)能法制建設(shè)中的靈活運(yùn)用。

從法律部門劃分來看，節(jié)能法屬于經(jīng)濟(jì)法部門。“經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方法具有比其他部門法的調(diào)整方法更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有自己的規(guī)律，人們不能創(chuàng)造、改變和消滅規(guī)律，但是可以發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識和利用規(guī)律，經(jīng)濟(jì)法在使用各種調(diào)整方法調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，不能隨意左右經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而只能因勢利導(dǎo)，力求把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)到符合客觀規(guī)律的軌道上來?！盵43]經(jīng)濟(jì)法既具有公法屬性，也具有私法屬性。因此，在市場激勵(lì)機(jī)制下，節(jié)能法制既要用公法的調(diào)整方法，也要用私法的調(diào)整方法，實(shí)現(xiàn)兩種調(diào)整方法的有機(jī)綜合。但是，經(jīng)濟(jì)法的“經(jīng)濟(jì)性”決定了節(jié)能法制理應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，注重從私法的角度進(jìn)行調(diào)整?！胺僧吘故强陀^見之與主觀的東西，在一定的社會(huì)歷史條件下，調(diào)整方法的選擇更具有直接性。對同樣社會(huì)問題可以選擇不同的調(diào)整方法。采用何種調(diào)整方法來調(diào)整某一歷史時(shí)期面臨的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問題，有一般規(guī)律，但也體現(xiàn)著立法者的智慧、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平的高低，有相當(dāng)?shù)目蓜?chuàng)新空間。”①本句引自孫國華教授文章，原文為“法律畢竟是客觀見之于主觀的東西”。筆者認(rèn)為，因原文作者筆誤把“于”寫為“與”，故此處改為“法律畢竟是客觀見之于主觀的東西”。[44]現(xiàn)行《節(jié)能法》運(yùn)用的公法調(diào)整方法很多，在完善這些公法調(diào)整方法的基礎(chǔ)上，需要認(rèn)真加強(qiáng)私法調(diào)整方法，并使公法調(diào)整方法和私法調(diào)整方法有機(jī)融合，相得益彰。既然我國節(jié)能法鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)以發(fā)展壯大節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，創(chuàng)新節(jié)能制度。具體來說，可以從兩方面入手：

第一，改進(jìn)合同能源管理制度。“合同能源管理公司的經(jīng)營機(jī)制是一種節(jié)能投資服務(wù)管理；客戶見到節(jié)能效益后，合同能源管理公司才與客戶一起共同分享節(jié)能成果，取得雙贏的效果。合同能源管理模式的廣泛使用，不但解決了一大批企業(yè)的資金、技術(shù)問題，使瀕臨淘汰危險(xiǎn)和耗能過高的企業(yè)繼續(xù)生存發(fā)展，而且催生了一大批節(jié)能服務(wù)公司，發(fā)展成為一種新興的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。”[45]合同能源管理制度在節(jié)能方面的優(yōu)勢顯而易見，但目前的合同能源管理僅限于節(jié)能服務(wù)公司和用能單位之間，是一種純私法的關(guān)系?？梢钥紤]與行政合同相結(jié)合，將合同能源管理引入帶有公法性質(zhì)的法律關(guān)系之中。也就是說，除了用能單位和節(jié)能服務(wù)公司建立節(jié)能合同外，政府節(jié)能監(jiān)管機(jī)關(guān)還可以和節(jié)能服務(wù)公司簽訂合同，督促節(jié)能服務(wù)公司加強(qiáng)節(jié)能服務(wù)，確保節(jié)能服務(wù)公司在節(jié)能服務(wù)中完成一定的節(jié)能目標(biāo)。同時(shí)，政府還可以和用能單位簽訂合同，要求用能單位在較長的一定時(shí)期內(nèi)完成一定的節(jié)能目標(biāo)，而不需要過于關(guān)注用能單位在某一過短時(shí)段（如一年、一季度）內(nèi)節(jié)能效果的好壞。這樣做既能幫助節(jié)能服務(wù)公司確定服務(wù)目標(biāo)，引導(dǎo)節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展，又能避免因局限于某一過短時(shí)段對用能單位的節(jié)能考核而帶來弊端。

第二，引入“白色證書”制度?！鞍咨C書”制度最核心的內(nèi)容是，在不減少國家確定的總節(jié)能量的前提下，在市場機(jī)制下重新配置不同用能單位的節(jié)能額。將這一制度引入我國至少有三種好處：（1）鼓勵(lì)節(jié)能效果好的用能單位進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能。節(jié)能效果好的用能單位可以把自己超額完成的節(jié)能量“轉(zhuǎn)賣”給其他用能單位，取得除節(jié)省用能成本之外的收益，將進(jìn)一步激發(fā)它們的節(jié)能熱情，促使它們進(jìn)一步完善節(jié)能措施。（2）為節(jié)能效果差的用能單位提供緩沖機(jī)會(huì)。節(jié)能效果差的單位在自己發(fā)展的特殊時(shí)期，通過“轉(zhuǎn)購”其他用能單位的節(jié)能量來應(yīng)對自己應(yīng)當(dāng)完成的節(jié)能任務(wù)，可以順利度過節(jié)能“難關(guān)”，爭取更多的時(shí)間提高自己的節(jié)能水平。（3）強(qiáng)化市場激勵(lì)機(jī)制的作用?！鞍咨C書”制度的引入可以強(qiáng)化市場激勵(lì)機(jī)制在節(jié)能領(lǐng)域的作用，充分發(fā)揮市場對節(jié)能的調(diào)節(jié)作用，并淘汰那些節(jié)能長期不達(dá)標(biāo)的用能單位?？傊?，這一制度對我國很有吸引力，在我國當(dāng)前用能單位的節(jié)能技術(shù)、節(jié)能管理水平參差不齊的狀況下，可以有效解決由于節(jié)能指標(biāo)過于統(tǒng)一而產(chǎn)生的問題。有研究人員對引入這一制度充滿期待：“在節(jié)能降耗資金有限、節(jié)能進(jìn)程舉步維艱的今天，可交易節(jié)能證書制度能降低整體節(jié)能成本、充分調(diào)動(dòng)節(jié)能主體積極性，具有很強(qiáng)的優(yōu)越性，如果能成功引入，必將給我國的節(jié)能降耗事業(yè)帶來更廣闊的前景?！盵46]

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【責(zé)任編校：王 歡】

What Kind of Legal System Will We Use to Save Energy

Wei Shengqiang
（Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China）

Modernizationiscloselyrelatedtotheenormousconsumptionofenergy,sotheresearchonourenergy-saving legal system can not break away from modernization of China.Under the modernization perspective，there are three problems in our country's energy-saving legal system:Firstly,the support forces are single,which attach importance to the governmentsupervisionbutneglectthesocialconsciousness.Secondly,theareasofconcernareincomplete,whichpayattention to the secondary and tertiary industries but neglect primary industry.Thirdly,the adjustment methods are ossified,which pay attention to the adjustment of public law but neglect private law methods.A comprehensive study on the energy-saving legal system of Japan,America,Europe and Australia,we can summarize some basic rules of their energy-saving legal system:The government has always played a leading role in the energy-saving,who keep up with the progress of science and technology to updatethe energy consumption standard.The regulating function of markethas attachedgreat importance,by usingthe methods of private lawtomobilizethe enthusiasmon theenergy-saving.Givingfullplayto the roleofenergy-saving intermediary organizations,which can provide quality and convenient services for energy-saving in various fields.Carrying out the comprehensive energy-saving activities in production and life area,and taking different measures according to the energy consumption quantity.Referencing from the practice of modern western countries,in view of the existing problems of our country's energy-saving legal system,how to improve the energy-saving legal system of our country in the process of modernization,we should start from three aspects:The first is in the government supervision,attach importance tothe role of social forces,especially the role of social organization and individuals.The second is on the basis of comprehensiveenergy-saving,strengthenenergy-savinginkeyareas,especiallythenewfieldofenergyconsumption.Thethirdisunder the market incentive mechanism,comprehensive use of public and private law means,especially adjusting by private law.

Modernization;Energy-Saving;Legal System

D922.67

A

1673―2391（2017）04―0079―015

2017-03-29

魏勝強(qiáng)（1976—），男，河南遂平人，鄭州大學(xué)教授，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)法學(xué)、能源法學(xué)。

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義法治理論視域下的公民法治觀念培養(yǎng)機(jī)制研究”（2016BFX019）；中國博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目“中共領(lǐng)袖能源思想的演變與我國能源政策法律建設(shè)研究”（2014M560604）。