◆楊義淵

兵地橫向府際關(guān)系改革存在的問題及對(duì)策研究

◆楊義淵

兵地橫向府際關(guān)系改革是當(dāng)前我國(guó)府際關(guān)系研究中亟待解決的一個(gè)重要課題。本文從公共價(jià)值、制度機(jī)制和政策執(zhí)行等方面分析了兵地橫向府際關(guān)系改革中存在的困境，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

兵團(tuán)；地方政府；府際關(guān)系；問題；對(duì)策

一、問題的提出

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下稱“兵團(tuán)”)和新疆維吾爾自治區(qū)政府（以下稱“地方政府”）同是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，兵團(tuán)以“屯墾戍邊”為使命，在維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于兵團(tuán)實(shí)行高度統(tǒng)一的“黨政軍企”特殊行政管理體制，在事實(shí)上形成了兵團(tuán)和地方政府（合稱“兵地”）兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政系統(tǒng)。兵地因?yàn)樾姓w制和行政隸屬關(guān)系的不同，在利益競(jìng)爭(zhēng)中相互掣肘，使得有限的公共資源得不到合理的配置，不利于新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展。隨著我國(guó)國(guó)家治理能力的提升，兵地各層級(jí)政府面對(duì)當(dāng)前情況，積極尋求政府間的協(xié)同發(fā)展。

二、兵地橫向府際關(guān)系改革中存在的問題

（一）兵地橫向府際關(guān)系改革的價(jià)值困境。1.錯(cuò)誤的政績(jī)觀和利益觀導(dǎo)向。兵團(tuán)和地方政府在政績(jī)壓力和地方利益的驅(qū)使下，在地方資源、投資引資等方面盲目競(jìng)爭(zhēng)，大搞地區(qū)壟斷、以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等現(xiàn)象大量存在，折射出兵團(tuán)和地方政府錯(cuò)誤的政績(jī)觀和利益觀，對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生消極影響。2.不作為和濫權(quán)現(xiàn)象的存在。由于權(quán)屬劃分不清，兵團(tuán)和地方政府公職人員之間相互推諉，不切實(shí)履行自身崗位職責(zé)；又或是公職人員逾越職權(quán)，違反規(guī)定處理超出其權(quán)限的事項(xiàng)，導(dǎo)致不作為和濫權(quán)，帶來了嚴(yán)重后果：一是當(dāng)?shù)刎S富的資源得不到有效配置，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是容易激發(fā)群眾的不滿情緒，不利于黨群關(guān)系、干群關(guān)系的良性發(fā)展，不利于新疆的長(zhǎng)治久安。

（二）兵地橫向府際關(guān)系改革的制度困境。1.行政管理體制桎梏。兵團(tuán)實(shí)行的是有別于地方政府的“黨政軍企”這一特殊行政管理體制，在影響兵地橫向府際關(guān)系改革的諸因素中，體制因素影響最大。由于體制的差異，兵團(tuán)和地方政府互不隸屬，在各自管轄范圍內(nèi)進(jìn)行條塊管理，在資源配置和人員管理等諸多方面存在著矛盾，由此帶來的是兵團(tuán)和地方政府之間合作上的缺乏和各自為政。2.法律制度不健全。建設(shè)法治國(guó)家是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，也是歷史發(fā)展的必然，兵地橫向府際關(guān)系改革必須依據(jù)法律制度，而當(dāng)前兵地在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置、人員管理等方面缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。3.信息交流機(jī)制和考核機(jī)制設(shè)置困難。由于兵團(tuán)和地方政府隸屬不同行政系統(tǒng)，因此對(duì)各自管轄區(qū)域執(zhí)行改革方案時(shí)，往往會(huì)面臨政策信息的非對(duì)稱性以及執(zhí)行主體對(duì)政策過程和結(jié)果缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；同時(shí)，兵地雙方在對(duì)政策執(zhí)行主體和政策結(jié)果進(jìn)行考量時(shí)，由于雙方不同的考核機(jī)制，產(chǎn)生了民主機(jī)制不健全、選拔程序和方法不完善、交流渠道不暢通等問題。[1]在政績(jī)壓力下，兵團(tuán)和地方政府之間的信息溝通交流渠道又不暢通，這就為一部分不負(fù)責(zé)任的公職人員提供了鋪張浪費(fèi)、大搞“形象工程”的機(jī)會(huì)。

（三）兵地橫向府際關(guān)系改革的政策執(zhí)行困境。1.主觀上，利益主體多元化，彼此競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生矛盾，妨礙了政策的執(zhí)行。兵團(tuán)和地方政府在政策執(zhí)行的過程中，對(duì)政策的宣傳力度不夠，致使政策執(zhí)行者和下層群眾對(duì)政策是如何出臺(tái)、如何執(zhí)行以及執(zhí)行后需要達(dá)到什么樣的效果完全不了解或是知之甚少，下層地方利益代表者就會(huì)趨利避害，尋找符合自身利益的政策切入點(diǎn)，選擇性地執(zhí)行對(duì)自己有利的部分政策，忽視兵地資源的對(duì)接聯(lián)系，由此造成公共資源的浪費(fèi)，也損害了政策目標(biāo)群體的利益。2.客觀上，有效的政策執(zhí)行依賴于科學(xué)的組織體系，而科學(xué)體系的構(gòu)建需要以有限的公共資源、完善的制度保障、高效的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)等為依托，而我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置未能臻至完善。兵地橫向府際關(guān)系改革發(fā)生在新疆轄區(qū)內(nèi)部，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)來說比較落后，信息傳達(dá)的時(shí)間也相對(duì)更長(zhǎng)，并且，當(dāng)?shù)孛癖娚踔潦钦邎?zhí)行者的整體素質(zhì)不高，知識(shí)結(jié)構(gòu)不健全，缺乏與政策科學(xué)相關(guān)的基本知識(shí)，對(duì)改革政策的實(shí)質(zhì)精神不能理解到位，導(dǎo)致改革政策從發(fā)布到全面推廣需要較長(zhǎng)的時(shí)間。

三、推進(jìn)兵地橫向府際關(guān)系改革的對(duì)策

（一）構(gòu)建兵地橫向府際合作的公共價(jià)值生成機(jī)制。公共價(jià)值既包括客觀存在的公共價(jià)值資源和公共價(jià)值產(chǎn)品，又包括主觀存在的公共價(jià)值觀或共同價(jià)值觀，而公共價(jià)值觀是對(duì)客觀存在的公共價(jià)值的反映和建構(gòu)。[2]兵團(tuán)和地方政府在進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)時(shí)存在著許多重復(fù)建設(shè)，由此導(dǎo)致資源的濫用和浪費(fèi)，這在很大程度上歸咎于兵團(tuán)和地方政府之間缺少交流合作，缺乏公共價(jià)值的有效約束。

1.踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。新疆地域遼闊，民族文化差異顯著，形成了各不相同、各具特點(diǎn)的價(jià)值觀。兵團(tuán)和地方政府在以往處理跨區(qū)域事務(wù)時(shí)，往往只看到價(jià)值觀上存在的多元、差異甚至沖突，而忽略了價(jià)值觀的統(tǒng)一性。在這些多元價(jià)值觀中難免會(huì)存有相似或相同的內(nèi)容，會(huì)有共同的公共價(jià)值的客觀存在。在兵地橫向府際關(guān)系的改革過程中，需要對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值體系進(jìn)行大力宣傳，使其成為兵地政府和廣大人民共同的價(jià)值追求，并進(jìn)一步深化為行動(dòng)指南和實(shí)踐導(dǎo)向。

2.優(yōu)化組織和管理制度。公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程，并不是共同參與、共同努力之后全民腦力和體力的簡(jiǎn)單疊加，而是相互溝通、協(xié)同合作的過程。而要使廣大人民能夠協(xié)同合作，能夠形成合力，就必須進(jìn)行組織和管理，沒有組織和管理的協(xié)同合作勢(shì)必雜亂無章、混亂無序，達(dá)不到最初設(shè)定的理想目標(biāo)。因此，在兵地橫向府際關(guān)系的改革過程中，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值來說，組織管理和全民參與這兩方面都不可或缺，但組織和管理的重要性更為突出，因?yàn)?，最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑和效果的好壞假定有所不同，那么這些差別出現(xiàn)的原因即在于組織和管理方式的不同。[3]

（二）推進(jìn)兵地橫向府際關(guān)系行政體制的轉(zhuǎn)型。1.正確處理行政管理體制改革和政治體制改革的關(guān)系。政治權(quán)威的支持力度是行政體制改革能否順利進(jìn)行的重要因素，行政體制改革在一定的時(shí)間段內(nèi)是政治體制改革的替代物，但行政體制改革的持續(xù)深入要求政治體制改革與之協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]兵團(tuán)不同于地方政府的“黨政軍企”合一的特殊行政管理體制對(duì)兵地橫向府際關(guān)系的改革產(chǎn)生了巨大影響，我們需要積極學(xué)習(xí)和引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)的行政管理理論，在工作實(shí)踐中堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上。

2.全面依法治國(guó)，建立和完善相關(guān)的法律制度規(guī)范。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)實(shí)際發(fā)展的需要，也是歷史發(fā)展的必然。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了包含全面依法治國(guó)在內(nèi)的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。[5]兵地橫向府際關(guān)系改革需要從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度出發(fā)，通過建立與完善相應(yīng)的法律制度來保障改革中兵地行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的相對(duì)理性和行政權(quán)力的合理配置，也需要通過立法來引領(lǐng)和推動(dòng)改革按照科學(xué)化、法治化的軌跡順利進(jìn)行。

3.創(chuàng)建府際合作參與平臺(tái)，完善信息交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的規(guī)范化發(fā)展。隨著電子政務(wù)的快速發(fā)展，在兵地橫向府際關(guān)系的改革中，政府機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通信等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)打破實(shí)際部門間的分隔限制，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化和清晰化，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的管理與服務(wù)。同時(shí)，通過建立電子政務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)兵地橫向政府間的有效溝通和信息共享，實(shí)現(xiàn)政府主體間權(quán)責(zé)的明確分配，推動(dòng)問責(zé)機(jī)制的規(guī)范化發(fā)展。

（三）加強(qiáng)對(duì)兵地橫向府際關(guān)系改革政策執(zhí)行的監(jiān)管。1.提高政策制定者素質(zhì)，注重政策的配套和再?zèng)Q策，強(qiáng)化政策認(rèn)知和宣傳。在兵地橫向府際關(guān)系改革的過程中，由于兵地雙方存在利益競(jìng)爭(zhēng)，政策執(zhí)行往往會(huì)遭到利益受損方的反對(duì)和阻撓。為此需要政策制定者承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，在政策制訂和實(shí)施的過程中協(xié)調(diào)好各項(xiàng)政策并完善政策配套方案，對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差現(xiàn)象及時(shí)糾正和再?zèng)Q策，從高位推動(dòng)改革政策的落實(shí)。同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)政策的宣傳和推廣，對(duì)改革政策進(jìn)行集中學(xué)習(xí)和解讀，提升政策執(zhí)行者組織和政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知水平。因?yàn)?，只有?dāng)政策相關(guān)利益主體對(duì)所推行的政策的目標(biāo)、內(nèi)容、意義以及政策執(zhí)行的原則、方法和步驟具有明確的認(rèn)識(shí)和充分的理解時(shí)，才能積極主動(dòng)地接收、服從和執(zhí)行政策。[6]

2.建立高效的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理的管理制度，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督和支持力度。在兵地橫向府際關(guān)系改革中，由于兵團(tuán)和地方政府隸屬不同的行政系統(tǒng)，為避免機(jī)構(gòu)職能的重疊交叉和政出多門，應(yīng)按照既定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，對(duì)兵團(tuán)和地方政府相同職能的部門進(jìn)行合理的融合，實(shí)現(xiàn)同一政策的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，需要明確政策執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)，在政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員之間建立必要的組織、協(xié)調(diào)與控制機(jī)制，設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任制、監(jiān)督制和獎(jiǎng)懲制等制度措施，運(yùn)用稅收和財(cái)政支付等手段對(duì)政策執(zhí)行主體進(jìn)行監(jiān)督，防止濫用權(quán)力帶來的政策執(zhí)行偏差，維護(hù)政策的權(quán)威性，保證政策順利執(zhí)行。

[1] 羅中樞.深化干部人事制度改革:歷史、現(xiàn)實(shí)、路徑[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(05):5-11.

[2] 胡敏中.論公共價(jià)值[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(01):99-104.

[3] 汪輝勇.論公共價(jià)值的生成與實(shí)現(xiàn)[J].廣東社會(huì)科學(xué),2010(02):48-53.

[4] 張惠蘭.新公共管理與法國(guó)行政制度改革[J].科技管理研究,2005(11):152-155.

[5] 中共中央文獻(xiàn)研究室.全面依法治國(guó),開啟中國(guó)法治新時(shí)代——學(xué)習(xí)《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》[J].黨的文獻(xiàn),2015(03):14-19.

[6] 陳慶云.公共政策分析(第二版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:182.

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院）