葉興慶

新型農(nóng)業(yè)支持政策體系的輪廓逐步清晰

葉興慶

2004年以來，為解決農(nóng)產(chǎn)品供給不足問題，我國逐步建立起一套以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。糧食最低收購價、重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲、農(nóng)業(yè)“四項”補(bǔ)貼、糧食生產(chǎn)大縣獎勵、千億斤糧食增產(chǎn)工程等政策和措施陸續(xù)出臺，確實促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。2004-2015年，全國糧食產(chǎn)量年均增長3.1%、農(nóng)民人均純收入年均增長8.8%，均超過了此前25年的發(fā)展速度。但隨著農(nóng)業(yè)內(nèi)外部條件的變化，增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策遭遇國內(nèi)外價格倒掛、“黃箱”政策空間收窄、資源環(huán)境約束趨緊等問題的挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)型。

2014年以來，我國農(nóng)業(yè)支持政策開始調(diào)整。對新疆棉花和東北大豆實行目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點，對東北玉米實行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”，調(diào)整種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼實施辦法，啟動新一輪退耕還林，在湖南重金屬污染和河北地下水超采區(qū)開展治理試點，加大對家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社的支持等，都在顯示我國農(nóng)業(yè)支持政策的重心在調(diào)整，也為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級打下了一定基礎(chǔ)。2017年中央1號文件圍繞“促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變”的總要求，以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，出臺了一系列新的舉措，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)支持政策體系的道路上又邁出了一大步。

引入市場機(jī)制的政策取向逐步清晰

增產(chǎn)導(dǎo)向農(nóng)業(yè)支持政策體系的一個重要工具是托市收購。不斷提高的托市收購價格，不僅使國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛的拐點提早到來，而且導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與需求脫節(jié)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須使生產(chǎn)者直接面向市場、能夠?qū)κ袌鲂枨笞兓鞒鲮`敏反應(yīng)。為此，需要按照分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)的思路，繼續(xù)深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革。

稻谷和小麥最低收購價政策將更富有彈性。這兩個品種是主要口糧，在改革尺度上不會太大，仍將維持最低收購價政策的基本框架，但會增強(qiáng)政策的彈性。要改變以前那種只漲不降的剛性預(yù)期，根據(jù)市場供求、品種間和地區(qū)間比價關(guān)系等因素，合理確定最低收購價水平。

玉米、棉花、大豆將按市場定價、價補(bǔ)分離的思路進(jìn)一步完善操作辦法。2016年實行的玉米收儲制度改革，在促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、理順產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系、阻擊進(jìn)口沖擊等方面取得了明顯成效，下一步的主要任務(wù)是健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。在總結(jié)2014-2016年連續(xù)3年試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年中央1號文件明確提出，“調(diào)整完善新疆棉花目標(biāo)價格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式”“調(diào)整大豆目標(biāo)價格政策”。這意味著目標(biāo)價格補(bǔ)貼模式不會推向其他品種，而且棉花和大豆也不會再實行同一個政策模式。無論是玉米，還是棉花、大豆，引入市場機(jī)制的核心是完善補(bǔ)貼掛鉤辦法。與當(dāng)年面積或產(chǎn)量掛鉤，有利于保產(chǎn)量，但不利于調(diào)結(jié)構(gòu)。應(yīng)實現(xiàn)與當(dāng)年生產(chǎn)脫鉤，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)，并實現(xiàn)由“黃箱”轉(zhuǎn)型為“藍(lán)箱”。

優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的政策取向逐步清晰

增產(chǎn)導(dǎo)向農(nóng)業(yè)支持政策體系的一個重要特征，是拼資源、拼環(huán)境、拼投入。日積月累，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重透支。目前我國達(dá)到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能中，相當(dāng)部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的、不健康不可持續(xù)的“邊際產(chǎn)能”。例如，以過量使用化肥和農(nóng)藥、超采地下水、利用重金屬污染土地、開墾陡坡耕地和草原、圍湖造田、高密度養(yǎng)殖等形成的產(chǎn)能。這些產(chǎn)能，不僅造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，而且為食品安全埋下諸多隱患，迫切需要退出。但我國仍處于人口總量增長、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)、膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展階段，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求峰值遠(yuǎn)未到來。優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，在退出“邊際產(chǎn)能”的同時加快培育健康產(chǎn)能，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

在前三年工作的基礎(chǔ)上，2017年中央1號文件進(jìn)一步提出，要推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，并出臺了新的舉措。在推進(jìn)“邊際產(chǎn)能”退出方面，要求繼續(xù)調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)籽粒玉米；實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃，加快新一輪退耕還林還草、退牧還草工程實施進(jìn)度，推進(jìn)北方農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理，實施濕地保護(hù)修復(fù)工程；開展有機(jī)肥替代化肥試點，繼續(xù)開展地膜清潔生產(chǎn)試點示范，實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動。特別是在養(yǎng)殖業(yè)方面，要求優(yōu)化南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖區(qū)域布局，引導(dǎo)產(chǎn)能向環(huán)境容量大的地區(qū)和玉米主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，這實際上是要調(diào)減南方水網(wǎng)地區(qū)的生豬養(yǎng)殖規(guī)模；合理確定湖泊水庫等內(nèi)陸水域養(yǎng)殖規(guī)模，推動水產(chǎn)養(yǎng)殖減量增效；完善江河湖海限捕、禁捕時限和區(qū)域，合理控制近海捕撈，支持漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

在培育健康產(chǎn)能方面，要求實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。藏糧于地，就是要嚴(yán)守耕地紅線，實施耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動，持續(xù)推進(jìn)中低產(chǎn)田改造；推進(jìn)重大水利工程建設(shè)，提供農(nóng)田灌排能力。藏糧于技，就是要適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)新要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點，完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵機(jī)制；創(chuàng)新農(nóng)技推廣服務(wù)方式，打通科技轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。

提高農(nóng)業(yè)競爭力的政策取向逐步清晰

放眼全球，我國人多地少的資源稟賦決定了土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢。在過去工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度不高時，尚且可以憑借低人工成本對沖人均土地資源少的劣勢。但隨著農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移增加和農(nóng)業(yè)勞動力機(jī)會成本上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本快速上漲；隨著土地流轉(zhuǎn)面積的增加，地租成本逐步顯性化。人工成本低的優(yōu)勢不足以對沖人均土地資源少的劣勢，加上地租成本快速上漲的推波助瀾，由成本倒掛決定的價格倒掛局面終于來臨。面對大宗農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛、進(jìn)口壓力加大的尷尬局面，中央政策層面開始把提高農(nóng)業(yè)競爭力作為追求目標(biāo)。2015年中央1號文件指出，“做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來”。2016年中央1號文件要求，“持續(xù)夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力”。2017年中央1號文件強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加大農(nóng)村改革力度，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力”。

圍繞提高農(nóng)業(yè)競爭力，中央出臺了一系列舉措。在“降成本”方面，要求有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲速度。在“優(yōu)品質(zhì)”方面，要求實施食品安全戰(zhàn)略，加快健全從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體系，增強(qiáng)消費者購買國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的信心。在“促增值”方面，要求推動農(nóng)業(yè)全環(huán)節(jié)升級、全鏈條增值，重構(gòu)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，培育帶動農(nóng)民能力強(qiáng)、品牌影響力大、市場占有率高的大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

圖/新華社

發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的政策取向逐步清晰

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的傳統(tǒng)動能在明顯衰減。

在國內(nèi)價格低于國際市場時，可以通過提高托市收購價促進(jìn)增產(chǎn)增收；在國家財政收入快速增長時，可以通過大幅度增加“三農(nóng)”投入調(diào)動農(nóng)民和地方積極性；在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時，可以通過大量轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力和快速提高農(nóng)民工工資以增加農(nóng)民收入。今后很難再單純依靠這些傳統(tǒng)動能了，迫切需要培育新動能、注入新動力。在小規(guī)模農(nóng)業(yè)格局難以根本改觀的背景下，挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)夫集市、地產(chǎn)地銷、社區(qū)支持、“互聯(lián)網(wǎng)+”“旅游+”“生態(tài)+”等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，是做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、激活鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民的重要出路。要像當(dāng)年發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，放手發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

繼最近兩年的中央1號文件在農(nóng)村三產(chǎn)融合、農(nóng)村電子商務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等方面作出部署后，2017年中央1號文件進(jìn)一步推出了一些新舉措。圍繞“體”，明確提出建設(shè)“生產(chǎn)+加工+科技”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，建設(shè)農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”和一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)“三產(chǎn)融合”的特色村鎮(zhèn)，支持建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體的田園綜合體，支持建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，鼓勵各地建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園。圍繞“人”，明確提出支持進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學(xué)歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵高等學(xué)校、職業(yè)院校培養(yǎng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)房設(shè)計等專業(yè)人才。圍繞“地”，明確提出完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。圍繞“錢”，明確提出鼓勵地方政府和社會資本設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金；鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)；研究制定引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體意見。把這些措施落實到位，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)有望迎來一輪發(fā)展高峰。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長、研究員