陳會(huì)方

（廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西南寧530021）

·社會(huì)學(xué)研究·

反貧困行動(dòng)歷程中貧困治理模式與治理主體變遷

陳會(huì)方

（廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西南寧530021）

在中國60多年的反貧困行動(dòng)歷程中，貧困治理模式與治理主體發(fā)生了巨大變遷。從歷史制度主義的角度分析總結(jié)可以看出，貧困治理模式正從傳統(tǒng)的“管理”向著當(dāng)前及未來的“治理”模式發(fā)展，而治理主體也從過去的“單一化”向著“多元化”方向發(fā)展。治理模式與主體的變遷，要求中國積極創(chuàng)新社會(huì)管理體制及轉(zhuǎn)變公共服務(wù)與社會(huì)管理方式，把管理寓于服務(wù)中，同時(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變，吸納更多主體參與其中，以形成多元主體協(xié)同的貧困治理格局。

反貧困行動(dòng)；治理模式；治理主體

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.01.016

中國農(nóng)村貧困協(xié)同治理與國家行政改革體制密切聯(lián)系，經(jīng)過60多年反貧困行動(dòng)歷程，結(jié)合歷史制度主義的研究視角可以發(fā)現(xiàn)，在治理模式上，農(nóng)村貧困協(xié)同治理模式正由傳統(tǒng)的“管理”向現(xiàn)代的“治理”轉(zhuǎn)變，在治理主體上，有中國特色的貧困協(xié)同治理“一主多元”的格局也正逐步形成。

一、貧困治理模式的變遷：從“管理”到“治理”

西方學(xué)者大多認(rèn)為治理模式的變遷是經(jīng)歷了較長時(shí)期的，從公共行政的模式至新公共管理的變遷，及新公共服務(wù)的興起，都使治理模式得到了有力推進(jìn)。當(dāng)前，治理形成了較為統(tǒng)一的思想共識(shí)，如法國學(xué)者戈丹、全球治理委員會(huì)等對治理特性進(jìn)行的描述，都突出治理主體的多元、過程的動(dòng)態(tài)、手段的綜合等。北京大學(xué)燕繼榮教授對中國的治理模式變遷有較為全面的闡述。他認(rèn)為，協(xié)同治理將是未來公共事務(wù)治理的新趨向。他提到，從國家與社會(huì)關(guān)系的學(xué)術(shù)演進(jìn)看，中國公共治理模式先后經(jīng)歷了第一代的政府管理模式，即依靠打造良好政府，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效管理或管控；第二代的社會(huì)治理模式，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織乃至公民個(gè)體參與公共管理，認(rèn)為最好的治理應(yīng)該是社會(huì)自治；至當(dāng)前的第三代“公共治理”或“協(xié)同治理”，即建立集體決策和共同參與的制度平臺(tái)，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同[1]。燕繼榮教授較好地分析了治理模式的發(fā)展歷程，對貧困治理模式的變遷也具有較好的指導(dǎo)意義。

筆者認(rèn)為，反貧困行動(dòng)的模式是逐漸變化的，這與中國行政體制改革息息相關(guān)。新中國建立后的三十年，中國實(shí)行的是完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)施著高度一元化社會(huì)管制。農(nóng)村地區(qū)實(shí)行人民公社體制，這一體制是在當(dāng)時(shí)物質(zhì)貧乏的環(huán)境下產(chǎn)生了，具體表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等功能的統(tǒng)一，而且體現(xiàn)著集中與集權(quán)性，政治上高度集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上高度集中、社會(huì)上高度整合。改革開放后至20世紀(jì)80年代中，中國進(jìn)入全能管制型模式，體現(xiàn)為把政府管制作為治理的一種工具，表現(xiàn)為政府直接規(guī)范、約束與影響企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人的一切行為。20世紀(jì)80年代中至20世紀(jì)末，中國行政體制則發(fā)展至經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式，這是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性的管理模式。21世紀(jì)以來，中國行政體制發(fā)展至公共服務(wù)型模式。它強(qiáng)調(diào)了發(fā)展社會(huì)事業(yè)、改善民生、創(chuàng)新社會(huì)管理體系及創(chuàng)新公共服務(wù)與社會(huì)管理方式，把管理寓于服務(wù)中。這些行政體制改革的發(fā)展演變映襯著農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐，也直接體現(xiàn)著貧困協(xié)同治理模式隨時(shí)代發(fā)展而不斷改革的狀態(tài)。

諾斯認(rèn)為，相對價(jià)格的根本性變化乃是制度變遷的最重要來源[2]（P17）。在貧困治理制度變遷過程中，相對價(jià)格是在不斷變化著的，以至推動(dòng)了制度的變遷。在建國后的30多年里，政府實(shí)施高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過行政計(jì)劃手段直接調(diào)配社會(huì)資源，對貧困人口實(shí)行直接的扶貧救濟(jì)、扶助，這是一種自上而下的單純性救濟(jì)式扶持。1984年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（下文簡稱《通知》），這是從政府反貧困政策層面提出的第一部文件?！锻ㄖ穼Ω骷壵鞒隽嗣鞔_要求，“有關(guān)各省、自治區(qū)要成立貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)檢查督促各項(xiàng)措施的落實(shí)。國家有關(guān)部門都應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)，分別作出幫助貧困地區(qū)改變面貌的具體部署，并抓緊進(jìn)行，保證實(shí)現(xiàn)”。《通知》體現(xiàn)出了鮮明的政府管制色彩，要求把反貧困作為一項(xiàng)政治行動(dòng)進(jìn)行落實(shí)。1991年，國務(wù)院扶貧辦頒布了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，提出了“在國家的扶持下，以市場需求為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)”，同時(shí)提出，對貧困地區(qū)要大力開展農(nóng)田、水利、交通、農(nóng)村市場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一政策突出了開發(fā)式扶貧模式，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)貧困地區(qū)生產(chǎn)能力與生活水平的提升。1996年黨中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》、1997年國務(wù)院辦公廳制定的《國家扶貧資金管理辦法》等文件都突出強(qiáng)調(diào)要注重發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入新世紀(jì)，中國的反貧困政策發(fā)生了改變，反貧困行動(dòng)更注重了民生改善及社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。2001年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與”。2011年，黨中央、國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出了“兩不愁三保障”的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，同時(shí)在反貧困模式上，提出在專項(xiàng)扶貧基礎(chǔ)上，增加了行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧及國際合作。2013年中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出要“更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局”。2014年，國務(wù)院扶貧辦配套制定了《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會(huì)參與機(jī)制實(shí)施方案》，要求“要進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，營造全社會(huì)關(guān)心扶貧、愛心助貧的良好氛圍，形成政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧工作格局”。這些政策文件對政府提出明確要求，即不僅政府應(yīng)發(fā)揮好反貧困的主體作用，還要注重引導(dǎo)市場與社會(huì)組織參與反貧困，并與他們形成良好的協(xié)同治理關(guān)系。反貧困政策的演變反映了貧困治理模式的變遷?；仡?0多年的反貧困政策，外部國際環(huán)境、國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民眾反貧困呼聲高漲、大眾心智構(gòu)念變化等相對價(jià)格要素變化不斷誘導(dǎo)著治理模式的變遷，使貧困治理從最先的行政計(jì)劃型至管制型，再到經(jīng)濟(jì)發(fā)展型，目前正朝著協(xié)同治理的方向發(fā)展。

二、貧困治理主體的變遷：從“一元化”到“多元化”

不論是姆斯·馬奇、全球治理委員會(huì)、格里·斯托克，還是羅茲，以及國內(nèi)學(xué)者俞可平、陳振明、燕繼榮等，在論述治理活動(dòng)時(shí)，都提及治理主體的多元化。這是治理形成的基本前提條件與根本。公共行為可以來自政府，但又不局限于政府，也可以是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和其他行為者，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，都可以成為社會(huì)公共事務(wù)的治理主體和權(quán)力中心。治理無需依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府擁有[3]。同樣，羅伯特阿格拉諾夫也認(rèn)為，作為一種替代性選擇，一個(gè)公共——私營的經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織能與來自公共部門或私營部門的組織結(jié)成聯(lián)盟，從而可能與更多參與者進(jìn)行協(xié)作[4]（P30）。這都體現(xiàn)出參與主體的多元化。在本研究分析的治理框架中，也提出了多元化這一維度，強(qiáng)調(diào)治理主體除了傳統(tǒng)政府部門，還有非政府組織、志愿性組織等社會(huì)組織，各種類型的企業(yè)等。與治理模式密切相關(guān)，治理主體也經(jīng)歷著從“一元化”到“多元化”的發(fā)展歷程。

筆者認(rèn)為，建國至今，中國農(nóng)村反貧困行動(dòng)主體先后經(jīng)歷著中央政府的“自上而下”單一主體模式、央地政府“上下結(jié)合”單一主體模式、非政府力量的“萌芽參與”模式、市場與社會(huì)廣泛參與的“一主多元”模式等不同階段的演變過程（如圖1所示）。

圖1 中國農(nóng)村反貧困行動(dòng)主體模式的演變

1.中央政府“自上而下”單一主體貧困治理模式

“自上而下”單一主體反貧困模式主要存在于建國后至1985年期間。在此期間，中央政府啟動(dòng)反貧困活動(dòng)，其作為最主要的主體通過“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行方式對貧困地區(qū)開展救濟(jì)式扶持，解決貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活困境。十一屆三中全會(huì)以后，黨和政府的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，在反貧困問題上也采取了一系列措施，其中最為根本和關(guān)鍵的是1978年開始推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制。這不但調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也奠定了農(nóng)村反貧困的經(jīng)濟(jì)與制度基礎(chǔ)[5]。中央政府“自上而下”單一主體模式主要體現(xiàn)為中央政府是反貧困行動(dòng)的主體，其掌握著絕大部分的公共資源，支配著反貧困行動(dòng)，而地方政府、市場力量、社會(huì)組織、民眾個(gè)體等其他的協(xié)同治理主體，農(nóng)村進(jìn)步、村民能力、市場發(fā)展等治理內(nèi)容，參與式和開發(fā)式等治理方式基本處于空白狀態(tài)。

2.央地政府“上下結(jié)合”單一主體貧困治理模式

“上下結(jié)合”單一主體貧困治理模式主要體現(xiàn)在1986至1993年反貧困的大規(guī)模開發(fā)階段。1985年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，組建了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，指導(dǎo)全國性的反貧困行動(dòng)。相應(yīng)地，各省市縣也成立了行政組織機(jī)構(gòu)。在這一時(shí)期里，中央政府制定了一系列的反貧困政策，并加大反貧困的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，使農(nóng)村反貧困行動(dòng)獲得有力推進(jìn)。地方政府，尤其是扶貧行政組織在中央政府統(tǒng)籌下，結(jié)合各自實(shí)際，發(fā)揮優(yōu)勢，積極落實(shí)相關(guān)反貧困政策。這一模式由中央政府?dāng)U大至了地方政府，而且實(shí)行“上下結(jié)合”的形式?？偟膩砜?，政府還是反貧困行動(dòng)的主要主體，中央與地方政府是反貧困行動(dòng)的推動(dòng)者和組織者。從反貧困行動(dòng)看，各級政府利用自身所擁有的政治權(quán)力，以政治目標(biāo)責(zé)任制形式，激勵(lì)與調(diào)動(dòng)各級政府的行動(dòng)能動(dòng)性，以落實(shí)中央政策與推進(jìn)本區(qū)域的貧困治理。這一模式能有效動(dòng)員和集中反貧困資源，對貧困地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的治理行動(dòng)，從而獲得巨大的反貧困治理成效。

3.非政府力量的“萌芽參與”貧困治理模式

非政府力量的“萌芽參與”貧困治理模式主要體現(xiàn)在1994至2000年反貧困的攻堅(jiān)階段。1994年，國務(wù)院制定并實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個(gè)到省”的扶貧工作責(zé)任制。同時(shí)，黨和政府結(jié)合實(shí)際積極調(diào)整貧困治理戰(zhàn)略，在強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，提出要?jiǎng)訂T社會(huì)各界力量參與到反貧困行動(dòng)中，從而開啟了非政府組織力量參與反貧困行動(dòng)的序幕。1996年，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，又提出了要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與扶貧，認(rèn)為消除貧困，既是各級黨和政府的任務(wù)，也是全社會(huì)的共同責(zé)任。從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期的反貧困主體中除政府作為主導(dǎo)反貧困行動(dòng)力量外，各種社會(huì)力量也獲得重視和發(fā)展。但相較起來，這一階段非政府力量參與貧困治理更多體現(xiàn)為萌芽發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

4.市場與社會(huì)廣泛參與的“一主多元”貧困治理模式

市場與社會(huì)廣泛參與的“一主多元”反貧困治理模式主要體現(xiàn)在2001年至今反貧困的全面推進(jìn)階段。進(jìn)入新世紀(jì)，黨和政府的反貧困行動(dòng)戰(zhàn)略發(fā)生了重大改變，其中最顯著的就是參與主體的變化。2001年，國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與農(nóng)村反貧困行動(dòng)。2005年國務(wù)院在全國認(rèn)定首批261家國家扶貧龍頭企業(yè)，2006年各省又認(rèn)定了673家省級扶貧龍頭企業(yè)。2005年5月，中國國際扶貧中心在北京成立。2008年，國務(wù)院扶貧辦正式提出“大扶貧”理念。2011年，中共中央、國務(wù)院頒布實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出在堅(jiān)持政府專項(xiàng)扶貧的基礎(chǔ)上，增加了行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧，尤其提出要大力倡導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)各種非政府主體參與扶貧行動(dòng)。2013年，黨中央辦公廳頒布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，要求在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。2014年，國務(wù)院扶貧辦制定了《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會(huì)參與機(jī)制實(shí)施方案》，更是為實(shí)現(xiàn)各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與的中國特色社會(huì)扶貧工作提供了較為詳細(xì)而具體的制度保障。從2014年開始，國家將每年的10月17日設(shè)立為“扶貧日”?？梢园l(fā)現(xiàn)，在這一時(shí)期，黨和政府積極轉(zhuǎn)變公共管理理念，拓寬反貧困行動(dòng)領(lǐng)域，各種非政府組織參與積極性較高，參與領(lǐng)域廣泛，能力獲得提升，成為當(dāng)前農(nóng)村反貧困行動(dòng)不可缺少的重要主體（見表1）。也可預(yù)見未來農(nóng)村貧困協(xié)同治理將進(jìn)入快車道，政府主導(dǎo)、社會(huì)與市場廣泛參與、貧困民眾積極發(fā)揮作用的“一主多元”主體模式已見雛形。

表1 中國非政府組織及其扶貧活動(dòng)①資料來源：汪三貴，李文.中國農(nóng)村貧困問題研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.P55。

三、反貧困行動(dòng)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)治理模式與治理主體的變遷

回顧60多年的反貧困歷程，中國貧困治理模式的變遷更多是在外部力量的推動(dòng)下推進(jìn)的，同時(shí)其變遷也是在行政體制改革的框架內(nèi)開展的，這就要求政府盡快創(chuàng)新社會(huì)管理體系及創(chuàng)新公共服務(wù)與社會(huì)管理方式，把管理寓于服務(wù)中，以適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。同樣，貧困治理主體從“單一化”向“多元化”變遷也受外在環(huán)境推動(dòng)的影響。

在當(dāng)前的行政語境下，貧困治理主體的多元性，應(yīng)涉及到兩個(gè)重要因素，一是多元主體的存在，二是多元主體提供公共服務(wù)多樣化。經(jīng)過觀察可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)因素都在朝著積極方面發(fā)展，這些是貧困治理主體的可喜變化，應(yīng)值得肯定。但農(nóng)村貧困治理的人力、物力、財(cái)力等資源如何完成優(yōu)化配置、政府職能如何轉(zhuǎn)變，政府如何調(diào)動(dòng)市場力量、社會(huì)組織的積極性與激發(fā)民眾的參與意識(shí)，如何加強(qiáng)貧困協(xié)同治理的監(jiān)督等問題仍需深入研究。

筆者認(rèn)為，未來的反貧困行動(dòng)，應(yīng)在以下一些方面著力強(qiáng)化。一是在一個(gè)“強(qiáng)政府”的主導(dǎo)下，加強(qiáng)反貧困行動(dòng)多元治理主體的參與。在當(dāng)前行政制度下，既要求政府退出某些領(lǐng)域，減少行政干預(yù)，也更期盼更強(qiáng)有力的政府指導(dǎo)。同樣，反貧困行動(dòng)也需要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的主導(dǎo)力量，這一力量必然也必須是政府。事實(shí)上政府也在扮演著重要的治理主體角色。未來政府應(yīng)更多地退出某些領(lǐng)域，“騰出手”來培育與支持更多非政府主體參與其中，以適應(yīng)“小政府、大社會(huì)”治理格局的要求。二是構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的新模式。從當(dāng)前黨與政府貧困治理政策與制度體系看，多元主體協(xié)同治理貧困是必然的趨勢。政府、市場、企業(yè)應(yīng)認(rèn)清這一趨勢，積極轉(zhuǎn)變自身職能，提升自我行動(dòng)能力，以適應(yīng)時(shí)代與環(huán)境的變遷。三是結(jié)合貧困農(nóng)村實(shí)際，從更高視角提出構(gòu)建具有切合實(shí)踐要求的貧困協(xié)同治理框架與理論體系。筆者認(rèn)為，未來貧困治理應(yīng)更多對當(dāng)前的治理模式進(jìn)行重構(gòu)，即從理論、制度與實(shí)踐方面進(jìn)行重構(gòu)。應(yīng)從多視角對貧困進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，以更新治理理念；應(yīng)建構(gòu)出完善的制度框架，通過制度的功能保障地方政府治理能力與多元主體協(xié)同參與的格局，并把貧困治理囊括至整體布局中來，以形成制度化的治理行動(dòng)；應(yīng)創(chuàng)新出多元化的治理手段，培育更多的非政府主體，利用好現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)多元協(xié)同文化的發(fā)展，以形成貧困整體性治理格局。

[1]燕繼榮.協(xié)同治理：公共事務(wù)治理新趨向[J].學(xué)術(shù)前沿，2012，（12）.

[2][美]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].杭行.上海:格致出版社，2008.

[3]傅廣宛.公共政策制定中的公民參與：量度、績效與進(jìn)路——基于中國地方政府政策制定的實(shí)證分析[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

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[5]何紹輝.從“運(yùn)動(dòng)式治理”到“制度性治理”——中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)換[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（7）.

（責(zé)任編輯 李淑芳）

陳會(huì)方（1982—），廣西象州人，管理學(xué)博士，廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村公共治理。

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A

1671-7155(2017)01-0087-04

2016-12-12

2016年度教育部人文社科基金青年項(xiàng)目“西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困協(xié)同治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16YJC810003）階段性成果。