郭海龍

（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京100032）

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》：構(gòu)建糾錯機(jī)制的良好開端

郭海龍

（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京100032）

對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》的理解存在兩種誤解：一是認(rèn)為它是分權(quán)制衡機(jī)制；二是認(rèn)為它是黨內(nèi)“行政訴訟法”。實(shí)際上，這不會造成分權(quán)制衡，相反促進(jìn)了黨更加的集中統(tǒng)一，中國共產(chǎn)黨的組織原則仍然是民主集中制,這一組織原則適合中國的歷史和國情,將有助于現(xiàn)代化建設(shè)和深化改革。這也不是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的“行政訴訟法”，因?yàn)樗粌H存在類似“行政訴訟法”自下而上的監(jiān)督，而且更注重自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督，主要是自上而下的監(jiān)督，尤其是巡視組的監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》促進(jìn)了制度完善，吸取了國內(nèi)外執(zhí)政黨黨建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，它是構(gòu)建糾錯機(jī)制的良好開端，是一種制度創(chuàng)新，也是我黨制度自覺、文化自信的表現(xiàn)。

集中統(tǒng)一；監(jiān)督；糾錯機(jī)制；制度自覺；文化自信

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.01.013

2016年10月，中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)決心和歷史擔(dān)當(dāng)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨黨建新實(shí)踐的開啟。這標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨進(jìn)入到一個(gè)新階段，即進(jìn)入到通過建章立制、形成正式制度和長效機(jī)制，以制度建設(shè)進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨的新階段。但是，人們對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》（以下簡稱《條例》），還存在一定程度的“誤讀”。如何消除這些“誤讀”及其造成的負(fù)面影響，對于深刻理解以制度治黨構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨的長效機(jī)制具有重大意義。

一、中西對比中的誤讀：《條例》是分權(quán)制衡機(jī)制

《條例》的執(zhí)行，對于前些年曾在地方政治生活中廣泛存在的“六拍”現(xiàn)象①“六拍”是一種形象的說法，主要指：1.拍腦袋決策：一個(gè)人說了算；2.拍胸脯表態(tài)：上級下達(dá)任務(wù)時(shí)，草率答應(yīng)；3.拍肩膀安撫：當(dāng)下屬對決策不滿時(shí)，拍拍肩膀安撫了事；4.拍馬屁討好；5.拍大腿后悔：發(fā)現(xiàn)決策失誤，拍大腿后悔，以求減免責(zé)任追究；6.拍屁股走人：闖下大禍時(shí)拍屁股走人了事。構(gòu)成致命打擊，使廣大黨員、各級紀(jì)檢部門、各級黨組織對黨內(nèi)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督更加“于法有據(jù)”，促進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制的完善。《條例》有力保障了廣大普通黨員在黨內(nèi)政治生活中的權(quán)利，促進(jìn)了黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。但是，不能因此斷定《條例》是黨內(nèi)的分權(quán)制衡機(jī)制。這是因?yàn)椋h內(nèi)制度頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)從來都不是分權(quán)制衡，《條例》的執(zhí)行也不會產(chǎn)生分權(quán)制衡的局面，相反將會促進(jìn)中國共產(chǎn)黨的更加集中統(tǒng)一，進(jìn)一步促進(jìn)民主集中制的健全完善。

（一）分權(quán)制衡是資本主義政治文明成果

分權(quán)制衡是西方資本主義政治制度發(fā)展演變的產(chǎn)物。最早提出這一思想的是約翰·洛克（JohnLocke），1690年他為英國“光榮革命”后通過的《權(quán)利法案》進(jìn)行辯護(hù)而寫的《政府論》下篇中，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與外交權(quán)：立法權(quán)是指“享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保障這個(gè)社會及其成員的權(quán)力”；行政權(quán)是指經(jīng)常存在的“負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定和繼續(xù)有效的法律的權(quán)力”；外交權(quán)是指決定“戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國外的一切人士和社會進(jìn)行一切事務(wù)的權(quán)力”[1]（P89-90）。之后，啟蒙運(yùn)動時(shí)代的孟德斯鳩著重論述了劃分權(quán)力的必要性，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗円ε逻@個(gè)國王和議會制定的法律，并暴虐地執(zhí)行這個(gè)法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也不存在了”。在此基礎(chǔ)上，他主張對權(quán)力進(jìn)行立法、司法、行政三權(quán)分立[2]（P156）。孟德斯鳩的主張后來成為了自由主義理念和制度的核心規(guī)則。

不過，在實(shí)際運(yùn)行中，西方國家的立法、行政、司法這三種權(quán)力的分立，并沒有實(shí)現(xiàn)三種權(quán)力的等量齊觀。最初，議會權(quán)力獨(dú)大。議會制的確立是英國革命的結(jié)果：1640-1649年英國革命過程中，議會與查理一世爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，最終查理一世被議會推上了斷頭臺，議會獲得了空前的權(quán)威；后幾經(jīng)波折，到了1689年，《權(quán)利法案》正式規(guī)定了“王在法下”的憲政原則，實(shí)現(xiàn)了議會權(quán)威的制度化。而國王也必須遵守的“法”，是議會通過的各種法律以及各種不成文慣例所共同構(gòu)成的英國法律體系，尤其是憲政體系。從那時(shí)起一直到19世紀(jì)中葉，英國兩大政黨輝格黨和托利黨相互競爭形成的兩黨制雖初具萌芽，但并不成熟，議會扮演了權(quán)威甚至是“專斷”的角色。后來，隨著英國兩黨制的成熟，議會的黨派分野日漸清晰，議會-執(zhí)政黨-行政機(jī)關(guān)“三位一體”的“議行合一”格局出現(xiàn)，才出現(xiàn)執(zhí)政黨主導(dǎo)議會和政府的情況。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義從自由資本主義向壟斷資本主義過渡，行政機(jī)關(guān)在規(guī)范競爭秩序，興建公共基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施對外貿(mào)易、殖民和戰(zhàn)爭政策等方面的重要性越來越突出，由此，行政權(quán)力逐漸膨脹，但并未超出議會的權(quán)力。二戰(zhàn)后，西方國家行政權(quán)力普遍膨脹到開始超過議會的權(quán)力，并延續(xù)至今。這一時(shí)期，出于與蘇聯(lián)進(jìn)行制度競爭以及安撫國內(nèi)無產(chǎn)階級的需要，西方國家，尤其是歐洲國家普遍實(shí)行了福利國家改革，建立起了福利國家，形成了民主社會主義模式。這使得西方各國的行政權(quán)力大大膨脹。與此同時(shí)，私人壟斷資本主義向國家壟斷資本主義過渡也加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)職能，行政機(jī)關(guān)逐漸取代議會成為新的權(quán)力中心。

與西方國家議會權(quán)力和行政權(quán)力長期此消彼長的關(guān)系相伴的是，這兩種權(quán)力之外的司法權(quán)力實(shí)際上長期處于“不告不理”比較被動的地位，權(quán)力相對弱一些。三權(quán)甚至被稱作“兩個(gè)半權(quán)力”。為了樹立司法的權(quán)威，西方國家采取了種種辦法，比如美國實(shí)行了法官終身制，即便如此，西方國家司法仍然受制于行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，比如美國大法官由總統(tǒng)提名、議會任命，而英國的最高上訴法院則是議會。雖然西方國家以司法獨(dú)立為傳統(tǒng)，但是司法權(quán)力長期低于議會權(quán)力或行政權(quán)力則是不爭的事實(shí)。

分權(quán)制衡，反映了西方古典自由主義的憲政思想，最初是出于反封建社會末期絕對君主制專制權(quán)力的需要，后來則是出于社會各階級和各階層利益調(diào)整的需要。它是資本主義政治文明的成果，并不契合社會主義國家的國情。

（二）分權(quán)制衡不適合中國

從字面意思來看，制衡意味著制約和平衡，而制約意味著限制和約束。其中的關(guān)鍵詞是平衡和限制。它意味著權(quán)力分立且各種權(quán)力之間對等平衡。

分權(quán)制衡，是西方傳統(tǒng)政治思想在近代以來得到闡釋并設(shè)計(jì)出來的機(jī)制。歷史上，西方的天主教勢力與世俗政權(quán)長期斗爭，市民階層（新生資產(chǎn)階級）與封建勢力長期斗爭，斗爭的結(jié)果不是一方徹底征服另一方，而是相互妥協(xié)和權(quán)力的分割與共享，分權(quán)制衡就是這種斗爭的最終產(chǎn)物。西方分權(quán)制衡的傳統(tǒng)影響廣泛而深遠(yuǎn)，以至于被認(rèn)為“放之四海而皆準(zhǔn)”，對許多非西方國家產(chǎn)生影響。

而在選擇集權(quán)還是分權(quán)方面，蘇聯(lián)和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。俄羅斯自古就是一個(gè)專制傳統(tǒng)濃厚的國家，蘇聯(lián)也“繼承”了這傳統(tǒng)。在蘇共二十大上，赫魯曉夫批評斯大林過于個(gè)人專斷，也深感在執(zhí)政過程的專斷因素過多，因此開啟了社會主義國家二戰(zhàn)后第一輪改革。改革過程中，他一度為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而把蘇共在地方上的黨組織分解成主管工業(yè)的和主管農(nóng)業(yè)的，導(dǎo)致了蘇共在地方的渙散。其實(shí)，赫魯曉夫沒有抓住斯大林高度集權(quán)體制缺乏民主的癥結(jié)而盲目改革，盲目把黨的權(quán)力進(jìn)行分權(quán)制衡的嘗試，導(dǎo)致了力量渙散。最終，赫魯曉夫這種“瞎折騰”導(dǎo)致黨內(nèi)高層厭倦了他的執(zhí)政方式，并最終以“宮廷政變”的不正常方式迫使他下臺。赫魯曉夫之后的勃列日涅夫、安德羅波夫等人執(zhí)政時(shí)，哪怕是重病纏身，也牢牢把握最高權(quán)力不可分割的原則。而戈?duì)柊蛦谭騾s沒有認(rèn)識到這一點(diǎn)，竟然在主政后不斷破壞蘇共民主集中制，在蘇共之外，形成新的權(quán)力中心，取代了蘇共及其領(lǐng)導(dǎo)的蘇維埃，而新的權(quán)力中心則直接排擠蘇共，蘇共的權(quán)力被架空，很快成為了一具空殼，最后新的權(quán)力中心迫使蘇共解散，蘇聯(lián)最終亡黨亡國。劇變后的俄羅斯，雖然采用了西方的議會民主制，卻在集權(quán)程度上比西方要高得多，杜馬沒有議會通常擁有的多數(shù)黨組閣權(quán)，總理直接由總統(tǒng)提名，權(quán)力向總統(tǒng)集中，這被稱作“超級總統(tǒng)制”。雖然這一體制飽受西方詬病，卻保證了俄羅斯這個(gè)領(lǐng)土面積世界第一大國的集中統(tǒng)一。普京上臺后，更是一度（2004-2012年）收回了地方長官的提名權(quán)，使得權(quán)力更加集中，卻促進(jìn)了俄羅斯更加的集中統(tǒng)一和再次崛起。

而中國的傳統(tǒng)文化習(xí)慣、深化改革和現(xiàn)代化建設(shè)的需要、作為大國實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土完整統(tǒng)一的需要，都決定了中國作為東方國家對集中統(tǒng)一的需求。集中統(tǒng)一符合中國的國情，分權(quán)制衡不適合中國。

（三）民主集中制而非分權(quán)制衡適合中國

中國的情況與西方相反，無論是政治上還是哲學(xué)上，中國都注重大一統(tǒng)和整合。這是中國特色，也是一種文化基因。

1.集中統(tǒng)一的必要性

首先，中國是東方國家，沒有分權(quán)傳統(tǒng)，傳統(tǒng)哲學(xué)思想也注重整體和大一統(tǒng)，和合文化是主流文化。（1）在歷史上，為了保持國家的統(tǒng)一和安定，歷代思想家提出了不少主張。早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期，孟子就在“問曰：天下惡乎定？吾對曰：天下定于一”的對話中提出了大一統(tǒng)的主張。同一時(shí)期提出類似主張的還有荀子，荀子主張“四海之內(nèi)如一家”、“法先王，統(tǒng)禮儀，一制度”、“天下為一、諸侯為臣”等“一天下”的主張。其儒法結(jié)合的治國之術(shù)深深影響了其學(xué)生韓非和李斯，他們更是在思想和行動上，奠定了秦國統(tǒng)一中國的局面：韓非法、術(shù)、勢相互結(jié)合的君主專制思想，順應(yīng)了當(dāng)時(shí)統(tǒng)一的需求，成為秦始皇和后世眾多帝王崇信的學(xué)說；李斯則以自己的參政活動輔佐秦始皇統(tǒng)一了中國，為秦朝制定了“書同文、車同軌”、統(tǒng)一貨幣、統(tǒng)一度量衡、“廢分封、設(shè)郡縣”等為后世所奉行的大一統(tǒng)制度。荀子的影響深遠(yuǎn)，以至于譚嗣同認(rèn)為，“二千年來之學(xué)，荀學(xué)也”。不過，秦國只是政治上甚至是軍事的統(tǒng)一，是脆弱的，而漢初也同樣如此，缺乏相應(yīng)的意識形態(tài)支撐。到了西漢中葉，漢武帝依據(jù)董仲舒《春秋繁露》“大一統(tǒng)”學(xué)說，開始“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”，“大一統(tǒng)”文化正統(tǒng)觀念得以正式確立。此后，經(jīng)過兩漢的推廣和強(qiáng)化，“大一統(tǒng)”觀念已經(jīng)深入中國政治文化基因之中。這種傳統(tǒng)得以延續(xù)，分裂國家的人往往被認(rèn)為是亂臣賊子，人人得而誅之。（2）天下定于一的主張，促進(jìn)了中國集權(quán)制的產(chǎn)生和延續(xù)。大一統(tǒng)的思想不僅僅主張國家領(lǐng)土的統(tǒng)一，更是權(quán)力的集中統(tǒng)一。在這種情形下，中國歷史上大有作為的政治家一般都出現(xiàn)權(quán)力集中的時(shí)期，即大一統(tǒng)的時(shí)期。例如開元盛世、康乾盛世。而權(quán)力的分散往往導(dǎo)致乾坤易數(shù)、政治混亂，進(jìn)而危害社會。權(quán)力的集中統(tǒng)一是中國歷史上國家統(tǒng)一、社會發(fā)展繁榮和人民安居樂業(yè)的重要保障。（3）中國大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，在思想領(lǐng)域也有體現(xiàn)。中國沒有出現(xiàn)宗教與世俗政權(quán)分庭抗禮的局面，相反歷代的宗教和文化政策，都是國家對宗教和思想領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范和控制的一種體現(xiàn)。中國的宗教和思想流派為了生存而主動向國家政權(quán)靠攏，以得到國家政權(quán)認(rèn)可，甚至以得到帝王的封號為榮。而那些不愿意與世俗政權(quán)合作的知識分子，頂多以隱士自居，也難以形成西方那種俱樂部或者與國家分庭抗禮的派別。中國這種政教大一統(tǒng)于政權(quán)的傳統(tǒng)與西方政教之間分庭抗禮的傳統(tǒng)差別巨大，各自形成了自身代代相傳的獨(dú)特文化基因。

其次，中國是疆域廣闊、人口眾多、地域差別顯著的大國，為了維護(hù)國家的統(tǒng)一與安定，需要集權(quán)。中國疆域廣闊、人口眾多、地域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展條件差別顯著，如果沒有一個(gè)集中的權(quán)威力量來總攬全局、協(xié)調(diào)各方，那么，存在地域差別的各地就很容易因各種差別、分歧、矛盾而出現(xiàn)各自為政、一盤散沙的局面，難以擰成一股繩，難以集中力量辦大事。最典型的是民國時(shí)期，北洋政府和南京國民政府都難以統(tǒng)一中國，導(dǎo)致國家形勢每況愈下，幾乎到了亡國滅種的境地。而要緩和矛盾、消除分歧、縮小差距就必須有一種權(quán)威的力量去管控分歧，促進(jìn)相互磨合與交流，實(shí)行政策傾斜，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。此外，權(quán)力的集中統(tǒng)一，也便于應(yīng)對各種緊急情況，便于快速反應(yīng)，使得決策的執(zhí)行“一竿子到底”，從而快速扭轉(zhuǎn)局勢，化不利為有利。

最后，中國處于外部誘壓型現(xiàn)代化之中，現(xiàn)代化與深化改革客觀上需要集權(quán)，這是由后發(fā)型現(xiàn)代化對效率的要求所決定的。歷史上，德國、俄羅斯—蘇聯(lián)、日本等國都是在“落后就要挨打”情形下進(jìn)行的外部誘壓型現(xiàn)代化，它們?yōu)榱爽F(xiàn)代化而進(jìn)行的集權(quán)是典型的案例。此外，亞洲“四小龍”的新加坡、韓國、臺灣無不是在威權(quán)體制下實(shí)現(xiàn)的崛起，而香港崛起之時(shí)，英國實(shí)行的總督制，也具有威權(quán)色彩。鑒于外部誘壓型現(xiàn)代化的特殊性，亨廷頓總結(jié)道：在發(fā)展中國家，現(xiàn)代化過程中首先需要集權(quán)。而集權(quán)體制中，一黨制和一黨居優(yōu)制度比軍人執(zhí)政更具有穩(wěn)定性[3]（P393）。

如今，中國處在現(xiàn)代化的第二階段，中國共產(chǎn)黨和中國政府實(shí)行的民主集中制，適應(yīng)了現(xiàn)代化對資源供應(yīng)集中統(tǒng)一的要求，保證了經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策集中，資源的集中投放，以及大工程、大項(xiàng)目的快速高效實(shí)施。而現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，意味著改革進(jìn)入深水區(qū)。歷史上不少改革之所以不成功，就是因?yàn)橥菩懈母锏臋?quán)威力量不夠，如功敗垂成的王安石變法、“百日維新”的戊戌變法。改革是決定中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，是目前能否實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“王道”。中共中央集中統(tǒng)一的權(quán)威，是改革順利推進(jìn)的重要前提條件。

2.民主的集中而不是專斷的集中

當(dāng)代社會，民主的潮流勢不可擋，中國共產(chǎn)黨鄭重地把“民主”界定為社會主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容之一。這就意味著中國的集權(quán)體制，必然和中國古代那種專斷的集權(quán)體制完全不同，而是一種民主的集中制。

對于民主集中制，很多人存在誤解，認(rèn)為民主和集中是民主集中制的兩個(gè)極端，需要調(diào)和、折中，這其實(shí)是一種錯誤看法。民主集中制針對的是專斷的集中制。民主集中制，并非在民主和集中之間“和稀泥”，而是以民主為權(quán)力授受機(jī)制的集中制，即民主的集中制。它就是通過民主過程把分散的政治權(quán)利賦予權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)，由權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)代替分布廣泛的權(quán)力，去統(tǒng)一地決策和執(zhí)行。這實(shí)際上是對代議過程的凝練概括：畢竟現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會條件不允許每個(gè)人去直接行使權(quán)力，實(shí)行完全自治（即便是將來生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)、文化高度繁榮具備了完全自治的條件，人們也未必有那么高的政治參與熱情），而代議過程則通過一種權(quán)力授受機(jī)制，適應(yīng)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會條件的客觀要求。

極端的情況有兩種：一種是專斷的集中制，其權(quán)力來源沒有民主過程，古代君主的專制制度就是這種類型；二是完全自治的體制，即公民直接行使權(quán)力，這種情況在古希臘城邦政治、實(shí)行全民公決的瑞士等個(gè)別小國比較普遍，而對于大國顯然行不通。在代議過程（民主的集中）和完全自治的體制之外，還存在若干折中亞類型，如參與式民主、協(xié)商民主，這些折中類型的民主體制，只是對主要體制的一種補(bǔ)充，難以單獨(dú)成為起主導(dǎo)作用的體制。

盡管民主集中制是一種代議過程，但實(shí)際上，很多人覺得中國的民主集中制，與西方的代議制民主差別很大。究其原因，不是因?yàn)槊裰骷兄婆c代議制民主在內(nèi)容上差別大，而在于東西方文化傳統(tǒng)差別大，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)了各自的詮釋?？梢哉f，文化是體制的生長環(huán)境，離開了具體文化環(huán)境，體制規(guī)定的內(nèi)容只是一種紙面上的理論。東西方代議過程在實(shí)踐中的差異，根源于各自文化傳統(tǒng)，而不是代議過程內(nèi)容本身的差別。民主集中制，內(nèi)容和代議制民主一樣，都是一種代議過程。要消除民主集中制在實(shí)踐中產(chǎn)生的偏差，其根本在于構(gòu)建民主的權(quán)力授受機(jī)制，通過穩(wěn)健的制度運(yùn)行塑造出健康的政治文化，從而使得集中制的民主授權(quán)過程落到實(shí)處。

而民主的權(quán)力授受機(jī)制，即民意表達(dá)和民意綜合機(jī)制的形成，從來不是一蹴而就的。對于這個(gè)代議過程，西方的習(xí)慣是票決民主，中國的習(xí)慣是群眾路線。民主走向成熟的過程，也是一個(gè)社會機(jī)制不斷完善的過程。西方經(jīng)歷了政黨分肥制，到文官制度改革，都是一個(gè)不斷完善的過程。民主完善的過程，類似于市場機(jī)制的完善過程。成熟的市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，成熟的民主政治同樣是法治政治。

二、黨規(guī)國法對比中的誤讀：《條例》是黨內(nèi)的“行政訴訟法”

從形式上看，《條例》在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)方面，為監(jiān)督機(jī)關(guān)糾正決策機(jī)關(guān)的錯誤提供了具有可操作性的指南，類似于《行政訴訟法》為司法審判機(jī)關(guān)糾正行政機(jī)關(guān)的錯誤提供法律規(guī)范。無疑，《條例》執(zhí)行機(jī)關(guān)可以對決策機(jī)關(guān)進(jìn)行懲戒（檢查、通報(bào)、改組），類似于司法機(jī)關(guān)對政府機(jī)關(guān)不當(dāng)具體行政行為的糾正，但是，兩者仍然存在重大差別。

（一）行政訴訟的特征

行政訴訟是司法進(jìn)步的結(jié)果，是對我國傳統(tǒng)官本位弊端的一種糾偏，是司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力的嘗試，是我國司法和政治改革的進(jìn)步?！缎姓V訟法》所構(gòu)建的制度的意義在于：它啟動了對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。行政訴訟使司法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)成為現(xiàn)實(shí)。雖然司法權(quán)具有被動性，不會主動去監(jiān)督制約行政權(quán)，但是一旦行政相對人提起行政訴訟，在沒有法定事由的情形下，司法審判機(jī)關(guān)必須啟動司法權(quán)去審查所訴具體行政行為。這種審查程序公開、嚴(yán)格，因此，行政訴訟能確保司法監(jiān)督的及時(shí)、有效。除此之外，行政訴訟法還賦予了司法審判機(jī)關(guān)一系列實(shí)體權(quán)力，如可以撤銷、變更違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為、可對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制取證、證據(jù)保全、缺席判決、停止執(zhí)行行政行為以及強(qiáng)制執(zhí)行裁判等。這些權(quán)力必然起到規(guī)范約束行政權(quán)力的目的，從而實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。在這一過程中，《行政訴訟法》激活了公民對行政權(quán)力監(jiān)督制約的權(quán)利?！缎姓V訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯行政相對人的合法權(quán)利時(shí)，行政相對人有權(quán)“民告官”。其宗旨和目的主要是保護(hù)行政相對人的權(quán)益，行政相對人在維護(hù)自身權(quán)利的過程中實(shí)現(xiàn)了對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。雖然監(jiān)督制約行政權(quán)只不過是行政訴訟的“副產(chǎn)品”，但是這種制度的重要意義在于它將主動權(quán)交給個(gè)人，由個(gè)人來自主決定何時(shí)以及怎樣啟動這一機(jī)制，從而遏制行政權(quán)力的濫用、懈怠或者不作為。行政訴訟使司法權(quán)力監(jiān)督制約行政權(quán)力成為了現(xiàn)實(shí)。

（二）《條例》的特征

表面上看來，《條例》所確定的黨內(nèi)問責(zé)制度，也賦予了黨員申訴的權(quán)利和渠道，有助于黨內(nèi)民主的發(fā)展，它類似于《行政訴訟法》對公民權(quán)利的維護(hù)。但實(shí)際上，黨內(nèi)問責(zé)與行政訴訟存在很大不同，甚至是質(zhì)的不同。

一是黨內(nèi)問責(zé)的主要實(shí)施主體不同于行政訴訟。行政訴訟俗稱“民告官”，即行政相對人是主體，行政相對人起訴行政機(jī)關(guān)的依據(jù)是自身的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵害。而黨內(nèi)問責(zé)，普通黨員并不是主要的問責(zé)主體，而且普通黨員向黨組織“申訴”的出發(fā)點(diǎn)不是黨組織侵害了自己的權(quán)利，而是普通黨員對于黨組織的責(zé)任意識以及對黨組織決策可能對社會產(chǎn)生的不良影響，即一般是出于公共利益而非私人利益。黨內(nèi)問責(zé)更主要的形式是紀(jì)檢機(jī)關(guān)對黨員干部、黨組織問責(zé)，上級對下級問責(zé)，以及巡視組對被巡視對象問責(zé)，在這種情況下，問責(zé)的主體主要是紀(jì)檢機(jī)關(guān)、上級以及巡視組。

二是黨內(nèi)問責(zé)行使的方式不同于行政訴訟。在行政訴訟中所采取的方式和普通訴訟的方式一樣，即在原則上不告不理，即司法審判機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是被動的。而黨內(nèi)問責(zé)存在兩種方式：一是被動問責(zé)，是由普通黨員通過質(zhì)詢、檢舉等行為引發(fā)紀(jì)檢部門向決策、執(zhí)行部門的問責(zé)，但這只是少數(shù)；二是主動問責(zé)，紀(jì)檢部門領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)、監(jiān)察、反貪局通力配合中央巡視組或上級黨組織的問責(zé)，這種情況在黨內(nèi)是主要的問責(zé)方式。它大大增強(qiáng)了黨內(nèi)問責(zé)的主動性和可操作性，反映了權(quán)力具有的主動性特點(diǎn)，更符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律。尤其值得一提的是，近年來不斷強(qiáng)化的巡視工作，大大加強(qiáng)了主動問責(zé)的力度，成為黨內(nèi)問責(zé)的首要方式。巡視是全面從嚴(yán)治黨的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略部署，是促進(jìn)標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略舉措。巡視工作堅(jiān)持政治方向、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)守價(jià)值取向，聚焦堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨，緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”，著力查找黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟等問題，重點(diǎn)加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的監(jiān)督。從其表現(xiàn)來看，巡視工作顯示了震懾、遏制、治本的效果，發(fā)揮了從嚴(yán)治黨的利劍作用，直接劍指有令不從、有禁不止的現(xiàn)象，極大地促進(jìn)了黨的集中統(tǒng)一，而且充分利用了現(xiàn)代通信發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，避免了常設(shè)機(jī)構(gòu)過多導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)疊床架屋的弊端。巡視工作嚴(yán)格了黨內(nèi)政治生活，推動了管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)實(shí)硬?？梢院敛豢鋸埖卣f，巡視工作通過打造精干的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)，為國家治理能力現(xiàn)代化做出了重要貢獻(xiàn)。

三、《條例》是自我糾錯機(jī)制的新開端

從前面的論述可以看到，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)問責(zé)制度，既不是黨內(nèi)分權(quán)制衡機(jī)制，也不是黨內(nèi)“行政訴訟法”，而是一種為了使全黨更加集中統(tǒng)一而形成的一種自下而上與自上而下相結(jié)合的糾錯機(jī)制。這種糾錯機(jī)制，填補(bǔ)了制度空白，具有重要的開創(chuàng)性。

1.糾錯機(jī)制是中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自我革新、自我完善、自我凈化、自我提高的重大舉措

《條例》是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對自身機(jī)制不完善進(jìn)行的改革。中國共產(chǎn)黨的各項(xiàng)制度都取得了進(jìn)步，為什么說《條例》所代表的糾錯機(jī)制是重大進(jìn)展呢？這要從中國共產(chǎn)黨成立以來的制度演變史說起。建黨初期，由于之前中共很多制度機(jī)制都是從俄共（布）那里學(xué)來的，“以俄為師”使得中國共產(chǎn)黨少走了很多彎路。比如，沒有經(jīng)歷西方各國共產(chǎn)黨和俄共（布）那種同第二國際各種機(jī)會主義派別的斗爭，就直接建立了主張無產(chǎn)階級專政和無產(chǎn)階級革命的新型無產(chǎn)階級政黨。要知道，第二國際時(shí)期，大多數(shù)成員黨，無論是社會黨、社會民主黨，還是工黨，大多主張議會道路，反對暴力革命，而以列寧、羅莎·盧森堡代表的第二國際左派為了闡述革命的重要性，與這些右派、中派作了大量斗爭。盡管如此，許多國家共產(chǎn)黨內(nèi)部，仍然存在很多機(jī)會主義的影響，并在蘇聯(lián)東歐劇變的時(shí)候發(fā)生了作用。而中共從建黨之始就在黨內(nèi)沒有給機(jī)會主義留下空間，從而促進(jìn)了革命的勝利。無可否認(rèn)，蘇共的黨內(nèi)制度，對于中共影響極大。但是，蘇共黨內(nèi)制度始終存在一些比較大的不足，甚至是缺陷。比如，在1903年列寧強(qiáng)調(diào)“職業(yè)革命家集團(tuán)”并率領(lǐng)“火星派”與“反火星派”“吉倫特派”斗爭過程中，組織建設(shè)放在了重要地位，但是，蘇共不太重視思想建設(shè)，而中共則由毛澤東同志根據(jù)實(shí)際創(chuàng)造性地提出了思想建設(shè)放在首位的建黨理論，從而保證了隊(duì)伍強(qiáng)大之后的純潔和統(tǒng)一。蘇共黨內(nèi)制度還有一個(gè)的缺陷是，黨組織常常是家長制、搞“一言堂”，錯誤決策難以糾正，而且對待錯誤存在殘酷打擊、肉體消滅等殘忍手段，缺乏正確的教育引導(dǎo)批評機(jī)制。中共從中吸取教訓(xùn)，通過整風(fēng)形成了批評與自我批評的傳統(tǒng)，避免了很多錯誤。但是糾錯機(jī)制一直沒能很好建立起來，使得中共在新中國成立后走了很多彎路，大躍進(jìn)、“文革”就是制度上缺乏糾錯機(jī)制導(dǎo)致的。而如何避免犯錯以及犯錯之后如何迅速糾正，從而形成糾錯機(jī)制，就成為加強(qiáng)黨的建設(shè)的一個(gè)重大而緊迫的問題。改革開放以來，我們黨在這方面進(jìn)行了許多有益的探索，比如鄧小平同志針對“文革”的錯誤，提出以后的黨內(nèi)政治生活要“不扣帽子”、“不抓辮子”、“不打棍子”，避免殘酷迫害、無情打擊的重演。《條例》的制定和實(shí)施，是一個(gè)重大的突破，一定程度上標(biāo)志著中共已經(jīng)完全不同于蘇共的黨建模式，形成了更適合自己、更具中國特色的黨建模式。

2.糾錯機(jī)制吸取了國內(nèi)外政黨黨建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1990年代以來，世界一些國家和地區(qū)的大黨老黨紛紛失去政權(quán)，有的甚至垮臺、解體，并一蹶不振，主要有中國國民黨、墨西哥革命制度黨、印尼專業(yè)集團(tuán)、蘇共等。這些大黨老黨之所以下臺，原因很多，單單從黨內(nèi)制度建設(shè)來說，主要是因?yàn)槿鄙偌m錯機(jī)制，以至于一錯再錯、積重難返。雖然表面上看來，很多大黨老黨都是因?yàn)樨澪鄹瘮?，喪失民心才下臺的，但在根本上，是因?yàn)闆]有形成糾錯的機(jī)制。比如中國國民黨，抗戰(zhàn)結(jié)束后中國成為聯(lián)合國常任理事國，國民黨威望空前提高，被全國人民寄予厚望。但是，國民黨統(tǒng)治集團(tuán)不思進(jìn)取，大肆貪污受賄、“劫收”百姓和民族資產(chǎn)階級財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致國民黨一些有識之士看不慣，最終以蔣經(jīng)國為代表，在上海全力“打虎”，成效顯著，一度恢復(fù)了很多民望。然而，到了關(guān)鍵時(shí)刻，由于四大家族的錯綜復(fù)雜利益關(guān)系，蔣介石撤銷了對蔣經(jīng)國“打虎”行動的支持，使得國民黨的反腐敗運(yùn)動功虧一簣，最終喪失了合法性，喪失了民心，被“老百姓推著小車”支援的人民戰(zhàn)爭趕到了臺灣。到臺灣后，蔣介石曾痛心疾首地總結(jié)道，“國民黨不是被共產(chǎn)黨打敗的，而是被國民黨自己給打敗的”。之后，蔣介石一方面通過土改讓利于民，另一方面通過整黨來凈化國民黨，終于使得國民黨在臺灣站穩(wěn)了腳跟。經(jīng)過兩蔣時(shí)代的整肅，國民黨上下廉潔程度大大提高，因此，能夠牢牢把握著政權(quán)。而到了李登輝時(shí)代，國民黨黨紀(jì)又開始松弛，李登輝與黨外力量勾結(jié)破壞國民黨的種種錯誤，未能被制止，更談不上糾錯，最終，國民黨在李登輝一錯再錯的路線上越走越遠(yuǎn)，直到下臺和分裂。國民黨之所以失去大陸政權(quán)，后來又失去臺灣地區(qū)的政權(quán)，雖然政治、經(jīng)濟(jì)、軍事原因很多，但缺乏有效的黨內(nèi)糾錯機(jī)制是其重要原因之一。那些失去政權(quán)的其他大黨、老黨在執(zhí)政時(shí)所犯的錯誤不一而足，但是，缺乏糾錯機(jī)制卻是共同的原因。鑒于此，糾錯機(jī)制的重要性不言而喻。

3.試錯糾錯機(jī)制是深化改革必備的常態(tài)化機(jī)制

中國自從改革開放以來，形成了許多好的機(jī)制推進(jìn)改革開放，其中比較獨(dú)特的一項(xiàng)就是試點(diǎn)制度。試點(diǎn)，從根本上來說，是一種試錯機(jī)制。理論上好的體制機(jī)制，如果迅速推廣到全國，萬一實(shí)踐中有欠缺，就會產(chǎn)生一系列問題，容易導(dǎo)致全局性錯誤，甚至是顛覆性的錯誤。如今，通過“試點(diǎn)+推廣”的做法，中國已經(jīng)探索出了比較成熟的路徑。以前也存在一些關(guān)于糾錯的做法，但糾錯的效果并沒有在機(jī)制上得到很好的體現(xiàn)。正是因?yàn)榧m錯機(jī)制缺位，才導(dǎo)致1980年代全國各地“諸侯經(jīng)濟(jì)”盛行，到了1990年代一窩蜂式的上馬各種工程，產(chǎn)生了很多不良后果，以至于產(chǎn)生了延續(xù)至今的產(chǎn)能過剩問題。產(chǎn)能過剩問題之所以在中國產(chǎn)生，一個(gè)很重要的原因是，很多地方領(lǐng)導(dǎo)人為了追求短、平、快的政績，在缺乏科學(xué)論證的情況下，以“六拍”方式盲目決策，盲目上馬各種項(xiàng)目，導(dǎo)致供過于求，而一些真正能提升科技競爭力的基礎(chǔ)項(xiàng)目卻常常因資金不到位而無法啟動。而今，由于明確規(guī)定了終身責(zé)任制，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)制度等糾錯機(jī)制的出臺，將會使得地方黨委政府主要負(fù)責(zé)人在決策的時(shí)候，會更加慎重，將大大遏制一些地方領(lǐng)導(dǎo)人的沖動性決策，從而推動供給側(cè)改革有效開展。

歷史上，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)通過八七會議、遵義會議、十一屆三中全會糾正自己過去曾經(jīng)的錯誤，挽救了黨和國家。而今，以出臺《條例》為良好開端的糾錯機(jī)制，將會使錯誤決策大大下降，即便是決策錯誤也能通過糾錯機(jī)制得到及時(shí)糾正，從而最大限度地少走彎路。

4.糾錯機(jī)制是對中國傳統(tǒng)文化的繼承，凸顯了中國共產(chǎn)黨的文化自覺和文化自信

自古以來，中國文化內(nèi)斂厚重，重視反躬自省，如古代先賢圣哲所倡導(dǎo)的，“日三省乎吾身”、“克己復(fù)禮”、“君子博學(xué)而日叁省乎己”。這一傳統(tǒng)已經(jīng)深深地植入了中華民族的文化基因序列之中，是中華民族獨(dú)特的DNA結(jié)構(gòu)。在這種文化的哺育下，歷代賢達(dá)人物把通過自省實(shí)現(xiàn)人格完善作為人生準(zhǔn)則，從而超越自我，達(dá)到“人人皆可以為圣”的狀態(tài)。在古人看來，這種正心、誠意、格物、致知的“修身”是做人做事的基本功，只有修身才能齊家、治國、平天下。這方面的代表人物首推“知行合一”的王陽明，他在仕途受挫，被貶為九品官時(shí)，沒有像同時(shí)代的唐伯虎那樣消沉下去，也沒有去找客觀原因，而是積極從自身的不足進(jìn)行反省，構(gòu)建了一套實(shí)現(xiàn)“內(nèi)心強(qiáng)大”的哲學(xué)體系，被稱作“心學(xué)”。又如林則徐，他根據(jù)自己容易發(fā)怒的性格特點(diǎn)，特地為自己寫了“制怒”的字幅貼在自己的房間中，時(shí)間久了，自己的性格也柔和了許多，最終完善了人格修為，成為了近代中國“開眼看世界的第一人”和民族英雄。這種反躬自省、自我糾錯的文化傳統(tǒng)是中華民族得以屹立于世界民族之林的重要法寶。正是通過不斷反躬自省、查找不足，從自身和外來文明那里看到自己的不足，并設(shè)法揚(yáng)長補(bǔ)短，中華文明才得以在與外界的交往中不斷發(fā)展壯大，從而推陳出新。一個(gè)民族如此，一個(gè)政黨也是如此。中國共產(chǎn)黨敢于向自己問責(zé)，不怕揭短、不怕糾錯，更勇于糾錯，這本身就是一種自信和成熟的表現(xiàn)。這種主動構(gòu)建糾錯機(jī)制的自覺，是一種勇于自我反省的文化自覺和制度自覺，更是對中國優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的繼承，彰顯了強(qiáng)大的文化自信。

總之，《條例》是一份宣言書。一方面，它宣告了黨建新實(shí)踐的起航，以制度治黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨新實(shí)踐的起航。另一方面，它開啟了構(gòu)建自我糾錯機(jī)制的良好開端，這是中國共產(chǎn)黨自覺對自己負(fù)責(zé)、對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的體現(xiàn)。

[1][英]洛克.政府論：下[M].葉啟芳，等.北京：商務(wù)印書館，1964.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1961.

[3][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，等.北京：三聯(lián)書店，1989.

（責(zé)任編輯 張秋實(shí)）

郭海龍（1985—），男，河南許昌人，北京大學(xué)政治學(xué)博士，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部助理研究員，主要研究政黨政治與國家發(fā)展戰(zhàn)略。

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2016-12-26