姚鵬宇，丁 潔

（四川大學(xué)，四川 成都610000）

在中國公共安全保障制度構(gòu)建20年的短暫歷史中，諸多機(jī)制的欠缺導(dǎo)致的保障低效廣受垢病?！笆濉遍_端，重視公共安全的時(shí)代特色，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共安全理念，提高應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)公共安全問題的能力，不僅是全社會(huì)的共識(shí)，更成為執(zhí)政黨的決策和政府執(zhí)政的重要內(nèi)容。2015年公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出：“牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅(jiān)持人民利益至上，加強(qiáng)全民安全意識(shí)教育，健全公共安全體系?！碑?dāng)下，迫切需要盡快出臺(tái)針對(duì)非傳統(tǒng)公共安全問題的頂層政策與法律規(guī)范，并在多元合作的基礎(chǔ)上實(shí)施制度整合。

一、應(yīng)然張力：功能定位和邏輯起點(diǎn)

（一）功能定位：保障人權(quán)和穩(wěn)定社會(huì)

完善公共安全制度及其法律保障，是國家、社會(huì)以及個(gè)人全面、積極參與的重大行動(dòng)，是保障人權(quán)，建立和諧社會(huì)的重要舉措。

1.完善公共安全制度及其法律保障是保障人權(quán)的重要方式。我國當(dāng)前國情決定了在公共安全保障制度的設(shè)計(jì)上要經(jīng)過傳統(tǒng)公共安全理念向非傳統(tǒng)公共安全理念的轉(zhuǎn)變。公共安全政策必須通過“在特定國家所面臨的特定威脅和脆弱性背景下評(píng)估這種選擇的政治性質(zhì)”〔1〕的方法來制定。非傳統(tǒng)公共安全理念更多的是以人為中心，注重人的生存與發(fā)展，它與傳統(tǒng)的國家本位思想是相對(duì)立的。法治社會(huì)建設(shè)要求制度的制定應(yīng)獲得社會(huì)整體的認(rèn)同，只有在全社會(huì)的協(xié)同共振下，讓法治真正內(nèi)化于心、外化于行，才能使法治理念和精神浸潤人心，實(shí)現(xiàn)人心大治。非傳統(tǒng)公共安全本身就是從人的利益出發(fā)，更容易引起社會(huì)的共鳴，從而積極參與其中，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)的法治風(fēng)氣。而在此過程中，法治的進(jìn)步又反補(bǔ)于社會(huì)，保障公民的權(quán)益。

2.完善公共安全制度及其法律保障是相應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的突出體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀來源于中共中央總書記胡錦濤在2003年7月28日的講話中提出的“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，就是要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，促進(jìn)人的全面發(fā)展。制度的制定與完善，是推行法律、政策的有力手段，是切實(shí)保護(hù)廣大人民群眾的有效途徑。推行公共安全制度，是一次嶄新的行政實(shí)踐，是具有開拓意義的制度創(chuàng)新，必將為國家治理體系注入行政治理的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。

3.完善公共安全制度及其法律保障是社會(huì)維穩(wěn)的必要舉措。從美國“9·11事件”到2010年的BP泄油事件、2010年與2011年的北非動(dòng)蕩、2011年的日本復(fù)合型災(zāi)難，再到2015年年底的巴黎恐怖襲擊事件，使全世界人民深深地感受到生活環(huán)境的安全性缺乏有效的保障。而對(duì)于我國，威脅公共安全的事件也是時(shí)有發(fā)生，3·1昆明暴恐事件所留下的傷痛仍然記憶猶新，12·31上海外灘踩踏事件以及長江客輪傾覆事件同樣讓人悲痛欲絕。各類現(xiàn)實(shí)的威脅對(duì)公共安全提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而其自身突發(fā)性、迅速性、嚴(yán)重性也不可避免地造成社會(huì)的恐慌。

4.完善公共安全制度及其法律保障是優(yōu)化行政服務(wù)的內(nèi)在要求。美國“重塑政府運(yùn)動(dòng)”三原則中顧客導(dǎo)向原則主要是解決思想觀念即“為誰服務(wù)”的問題?！?〕厲行公共安全制度，是進(jìn)一步督促公權(quán)力保障私權(quán)利的必要舉措，是對(duì)優(yōu)化行政服務(wù)的更高要求。

（二）邏輯起點(diǎn)：以人為本而非國家本位

完善公共安全制度及其法律保障的邏輯起點(diǎn)，在于保障公民的生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，通過政府制定法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制動(dòng)員全社會(huì)參與來完成，滿足“公眾需求”是公共安全制度的價(jià)值坐標(biāo)，公共安全制度的本質(zhì)屬性決定了政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即享有公共安全保障屬于公民的權(quán)利，提供公共安全保障是政府的職責(zé)。公共安全作為公民權(quán)利的一部分，不是施舍而是權(quán)益，不是慷慨而是正義。不僅受國家憲法、法律保障，而且也是推動(dòng)公民應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán)利的路徑依賴。在制度譜系中展示了四個(gè)維度。

1.公共安全制度應(yīng)是人身安全的護(hù)身符。保障公共安全首先應(yīng)是保障公民的生命健康權(quán)，生命健康權(quán)的基礎(chǔ)性、不可恢復(fù)性使其在公民諸多權(quán)益中受到首要照顧。在絕大部分安全事故中，我們首要關(guān)注的就是傷亡人數(shù)。如“3·01”昆明火車站嚴(yán)重暴力恐怖事件致31人死亡，141人受傷，其中40人系重傷。天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件共造成44人死亡，其中包括12名消防官兵；住院治療520人，其中重癥傷員66人。公共安全隱患的危害廣泛性也正是廣大人民群眾生命健康的隱形敵人，由此可見，推行公共安全制度，是保障公民生命健康權(quán)應(yīng)有之義。

2.公共安全制度應(yīng)是財(cái)產(chǎn)安全的保險(xiǎn)箱。財(cái)產(chǎn)權(quán)益也理應(yīng)是公共安全制度保護(hù)的對(duì)象。其內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)部分：首先，公共安全制度應(yīng)該直接減少安全事件對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)造成的損失，從根源上降低財(cái)產(chǎn)威脅。其次，政府在追求國家、社會(huì)層面安全利益時(shí)，對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征用，應(yīng)給予合理補(bǔ)償。這也符合《憲法》第十三條所規(guī)定的：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！弊詈?，對(duì)于安全事件所造成的公民財(cái)產(chǎn)損失，國家以及社會(huì)福利應(yīng)提供有力的救助，保障公民的生活需求。例如2016年元旦開始施行的《反恐怖主義法》第六十五條規(guī)定：“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)給予恐怖事件受害人員及其近親屬適當(dāng)?shù)木戎?，并向失去基本生活條件的受害人員及其近親屬及時(shí)提供基本生活保障?！?/p>

3.公共安全制度應(yīng)是社會(huì)安定的守護(hù)者。維護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全是政府履行自身職能的理性訴求。政府作為公共權(quán)力的受托者和人民權(quán)益的守護(hù)者，其職責(zé)就是代表最廣大人民群眾的根本利益。這就要求推動(dòng)政府施政理念由政府權(quán)力本位走向公民權(quán)力本位，切實(shí)維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾。重視公眾利益，明晰安全供給對(duì)象、供給范圍，為社會(huì)營造安定、和諧的發(fā)展氛圍?！?〕

4.公共安全制度應(yīng)是國家權(quán)力的警戒線。國家理應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共利益，任何行政行為都是從其所欲實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)中獲得強(qiáng)制力和價(jià)值。這意味著國家任何政策、制度的制定和施行必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一方面，禁止國家權(quán)力越界，公權(quán)力必須有必要的囚籠限制其肆意擴(kuò)張；另一方面，擴(kuò)大國家的行政服務(wù)，權(quán)為民所用，這也是與當(dāng)今構(gòu)建現(xiàn)代性政府的目標(biāo)相契合的。公共安全制度理應(yīng)成為國家權(quán)力的標(biāo)尺，這既要求政府在某些領(lǐng)域不得越界，也要求其在界線內(nèi)要將自己的角色發(fā)揮到極致，充分發(fā)揮自身的作用。

二、制度本質(zhì)：職能轉(zhuǎn)變和保障人權(quán)

（一）行政行為承載行政權(quán)力：政府職能的轉(zhuǎn)變

行政行為是行政權(quán)力的外在載體，厘定政府的權(quán)責(zé)，是彰顯我國政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府的需要。

學(xué)理上，行政權(quán)力的來源，是政府職能轉(zhuǎn)變的前提?！皺?quán)力”一詞是政治學(xué)中最為重要的概念之一，是政治學(xué)的核心概念。就建構(gòu)社會(huì)秩序來說，政府是保證公民權(quán)利的守衛(wèi)者，他通過運(yùn)用憲法、法律賦予的權(quán)力保護(hù)公民與組織不受非法侵害。但是，一旦政府打著“正義”的旗號(hào)從事了超越正義的行為，則政府就會(huì)成為公民和組織權(quán)益的最大威脅。因?yàn)樾姓?quán)力潛在的擴(kuò)張性、侵犯性、排他誘惑性和腐蝕性在不加限制的情況下會(huì)瘋狂地成長，從而達(dá)到不可控的狀態(tài)。就如雅克布·伯科哈特所斷言：“權(quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，而不論權(quán)力的行使者是誰。”現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的方向是向服務(wù)型政府邁進(jìn)，這就對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制提出嚴(yán)格的要求。其誕生的初衷是服務(wù)公民，而不是去侵犯公民。這就注定行政決策方針的制定必須堅(jiān)持人民本位、以人為本，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益。

實(shí)踐中，行政權(quán)力的濫用，是政府職能轉(zhuǎn)變的障礙。行政權(quán)力濫用根源于諸多因素，首先是對(duì)行政法結(jié)構(gòu)的扭曲。行政法規(guī)范由兩個(gè)重要部分組成，一部分是作為實(shí)體法的范疇，另一部分是作為程序法的范疇。在我國，重實(shí)體、輕程序的思想詬病使得兩者無法獲得相同的地位。在涉及公共安全方面，為了完成自身的行政職責(zé)，程序上往往“放水”，走走形式，最終使得許多外表鮮亮的工程存在安全隱患。其次，傳統(tǒng)的官僚思想作風(fēng)也是行政權(quán)力濫用滋生的沃土。尸位素餐的現(xiàn)象自古有之，行政權(quán)力的畸形擴(kuò)張與責(zé)任的不對(duì)稱，使得一些人狂熱追求個(gè)人利益，而將自身職責(zé)拋之腦后。行政權(quán)力的濫用，嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)型。1987年黨的《十三大報(bào)告》中指出我國完善行政法制度的路徑在于為行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使提供規(guī)范和秩序?！氨仨毤訌?qiáng)行政立法，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范和程序。要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。要層層建立行政責(zé)任制，提高工作質(zhì)量和工作效率。要制定行政訴訟法，加強(qiáng)對(duì)行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀(jì)行為。”

（二）公共安全保障公民安全：捍衛(wèi)人權(quán)的需要

維護(hù)公共安全，說到底是保障公民的合法權(quán)利，捍衛(wèi)人權(quán)自然是一切公共安全政策的最終歸屬。

《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定：“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”；我國憲法也明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。推進(jìn)公共安全，正是對(duì)人權(quán)保障的一種詮釋。首先，生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利是人類發(fā)展的基礎(chǔ)。保障公共安全，應(yīng)對(duì)各種危害安全事故，是對(duì)人的最直接、客觀的尊重。其次，公共安全也是對(duì)弱勢群體、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效救濟(jì)。貧窮是眾多安全事故產(chǎn)生的根源，弱勢群體既容易成為安全事件的受害者，也容易在諸多因素的影響下，成為安全事件的制造者。公共安全政策應(yīng)重視對(duì)弱勢群體、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相關(guān)問題建立針對(duì)性策略，從而保障人權(quán)的平等性。最后，保障公共安全也是保障兒童權(quán)益的重要舉措。中東、北非國家的戰(zhàn)亂清晰地表明，在安全成為奢侈品的時(shí)候，兒童的成長是沒有任何健康幸?？裳缘摹？偠灾?，人權(quán)是保證人生存發(fā)展的基本要求，而保障公共安全正是捍衛(wèi)人權(quán)的必由之路。

公共安全政策需獲社會(huì)整體的規(guī)則認(rèn)同。建設(shè)法治社會(huì)，全社會(huì)實(shí)現(xiàn)規(guī)則與行動(dòng)的協(xié)同公正是必不可少的，達(dá)到這種效果的唯一路徑，就是妥善處理各方利益，化解彼此矛盾，增強(qiáng)公眾對(duì)政策的認(rèn)同感，使其內(nèi)化于心，外化于行，使法治理念和精神浸潤人心，動(dòng)員最廣泛的力量推動(dòng)國家大政方針的實(shí)施。公共安全制度的構(gòu)建，要結(jié)合社會(huì)治理的各種需要，不斷豐富社會(huì)領(lǐng)域多元化的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)的多種價(jià)值的整合與平衡。將保障人權(quán)作為政策評(píng)價(jià)機(jī)制的砝碼來衡量其合理性、合法性，為政策的調(diào)整與完善提供重要的參考依據(jù)，這樣不但可以真正地為大眾謀利益，保障公民的合法權(quán)利，同時(shí)也是推動(dòng)公共安全政策的助推器，為政策制度的順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

三、實(shí)然局限

（一）公共安全領(lǐng)域立法缺失，法治道路任重道遠(yuǎn)

當(dāng)前，我國在涉及公共安全的諸多領(lǐng)域還存在立法缺失問題，反映在如下幾個(gè)方面：一方面，部門法的缺位是當(dāng)前亟須解決的問題。近幾年來，我國在立法方面取得了可喜的成就?！董h(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布、修改，體現(xiàn)了國家對(duì)非傳統(tǒng)公共安全的重視。2016年元旦正式施行的《反恐怖主義法》，更是將我國的公共安全立法推向新的高度。但同時(shí)，若干領(lǐng)域的立法缺失問題仍然存在，緊急狀態(tài)法和專門的預(yù)警法案的真空依然為我國的公共安全埋下隱患，這是當(dāng)前公共安全立法亟須解決的問題。另一方面，立法沖突，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比比皆是?，F(xiàn)行立法主要采取“一事一立法”原則。即針對(duì)某一具體類別的公共安全事件，由某一主管部門主導(dǎo)立法。比如消防、防汛、地震、公共衛(wèi)生等方面，都是相關(guān)部門依職權(quán)制定。用碎片化方法處理的公共安全法律法規(guī)，雖然相對(duì)狹窄地關(guān)注了它們各自的特性并且反映了內(nèi)容的專業(yè)性和風(fēng)格的多樣性，但容易導(dǎo)致法律效力層次不一，法律內(nèi)容相互沖突，部門資源難以整合等問題。公共安全事件的發(fā)生往往帶有綜合性和復(fù)雜性，需要多個(gè)部門同時(shí)應(yīng)對(duì)、通力合作、協(xié)同處理。

（二）公共安全權(quán)責(zé)主體單一，多元參與望洋興嘆

傳統(tǒng)上，人們將保障公共安全的職責(zé)完全交給國家，認(rèn)為這應(yīng)該是、且完全是政府的工作，在過去的很長時(shí)間里，公共安全工作主要是由政府投資及組織進(jìn)行，政府是責(zé)任主體。從一般意義來說，支持政府主導(dǎo)論源于以下幾個(gè)原因：第一，災(zāi)害與重大歷史事件往往是相生相伴、互相影響的關(guān)系。第二，由于政府是社會(huì)公共權(quán)力的“化身”，因此其有能力調(diào)動(dòng)最廣泛的資源，從而直接有力地對(duì)危害公共安全的事件進(jìn)行防控，這是其他社會(huì)力量無法享有的。第三，應(yīng)對(duì)災(zāi)難，保護(hù)公民，本就是政府與生俱來的職能。〔4〕在此情況下，社會(huì)和個(gè)人順其自然成為被保護(hù)的對(duì)象。在政府工作轉(zhuǎn)型的初期，社會(huì)與個(gè)人也只是政府工作的支持者，只是搖旗吶喊，加油助威。這使得保障公共安全工作中，政府作為“執(zhí)牛耳”者，權(quán)力肆意擴(kuò)張，而其他主體只能被動(dòng)附和政府指令，懈怠消極的現(xiàn)象層出不窮。孟德斯鳩對(duì)無限制的權(quán)力早有預(yù)警：“如果同一個(gè)人或者由顯要人物、貴族和平民組成的同樣的機(jī)構(gòu)行使以上所說的三種權(quán)力，即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，后果則不堪設(shè)想。……同一個(gè)機(jī)構(gòu)，既是法律的執(zhí)行者，又擁有立法的一切權(quán)力。它可以用其一般的意愿來破壞國家，又可以用它的特殊意愿去摧殘每個(gè)公民。”〔5〕將所有的期望都寄托給政府顯然是不科學(xué)、不理智的。而從社會(huì)與個(gè)人的角度上看，他們是公共安全的直接受益者，與公共安全的關(guān)系息息相關(guān)，缺少保護(hù)他們的公共安全制度，明顯是片面、畸形的制度。

（三）公共安全監(jiān)督制度闕如，公平正義危機(jī)重重

保障公共安全，科學(xué)合理的監(jiān)管體制是成功與否的關(guān)鍵。由于公共安全涉及對(duì)象廣泛，涉及的利益也必然錯(cuò)綜復(fù)雜，在各種利害關(guān)系無法平衡的情況下，形成獨(dú)立有效的監(jiān)管體制面臨著多重阻礙。從目前的現(xiàn)狀看，首先，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式方式單一，監(jiān)管水平落后，沒有形成一個(gè)多方位、立體化的監(jiān)管體系。與此同時(shí)，行政權(quán)的肆意擴(kuò)大也使得行政執(zhí)法肆無忌憚，而現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)管體制疲軟使得行政主體很難從本身上解決問題。其次，社會(huì)監(jiān)管尚處弱勢，沒有形成規(guī)模，并且反饋信息的正確性也有待考證。這也是諸多因素造成的，信息本身的不通達(dá)使得社會(huì)對(duì)許多公共安全政策并不了解，在這種情況下，期盼公眾積極投入到政府的公共政策中明顯是“癡人說夢”。同時(shí)，監(jiān)督程序設(shè)計(jì)的弊病以及實(shí)踐過程中的“應(yīng)付了事”，使得諸多監(jiān)管成了“政府搭臺(tái)政府唱”，而公眾則成了鼓掌叫好的觀眾。最后，現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展，也對(duì)監(jiān)管體制帶來了新的考驗(yàn)。網(wǎng)絡(luò)輿情的突發(fā)性、迅速性、廣闊性為監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)帶來諸多利弊，從諸多方面考量了一個(gè)監(jiān)管機(jī)制是否有效、成熟。而我國當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)制顯然還不能在網(wǎng)絡(luò)輿情沸騰的環(huán)境中爭取獲取有效信息，剔除干擾信息，做到收放自如。綜上所述，監(jiān)管越位、缺位和無效等一系列機(jī)制漏洞，嚴(yán)重制約了公共安全領(lǐng)域工作開展的成效。

四、局限克服

（一）以依法治國為指導(dǎo)，將法治化貫穿于公共安全的全過程

公共安全立法的完善不能急于求成，在追求效率的同時(shí)，更需要將科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度貫穿始終?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確指出：“牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅(jiān)持人民利益至上，加強(qiáng)全民安全意識(shí)教育，健全公共安全體系。完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，強(qiáng)化預(yù)防治本，改革安全評(píng)審制度，健全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，及時(shí)排查化解安全隱患，堅(jiān)決遏制重特大安全事故頻發(fā)勢頭。實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲(chǔ)安全環(huán)保搬遷工程，加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，切實(shí)維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。”在此指導(dǎo)下，首先應(yīng)明確公共安全立法的價(jià)值理念，安全價(jià)值認(rèn)定上，要更加重視人的安全和社會(huì)安全；安全戰(zhàn)略設(shè)定上，制定以“人的安全”為根基的可持續(xù)安全戰(zhàn)略；安全體制創(chuàng)設(shè)上，注重多元參與合作；安全政策制定上，保證國家安全和社會(huì)安全并重；安全行為體“開發(fā)”上，要強(qiáng)化各主體的能力建設(shè)；安全話語建構(gòu)上，通過“非傳統(tǒng)安全能力建設(shè)”話語體系的創(chuàng)建，增加國際社會(huì)的共同語言，引導(dǎo)國際社會(huì)的共同行動(dòng)。〔6〕科學(xué)正確的價(jià)值理念下，應(yīng)積極整合我國現(xiàn)有法律，填補(bǔ)空白立法，修正落后律條，同時(shí)，調(diào)整各法條之間的聯(lián)系，避免法律法規(guī)之間發(fā)生沖突。在公共安全領(lǐng)域，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、有力的法治保障體系。

（二）以多元參與為基礎(chǔ)，營造政府與社會(huì)廣泛合作的大格局

公共安全自身所具備的特點(diǎn)決定，光靠政府沖鋒陷陣是不能達(dá)到預(yù)期的效果的。其一，公共財(cái)政資源是有限的，政府不可能把所有的公共資源都投入到保障公共安全中去。其二，在公共安全領(lǐng)域，政府主要關(guān)注的是宏觀層面的事務(wù)，而對(duì)于一些細(xì)節(jié)上的問題無暇顧及或“鞭長莫及”。其三，從諸多方面，例如安全事件善后問題上，人們的需求不僅包括物質(zhì)層面的建設(shè)，還包括精神、心理層面的撫慰。而這不是政府擅長且有精力去做的?！?〕行政權(quán)力合理配置是行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的必要前提，行政權(quán)力配置的科學(xué)化是行政權(quán)力運(yùn)行有序的重要保證。當(dāng)前，我們勢必需要厘清政府的職責(zé)，在擬定公共安全法律法規(guī)工作的基礎(chǔ)上，重視培養(yǎng)政府的牽頭作用和服務(wù)能力。發(fā)揮政府的絕對(duì)資源優(yōu)勢，體現(xiàn)自身在保障公共安全領(lǐng)域中的全局性、決定性的作用。與此同時(shí)，重視并積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用，促進(jìn)在保障公共安全領(lǐng)域的多元合作。例如，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《反恐怖主義法》中，明確規(guī)定建立志愿者隊(duì)伍，協(xié)助、配合有關(guān)部門開展工作。整體上說，各種力量在推進(jìn)公共安全工作中，應(yīng)秉持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”的基本原則，在諸多環(huán)節(jié)上，政府應(yīng)全程主導(dǎo)和積極協(xié)調(diào)，不僅積極探索相應(yīng)的規(guī)章制度，也應(yīng)重視扶持社會(huì)力量。第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》提到了政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，規(guī)定“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。此外，在《國家安全法》《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范中都著重提到了社會(huì)組織的參與，表明了社會(huì)力量在當(dāng)今中國安全事業(yè)中的重要性。

（三）以公平正義為關(guān)鍵，構(gòu)建行之有效的科學(xué)監(jiān)督評(píng)議機(jī)制

公共安全事宜關(guān)系人民群眾的切身利益，是建設(shè)和諧社會(huì)的重要基石。因此，構(gòu)建行之有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制尤為重要。從主體上講，公共安全涉及廣泛。既然牽連眾多，那么公共安全立法也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的渠道，保障各個(gè)利益相關(guān)方可以參與到政策制定的過程之中，包括及時(shí)準(zhǔn)確地向大眾公告政策方針、立法進(jìn)程，積極聽取群眾意見并擇優(yōu)采納，從而提高決策的科學(xué)性和穩(wěn)定性。這不但是社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，也是法治化的基礎(chǔ)保障。如《反恐怖主義法》（草案）共收到1023人所提供的3295條意見；《食品安全法修正案》（草案）共收到2468人提供的8877條意見；《安全生產(chǎn)法修正案》（草案）共有3181人參與，提供7142條意見。為了避免公共安全法律制度變成一紙空文，在公眾參與的基礎(chǔ)上建立行之有效的監(jiān)督評(píng)議體制也是必不可少的。在理想狀態(tài)下，權(quán)力與監(jiān)督必須是相伴相生的。沒有獨(dú)立有效的監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力就易肆意泛濫，對(duì)之設(shè)定的處罰也會(huì)被束之高閣。在此情況下，許多組織與個(gè)人就容易被個(gè)人利益蒙蔽雙眼，最后導(dǎo)致諸如天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件的慘痛后果。因此，建立獨(dú)立有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是保障公共安全政策順利推行的重要環(huán)節(jié)。首先，權(quán)責(zé)明晰，避免責(zé)任推諉，投訴無門的現(xiàn)象發(fā)生；其次，信息開源，不能讓公共安全法律制度成為群眾的“默片”，杜絕以“涉及國家安全”為借口來蒙蔽群眾的視野；再次，宣傳到位，必須將公共安全法律制度推廣到群眾中去，組織廣大人民群眾了解學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，使公民真正地參與其中；最后，懲罰到位，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制重在獨(dú)立有效，這就要求不但要正視公眾的意見，做到獨(dú)立自主判斷，而且要對(duì)有過錯(cuò)的部門、組織以及個(gè)人進(jìn)行妥善的處理，做到公開公正，這樣才能保證監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)揮出自身應(yīng)有的價(jià)值。

五、結(jié)語

制度的建構(gòu)及發(fā)展完善，遵循從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去的發(fā)展軌跡，歷經(jīng)實(shí)踐先行、理論提煉、修正完善、實(shí)踐發(fā)展再到理論總結(jié)等不斷循環(huán)過程。推行公共安全法律制度是面對(duì)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展與消除隱患的有效路徑，隱蘊(yùn)其中的制度價(jià)值、功能定位、本質(zhì)屬性等必須作為制度的“燈塔”，通過理論上凝結(jié)、提升從而及時(shí)反哺實(shí)踐并及時(shí)糾偏，使得公共安全法律制度在正確的方向上不斷地發(fā)展完善，煥發(fā)出蓬勃的制度生命力。