王守明

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450000）

行政公益訴訟，就是當(dāng)行政主體違反相關(guān)法律、法規(guī)的行政行為對(duì)國家公共利益、社會(huì)公共利益造成侵害或者存在侵害危險(xiǎn)性的時(shí)候，法律賦予不具有直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)、公民或者其他社會(huì)組織以一定的權(quán)利，即為了保護(hù)國家公共利益、社會(huì)公共利益向人民法院提起行政公益訴訟的法律制度。可以說，行政公益訴訟的目的是為了保護(hù)國家公共利益和社會(huì)公共利益，而不是為了維護(hù)私人利益。行政公益訴訟的特點(diǎn)決定了原告資格將呈現(xiàn)多樣性。一般情況下，當(dāng)私人權(quán)益受到侵害時(shí)，使用傳統(tǒng)訴訟手段就能予以解決。但是，在行政主體的違法行為侵害公共利益時(shí)，傳統(tǒng)的訴訟手段就不能發(fā)揮作用。正如大家所知，“無救濟(jì)即無權(quán)利”。所以，如果能賦予公民以原告身份提起行政公益訴訟的權(quán)利，那么，原告提出訴求的基礎(chǔ)就能夠不限于為自己私人利益而斗爭。為了實(shí)現(xiàn)上述目的，原告范圍就必須表現(xiàn)出多樣化形式。既可以是檢察機(jī)關(guān)，也可以是社會(huì)組織，甚至是普通公民，唯有如此，才能夠全方位地保護(hù)公共利益。

一、我國行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

在我國行政訴訟法中，關(guān)于行政訴訟原告資格方面做出了太多的限制性規(guī)定，想要獲得行政訴訟法所規(guī)定的原告資格，要求具備下列條件：其一，與被訴行政主體的具體行政行為之間具有直接利害關(guān)系；其二，已經(jīng)受到損害的是自己的合法私人利益；其三，合法的、私人的利益確實(shí)受到實(shí)際的損害。可以看出，這些對(duì)原告資格的限制，就相當(dāng)于在立法上削減了行政公益訴訟的可能性，壓縮了其提起訴訟的空間。與西方發(fā)達(dá)國家相比，行政訴訟制度在我國起步比較晚并且發(fā)展較為緩慢，因此對(duì)于可以提起行政訴訟原告資格規(guī)定得非常狹窄。這就導(dǎo)致了與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織被賦予提起行政訴訟的權(quán)利，而其他具有間接利害關(guān)系或者不具有任何利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，則沒有被賦予這樣的權(quán)利，因而喪失了行政訴訟上的訴權(quán)。

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條先后確立了民事公益訴訟制度。令人遺憾的是，2015年頒布的《行政訴訟法》并未像《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》那樣將公益訴訟納入其中。不過可喜的是，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）、《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）的相繼出臺(tái)，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格，彌補(bǔ)了提起行政公益訴訟主體的缺位，解決了試點(diǎn)工作期間的法律依據(jù)問題，讓人們期盼已久的行政公益訴訟在我國初步確立，邁出了關(guān)鍵的一步，從期盼變成了現(xiàn)實(shí)?！?〕2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟法律制度。但是，社會(huì)組織和公民個(gè)人仍然沒有被賦予行政公益訴訟的原告資格，這與人們所期盼的行政公益訴訟制度還相差甚遠(yuǎn)，還不是完全意義上的行政公益訴訟。

（二）司法現(xiàn)狀

《授權(quán)決定》使檢察機(jī)關(guān)可以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。截至2016年9月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索2355件，提起行政公益訴訟28件，有的已經(jīng)審結(jié)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求均得到法院的支持。然而試點(diǎn)工作仍面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，從整體效果看，辦理的公益訴訟案件數(shù)量偏少，與事先預(yù)期以及社會(huì)各界的期待還有一定距離，有待進(jìn)一步拓展。

社會(huì)組織和公民個(gè)人提起的行政公益訴訟由于一直處于無法可依的狀態(tài)，各地法院很少受理這類案件，他們的訴訟請(qǐng)求基本無法進(jìn)入司法程序，即使進(jìn)入司法程序，也會(huì)因沒有法律依據(jù)，難以獲得法院的支持，導(dǎo)致了這些行政公益訴訟案件在司法層面上困難重重，陷入進(jìn)退兩難的境地。例如，從“紫金山觀景臺(tái)案”到“喬占祥狀告鐵道部案”，從“嚴(yán)正學(xué)訴椒江區(qū)文體局拒不履行法定職責(zé)案”到“潘衛(wèi)思狀告廣州番禺區(qū)政府征收過橋費(fèi)違法案”，從“李錦良狀告長興縣工商局在制假案件中查處不力案”到“沈李龍狀告桐鄉(xiāng)市國稅局未履行法定職責(zé)案”以及“郝勁松狀告國家林業(yè)局案”等等，各地法院對(duì)這類案件的處理方式，要么不予受理，要么受理后駁回起訴，理由都是起訴人不具有原告資格。

二、行政公益訴訟原告資格的確立

原告資格是指特定主體成為行政訴訟原告所應(yīng)具備的法定條件。如果行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)，某個(gè)人或組織的權(quán)益并沒有受到損害或不利的影響，他能不能提起行政訴訟呢？在現(xiàn)有的行政訴訟制度設(shè)計(jì)下，答案是否定的。只有某個(gè)人或者組織的權(quán)益受到了侵害或者說不利影響時(shí)，他才能為了得到司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)而起訴違法行使職權(quán)的行政主體。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，如果行政機(jī)關(guān)違法或者不作為，直接損害了國家利益或者社會(huì)公共利益，利害關(guān)系人的直接或間接利益并沒有受到侵害，那么，當(dāng)這種情況出現(xiàn)時(shí)，誰又能挺身而出起訴行政主體來維護(hù)國家利益或者社會(huì)公共利益呢？不難發(fā)現(xiàn)，隨著公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，現(xiàn)行的行政訴訟法律制度已經(jīng)嚴(yán)重制約著行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，尤其是我國的行政訴訟法有關(guān)原告資格的規(guī)定，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了訴訟機(jī)能的發(fā)揮，對(duì)于公共利益的保護(hù)不利。只有突破行政訴訟對(duì)原告資格的限制，重新進(jìn)行認(rèn)定，才能邁出構(gòu)建行政公益訴訟機(jī)制至關(guān)重要的一步。筆者傾向于采取檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民共同具有原告資格的三元化模式。

（一）檢察機(jī)關(guān)的原告資格

《行政訴訟法》第11條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告也適應(yīng)權(quán)力制約的理論，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)有抗衡能力，借助一種權(quán)力監(jiān)督制約另一種權(quán)力。〔2〕因此，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，不僅符合檢察機(jī)關(guān)的憲法和法律定位，而且具有很強(qiáng)的可操作性?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具備公益訴訟人的身份，可以向人民法院提起行政公益訴訟。隨后的《試點(diǎn)辦法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行了更加具體的規(guī)定。最高人民法院頒布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以參照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，享有原告訴訟權(quán)利。

《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》使得有權(quán)提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大為全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，不再限于試點(diǎn)地區(qū)。這一決定有效解決了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律依據(jù)問題，完善了檢察監(jiān)督格局。

（二）社會(huì)組織的原告資格

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，為了更好地保護(hù)公共利益，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，使社會(huì)組織具有行政公益訴訟的原告資格已是大勢所趨，因此，只有在法律上承認(rèn)社會(huì)組織的行政公益訴訟的原告資格，才能體現(xiàn)社會(huì)組織成立的意義，才能使社會(huì)組織從專業(yè)的角度介入，更好地解決社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)其服務(wù)社會(huì)的公益目的。

社會(huì)組織具有行政公益訴訟原告資格，是由其自身的優(yōu)勢所決定的。

1.公益團(tuán)體優(yōu)勢

社會(huì)組織按照其章程行事，因此有義務(wù)維護(hù)成員的集體利益，同時(shí)也負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)。所以，社會(huì)組織的這種優(yōu)勢，使得其自動(dòng)成為公共利益的捍衛(wèi)者，能主動(dòng)行使行政公益訴訟權(quán)利，不至于怠于行使權(quán)利。從我國現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行考察，行業(yè)協(xié)會(huì)完全擁有承擔(dān)行政公益訴訟、保護(hù)公共利益的能力。行業(yè)協(xié)會(huì)在行政公益訴訟中，具有三種重要角色：第一，擔(dān)任訴訟委托代理人；第二，支持公民、法人和其他社會(huì)組織起訴；第三，以原告身份直接提起行政公益訴訟。

2.抗衡被告優(yōu)勢

當(dāng)今中國背景下，諸如綠色組織、少年兒童保護(hù)組織等組織中的單個(gè)成員屬于弱勢群體，他們的利益需要附屬于所屬的組織予以保障。授予社會(huì)組織行政公益訴訟原告的資格，就等于使其具有與被告抗衡的利劍，切實(shí)與不法的行政行為作斗爭，維護(hù)公共利益。當(dāng)然，社會(huì)組織代表內(nèi)部全體成員作為行政公益訴訟的原告，其代表的成員利益的總和，就可以視為群體利益，這樣一來，被告若想把所有的原告全都一一收買基本上是不可能的，這樣就能有效地阻攔被告對(duì)原告采取的“各個(gè)擊破”的戰(zhàn)術(shù)。

3.訴訟經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

如果社會(huì)組織以原告的身份提起行政公益訴訟，而不是所屬的成員分別向法院提起行政公益訴訟，這樣可以節(jié)約人力物力等司法成本，有利于提高訴訟效率。試想，如果在一起案件中有多名受害人，法院進(jìn)行一一救濟(jì)是不現(xiàn)實(shí)的，人民法院難免捉襟見肘，因此，社會(huì)組織提起行政公益訴訟其訴訟經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢是毋庸置疑的。

4.訴訟能力優(yōu)勢

相對(duì)于單個(gè)公民來說，作為專業(yè)維護(hù)某一行業(yè)社會(huì)公益的組織在所屬領(lǐng)域內(nèi)是比較專業(yè)的，經(jīng)驗(yàn)更加豐富，因此由社會(huì)組織擔(dān)任原告提起行政公益訴訟，在行使原告權(quán)利和承擔(dān)原告義務(wù)的過程中，具有更大的優(yōu)勢，更有利于順利完成任務(wù)。另外，讓社會(huì)組織作為原告提起行政公益訴訟，可以在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)大潮中收到不可預(yù)估的經(jīng)濟(jì)效果，影響力也會(huì)更加深遠(yuǎn)，從而更好地發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用。

在法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的背景下，除了積極探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟外，也應(yīng)該逐步探索如何有效發(fā)揮符合一定條件的社會(huì)組織在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公共利益方面的作用問題?！?〕民事公益訴訟在我國已經(jīng)初步建立并逐步完善，這為行政公益訴訟提供了借鑒。在行政訴訟法修改之前，可以考慮通過某些單行法律法規(guī)的制訂或修改，賦予消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等特定的社會(huì)組織提起行政公益訴訟的權(quán)利?！?〕當(dāng)然考慮到我國社會(huì)組織發(fā)展水平參差不齊的現(xiàn)狀，可以參照《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，以特定的方式作出某些限制性條件，只有符合資質(zhì)的社會(huì)組織才能提起行政公益訴訟，有助于避免不必要的濫訴以及可能造成的行政和司法資源的浪費(fèi)。

（三）公民的原告資格

隨著我國社會(huì)主義法治建設(shè)的逐步深入，特別是伴隨行政法律制度的發(fā)展完善，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒，監(jiān)督政府維護(hù)公益的熱情也日漸高漲，在司法實(shí)踐中，陸續(xù)出現(xiàn)了許多不為一己之私“為權(quán)利而斗爭”的公民，越來越多的人為維護(hù)公共利益而提起行政訴訟。公共利益問題的觸角已經(jīng)深入到每一個(gè)公民的生活當(dāng)中。如果僅僅賦予國家機(jī)關(guān)履行公共利益保護(hù)權(quán)，并不合適。在大多數(shù)時(shí)候，公共利益之所以受到侵害，就是由于有關(guān)國家機(jī)關(guān)不作為或亂作為，不能正確行使行政權(quán)力，甚至是濫用職權(quán)造成公共利益受損日趨嚴(yán)重。因此，賦予公民行政訴訟原告資格，能夠打破長期由國家機(jī)關(guān)擁有處理公共利益問題的壟斷權(quán)，能夠在很大程度上克服行政主體相互包庇的現(xiàn)象，而且法律應(yīng)該鼓勵(lì)公民積極地提起行政公益訴訟，可以起到監(jiān)督行政主體依法行政的作用。

行政公益訴訟在我國仍處于探索階段，并沒有真正建立，雖然我國的法治化建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但是普通公民的法律素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。而且像有些學(xué)者所擔(dān)心的那樣，公民提起行政公益訴訟可能會(huì)造成濫訴的情形出現(xiàn)。因此，考慮到以上因素，暫時(shí)可以限制公民直接提起行政公益訴訟的權(quán)利。公民個(gè)人在這一發(fā)展階段可主要以協(xié)助者的身份為有權(quán)主體提起行政公益訴訟提供線索，建言獻(xiàn)策。而限制公民起訴權(quán)，只是短期內(nèi)的一種暫時(shí)性的制度安排，隨著我國民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在可預(yù)期的未來，相信公民個(gè)人提起行政公益訴訟的規(guī)定納入法律之中是大勢所趨?！?〕

三、關(guān)于行政公益訴訟原告資格的優(yōu)先順位問題

將檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民作為行政公益訴訟原告無可非議，然而，問題是當(dāng)以上三者都可以作為訴訟原告時(shí)，優(yōu)先順序應(yīng)當(dāng)如何確定。

通常來說，三者應(yīng)當(dāng)享有平等的原告資格，因此應(yīng)當(dāng)擁有平等的原告地位，享有相同順位的權(quán)利。然而，在實(shí)踐中的案件錯(cuò)綜復(fù)雜，在處理的過程中不能一概地按照平等原則來確定，應(yīng)該綜合考慮各個(gè)主體的特點(diǎn)、社會(huì)影響力以及如果由該主體作為原告會(huì)達(dá)到何種訴訟效果。如果不將三者的訴訟資格加以區(qū)別，在一定程度上會(huì)影響行政公益訴訟的目的實(shí)現(xiàn)。

第一，作為國家司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)擁有相對(duì)專業(yè)、充足的資源，對(duì)公共利益有損害的違法行政行為都可以提起行政公益訴訟，因而應(yīng)當(dāng)列為第一順位。

第二，各個(gè)社會(huì)組織都有其針對(duì)性，在其所屬的范圍內(nèi)，既可以作為訴訟原告直接向人民法院提起行政公益訴訟，也可以通過向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)的方式，由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起相關(guān)行政公益訴訟。

第三，對(duì)于公民而言，其本身也可以作為行政公益訴訟的原告，當(dāng)然，由于公民自身對(duì)訴訟相關(guān)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)能力受到限制，普通公民可以優(yōu)先通過第一種訴訟方式——即請(qǐng)求人民檢察院提起訴訟，在檢察機(jī)關(guān)未做出相應(yīng)回復(fù)或處理的情況下，再選擇自行向人民法院提起訴訟。綜上所言，筆者認(rèn)為通常情況下由人民檢察院提起行政公益訴訟；其次是社會(huì)組織；再次，公民在向人民檢察院請(qǐng)求無果的情況下可自行提起訴訟。

在行政公益訴訟原告資格問題上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際潮流的趨勢，擴(kuò)大原告主體范圍，賦予特定主體訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，維護(hù)公共利益。